TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
SİYAM PETROLCÜLÜK SANAYİ VE TİCARET A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2019/28665)
Karar Tarihi: 31/1/2023
R.G. Tarih ve Sayı: 10/5/2023-32186
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan
:
Kadir ÖZKAYA
Üyeler
:
Engin YILDIRIM
M. Emin KUZ
Rıdvan GÜLEÇ
Kenan YAŞAR
Raportör
:
Ayhan KILIÇ
Başvurucu
:
Siyam Petrolcülük Sanayi ve Ticaret A.Ş.
Vekili
:
Av. Yakup DEMİR
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru; verilen süre içinde otomasyon sisteminin kurulmamasından dolayı idari para cezası uygulanması nedeniyle mülkiyet hakkının, ihtarda bulunulmadan ceza uygulanması ve içtima hükümlerinin dikkate alınmaması nedeniyle de suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvurular 21/8/2019 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvurular, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvuruların birleştirilmesine ve kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.
7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
9. Başvurucu, akaryakıt dağıtıcı lisans sahibi bir sermaye şirketidir.
10. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesine 25/1/2007 tarihli ve 5576 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle eklenen altıncı fıkrayla, dağıtıcı lisansı sahiplerine Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (EPDK) tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurma ve uygulama zorunluluğu getirilmiştir.
11. EPDK 6/7/2007 tarihli ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı"nda otomasyon sisteminin kurulmasıyla ilgili usul ve esasları belirlemiştir. EPDK'nın 28/10/2010 tarihli kararında ise 30/6/2011 tarihinin bitiminde yükümlülüklerini yerine getirmeyenlerin Denetim Dairesi Başkanlığına sevk edileceği belirtilmiştir.
12. Üç yüze yakın bayisi bulunan başvurucunun otuz dört bayisinde otomasyon sistemini 30/6/2011 tarihine kadar kurmadığının tespiti üzerine başvurucu hakkında soruşturma başlatılmıştır. Başvurucu, savunmasında bazı bayilerle bayilik sözleşmesinin feshedildiğini, bazı bayilere ise 30/6/2011 tarihinden sonra akaryakıt satışı yapılmadığını belirtmiştir. EPDK başvurucunun savunmalarını yeterli görmeyerek 9/3/2017 tarihli işlemle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 7. maddedeki yükümlülükleri ihlal etme fiilinden her bir bayi için ayrı ayrı 739.666 TL olmak üzere otuz dört bayi için toplam 25.148.644 TL idari para cezası uygulamıştır.
13. Başvurucu, her bir bayi için uygulanan idari para cezasına karşı Ankara 13. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) ayrı ayrı dava açmıştır. Dava dilekçelerinde, idarece belirlenen usul ve esaslara uyulmaması nedeniyle ceza uygulanmasının -kanunda EPDK'nın yetkisinin genel çerçevesinin çizilmediği de dikkate alındığında- yasama yetkisinin devredilmezliği ve hukuk devleti ilkelerine aykırı olduğunu belirtmiştir. 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasının olay tarihindeki hâlinde herhangi bir yaptırımın öngörülmediğini, uygulanan cezaların bu nedenle suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Cezanın ölçülü olmadığını da ileri sürdüğü dilekçelerde başvurucu, otomasyon sisteminin kurulamadığı bayilerle bayilik sözleşmesinin karşılıklı feshedilmesine rağmen idarenin bunu dikkate almadığını iddia etmiştir. Son olarak otomasyon sistemi kurulmaması eyleminin tek olduğunu, her bir bayi için ayrı ayrı ceza uygulanmasının hukuka aykırı görüldüğünü ifade etmiştir.
14. EPDK'nın savunma yazılarında; otomasyon sisteminin kurulması için dört yıllık geçiş döneminin öngörüldüğü ancak başvurucunun bu sürede kanuni yükümlülüğünü yerine getirmediği belirtilmiştir. Otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünün her bir bayi yönünden ayrı ifa edilmesi gerektiği, dolayısıyla bayi sayısınca ceza uygulanmasının hukuka uygun olduğu ileri sürülmüştür. Sözleşmenin feshi hâlinde bile dağıtıcı firmanın yükümlülüklerinin bir süre daha devam edeceği iddia edilerek, 5015 sayılı Kanun'da düzenleme yetkisinin kapsamının yeterli ölçüde çizildiği ve anılan Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığı ifade edilmiştir.
15. İdare Mahkemesi 24/5/2018 tarihinde davaları reddetmiştir. Kararların gerekçesinde 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasının 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un 39. maddesiyle değişik hâline yer verildikten sonra başvurucunun otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünü EPDK tarafından belirlenen 30/6/2011 tarihine kadar yerine getirmemesi sebebiyle ceza uygulanmasının hukuka aykırı olmadığı belirtilmiştir. Ayrıca başvurucu ile bazı bayiler arasındaki bayilik sözleşmesi, otomasyon sisteminin kurulamaması gerekçesiyle 30/6/2011 tarihinde karşılıklı olarak feshedilmişse de feshin idareye bildirilmemesi sebebiyle başvurucunun yükümlülüklerini ortadan kaldırmadığı ifade edilmiştir.
16. Başvurucu, bu karara karşı istinaf yoluna başvurmuştur. İstinaf dilekçesinde, öncekilere ek olarak tek ceza uygulanması gerektiği yolundaki iddiası ile suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırılık iddiasının İdare Mahkemesince değerlendirilmediğinden yakınmıştır. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi (Bölge İdare Mahkemesi) çeşitli tarihlerde istinaf başvurusunu kararın usul ve kanuna uygun olduğunu belirterek reddetmiştir.
17. Başvurucu, benzer iddialar ileri sürerek kararı temyiz etmiştir. Danıştay Onüçüncü Dairesi 4/7/2019 tarihinde Bölge İdare Mahkemesi kararını onamıştır.
18. Nihai karar 27/7/2019 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu 21/8/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
19. 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesine 25/1/2007 tarihli ve 5576 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle eklenen altıncı fıkra şöyledir:
"Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurar ve uygular."
20. 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasının 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un 39. maddesiyle değişik hâli şöyledir:
"Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür. Dağıtıcı lisansı sahibi, Kurumun bu sisteme erişimini sağlar. Kurum; Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ve ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerinin gerektirdiği ölçüde bu sisteme doğrudan erişimini sağlar. Kurum, yukarıda sayılan kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç duyacağı bilgi ve belgeleri yine görevlerinin gerektirdiği ölçüde verir. Söz konusu sistemi kurmadığı ya da Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun denetimi sağlayamadığı tespit edilen dağıtıcılara 19 uncu maddede öngörülen miktarda idari para cezası uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahipleri, bayi denetim sisteminin kurulmadığı veya kurulan sistemin Kurumca yapılan düzenlemelere uygun bulunmadığı tespit edilen bayilere akaryakıt ikmali yapamaz."
21. 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişmeden önceki hâlinin ilgili kısmı şöyledir:
"Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:
...
4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin ihlali.
...
Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi tarafından tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır."
22. 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik hâlinin ilgili kısmı şöyledir:
"Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanuna göre;
...
c) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:
...
3) 5 inci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 17 nci maddelerin ihlali.
...
Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi tarafından tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.
İdari para cezaları, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanır.
..."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
23. Anayasa Mahkemesinin 31/1/2023 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
24. Başvurucu, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasının son cümlesi dikkate alındığında otomasyon sistemi kurulmaması sebebiyle ceza uygulanabilmesi için sistemin kurulmadığı bayiye satış yapılması gerektiğini ileri sürmüştür. Başvurucu, her bir bayi için ayrı ayrı ceza uygulanmasının hukuka aykırı olduğu yönündeki iddiasının yargı mercilerince karşılanmamasından yakınmış; bunun silahların eşitliği ilkesini ihlal ettiğini iddia etmiştir. Başvurucu ayrıca her bir bayi yönünden ayrı ceza uygulanıp uygulanmayacağı hususunda kanunda açıklık bulunmaması ve otuz dört ayrı ceza uygulanmasının ölçülü olmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ifade etmiştir.
25. Bakanlık görüşünde, başvurucunun iddialarının kanun yolu şikâyeti niteliğinde olduğu ileri sürülmüştür. İdari para cezasının erişilebilir, belirli ve öngörülebilir kanun hükümlerine dayandığı belirtilmiş, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin meşru amacının bulunduğu ve ölçülü olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca EPDK tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin de dikkate alınması talep edilmiştir. EPDK tarafından Bakanlık aracılığıyla gönderilen yazıda, derece mahkemelerine sunulan savunmalardaki iddialar tekrarlanmıştır.
26. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında esas itibarıyla başvuru formundaki iddiaları tekrarlamıştır.
2. Değerlendirme
27. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."
28. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun şikâyetinin özü, idari para cezası uygulanması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğidir. Başvurucunun adil yargılanma hakkı çerçevesinde ileri sürdüğü iddiaların mülkiyet hakkının usul güvenceleri kapsamında incelenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir.
a. Kabul Edilebilirlik Yönünden
29. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
b. Esas Yönünden
i. Mülkün Varlığı
30. İdari para cezası uygulanmasıyla başvurucunun mal varlığında eksilmeye yol açıldığı kuşkusuz olduğuna göre bu paranın başvurucu açısından mülk teşkil ettiği açıktır (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. Orhan Gürel, B. No: 2015/15358, 24/5/2018, § 43; Mustafa Taş, B. No: 2017/23968, 31/10/2018, § 35; Ö. Ltd. Şti., B. No: 2018/18975, 15/9/2021, § 40).
ii. Müdahalenin Varlığı ve Türü
31. Anayasa'nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Buna göre Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 2/2/2017, §§ 55-58).
32. Somut olayda otuz dört bayisinde otomasyon sistemi kurmaması nedeniyle başvurucu hakkında idari para cezası uygulanmasının mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır. Söz konusu müdahaleyle enerji piyasasıyla ilgili düzenlemelerin ihlal edilmesinin önlenmesi amaçlanmaktadır. Bu durumda başvuru konusu olaydaki müdahalenin amacı dikkate alındığında müdahalenin mülkiyetin kamu yararına kullanılmasının kontrol edilmesine ilişkin kural çerçevesinde incelenmesi gerekir (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. Mars Sinema Turizm ve Sportif Tesisler İşletmeciliği A.Ş., B. No: 2017/23849, 10/10/2018, § 48; Mustafa Taş, § 38; Ö. Ltd. Şti., § 42).
iii. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
33. Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
34. Anayasa'nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, § 62).
(1) Kanunilik
35. Anayasa'nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gerektiği ifade edilmiştir. Öte yandan Anayasa'nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerde dikkate alınacak öncelikli ölçüt, müdahalenin kanuna dayalı olmasıdır (Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49).
36. Başvurucu 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca cezalandırılmıştır. Anılan bentte, 7. maddenin ihlali durumunda sorumlulara idari para cezası verileceği düzenlenmiştir. Öte yandan 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişmeden önceki hâlinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde de 7. maddenin ihlali durumunda idari para cezası uygulanacağı belirtilmiştir. 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerine EPDK tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen, teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurma ve uygulama zorunluluğu getirilmiştir. Buna göre bayilerinde otomasyon sistemi kurmayan dağıtıcı lisansı sahiplerine 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca idari para cezası uygulanacağı anlaşılmaktadır. Bu durumda başvuruya konu idari para cezası uygulanmasının açık, ulaşılabilir ve öngörülebilir kanun hükümlerine dayandığı değerlendirilmiştir.
(2) Meşru Amaç
37. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması imkânı vermekle, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir (Nusrat Külah, B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar, B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
38. Başvurucuya uygulanan idari para cezasının dayanağı olan kanuni düzenlemelerle akaryakıt kaçakçılığının önlenmesi amaçlanmıştır. Akaryakıt kaçakçılığının önlenmesi amacıyla lisans sahiplerine yükümlülükler yüklenmesinin ve bu yükümlülüklerin ihlali hâlinde yaptırım uygulanmasının kamu yararını sağlamaya yönelik olduğu açıktır (benzer değerlendirme için bkz. Ö. Ltd. Şti., § 53).
(3) Ölçülülük
(a) Genel İlkeler
39. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
40. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasının yanında gerekli olması da gerekir. Gereklilik yukarıda da belirtildiği üzere hakka müdahale teşkil eden birden fazla araç arasından hakkı en az zedeleyen aracın seçilmesini ifade etmektedir. Hak ve özgürlüğü sınırlayan tedbirlerden hangisi diğerlerine nazaran hakkın norm alanına daha az müdahale edilmesi sonucunu doğuruyorsa o tedbirin tercih edilmesi gerekir. Bununla birlikte hakka müdahale oluşturacak aracın seçiminde kamu otoritelerinin belli ölçüde takdir payının bulunduğu da kabul edilmelidir. Zira yetkili kamu makamları, öngörülen amaca ulaşılması bakımından hangi aracın etkili ve verimli sonuçlar doğuracağına ilişkin olarak isabetli karar verme noktasında daha iyi bir konumdadır. Özellikle alternatif aracın bulunmadığı veya mevcut alternatiflerin öngörülen meşru amaca ulaşılması bakımından etkili olmadığı ya da daha az etkili olduğu durumlarda kamu makamlarının araç seçimi hususundaki tercih yetkisinin gereklilik kriterini sağlamadığının söylenebilmesi için çok güçlü nedenlerin bulunması gerekir (D.C., B. No: 2018/13863, 16/6/2021, § 48).
41. Öte yandan mülkiyet hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mülkiyet hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mülkiyet hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında elde edilecek kamusal yararla kıyaslandığında sınırlama ile kişiye yüklenen külfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir (D.C., § 49).
42. Mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin orantılı olup olmadığı değerlendirilirken başvurucunun ve idarenin kusurları olup olmadığı da gözönünde bulundurulur. Bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve ihmalin varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı da dikkate alınır (D.C., § 51).
43. Usule ilişkin güvencelerin varlığı orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rol oynayabilir. Bu bağlamda müdahalenin hukuka aykırılığının ileri sürülebileceği veya müdahale nedeniyle oluşan maddi ve manevi zararların tazmin edilmesinin istenebileceği hukuk yollarının olmaması da bazı durumlarda kişiye yüklenen külfeti ağırlaştıran bir unsur olarak görülebilir. Bu bakımdan kişinin hukuka aykırılık iddialarının bir mahkeme tarafından etkili bir biçimde incelenmesi müdahalenin orantılılığı bakımından ehemmiyet arz etmektedir (D.C., § 52).
(b) İlkelerin Olaya Uygulanması
44. Olayda başvurucunun otomasyon sistemini kurma yükümlülüğünü otuz dört bayi yönünden 30/6/2011 tarihinin bitimine kadar yerine getirmediği gerekçesiyle başvurucuya idari para cezası uygulanmıştır.
45. Otomasyon sisteminin kurulmasının amacı akaryakıt kaçakçılığını önlemektir. Lisans sahiplerine bayileriyle otomasyon sistemi kurma yükümlülüğü getirilerek petrol alışverişinin izlenmesi ve bu suretle kaçak akaryakıt satışının önlenmesi hedeflenmektedir. Akaryakıt kaçakçılığının önlenmesini sağlama amacına ulaşılabilmesi için dağıtım lisansı sahiplerine bayileriyle otomasyon sistemi kurma yükümlülüğü getirilmesinin ve bunun ihlali hâlinde idari para cezası öngörülmesinin elverişli bir araç olduğu görülmüştür.
46. İkinci olarak belirtilen aracın gerekli olup olmadığı incelenmelidir. Gereklilik, hedeflenen amaca ulaşılması için hakka en az müdahale teşkil eden aracın seçilmesini ifade etmektedir. Akaryakıt kaçakçılığıyla mücadelede hangi tedbirlerin gerekli olduğunun değerlendirilmesi öncelikli olarak ilgili kamu makamlarının yetkisindedir. Bu alanda ne gibi tedbirlerin alınması gerektiği hakkında sorumlu ve yetkili otoriteler daha isabetli karar verebilecek konumdadır. Bu nedenle hangi tedbirin uygulanacağının belirlenmesi hususunda idarelerin belli ölçüde takdir yetkisi vardır. Ne var ki seçilen aracın gerekliliğine ilişkin olarak idarelerin sahip olduğu takdir yetkisi sınırsız değildir. Tercih edilen aracın müdahaleyi ulaşılmak istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağırlaştırması durumunda Anayasa Mahkemesince müdahalenin gerekli olmadığı sonucuna varılması mümkündür. Ancak Anayasa Mahkemesinin bu kapsamda yapacağı denetim, seçilen aracın isabet derecesine yönelik olmayıp hak ve özgürlükler üzerinde oluşturduğu müdahalenin ağırlığına dönüktür (benzer değerlendirme için bkz. Ö. Ltd. Şti., § 63). Eldeki başvuru incelendiğinde otomasyon sistemi kurulması yükümlülüğünün ve bu yükümlülüğün ihlali hâlinde para cezası uygulanmasının gereklilik koşulunu sağladığı sonucuna ulaşılmıştır.
47. Son olarak incelenecek mesele müdahalenin orantılı olup olmadığıdır. Orantılılık yönünden ise öncelikle başvurucuya verilen idari para cezalarına karşı iddia ve savunmalarını etkin bir biçimde ortaya koyabilme olanağının tanınıp tanınmadığı değerlendirilmelidir. Başvurucu, idari para cezalarına karşı davalar açmış; davaların reddine ilişkin kararlara karşı da istinaf ve temyiz yollarına başvurmuştur. Başvurucunun yargılama safhasında tüm iddia ve savunmalarını etkin bir biçimde ortaya koyabilme imkânına sahip olduğu anlaşılmaktadır.
48. Bu bağlamda başvurucu, derece mahkemelerindeki yargılama sırasında otomasyon sistemi kurulmaması sebebiyle ceza uygulanabilmesi için sistemin kurulmadığı bayiye satış yapılması gerektiğini ileri sürmüştür. Başvurucu 30/6/2011 tarihine kadar bazı bayilerle otomasyon sisteminin kurulamaması sebebiyle var olan bayilik sözleşmesinin feshedildiğini ve fesih tarihinden sonra bu bayilere akaryakıt satışı yapmadığını öne sürmüştür. İdare Mahkemesi, başvurucu ile bazı bayiler arasındaki bayilik sözleşmesinin otomasyon sisteminin kurulamaması gerekçesiyle 30/6/2011 tarihinde karşılıklı olarak feshedilmesinin idareye bildirilmemiş olması sebebiyle feshin başvurucunun yükümlülüklerini ortadan kaldırmadığını kabul etmiştir.
49. Uyuşmazlıkta uygulanacak hukuk kurallarını yorumlama yetkisinin öncelikle derece mahkemelerine ait olduğu, keyfîlik veya bariz takdir hatası içermedikçe Anayasa Mahkemesinin derece mahkemelerinin yorumlarına müdahale etmesinin bireysel başvurunun amacıyla bağdaşmayacağı hatırlanmalıdır (Ö. Ltd. Şti., § 49). İdare Mahkemesinin başvurucunun otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünün fesih sözleşmesini idareye bildirmemesi sebebiyle devam ettiğine karar vermiş olmasında bariz takdir hatası veya keyfîlik tespit edilememiştir.
50. Başvurucu ayrıca otuz dört ayrı ceza uygulanmasının hukuka aykırı olduğunu ve ölçülü olmadığını ileri sürmüştür. Başvurucu, bu konuda ileri sürdüğü iddiaların yargı mercilerince karşılanmadığından yakınmıştır. İdare Mahkemesi başvurucunun bu iddiasına özel olarak cevap vermemiş olmakla birlikte Mahkemenin ilgili mevzuat hükümlerini değerlendirirken bayi bazında uygulanan cezanın hukuka uygun olduğu sonucuna ulaştığı görülmüştür. Otomasyon sisteminin amacı ile işleyiş sistemi gözetildiğinde 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasındaki yükümlülüğün her bayi yönünden ayrı bir ödev doğurduğunun kabulünün ve ihlal durumunda her bayi yönünden ayrı ceza uygulanmasının keyfî ve temelsiz bir yorum olmadığı değerlendirilmiştir.
51. Müdahalenin orantılı olup olmadığı değerlendirilirken dikkate alınacak unsurlardan biri de malikin davranışlarıdır. Otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünün 5576 sayılı Kanun'la getirildiğinin ve buna ilişkin usul ve esasların EPDK'nın 6/7/2007 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan kararıyla belirlendiğinin altı çizilmelidir. EPDK en son 28/10/2010 tarihli kararıyla, dağıtım lisansı sahiplerinin bu yükümlülüğünü 30/6/2011 tarihine kadar yerine getirmelerini istemiştir. Ancak başvurucu ilgili hükmün yürürlüğe girmesinin üzerinden yaklaşık dört buçuk yıl geçmesine rağmen bazı bayiler yönünden bu yükümlülüğünü ifa etmemiştir. 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinin açıklığı karşısında başvurucunun anılan Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasındaki yükümlülüğü ifa etmemesi durumunda para cezasına maruz kalacağını bilebilecek durumda olduğu anlaşılmıştır. Bu bağlamda idari para cezasının başvurucunun hukuka aykırı fiili nedeniyle uygulandığına dikkat çekilmelidir. Başvurucunun işlediği kabul edilen kabahatin sonuçlarını öngörebilecek durumda olduğu ve şikâyet ettiği müdahaleye kendi ağır kusuruyla yol açtığı dikkate alınmalıdır.
52. Başvurucu ayrıca verilen idari para cezasının aşırı olduğundan yakınmıştır. Olayda idare tarafından kanunda öngörülen tutarlar üzerinden idari para cezası uygulandığı görülmüştür. Başvurucu ise bireysel başvuru kapsamında, verilen cezanın işletmesini ne ölçüde etkilediği yönünde somut bir bilgi veya belge ibraz etmemiştir. Bu durumda şikâyete konu idari para cezası verilmesi yönündeki müdahalenin -korunan hukuki menfaat ile karşılaştırıldığında- açık bir orantısızlık içermediği anlaşılmıştır (benzer yöndeki değerlendirme için bkz. Elif Dursun Doğan, B. No: 2017/26141, 10/12/2019, § 52).
53. Bu durumda başvurucuya otuz dört bayisinde otomasyon sistemi kurmaması nedeniyle idari para cezası verilmesi şeklindeki mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin içerdiği kamu yararı amacı ile karşılaştırıldığında başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklemediği değerlendirilmiştir. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkının korunması ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengenin bozulmadığı ve müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
54. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
B. Suç ve Cezaların Kanuniliği İlkesinin İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
55. Başvurucu, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi uyarınca niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller söz konusu olduğunda ceza verilmeden önce ihtarda bulunulması gerektiğini belirtmiş; olayda ihtarda bulunulmadan ceza uygulanmasının suç ve cezaların kanuniliği ilkesini ihlal ettiğini savunmuştur. Başvurucu ayrıca uygulanacak cezanın 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 15. ve geçici 6. maddeleri uyarınca 1.250.000 TL'yi geçemeyeceğini iddia etmiş, bu hükümler dikkate alınmadan ceza uygulanmasının suç ve cezaların kanuniliği ilkesini ihlal ettiğini ifade etmiştir.
56. EPDK tarafından Bakanlık aracılığıyla gönderilen yazıda, idari para cezasının suç ve cezaların kanuniliği ilkesini ihlal etmediği belirtilmiştir.
57. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında esas itibarıyla başvuru formundaki iddiaları tekrarlamıştır.
2. Değerlendirme
58. Anayasa’nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulabilmesi için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması gerekir.
59. Bireysel başvuru, iddia edilen hak ihlallerinin derece mahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecek ikincil nitelikte bir kanun yoludur. Bireysel başvuru yolunun bu niteliği gereği Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunulabilmesi için öncelikle olağan kanun yollarının tüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarınca başvurucunun Anayasa Mahkemesi önüne getirdiği şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısal mercilere usulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi ve kanıtlarını zamanında bu makamlara sunması, aynı zamanda bu süreçte dava ve başvurusunu takip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir (İsmail Buğra İşlek, B. No: 2013/1177, 26/3/2013, § 17).
60. Somut olayda başvurucu, bu başlık altındaki iddialarını Anayasa Mahkemesinden önce derece mahkemelerinde ve Danıştayda ileri sürdüğünü gösterememiştir. Bu durumda başvurucunun bu iddialarına ilişkin olarak olağan başvuru yollarını tükettiği söylenemeyecektir.
61. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 31/1/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.