TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
İSLAM ŞAHİN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2014/7280)
Karar Tarihi: 21/1/2016
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Engin YILDIRIM
Üyeler
:
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Celal Mümtaz AKINCI
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Raportör
:
Özgür DUMAN
Başvurucu
:
İslam ŞAHİN
Vekili
:
Av. Mehmet Tuna KAYA
I. BAŞVURUNUNKONUSU
1. Başvuru 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu’nun 4. maddesinin (C) fıkrası (4/C) kapsamında çalışan sağlıkpersonelinin döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmaması nedeniylemülkiyet hakkının ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURUSÜRECİ
2. Başvuru 26/5/2014 tarihinde Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesivasıtasıyla yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan önincelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bireksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir.
3. İkinci Bölüm Üçüncü Komisyonunca 8/12/2014 tarihinde,başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına kararverilmiştir.
4. Bölüm Başkanı tarafından 25/5/2015 tarihinde, başvurununkabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına kararverilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 24/6/2015 tarihinde AnayasaMahkemesine sunmuştur.
6. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş2/7/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşünekarşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VEOLGULAR
A. Olaylar
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgiliolaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu, Diyarbakır Halk Sağlığı Müdürlüğünde (Müdürlük)4/C kapsamında geçici personel statüsünde çalışmaktadır.
9. Başvurucunun kendisine döner sermaye ek ödemesi yapılmasıamacıyla yaptığı başvuruya Müdürlük tarafından cevap verilmeyerek talebi zımnenreddedilmiştir. Bunun üzerine başvurucu, kurumdaki emsalleri ile aynı unvanasahip olduğu, aynı görevi yaptığı ve döner sermaye oluşumuna katkıda bulunduğugerekçeleriyle talebinin zımnen reddine dair idari işlemin iptali ve dönersermaye ek ödemelerinin tarafına ödenmesi istemiyle 6/9/2012 tarihinde,Diyarbakır 3. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır.
10. Mahkeme 13/12/2012 tarihli ve E.2012/604, K.2012/1126 sayılıkararı ile davanın reddine karar vermiştir.
11. Temyiz edilen karar, Danıştay OnikinciDairesinin 19/6/2013 tarihli ve E.2013/2583, K.2013/5502 sayılı kararı ile “mahkemece heyet halinde karar verilmesinde hukukiisabet görülmediği” gerekçesiyle bozulmuştur.
12. Bozma ilamı üzerine yapılan yargılama neticesinde Mahkeme27/9/2013 tarihli ve E.2013/2492, K.2013/1686 sayılı kararı ile yine davanınreddine karar vermiştir. Karar gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:
“Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerininincelenmesinden, 657 sayılı Yasa'da geçici personelin tanımı yapılırken"Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adetsınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler"ibaresine yer verildiği görülmektedir. Dolayısıyla yasa uyarınca geçicipersonele verilecek ücretlerin tespitinde Bakanlar Kurulu yetkili olup, buyetkiye dayanılarak çıkarılan 2009/14538 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3/5.maddesinde de; geçici personele, bu Kararda belirtilenücretler dışında herhangi bir ad altında ücret ödenemez ve sözleşmelerine buyolda hüküm konulamaz denilerek, geçici personele sözleşme ücretleri dışındaherhangi bir ücret ödenemeyeceği açıkça kurala bağlanmıştır. Anılan BakanlarKurulu kararının hukuka aykırı olduğundan bahisle iptali için açılan davalarda,Danıştay 11. Dairesinin E:2009/1104 ve Danıştay 12. Dairesinin E:2009/366sayılı dosyalarında yapılan yargılama neticesinde; Dairelerince madde hükmühukuka uygun bulunarak iptal istemlerinin reddine karar verilmiştir.
Kaldı ki yine yukarıda hükmüne yer verilendöner sermayeden elde edilen gelirin ödenmesine ilişkin usul ve esaslarınbelirlendiği Yönetmeliğin 2. maddesinde döner sermaye gelirindenyararlanabilecek personel tek tek sayma yoluyla belirlenmiş olup, bu personelarasında sözleşmeli personele yer verilmekle beraber, davacının istihdamşeklini oluşturan geçici personele yer verilmediği görülmektedir.
Bu durumda, geçici personelin ücretlerinibelirlemeye yetkili Bakanlar Kurulu'nca, geçici personele sözleşme ücretidışında herhangi bir ücret ödenmeyeceğinin karara bağlanmış olması veyürürlükte bulunan mevzuat uyarınca, döner sermayeden elde edilen gelirdenyararlanabilecekler arasında geçici personele yer verilmemiş olması karşısında,tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.”
13. Bu karara karşı yapılan itiraz, Diyarbakır Bölge İdareMahkemesinin 27/12/2013 tarihli ve E.2013/2124, K.2012/2161 sayılı ilamıylareddedilerek hüküm onanmıştır.
14. Başvurucunun karar düzeltme talebi de aynı Mahkemenin11/4/2014 tarihli ve E.2014/1043, K.2014/1280 sayılı ilamıyla reddedilmiştir.
15. Bu karar, başvurucu vekiline 29/4/2014 tarihinde tebliğedilmiştir.
16. Başvurucu 26/5/2014 tarihinde bireysel başvurudabulunmuştur.
B. İlgili Hukuk
17. 657 sayılı Kanun’un 4. maddesi şöyledir:
“Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçicipersonel ve işçiler eliyle gördürülür.
…
C) Geçici personel:
Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna DevletPersonel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak BakanlarKurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içindesözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir. ...”
18. 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına BağlıSağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon)Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesi şöyledir:
“…döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurumve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekilolarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödemeyapılabilir…
Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu(laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkezteşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, döner sermaye gelirlerinden,Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ileteknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrollaboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerindendördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardanbirinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenintutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödemeve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı diltazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atananprofesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlıkmevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ileuzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ileuzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halksağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini,başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez….
…”
19.17/8/2012 tarihli ve 28387 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların TaşraTeşkilatında Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’in(Yönetmelik) 2. maddesi şöyledir:
“Bu Yönetmelik, il sağlık müdürlükleri ile müdürlüğe bağlıbirimlerde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı laboratuvarlar,halk sağlığı müdürlükleri ile müdürlüğe bağlı birimlerde ve Türkiye KamuHastaneleri Kurumunun taşra teşkilatında görevli olan memurları, sözleşmelipersoneli, (11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı “SağlıkBakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun HükmündeKararname”nin 32 nci maddesi uyarınca birliklerde sözleşmeli statüdeistihdam edilen personel hariç) açıktan vekil olarak atananları, 4/11/1981tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 38 inci maddesine göre sağlıkkurum ve kuruluşlarında görevlendirilen personeli, diğer kamu kurum vekuruluşlarının kadrolarında bulunan ve haftanın belirli gün veya saatlerindeveyahut belirli vakalar ve işler için görevlendirilen sağlık personeli ilediğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve belirli bir süreiçin görevlendirilen sağlık personelini kapsar.”
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
20. Mahkemenin 21/1/2016 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
21. Başvurucu; Müdürlük bünyesinde 4/C kapsamında çalışmaktaykenkendisine döner sermaye ek ödemesi yapılmaması nedeniyle idareye yaptığıbaşvurunun zımnen reddi üzerine açtığı davanın reddedildiğini ancak dönersermaye gelirlerinin oluşumuna katkı sağladığını ve kendisiyle aynı işi farklıstatülerde yapanlar bu ek gelirden yararlandırılırken kendisininyararlandırılmamasının hukuka aykırı olduğunu, farklı mahkemelerde aynı konudaaçılmış davaların ise kabul edildiğini belirterek Anayasa'nın 10. maddesindeyer alan eşitlik ilkesinin ve 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkının ihlaledildiğini ileri sürmüş; ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasına hükmedilmesitalebinde bulunmuştur.
B. Değerlendirme
22. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılanhukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifinikendisi takdir eder (Tahir Canan,B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, mülkiyet hakkının ihlali iddiasıyanında ayrıca aynı olaya ilişkin aynı istemle açılan davalarda aynı yargıkoluna ait mahkemeler tarafından farklı kararlar verilmesi nedeniyle eşitlikilkesinin ihlal edildiğini de ileri sürmüştür. Bu iddianın ciddiye alınabilmesiiçin başvurucunun, kendisi ile benzer durumdaki başka kişilere yapılan muameleile kendisine yapılan muamele arasında bir farklılığın bulunduğunu ve bufarklılığın meşru bir temeli olmaksızın sırf ırk, renk, cinsiyet, din, dil,cinsel yönelim vb. ayırımcı bir nedene dayandığını makul delillerle ortayakoyması gerekir. Somut olayda başvurucunun bu yöndeki iddialarınıtemellendirecek somut bulgu ve kanıtlar ortaya koyamadığı, mahkemelerce aynıkonuda farklı kararlar verildiği iddiasının esas itibarıyla hukuki belirlilikilkesi ile yargılamanın sonucunun adil olmadığı şikâyetine, dolayısıyla adilyargılanma hakkına ilişkin olduğu değerlendirilmiştir. Bu nedenle başvurucununşikâyetlerinin mülkiyet ve adil yargılanma hakları kapsamında incelenmesigerektiği değerlendirilmiştir.
1. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkinİddia
23. Başvurucu 4/C kapsamında çalışan bir personel olarak dönersermaye ek ödemeden yararlandırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlaledildiğini ileri sürmüştür.
24.Bakanlık görüş yazısında, mülkiyet hakkının mevcut mal, mülk ve varlıklarıkoruduğu, belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağıelde etmeye yönelik meşru bir beklentinin de mülkiyet hakkı güvencesindenyararlanabileceği belirtilmiştir. Somut olayda ise Bakanlar Kurulunca geçicipersonele başka bir ücret ödenemeyeceğinin karara bağlandığı, hizmetsözleşmesine imza atarak koşulları kabul eden başvurucu bakımından korunmasıgereken bir meşru beklenti olup olmadığının değerlendirilmesinde takdirinAnayasa Mahkemesine ait olduğu belirtmiştir.
25. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
26. Öncelikle başvurucunun başvuruya konu olayda Anayasave Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) ortak koruma alanında yeralan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin bulunupbulunmadığının tartışılması gerekmektedir (SelçukEmiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 25).
27. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun’un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasıhükümlerine göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasınınincelenebilmesi için kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddia edilen hakkın,Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nintaraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir (Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §18).
28. Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35.maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve mirashaklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla,kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplumyararına aykırı olamaz."
29. Belirlidurumlarda, bir "ekonomik değer" veya icrası mümkün bir"alacak" iddiasıyla oluşan "meşru bir beklenti",Anayasa'nın ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkıgüvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti, makul bir şekilde ortaya konmuşicra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanunhükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik veistikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip niteliktekibir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece ulusal hukuktamülkiyet hakkı kapsamında savunulabilir bir iddianın varlığı meşru beklentininkabulü için yeterli değildir. (Kemal Yelerve Ali Arslan Çelebi, § 37).
30.Dolayısıyla Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma kapsamında olan meşrubeklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti, mevcut hukuk sisteminde iddiaedilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tanıma ise mevzuathükümleri ve yargı kararları ile yapılabilecektir (Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2013/845, 20/11/2014,§ 37).
31.Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle birhakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır (CemileÜnlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26).
32.Başvuruya konu somut davada başvurucu, 4/C kapsamında geçici personel olarakbir sağlık kuruluşu olan Müdürlükte çalıştığı hâlde ve memurlar ile sözleşmelipersonelin yararlandırılmasına rağmen döner sermaye ek ödemesindenyararlandırılmadığını belirterek Mahkemeden bu idari işlemin iptali ile dönersermaye ek ödemelerinin verilmesi yönünde talepte bulunmuştur. Başvuru konusuolayda ihtilaf konusu, 4/C kapsamında çalışan sağlık personeline döner sermayeek ödemesi yapılıp yapılmayacağı hususuna ilişkindir. Bu durumda açıklığakavuşturulması gereken husus; talep edilebilir bir alacağa bağlı olarakbaşvurucunun, Anayasa ve AİHS'in ortak korumaalanında yer alan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin,bir diğer ifadeyle mülkiyet hakkı kapsamında meşru beklentisinin bulunupbulunmadığıdır.
33.Anayasa'nın ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının“döner sermaye ek ödemesi” verilmesine ilişkin olarak bireylere bir güvencesağlamadığı açıktır. Bununla birlikte bireyler, ancak belirtilen ek ödemeninyapılması konusunda kanuni düzenleme veya içtihatlarda yeterli dayanağın olmasıhâlinde bu yöndeki talepleri mülkiyet hakkı kapsamında kabul edilerekgüvencelerden yararlandırılabilir. Öyleyse bu aşamada değerlendirilmesi gerekenhusus, başvurucunun talep ettiği dönemde döner sermaye ek ödemesindenyararlandırılması gerektiği iddiasının kanuni düzenlemeler veya yargısaliçtihatlar ile desteklenip desteklenmediği, böylece başvurucunun iddiasınınAnayasa'nın 35. maddesi kapsamındaki güvence hükmüne uygulama alanı sağlayacakyeterlilikte meşru beklenti oluşturup oluşturmadığıdır.
34. Geçici personel statüsü; belli bir vasıf gerektirmeyen, dahaçok bedensel çalışmalara ağırlık veren, başlangıç ve bitişi belli olan, süreliişlerde çalışmayı öngörmektedir. Bu personel, idare ile yaptıkları bir sözleşmeuyarınca idare için belirli bir iş yapan kişi konumundadır ve yaptıkları iş,geçici veya mevsimlik olup asli ve sürekli görevlerden de sayılmaz. Bu nedenlegeçici personel; Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında belirtilen memur ve diğerkamu görevlileri kavramı dışında kalan, sözleşme ile çalıştırılan, işçi deolmayan, kendine özgü istisnai bir istihdam türüdür (AYM, E.2010/46, K.2011/60,5/6/2013).
35.Sağlık personeline döner sermaye ek ücreti ödenmesine ilişkin düzenlemeler, 209sayılı Kanun’un 5. maddesi ile ortaya konulmuştur (bkz. § 18). Söz konusu maddeile Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında çalışan memurlar ve sözleşmelipersonele döner sermaye ek ödemesi yapılması öngörülmüştür. Yönetmelik’in 2.maddesinde de ek ödeme yapılacak personel kapsamı belirlenmiştir. 4/Ckapsamında çalışan sağlık personeli ise anılan Kanun hükmünde ve Yönetmelikdüzenlemesinde döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılacak kapsamdakiçalışanlar arasında açık olarak sayılmamıştır.
36.Ancak yine 4/C kapsamındaki sağlık personeline döner sermaye ek ödemesiyapılmaması üzerine açılan bir davada Danıştay OnikinciDairesi 26/11/2013 tarihli ve E.2013/725, K.2013/8623 sayılı kararı iledavacıya ek ödeme yapılmamasına dair idari işlemin iptaline karar vermiştir.Kararın gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:
“…
… bu ödemenin prensipolarak döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkı sağlayanlara yapılmasıesasının kabul edilmesine karşılık, Kanun maddesinde bu ödemedenyararlanacaklar arasında 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi kapsamında istihdamedilen geçici personelin sayılmadığı görülmektedir.
Öte yandan, anılanYasa maddesiyle hangi statüdeki kişilerin bu ödemeden yararlandırıldığınabakıldığında; … neredeyse 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi uyarınca istihdamedilen geçici personel haricinde hemen herkesin bu ödemeden Yönetmeliktesayılan esaslar dahilinde yararlandırıldığı görülmektedir.
Konuya ilişkinAnayasa hükümleri ile yukarıda hükmüne yer verilen İnsan Haklarına ve ÇalışanHaklarına dair taraf olduğumuz uluslarası sözleşmehükümleri dikkate alındığında; "hukuk devleti ilkesi", "eşitlikilkesi", "eşit iş için eşit ücret hakkı", "adil ve(yeterli) elverişli bir ücret hakkı", "adil çalışma koşullarına sahipolma hakkı", "fazla mesai karşılığında zamlı ücret alma hakkı","eşit muamele görme hakkı" gibi Anayasa'nın 90. maddesi uyarıncakanun hükmünde olan evrensel hukuk normları ile İş Hukukunun temelprensiplerinden biri olan "Eşit davranma ilkesi" göz önünealındığında; Sağlık Bakanlığı teşkilatında görev yapan hemen tüm çalışangrupları kendi çalışmaları ile elde edilen döner sermaye ek ödemesindenyararlandırılırken, geçici personelin katkı sağlayıp sağlamadığına yahutBakanlık Merkez teşkilatında görev yaparak dolaylı olarak katkı sağlayıpsağlamadıklarına bakılmaksızın yararlandırılmamasında ülkemiz açısındanbağlayıcılığı bulunan evrensel hukuk ilkelerine ve hukuka uyarlıkbulunmamaktadır.
Nitekim, Anayasa'nın36/2. ve 138/1. maddeleri delaletiyle Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarakvicdanı kanaatlerine göre hüküm vermekle yükümlü olan yargı mercilerinin,öğretinin de belirttiği üzere kamu hukukunda da geçerli olan Medeni Kanun'un 2.maddesinde düzenlenen iyiniyet kuralı gereği;teorideki statünün uygulamada farklılaştırılması sonucu gerçekleşen hayatgerçekliğini görmezden gelmesi kabul edilemez.
Buna karşılık maddemetnini dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haline getiren, 7.3.2006gün ve 5471 sayılı Yasa'nın (2006 yılı değişikliği) genel gerekçesinde, maddegerekçesinde, TBMM Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonu Raporu ileTBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Raporunda ve 2.3.2006 günlü TBMM GenelKurulu'ndaki görüşmelerde; döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkısağlayan tüm personelin bu ek ödemeden yararlandırılacağı, personele dönersermaye gelirlerinden pay verilerek kamu hizmetinin daha iyi işlemesininsağlanması ve çalışanların teşvik edilmesi esasının kabul edildiği, geçicipersonel yönünden de döner sermaye gelirlerinin elde edilmesine katkı yapıpyapmadıklarına bakılmaksızın hiçbir şekilde ödeme yapılmayacağına ve bu kesiminbu ödemeden mahrum bırakılacağına dair herhangi bir ifadenin yer almadığı gibibu konuda herhangi bir tartışma da yaşanmadığı, dolayısıyla yasa koyucunungeçici personeli bu ödemeden mahrum bırakma yönünde açık bir irade ortayakoymadığı anlaşılmaktadır.
…
…geçici personel olandavacının döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmasına statü bağlamında hukukibir engel bulunmadığından, davacının bu dönemde fiilen yaptığı görev esasalınarak, 209 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca çıkarılan Yönetmeliktebelirtilen statü dışındaki koşulları taşıması halinde Yönetmelikte belirlenenesaslar dahilinde bu ödemeden yararlandırılması gerektiği açık olduğundan, bukonuda her hangi bir araştırma yapılmaksızın salt davacının geçici personelstatüsünde olması gerekçe gösterilerek tesis edilen dava konusu işlemde hukukauyarlık bulunmamaktadır.
…”
37. Danıştayın anılan Dairesinin 24/6/2014 tarihli veE.2012/7307, K.2014/5306 ile 24/6/2014 tarihli ve E.2011/4806, K.2014/5305sayılı kararları da aynı yöndedir. Öte yandan Danıştay OnbirinciDairesi de 4/12/2014 tarihli ve E.2011/3215, K.2014/7755 sayılı kararı ileSağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 209 sayılı Kanundeğişikliği hakkında düzenlediği 15/4/2011 tarihli ve 2011/32 sayılı genelgenin2. maddesinin son cümlesinde yer alan “657sayılı Kanun’un 4/C bendine göre işçi pozisyonunda istihdam edilenler, 209sayılı Kanun kapsamında yer almadığından bunlara döner sermaye ek ödemesiyapılması mümkün değildir.” kuralını benzer gerekçelerle iptaletmiştir.
38.Buna göre 4/C kapsamında çalışan sağlık personeli, döner sermaye ek ödemesindenyararlanılmasını düzenleyen 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi hükmü ileYönetmelik’in 2. maddesi kapsamında açık olarak yer almamakla beraber başvuruyakonu dava ve karar tarihlerinden sonra verildiği görülen Danıştayıniçtihatlarına göre ek ödemeden yararlandırılmaları kabul edilmiştir. Diğer birdeyişle Danıştay, Kanun ve Yönetmelik’te açık olarak yer almadığı belirtilendöner sermaye ek ödemelerinden geçici sağlık personelinin de yararlandırılmasıgerektiğine hükmetmiş ve yorum yoluyla ek ödemeden yararlananların kapsamını genişletmiştir.
39.Somut olayda ise başvurucu 6/9/2012 tarihinde dava açmış ve bu tarihten öncekidöneme ait döner sermaye ek ödemelerini talep etmiştir. Dolayısıyla geçicisağlık personeli olan başvurucunun talep ettiği dönemde ve dava tarihindekendisine döner sermeye ek ödemesi yapılacağına dair bir yasa hükmü veyayönetmelik düzenlemesi bulunmadığı, aksine ödeme yapılmamasına dair genelgebulunduğu gibi Danıştayın anılan içtihatlarınınbaşvurucunun talep ettiği dönem ve dava tarihinden sonra verildiği gözetilmelidir.Başvurucu talep ettiği dönem için döner sermaye ek ödemesindenyararlanabileceği yönünde yerleşik bir yargı içtihadı da ortaya koymamıştır.
40.Bu durumda somut başvuru konusu olayda başvurucunun, 209 sayılı Kanunhükümlerine göre döner sermaye ek ödemesinden yararlanması yönündeki talebinin,dava açtığı tarih ve talep ettiği dönem itibarıyla yürürlükteki kanun hükümleriveya konuyla ilgili yargı içtihatları tarafından desteklenmediği ve mülkiyethakkı kapsamında meşru beklenti olarak nitelendirmeye yetecek somutluktaolmadığı anlaşılmış dolayısıyla başvurucunun, Anayasa'nın 35. maddesindedüzenlenen mülkiyet hakkına ilişkin korumadan yararlandırılmasının mümkünolmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
41.Açıklanan nedenlerle başvurucunun Anayasa’nın 35. maddesi kapsamına girenkorunmaya değer bir menfaatinin bulunmadığı anlaşıldığından başvurunun bukısmının diğer kabul edilebilirlik şartlarıyönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniylekabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğineİlişkin İddia
42.Başvurucu, döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmamasına ilişkin idariişleme karşı açtığı davanın reddedilmesinin aynı konuda farklı mahkemelerceverilen kararlar ile çelişki oluşturduğunu ileri sürmüştür.
43.Bakanlık görüş yazısında, bu konuya ilişkin bir değerlendirmedebulunulmamıştır.
44. Anayasa’nın 148. maddesinin dördüncü fıkrası şöyledir:
“Bireysel başvuruda, kanun yolunda gözetilmesi gerekenhususlarda inceleme yapılamaz.”
45. 6216 sayılı Kanun’un 48. maddesinin (2)numaralı fıkrası şöyledir:
“Mahkeme, … açıkça dayanaktan yoksun başvuruların kabuledilemezliğine karar verebilir.”
46.6216 sayılı Kanun'un 48. maddesinin (2) numaralı fıkrasında açıkça dayanaktan yoksunbaşvuruların Mahkeme tarafından kabul edilemezliğine karar verilebileceğibelirtilmiştir. Anayasa'nın 148. maddesinin dördüncü fıkrasında ise açıkçadayanaktan yoksun başvurular kapsamında değerlendirilen kanun yolundagözetilmesi gereken hususlara ilişkin şikâyetlerin bireysel başvurudaincelenemeyeceği kurala bağlanmıştır.
47.Anılan kurallar uyarınca ilke olarak derece mahkemeleri önünde dava konusuyapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi,hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile derece mahkemelerinceuyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun esas yönünden adil olup olmaması bireyselbaşvuru incelemesine konu olamaz. Bunun tek istisnası, derece mahkemelerinintespit ve sonuçlarının adaleti ve sağduyuyu hiçe sayan tarzda bariz takdirhatası veya açık keyfîlik içermesi, bu durumunkendiliğinden bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlükleri ihlal etmişolmasıdır. Bu çerçevede kanun yolu şikâyeti niteliğindeki başvurular, derecemahkemesi kararları bariz takdir hatası veya açık keyfîlikiçermedikçe Anayasa Mahkemesince incelenemez (İhsanVurucuoğlu, B. No: 2013/539, 16/5/2013, §§43, 44).
48.Kural olarak aynı derecedeki bağımsız yargı mercileri arasında aynı hukukimetne ilişkin yorum ve içtihat farklılıkları tek başına adil yargılanmahakkının ihlali niteliğinde kabul edilemeyeceği gibi temyiz mercilerinin,uyuşmazlıklara ilişkin olarak tarafların talepleri ve delilleri arasındakiyorum farklılıkları da tek başına adil yargılanma hakkının ihlali niteliğinde kabuledilemez (Ahmet Sağlam, B. No:2013/3351, 18/9/2013, § 45).
49.Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de bölgesel ve görevsel yetkilere sahipmahkemelerden oluşan her yargı sisteminin doğal olarak içtihat farklılıklarıbarındırabileceğini, bu tür farklılıkların aynı yargı yetkisi çevresinde bilegörülebileceğini, bunun başlı başına adil yargılanma hakkına aykırı olduğununsöylenemeyeceğini, hâkimlerin karar alma özerkliğinin, aynı metnin değişikyargı kademelerinde farklı yorumlanması sonucunu doğurabileceğini ancakmahkemelerin uygulamaları arasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamayayönelik mekanizmaların hayata geçirilmesinin de önemli olduğunu belirtmektedir(Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B.No: 13279/05, 20/10/2011, §§ 49-58).
50.Başvuru konusu olayda geçici sağlık personeli olan başvurucunun döner sermayeek ödemesinden yararlandırılmamasına yönelik idari işlemin iptali ve ek ödemeyapılması istemiyle açtığı dava, Mahkemenin 13/12/2012 tarihli kararı ileyukarıdaki gerekçelerle ve esas itibarıyla 4/C kapsamında çalışan geçici sağlıkpersonelinin 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi ile Yönetmelik’in 2. maddesindedöner sermaye ek ödemelerinden yararlandırılacaklar kapsamında sayılmadığıgerekçesiyle reddedilmiştir (bkz. § 12) Başvurucunun bu karara karşı yaptığıitiraz ise Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesince 27/12/2013 tarihindereddedilerek hüküm onanmış, karar düzeltme istemi de aynı Mahkemece 11/4/2014tarihinde reddedilmiştir (bkz. §§ 13, 14).
51.Başvurucu tarafından başvuru formuna eklenen Konya Bölge İdare Mahkemesinin26/11/2013 tarihli, Adana Bölge İdare Mahkemesinin 1/11/2013 tarihli veGaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 11/12/2013 tarihli kararlarında ise 4/Ckapsamında çalışan geçici sağlık personelinin döner sermaye ek ödemesindenyararlandırılmaları gerektiği belirtilerek davalara konu olan idari işlemleriniptaline ve ek ödemelerin yapılmasına karar verildiği görülmüştür.
52.Ancak başvurucunun dava açtığı tarih itibarıyla talep ettiği döneme ilişkinolarak döner sermaye ek ödemelerinden 4/C kapsamında çalışan geçici sağlıkpersonelinin de yararlandırılacağına dair bir yargısal içtihat sunulmamıştır.
53.209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde 7/3/2006 tarihli ve 5471 sayılı Kanun’un 1.maddesi ile değişiklikler yapılarak sağlık çalışanlarına yapılacak dönersermaye ek ödemesinin kapsamı ve mahiyeti yeniden belirlenmiştir. Bu yasaldeğişiklikten sonra 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık personeline dönersermaye ek ödemesi yapılmaması üzerine başvuruya konu davada olduğu gibi idariyargı mercilerinde davaların açıldığı görülmektedir.
54.Bu durumda somut olay bakımından yapılan yasal değişikliğin ve bu yasaldeğişiklik uyarınca düzenlenen bir yönetmeliğin mahkemelerce ilk defayorumlanması söz konusudur. İlgili mevzuatın ilk defa yorumlanmasında bölgeselve görevsel yetkilere sahip mahkemeler arasında farklılıklar oluşması doğaldır.Yukarıda da değinildiği üzere böylesi bir durumda mahkemelerin uygulamalarıarasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamaya yönelik mekanizmalar önem taşımaktadır(bkz. § 51).
55. Yüksekmahkemelerin oynaması gereken rol tam da yargı kararlarında doğabilecek içtihatfarklılıklarına bir çözüm getirmektir. Bununla birlikte yeni kabul edilmiş biryasanın yorumlanmasında olduğu gibi bazı hâllerde içtihadın müstekarhâle gelmesinin belirli bir zamanı gerektirdiği açıktır (Türkan Bal [GK], B. No: 2013/6932, 6/1/2015, § 56).
56.Nitekim başvuruya konu dava ve karar tarihlerinden sonra idari yargı düzenindeyüksek mahkeme olan ve kararları ülke çapında tüm idari yargı makamlarıncadikkate alınması gereken Danıştayın verdiği kararlarile geçici sağlık personeline de döner sermaye ek ödemesi yapılması yönündekararlar verilmiş; ödeme yapılmamasına yönelik ilgili genelge maddesi iptaledilmiş ve böylece yargısal uygulama, 4/C kapsamında çalışan sağlık personelinede döner sermaye ek ödemesi yapılması yönünde gelişmiştir. Bu durumda somutolayda yeni kabul edilmiş bir yasanın yorumlanmasında Danıştayınkararları ile yargısal içtihatların zamanla geliştirildiği ve uyumlaştırıldığıgörülmektedir.
57.Mahkemenin gerekçesi ve başvurucunun iddiaları incelendiğinde iddialarınözünün, Derece Mahkemesi tarafından hukuk kurallarının yorumlanmasında isabetolmadığı ve esas itibarıyla bunun yargılamanın sonucuna ilişkin olduğuanlaşılmaktadır.
58. Başvurucu,yargılama sürecinde karşı tarafın sunduğu deliller ve görüşler hakkında bilgisahibi olamadığına, kendi delillerini ve iddialarını sunma olanağıbulamadığına, karşı tarafça sunulan delillere ve iddialara etkili bir şekildeitiraz etme fırsatı bulamadığına ya da uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasıylailgili iddialarının Derece Mahkemesi tarafından dinlenmediğine ilişkin birbilgi ya da kanıt sunmadığı gibi Mahkemenin kararında bariz takdir hatası veyaaçık keyfîlik oluşturan herhangi bir durum da tespitedilememiştir.
59.Açıklanan nedenlerle başvurucu tarafından ileri sürülen iddiaların kanun yoluşikâyeti niteliğinde olduğu, Derece Mahkemesi kararlarının bariz takdir hatasıveya açık keyfîlik de içermediği anlaşıldığındanbaşvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönündenincelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksunolması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
V. HÜKÜM
Açıklanangerekçelerle;
A. 1. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizliknedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Adilyargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olmasınedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerininbaşvurucu üzerinde BIRAKILMASINA
21/1/2016tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.