TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
SOLMAZ GÜNTEMUR BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/12262)
Karar Tarihi: 3/12/2020
R.G. Tarih ve Sayı: 20/1/2021-31370
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler
:
Burhan ÜSTÜN
Hicabi DURSUN
Muammer TOPAL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Raportör
:
Zeynep KARAKOÇ
Başvurucu
:
Solmaz GÜNTEMUR
Vekili
:
Av. Selman OKÇU
I. BAŞVURUNUNKONUSU
1. Başvuru, disiplin cezasına yapılan itirazın zımnenreddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın itiraz hakkında henüzbir karar verilmediği ve bu sebeple kesinleşmiş bir disiplin cezasınınbulunmadığı gerekçesiyle incelenmeksizin reddedilmesi nedeniyle mahkemeyeerişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURUSÜRECİ
2. Başvuru 25/4/2018 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yöndenyapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlikincelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabuledilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için AdaletBakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmemiştir.
III. OLAY VEOLGULAR
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyleolaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu, Batman Gümrük Müdürlüğünde muayene memuruolarak görev yapmaktadır.
9. Başvurucunun Kilis Öncüpınar Gümrük Müdürlüğünde görevyaptığı dönemde Mersin Emniyet Müdürlüğü tarafından düzenlenen operasyonlarüzerine Mersin Cumhuriyet Başsavcılığı 14/11/2014 tarihli yazısı ile yurtdışından Türkiye gümrük bölgesine giriş yapan veya başka ülkelere transitolarak gönderilen etlerin kaçak yollarla Türkiye'de serbest dolaşıma sokulmasıile ilgili olarak 2010-2014 yıllarını kapsayacak şekilde Gümrük ve TicaretBakanlığı teftiş kurullarının ayrıntılı araştırma yapmasını istemiştir.
10. Anılan istem doğrultusunda soruşturma başlatılmıştır.30/6/2016 tarihli soruşturma raporunda, Mersin Gümrük Müdürlüğü denetimindekiYayla Antrepo'da kırmızı et cinsi eşyanın tavuk kırıntısı ve benzer değersizeşya ile değiştirilmesi, beyan dışında eşyanın çıkışının yapılması gibiusulsüzlükler tespit edilmiştir. Başvurucu soruşturma konusu işlemlerden olan11/8/2014 tarihli kırmızı hat kriterine sahip transit refakat belgesikapsamındaki fiziki muayene işlemini gerçekleştirmesi nedeniyle soruşturmayadâhil edilmiştir.
11. Başvurucuya soruşturma raporunda getirilen teklifdoğrultusunda 23/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125.maddesinde düzenlenen verilen görev ve emirleri kasten yapmama fiili nedeniyleGap Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğü Bölge Disiplin Kurulu kararı ile 1 yılsüreyle kademe ilerlemesinin durdurulması cezası verilmiştir. Başvurucu, karara31/8/2016 tarihinde itiraz etmiş; itirazı cevap verilmemek suretiyle zımnenreddedilmiştir.
12. Başvurucu, anılan işlemin iptali istemiyle Batmanİdare Mahkemesinde (Mahkeme) 2/12/2016 tarihinde dava açmıştır. Mahkeme14/9/2017 tarihli kararıyla isnat olunan mezkûr eyleminde davacının kasıtlıolduğu hususunun somut bilgi ve belgelerle hiçbir şüpheye yer bırakmayacakşekilde ortaya konulmadığını, davalı idare tarafından davacının kötü niyetlehareket ettiği veya çıkar elde ettiği şeklinde bir iddiada bulunulmadığı gibidavacının kastının varlığını ispata yönelik herhangi bir delilin de olmadığınıbelirterek dava konusu işlemin iptaline karar vermiştir.
13. Davalı idare, Gaziantep Bölge İdare Mahkemesineistinaf başvurusunda bulunmuştur. Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari DavaDairesi 20/2/2018 tarihli kararıyla davalı idarenin istinaf başvurusunu kabulederek mahkeme kararının kaldırılmasına, davanın incelenmeksizin reddine kararvermiştir. Kararın gerekçesinde, yedi günlük süre içinde itiraz edilmeyendisiplin cezalarının kesinleşeceği ifade edilmiştir. İtiraz edilen disiplincezalarının ise ancak itiraz mercilerinin bu konuda verecekleri karar üzerinekesinleşeceği vurgulanmıştır. Cezaların kesinleşmesi hâlinde dava konusuedilebileceği, dava konusu disiplin cezasına yapılan itiraz hakkında henüz birkarar verilmediği, bu sebeple ortada kesinleşmiş bir disiplin cezasınınbulunmadığı belirtilmiştir.
14. Nihai karar 28/3/2018 tarihinde başvurucuya tebliğedilmiştir.
15. Başvurucu 25/4/2018 tarihinde bireysel başvurudabulunmuştur.
IV. İLGİLİHUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgiliKanunlar
16. Anayasa'nın "Yargı yolu"kenarbaşlıklı 125. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesi şöyledir:
" İdarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açıktır."
17. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu'nun "Dava açma süresi" kenar başlıklı 7. maddesininbirinci fıkrası şöyledir:
"Dava açma süresi, özelkanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idaremahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. "
18. 2577 sayılı Kanun'un "Üst makamlarabaşvurma" kenar başlıklı 11. maddesi şöyledir:
"1. İlgililer tarafından idari davaaçılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veyayeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olanmakamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeyebaşlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevapverilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmişsayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihinekadar geçmiş süre de hesaba katılır. "
19. 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilkinceleme" kenar başlıklı 14. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgilikısmı şöyledir:
"Dilekçeler,
...
d) İdari davaya konu olacak kesin veyürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir."
20. 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerineverilecek kararlar" kenar başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasınınilgili kısmı şöyledir:
"Danıştay veya idare ve vergimahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanunaaykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılıhallerde davanın reddine,
...
Karar verilir."
21. 657 sayılı Kanun'un "Disiplin cezalarınınçeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller" kenar başlıklı 125.maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"...D - Kademe ilerlemesinindurdurulması : Fiilin ağırlık derecesine göre memurun, bulunduğu kademedeilerlemesinin 1 - 3 yıl durdurulmasıdır.
Kademe ilerlemesinin durdurulmasıcezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
n) verilen görev ve emirleri kastenyapmamak,"
22. 657 sayılı Kanun'un "Uygulama" kenarbaşlıklı 132. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Disiplin cezaları verildiğitarihten itibaren hüküm ifade eder ve derhal uygulanır.
...
kademe ilerlemesinin durdurulması cezasıile tecziye edilenler 10 yıl boyunca daire başkanı kadrolarına, daire başkanıkadrosunun dengi ve daha üstü kadrolara, bölge ve il teşkilatlarının en üstyönetici kadrolarına, düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlık veüyeliklerine, vali ve büyükelçi kadrolarına atanamazlar."
23. 657 sayılı Kanun'un "İtiraz" kenarbaşlıklı 135. maddesi şöyledir:
"Disiplin amirleri tarafındanverilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademeilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itirazedilebilir.
İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliğitarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplincezaları kesinleşir.
İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ilekarar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içindekararlarını vermek zorundadır.
İtirazın kabulü hâlinde, disiplinamirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamenkaldırabilirler.
Disiplin cezalarına karşı idari yargıyoluna başvurulabilir. "
2. Danıştayİçtihadı
24. Danıştay Onikinci Dairesinin 7/12/2015 tarihli veE.2012/9275, K.2015/6564 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"... 657 sayılı Devlet MemurlarıKanununun 135. maddesinde; kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşıyüksek disiplin kuruluna itiraz edilebileceği, itirazda sürenin, kararınilgiliye tebliğ tarihinden itibaren yedi gün olduğu, süresi içinde itirazedilmeyen disiplin cezalarının kesinleşeceği hükme bağlanmıştır.
Anılan düzenleme gereği yedi günlükitiraz süresinin sonuna kadar disiplin cezaları kesinleşmeyecektir. Ancakdisiplin cezasına itiraz edilmesi durumunda idare tarafından verilen cevapüzerine; veya altmış gün içerisinde cevap verilmemesi durumunda (zımni retişlemi üzerine), dava açma süresi işlemeye başlayacaktır.
Bakılan olayda, davacının kendisine28/02/2012 tarihinde tebliğ edilen disiplin cezasına karşı 01/03/2012 tarihindeYüksek Disiplin Kuruluna itiraz ettiği, itirazının cevap verilmemek suretiylereddi üzerine 28/05/2012 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacının itirazının zımnenreddi üzerine yasal süresi içinde bakılan davanın açıldığı anlaşıldığından,işin esasına geçilerek çözümlenmesi gereken davanın süre aşımı nedeniylereddine karar verilmesinde hukuka ve usule uyarlık görülmemiştir."
25. Danıştay Beşinci Dairesinin 28/11/2019 tarihli veE.2016/57046, K.2019/6302 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"... disiplin cezalarına itiraz,itiraz merci ve itirazın tâbi olacağı süre yönlerinden ''özel'' bir düzenlemeyapılmış ve ilgililere söz konusu disiplin cezalarının usule ve yasaya aykırıolduğu iddiasıyla, yasal süresi içerisinde doğrudan doğruya dava açmak veyayetkili merciye itirazda bulunmak seçenekleri tanınmıştır.
Anılan maddeden, zikredilen cezalarakarşı idari aşamada tanınan itiraz hakkının kullanılmasının tercih edilmesidurumunda, itiraz mercilerinin, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerininkendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundaoldukları, itiraz mercileri tarafından otuz günlük süre içinde birdeğerlendirme yapılmaması halinde cezanın kesinleşmeyeceği, itiraz mercileritarafından değerlendirme yapılması halinde ise, itiraz incelemesi üzerineverilen kararın ceza hakkında nihai işlem niteliğinde olduğu ve bu nihaiişlemin, tebliğ tarihini takip eden altmış günlük süre içinde dava konusuedilebileceği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; uyuşmazlıkta, idareceitirazın sonuçlandırılmasıyla disiplin cezası kesinleşmiş olup, dava açmasüresi de, cezanın kesinleşmesine yol açan itirazın reddine dair kararıntebliği tarihinden itibaren başlayacağından, bu tarihten itibaren altmış güniçinde açılan davada süre aşımı bulunmamaktadır.
Belirtilen gerekçeyle, davanın süreaşımı nedeniyle reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabetbulunmamaktadır.
... "
26. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/3/2019tarihli ve E.2017/853, K.2019/1129 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"... 657 sayılı Kanun'un 135.maddesiyle, disiplin cezalarına karşı itirazın tabi olacağı süre yönünden özelbir düzenleme getirilmiş, davacı da kendisine verilen cezaya karşı bu özeldüzenlemenin öngördüğü 7 günlük süre içerisinde itirazda bulunmuş olup,cezanın, itiraz başvurusunun sonuçlandırılması ile kesinleşeceğinin kabulügerekir.
Bu durumda; uyuşmazlıkta, itiraztarihinden yaklaşık 2,5 ay sonra 10/08/2011 tarihinde, davalı idarece itirazınsonuçlandırılmasıyla disiplin cezası kesinleşmiş olup, dava açma süresi de,cezanın kesinleşmesine yol açacak olan itirazın reddine dair kararın davacıyatebliğ edildiği tarih olan 06/10/2011 tarihinden itibaren başlatılacağından, butarihten itibaren altmış gün içinde açılan davada süre aşımıbulunmamaktadır."
B. UluslararasıHukuk
1. Avrupa İnsanHakları Sözleşmesi
27. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6.maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Herkes davasının, medeni hak veyükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... birmahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..."
2. Avrupa İnsanHakları Mahkemesi İçtihadı
28. İlgili Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadıiçin bkz. Ali Diren, B. No: 2015/13108, 18/4/2018, §§ 26-29.
V. İNCELEME VEGEREKÇE
29. Mahkemenin 3/12/2020 tarihinde yapmış olduğutoplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucununİddiaları
30. Başvurucu; davasını süresinde açtığını, süresi içindede disiplin cezası işlemine karşı yetkili yere itirazda bulunduğunu, itirazüzerine verilecek kararı beklemek zorunda olmadığını, idarenin itirazını kararabağlamaması hâlinde ceza tehdidiyle ne kadar süre karşı karşıya geleceğininbelirsiz olduğunu ifade etmiştir. Mahkemenin henüz kesinleşmemiş bir işlemdenbahsederek davasının incelenmeksizin reddi yolundaki yorumunun katı bir yorumolduğunu belirten başvurucu, bu yaklaşımdan hareketle idari işlemlerin yargısaldenetiminin yapılmaması nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğiniiddia etmiştir.
B. Değerlendirme
31. Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti"kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Herkes, meşru vasıta ve yollardanfaydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia vesavunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
1. UygulanabilirlikYönünden
32. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre AnayasaMahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamugücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altınaalınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ekprotokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa veSözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içerenbaşvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir (OnurhanSolmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
33. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında;herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğalsonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvencealtına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36.maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14.maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğuuluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı[nın]metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36.maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adilyargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (YaşarÇoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvencealtına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirkenSözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin vebuna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir (OnurhanSolmaz, § 22).
34. Anayasa Mahkemesi; Sözleşme'nin adil yargılanmahakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medenihak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların ve bir suç isnadınınesasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunu belirterek hakkınkapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak arama hürriyetinin ihlaledildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için başvurucunun yamedeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya dabaşvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olması gerektiğinibelirtmiştir (Adnan Oktar, B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).
35. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1)numaralı fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgilibir yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığınbulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir (İsmailTaşpınar, B. No: 2013/3912, 6/2/2014, § 21).
36. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemin iptaliistemiyle açılan davanın ortada henüz kesinleşmiş bir işlem bulunmadığıgerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.
37. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre kesinlik niteliğitaşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki işlemlerekarşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden reddedilmesiöngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisi üzerinde herhangibir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç doğurmayan idariişlemlerin kesinlik niteliği taşımadığı kabul edilmektedir (bkz. § 24). Buitibarla söz konusu idari işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyetverme imkân ve kabiliyeti bulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir.
38. Hâl böyle olunca somut olayda bir uyuşmazlığınbulunup bulunmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesininuygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
39. Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıptaşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu edilip edilemeyeceğininbu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı mercii tarafındantespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun hükmünü uygulayan yargımerciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği yönünde bir tespit vedeğerlendirmede bulunmuş olması tek başına ve her zaman ortada bir uyuşmazlığınbulunmadığı sonucuna ulaşılması için yeterli değildir. Bireysel başvurukapsamında yapılan incelemelerde Sözleşme'nin 6. maddesininuygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyetteki idari işlemlere ilişkinolarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusu bulunup bulunmadığının dadeğerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmenin yapılmasında ise derecemahkemelerince aynı mahiyetteki idari işlemlerin dava konusu edilebileceğininkabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmesiönemli bir ölçüttür. Özellikle içtihat mahkemesi olan Danıştayın yorum veuygulamalarının bu hususta belirleyici bir role sahip olduğu söylenebilir (AliDiren, § 42).
40. Bu bağlamda Danıştay içtihadına göre itiraz istemireddedilen ya da yasal sürelerin geçmesi üzerine kesinlik niteliğini haizolduğu değerlendirilerek idari davaya konu edilebileceklerinin kabul edildiğive bu nitelikteki işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelendiği görülmektedir.
41. Bu durumda somut başvuruda iç hukukta en azındansavunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğu ileri sürülebilecek biruyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varıldığından ihlal iddialarının konusununAnayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanının kapsamında yer aldığının kabulügerekir.
2. KabulEdilebilirlik Yönünden
42. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabuledilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığıanlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin başvurunun kabuledilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
3. EsasYönünden
a. HakkınKapsamı ve Müdahalenin Varlığı
43. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında,herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma vesavunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişimhakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğününbir unsurudur (Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.,B. No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).
44. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hakarama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak veözgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan enetkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafındangörülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerdenfaydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânınıntanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkınınsağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz (Mohammed Aynosah, B.No: 2013/8896, 23/2/2016, § 33).
45. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığıdeğerlendirmelerde mahkemeye erişim hakkının bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmekve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamınageldiğini ifade etmiştir (Özkan Şen, B. No: 2012/791, 7/11/2013, § 52).
46. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücükullanılarak tesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşıdava açma olanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamındadeğerlendirilmesi gereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkındagerçekleştirilen ve sonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, başka bir ifadeylemenfaatini etkileyen bir idari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgiliuyuşmazlığın mahkeme önünde incelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeyeerişim hakkına müdahale teşkil edebilir.
47. Bireysel başvuruya konu olayda başvurucunun kendisineverilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının hukuka aykırı olduğunubelirterek yasal süresi içinde itiraz etmesi üzerine itirazının zımnenreddedilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açtığı davanın ortada henüzkesinleşmiş bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle usulden reddedilerekuyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişimhakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmektedir.
b. Müdahaleninİhlal Oluşturup Oluşturmadığı
48. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, ...yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak veancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırıolamaz."
49. Anayasa'nın 36. maddesinde, hak arama özgürlüğü içinherhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbirşekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özelsınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazısınırlarının bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddedeherhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başkamaddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılması damümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkinbir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırlarıortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancakbu sınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz(Özkan Şen, § 58; Tahir Gökatalay, B. No: 2013/1780, 20/3/2014, §39; İbrahim Can Kişi, B. No: 2012/1052, 23/7/2014, § 33).
50. Sonuç itibarıyla mutlak olmayan vesınırlandırılabilen mahkemeye erişim hakkına ilişkin müdahalenin Anayasa’nın13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafındanöngörülme, haklı bir sebebe dayanma (meşru amaç) ve ölçülülük ilkesine aykırıolmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
51. Somut başvuruda davanın incelenmeksizin reddiyönündeki mahkeme kararının 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerinedayandığı görülmektedir. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkınayönelik müdahalenin kanuni dayanağının mevcut olduğu anlaşılmıştır.
ii. Meşru Amaç
52. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü içinherhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbirşekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özelsınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazısınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddedeherhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başkamaddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılmasımümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkinbir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırlarıortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancakbu sınırlamalar Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz(AYM, E.2015/96, K.2016/9, 10/2/2016, § 10).
53. İdari makamlar tarafından idari işleyiş içindegerçekleştirilen ancak icrailik niteliği taşımayan, bir başka ifadeyle herhangibir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık konusu yapılarak hemyargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde meşgul edilipişleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı hizmetinin gerekseidarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli ve etkin biçimdeyürütülmesini sağlamak düşüncesi ile bu tip işlemlerin idari davaya konuedilememesi idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak düzenlenmiştir(AliDiren, § 56).
54. Yargılama usullerinin düzenlenmesinde usulekonomisinin gözetilmesi, bu suretle iyi adalet ve kamu yönetiminin desağlanarak kamu yararının gerçekleştirilmesi Anayasa'nın 2. maddesindedüzenlenen hukuk devleti ilkesinin gereklerinden biridir. Dolayısıyla usulekonomisi ile iyi adalet ve kamu yönetimi ilkeleri gözetilerek idari işlemlerindava konusu edilebilirliğinin belli koşullara bağlanması mümkündür (AliDiren, § 57).
55. Somut olayda, usul kurallarını yorumlayan istinafmahkemesinin kesinlik niteliği bulunmadığı gerekçesiyle idari işleme karşıaçılan iptal davasını incelenmeksizin reddetmesinin yukarıda değinilen kamuyararının gerçekleştirilmesine yönelik meşru bir amaca dayandığı sonucunaulaşılmıştır.
iii. Ölçülülük
(1) Genelİlkeler
56. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığıdeğerlendirmelerde kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkemekararını anlamsız hâle getiren, bir başka anlatımla mahkeme kararını önemliölçüde etkisizleştiren sınırlamaların mahkemeye erişim hakkını ihlaledebileceğini ifade etmiştir (Özkan Şen, § 52).
57. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılıkolmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülenmüdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilikulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amacadaha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılıkise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makulbir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111,K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37,5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, §38).
58. Ölçülülüğün üçüncü alt ilkesi olan orantılılık, kamuyararının korunması ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengeninsağlanmasını gerektirmektedir. Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırıbir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülüolduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı veorantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
59. Derece mahkemeleri idari işlemlerin dava konusuedilebilirliğiyle ilgili koşulların gerçekleşip gerçekleşmediğini irdelerken veusul kurallarını uygularken söz konusu düzenlemenin getirilmesi ile ulaşılmakistenen kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasında adil bir dengegözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemin icrailik vasfından hareketle davakonusu edilebilirliğinin değerlendirilmesinde kamu yararı ile bireyinmenfaatleri arasındaki denge kurulurken dava konusu edilen işlemin mahiyeti,başvurucunun hukuki durumuna ve gelecek yaşantısına ne şekilde etkilerininolduğu, işlemin dava konusu edilememiş olmasından dolayı bertaraf edilemeyen buetkilerin başvurucuya bir külfet yükleyip yüklemediği gibi hususlar gözönündebulundurulabilir (Ali Diren, § 62).
60. Öte yandan anılan usul kuralının uygulanmasında temelnorm niteliğinde olan, idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolununaçık olduğu yönündeki Anayasa'nın 125. maddesi hükmünün etkisiz kılınmasısonucuna yol açabilecek nitelikte yorumlardan da kaçınılması gerekir (AliDiren, § 63).
61. Davaya konu edilebilirliğinin tespiti yönünden biridari işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığını belirlemek vemevzuatı bu yönüyle yorumlamak görevi esasen derece mahkemelerine aittir.Derece mahkemeleri, önlerindeki uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuathükümlerini gözönünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumuüzerinde etki ve sonuçlar doğurabilecek nitelikte icrai bir işlem olupolmadığını değerlendirir. Bireysel başvurunun ikincillik ilkesi gereği, davakonusu edilen işlemin icrai bir işlem olup olmadığının belirlenmesi noktasındaAnayasa Mahkemesinin bir görevi bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin buhususta üstleneceği rol, idari işlemin icrailik niteliğini taşıyıptaşımadığıyla ilgili derece mahkemelerinin yorumlarının mahkemeye erişim hakkınaetkisini somut olayın koşulları ışığında incelemektir (Ali Diren, § 64).
62. Bu kapsamda bireyin hukuki durumu üzerinde birtakımetki ve sonuçlar doğurduğu, dolayısıyla hak ve menfaatlerini etkilediği çokaçık olan hatta yerleşik içtihatta da bu niteliği kabul gören bir idari işlemiyargı mercileri önünde uyuşmazlık konusu etme imkânından yoksun bırakılmasıdava hakkının varlığını anlamsız kılabileceğinden ölçülülük ilkesinizedeleyebilir.
(2) İlkelerinOlaya Uygulanması
63. Bireysel başvuruya dayanak davada uyuşmazlık konusuedilen işlem, başvurucunun kendisine verilen kademe ilerlemesinin durdurulmasıcezasının hukuka aykırı olduğunu belirterek yasal süresi içinde itiraz etmesiüzerine itirazının zımnen reddedilmesine ilişkindir.
64. Yukarıda yer verilen (bkz. §§ 24, 25) Danıştayiçtihadında ortaya konulduğu üzere idari işlemlerin kesin ve yürütülmesizorunlu nitelikte bulunması gerekmektedir. Buradaki kesinlik kavramı işleminuygulanmaya hazır yani nihai bir işlem niteliğinde olmasını, bir başka makamınonayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermektedir. Yürütülmesininzorunlu olması yani icrailik vasfı ise kamu gücünün üçüncü kişiler üzerinde,doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesiolarak ifade edilmiştir. Bir idari işlemde idari davaya konu olması bakımındanaranılan özellikleri taşımayan hazırlık niteliğindeki çalışmalar, idarenin içyapısı ve işleyişiyle ilgili işlemler, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibibilgi verici veya hazırlığa esas işlemler ve üçüncü kişilerin henüz hukukunuetkilemeyen, bir başka ifadeyle menfaatlerini ihlal etmeyen işlemler davakonusu edilemez. Başvurucunun dava konusu ettiği işlemin zımnen ret işleminiteliğinde olduğu, dolayısıyla hukuki durumunu etkileyeceği kabul edilmelidir.Buna göre Danıştayın söz konusu içtihadının idari işlemin kesinlik niteliğindenhareketle dava konusu edilebilirliğinin tespitinde kamu yararı ile bireyinmenfaatleri arasındaki adil dengeyi gözeten, objektif ve hukuken kabuledilebilir ölçütler içerdiği görülmektedir.
65. Danıştay içtihadında benimsenen bu yaklaşıma göresomut olayda başvurucunun kendisine verilen kademe ilerlemesinin durdurulmasıcezasının hukuka aykırı olduğunu belirterek yasal süresi içinde itiraz etmesiüzerine itirazının zımnen reddedilmesine ilişkin işlemin başvurucu üzerindebirtakım hukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle kesinlikniteliğinin olduğu açık bir şekilde anlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konuistinaf mahkemesi kararında ise Danıştay içtihadında belirtilen ölçütlerkapsamında herhangi bir irdelemeye gidilmeksizin salt henüz kesinleşmiş birişlem olmadığı yönünde şekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idaridavaya konu edilebilecek bir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığıgörülmektedir.
66. 657 sayılı Kanun'un 135. maddesi ile disiplin cezalarınakarşı yapılacak itirazın süresi bakımından özel bir düzenleme getirilmiş,yapılan itirazların itiraz mercileri tarafından otuz gün içindesonuçlandırılmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir. Söz konusu maddede, bukurala uyulmaması hâlinde disiplin cezası işleminin uygulanıpuygulanmayacağına, kesinlik kazanıp kazanmayacağına ve ilgililerin dava açmakiçin ne kadar süre beklemek zorunda olduklarına dair hüküm getirilmediği gibidava açma haklarını kısıtlayıcı herhangi bir hükme de yer verilmemiştir.
67. 2577 sayılı Kanun'un 11. Maddesinde idari bir işlemeilgililerce yapılacak itirazların altmış gün içinde cevaplandırılmaması hâlindereddedilmiş sayılacağı hükmü yer almakta olup hükmün amacı idarenin cevapvermeyerek ya da işlem tesis etmeyerek belirsiz bir sürede ve bazen keyfîliğevaracak şekilde tek taraflı iradesi ile dava açma hakkının kısıtlanmasınınönüne geçmektir.
68. İstinaf mahkemesinin somut davada iptali istenenidari işlemin kesinlik niteliğini taşıyıp taşımadığının, dolayısıyla davayakonu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılı Kanun'da düzenlenenusul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilci yorumunun başvurucununhukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğan uyuşmazlığı mahkeme önünetaşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağır bir külfet yüklediğideğerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yapılanmüdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.
69. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 36.maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeyeerişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
4. 6216 SayılıKanun'un 50. Maddesi Yönünden
70. 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin ilgili kısmışöyledir:
"(1) Esas inceleme sonunda,başvurucunun hakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verilir. İhlalkararı verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması içinyapılması gerekenlere hükmedilir…
(2) Tespit edilen ihlal bir mahkemekararından kaynaklanmışsa, ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için yenidenyargılama yapmak üzere dosya ilgili mahkemeye gönderilir. Yeniden yargılamayapılmasında hukuki yarar bulunmayan hâllerde başvurucu lehine tazminatahükmedilebilir veya genel mahkemelerde dava açılması yolu gösterilebilir. Yenidenyargılama yapmakla yükümlü mahkeme, Anayasa Mahkemesinin ihlal kararındaaçıkladığı ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosyaüzerinden karar verir."
71. Başvurucu, ihlalin tespit edilmesini istemiş vetazminat talebinde bulunmuştur.
72. Anayasa Mahkemesinin Mehmet Doğan ([GK], B.No: 2014/8875, 7/6/2018) kararında ihlal sonucuna varıldığında ihlalin nasılortadan kaldırılacağı hususunda genel ilkeler belirlenmiştir. Anayasa Mahkemesidiğer bir kararında ise bu ilkelerle birlikte ihlal kararının yerinegetirilmemesinin sonuçlarına değinmiş ve bu durumun ihlalin devamı anlamınageleceği gibi ilgili hakkın ikinci kez ihlal edilmesiyle sonuçlanacağına işaretetmiştir (Aligül Alkaya ve diğerleri (2), B. No: 2016/12506, 7/11/2019).
73. Bireysel başvuru kapsamında bir temel hakkın ihlaledildiğine karar verildiği takdirde ihlalin ve sonuçlarının ortadankaldırıldığından söz edilebilmesi için temel kural, mümkün olduğunca eski hâlegetirmenin yani ihlalden önceki duruma dönülmesinin sağlanmasıdır. Bunun içinise öncelikle ihlalin kaynağı belirlenerek devam eden ihlalin durdurulması,ihlale neden olan karar veya işlemin ve bunların yol açtığı sonuçların ortadankaldırılması, varsa ihlalin sebep olduğu maddi ve manevi zararların giderilmesi,ayrıca bu bağlamda uygun görülen diğer tedbirlerin alınması gerekmektedir (MehmetDoğan, §§ 55, 57).
74. İhlalin mahkeme kararından kaynaklandığı durumlardaAnayasa Mahkemesi 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrası ileAnayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 79. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendiuyarınca ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılamayapılmak üzere kararın bir örneğinin ilgili mahkemeye gönderilmesine hükmeder.Anılan yasal düzenleme, usul hukukundaki benzer hukuki kurumlardan farklıolarak ihlali ortadan kaldırmak amacıyla yeniden yargılama sonucunu doğuran vebireysel başvuruya özgülenen bir giderim yolunu öngörmektedir. Bu nedenleAnayasa Mahkemesi tarafından ihlal kararına bağlı olarak yeniden yargılamakararı verildiğinde usul hukukundaki yargılamanın yenilenmesi kurumundan farklıolarak ilgili mahkemenin yeniden yargılama sebebinin varlığını kabul hususundaherhangi bir takdir yetkisi bulunmamaktadır. Dolayısıyla böyle bir kararınkendisine ulaştığı mahkemenin yasal yükümlülüğü, ilgilinin talebinibeklemeksizin Anayasa Mahkemesinin ihlal kararı nedeniyle yeniden yargılamakararı vererek devam eden ihlalin sonuçlarını gidermek üzere gereken işlemleriyerine getirmektir (Mehmet Doğan, §§ 58, 59; Aligül Alkaya vediğerleri (2), §§ 57-59, 66, 67).
75. İncelenen başvuruda davanın incelenmeksizin reddinedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği sonucuna ulaşılmıştır.Dolayısıyla ihlalin mahkeme kararından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
76. Bu durumda mahkemeye erişim hakkının ihlalininsonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukukiyarar bulunmaktadır. Yapılacak yeniden yargılama ise bireysel başvuruya özgüdüzenleme içeren 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrasınagöre ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılmasına yöneliktir. Bu kapsamdayapılması gereken iş, yeniden yargılama kararı verilerek Anayasa Mahkemesiniihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelereuygun yeni bir karar verilmesinden ibarettir. Bu sebeple kararın bir örneğininyeniden yargılama yapılmak üzere Mahkemeye gönderilmesine karar verilmesigerekmektedir.
77. İhlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması içinyeniden yargılamanın yeterli bir giderim sağlayacağı anlaşıldığından tazminattalebinin reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
78. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 294,70 TL harç ve3.600 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 3.894,70 TL yargılama giderininbaşvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkiniddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan adilyargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim karar hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin mahkemeye erişim hakkınınihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmaküzere Batman İdare Mahkemesine (E.2016/1342, K.2017/1099) GÖNDERİLMESİNE,
D. Başvurucunun tazminat talebinin REDDİNE,
E. 294,70 TL harç ve 3.600 TL vekâlet ücretinden oluşantoplam 3.894,70 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,
F. Ödemenin, kararın tebliğini takiben başvurucularınHazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içindeyapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihtenödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
G. Kararın bir örneğinin Adalet BakanlığınaGÖNDERİLMESİNE 3/12/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.