Anasayasa Mahkemesi - Bireysel Başvuru - YALÇIN ÖZÖN Başvurusuna İlişkin Karar - 13/6/2019

Başkan

:

Engin YILDIRIM

Üyeler

:

Celal Mümtaz AKINCI

Muammer TOPAL

M.Emin KUZ

Recai AKYEL

Raportör

:

M. Emin ŞAHİNER

Başvurucu

:

Yalçın ÖZÖN

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, denetim faaliyeti sonucu tespit edilen kamu zararınınSayıştay tarafından, harcama yetkilisi olan başvurucudan tazmin edilmesinehükmedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 10/6/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölümtarafından yapılmasına karar verilmiştir.

4. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik veesas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığınagönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

6. Başvuru formu ve ekleri ile dava dosyasında yer aldığışekliyle olaylar özetle şöyledir:

7. Başvurucu 2010 ve 2011 yılları arasında Kocaeli BüyükşehirBelediyesi Başkanlığında (Büyükşehir Belediyesi) daire başkanı olarak görevyapmış ve daha sonra emekli olmuştur.

8. Başvurucunun görev yaptığı dönemde Büyükşehir Belediyesi ileBelediye ve Mahalli İdareler Çalışanları Birliği Sendikası (Sendika) arasındaSosyal Denge Sözleşmesi (Sözleşme) akdedilmiştir. Bahse konu Sözleşme'nin 13.maddesinde sendika üyesi çalışanlara sosyal denge yardımı adı altında yapılacakek ödemenin hangi dönemlerde ve ne miktarda yapılacağı açıkça düzenlenmiştir.

9. Büyükşehir Belediyesinin 2010 yılına ilişkin hesaplarınındenetiminde Sayıştay denetçileri sosyal denge yardımı adı altında yapılanödemelerden gelir vergisi kesintisi yapılmadığı tespitiyle kamu zararına sebepolunduğu iddiasını sorgu konusu yapmıştır. Büyükşehir Belediyesisorumlularından gelen yazılı savunmaların ardından denetçilerce düzenlenenyargılamaya esas raporda zararın ilgililerden tazmini talep edilmiştir.

10. Sayıştay 6. Dairesi (Daire) 22/7/2013 tarihi kararı ile,taraflar arasında akdedilen Sözleşmeye dayalı olarak görevli personele sosyaldenge yardımı adı altında yapılan ödemelerden 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılıGelir Vergisi Kanunu hükümleri uyarınca gelir vergisi kesintisi yapılmamasınedeniyle oluşan 13.775,70 TL kamu zararının aralarında başvurucunun dabulunduğu sorumlulardan tazminine karar vermiştir.

11. Başvurucu anılan kararı temyiz etmiştir. Sayıştay TemyizKurulu (Kurul)21/4/2015 tarihinde Daire kararını tasdik etmiştir. Kurul sözkonusu kararda, sosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerin 193 sayılıKanun'a göre ücret niteliğinde gelir vergisine tabi olduğu tespitindebulunmuştur. Kurul ayrıca 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu GörevlileriSendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 6289 sayılı Kanun'un 30. maddesiyleeklenen geçici 14. maddesinin ek ödemelerden yapılacak kesintilere ilişkin birhüküm içermediği ve dolayısıyla bu ödemelerden gelir vergisi kesintisiyapılması gerektiği tespitinde de bulunmuştur.

12. Başvurucu Kurulun bu kararına karşı karar düzeltme isteğindebulunmuştur. Kurul 1/3/2016 tarihinde temyiz incelemesindeki gerekçesini tekrarederek isteği reddetmiştir.

13. Nihai karar 18/5/2016 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu10/6/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

14. 3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun "Sayıştayıngörevleri" kenar başlıklı 5. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"(1) Sayıştay;

a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar veişlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkındaTürkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamuidarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlarave diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumlularınhesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye BüyükMillet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleriniyapar.

..."

15. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim veKontrol Kanunu'nun "Harcama talimatı vesorumluluk" kenar başlıklı 32. maddesi şöyledir:

"Bütçelerden harcama yapılabilmesi,harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcamatalimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi,kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevliolanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarınınbütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuatauygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından vebu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur."

16. 4688 sayılı Kanun'un geçici 14. maddesinin ilgili kısmışöyledir:

"Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmişbir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memurtemsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarruftabulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesikapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsunek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya malitakibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.''

17. 193 sayılı Kanun'un 94. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Kamu idare ve müesseseleri, iktisadikamu müesseseleri, sair kurumlar, ticaret şirketleri, iş ortaklıkları,dernekler, vakıflar, dernek ve vakıfların iktisadi işletmeleri, kooperatifler,yatırım fonu yönetenler, gerçek gelirlerini beyan etmeye mecbur olan ticaret veserbest meslek erbabı, zirai kazançlarını bilanço veya zıraiişletme hesabı esasına göre tespit eden çiftçiler aşağıdaki bentlerde sayılanödemeleri (avans olarak ödenenler dahil) nakden veya hesabenyaptıkları sırada, istihkak sahiplerinin gelir vergilerine mahsuben tevkifat yapmaya mecburdurlar.

1. Hizmet erbabına ödenen ücretler ile 61 incimaddede yazılı olup ücret sayılan edemelerden(istisnadan faydalananlar hariç), 103 ve 104 üncü maddelere göre,...''

B. Yargı Kararları

18. Danıştay Üçüncü Dairesinin 8/4/2015 tarihli ve E.2014/1405,K.2015/1894 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"Davacı tarafından, üyelerine ödenensosyal denge tazminatından gelir vergisi kesintisi yapılmaması ve yapılankesintilerin iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işleme karşıdava açılmıştır. Diyarbakır Vergi Mahkemesi 20/1/2014 gün ve E:2014/48 K:2014/69sayılı kararıyla; gelir vergisi kesintilerini yapan davalı idarenin davacınınvergilendirme işlemi ile ilgili başvurusu hakkında işlem tesis etmeye yetkiliolmadığı, bu konuda yetkili merci olan Diyarbakır Vergi Dairesi Başkanlığı yada Gelir İdaresi Başkanlığına yapılacak başvuru sonucuna göre dava açılmasıgerektiği, kesinti yapılıp yapılmaması hususunda bir yetki ve görevi bulunmayanyetkisiz kuruma yapılan başvurusu üzerine oluşan işlemin vergisel anlamdadavacı sendika üyelerinin hukuki durumlarını etkileyen, idari davaya konuedilecek nitelikte kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyledavanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. Davacı tarafından, vergiselanlamda sendika üyelerinin hukuki durumlarını etkileyen ret işleminin davakonusu edilebilecek bir işlem olduğu, sosyal denge tazminatı ödemeleriüzerinden damga vergisi hariç hiç bir vergi ve kesintiyapılmaması gerektiği ileri sürülerek kararın bozulması istenmiştir.

...

Dayandığı hukuki ve kanuni nedenlerle gerekçesiyukarıda açıklanan Vergi Mahkemesi kararı, aynı gerekçe ve nedenlerleDairemizce de uygun görülmüş olup, temyiz istemine ilişkin dilekçede ilerisürülen iddialar sözü geçen kararın bozulmasını sağlayacak durumdabulunmadığından, temyiz isteminin reddine ve kararın onanmasına [kararverildi].

19. Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/3/2002 tarihli veE.2001/2261, K.2002/1442 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"Anayasanın 125. maddesinde, idarenin hertürlü eylem ve işlemlerine karşı yargıyolununaçıkolduğu,160/1.maddesinde,Sayıştay'ın kesin hükümleri hakkında ilgililerin yazılı bildirim tarihindenitibaren onbeş gün içinde birkereyemahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunulabileceği, bu kararlardolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamayacağı hükümlerineyerverilmiştir.

Anayasanın 160/1. maddesinde idari yargıyoluna başvurulamayacağı öngörülen kararlar, Sayıştaycailgilileri hakkında hesap yargılaması sonucu verilen tazmin ya da beraatkararlarıdır.''

V. İNCELEME VE GEREKÇE

20.Mahkemenin 13/6/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıdabaşvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

21. Başvurucu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 15.maddesi uyarınca personele sosyal denge tazminatı ödendiğini ve bu ödemelerdengelir vergisi stopajı yapılmaması nedeniyle Sayıştay tarafından hakkında tazminhükmü verildiğini belirtmiştir. Başvurucu tazmin hükmünün, kamu görevlilerineyapılan ek ödemeye dayalı ve onu temel alan bir yargılama faaliyeti olup 4688sayılı Kanun'un geçici 14. maddesi uyarınca Sayıştayınbu hususta yargılama yapma yetkisinin bulunmadığını ileri sürmüştür.

22. Başvurucu ayrıca Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)sözleşmelerine göre tarafların serbest iradeleri ile imzaladıkları sözleşmehükümlerine uymak zorunda olduklarını, bu kapsamda taraflar arasındaki Sözleşme'de gelir vergisi kesileceğine dair bir hüküm bulunmadığındansözleşmede yer almayan bir konuda kesinti yapılmasının hukuka ve ILOsözleşmelerine aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

23. Başvurucu, sosyal denge ödemelerinden gelir vergisikesintisi yapılmasının aynı zamanda Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nada aykırı olduğunu belirterek hakkında tazmin hükmü verilmesinin Anayasa'nın5., 11., 35., 36., 49. ve 55. maddelerinde güvence altına alınan haklarınıihlal ettiğini ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

24. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılanhukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifinikendisi takdir eder (Tahir Canan, B.No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, mülkiyet hakkının yanında adilyargılanma hakkı başta olmak üzere Anayasa'da güvence altına alınan başkaca hakve ilkelerin ihlal edildiğini ileri sürmüşse de iddialarının özü, harcamayetkilisi olarak kamunun uğramış olduğu zarardan sorumlu tutulmasına dairSayıştay kararına yöneliktir. İlgili Sayıştay kararı ile başvurucu bir miktarparayı ödemekle yüz yüze kalacağından iddiaları bir bütün olarak mülkiyet hakkıkapsamında değerlendirilmiştir.

25. Yargısal faaliyetin en önemli unsuru, bir hukukiuyuşmazlığın tüm yönleriyle esastan çözümlenerek karara bağlanması ve bukararın kesin hüküm niteliği taşımasıdır. Kesin hüküm, davanın taraflarıarasındaki hukuki ilişkinin, bütün bir gelecek için kesin olarak tespiti veyadüzenlenmesi ve aynı davanın hükmün kesinleşmesinden sonra yenidenaçılamamasıdır. Sayıştay; sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uygun olupolmadığı, hukuka aykırı ise kamu zararı doğurup doğurmadığı ve hukuka aykırımali işlem ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunup bulunmadığı yolunda6085 sayılı Kanun'da öngörülen yargılama usullerini izleyerek bir incelemeyaptıktan sonra her üç koşulun da gerçekleşmesi durumunda kamu zararının hesapsorumlusundan tazminine karar vermektedir (AYM,E.2012/102,K.2012/207, 27/12/2012).

26. Sayıştayın tazmin kararı vermesi,hukuka aykırılığın müeyyidesidir. Anayasa'nın 160. maddesinin birincifıkrasında, Sayıştayın bu kararının kesin hükümniteliğinde olduğunun açıkça belirtilmesi ve bu karara karşı herhangi birhukuksal yola başvurma yolunun öngörülmemiş olması, Sayıştay kararının yargısalanlamda kesin hüküm niteliğinde olduğunu göstermektedir (AYM, E.2012/102,K.2012/207, 27/12/2012; Anayasa Mahkemesinin aynı yöndeki diğer kararları içinayrıca bkz. AYM, E.2011/21, K.2013/36, 28/2/2013; E.2011/142, K.2013/52,3/4/2013; E.2014/172, K.2014/170, 13/11/2014).

27. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyethakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20).Hakkında verilen tazmin kararı uyarınca başvurucunun tahsiline karar verilenvergi miktarı kadar bir parayı ödemek zorunda kaldığı açık olup Anayasa'nın 35.maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkının konusuna giren bir mülk olduğu hususundatereddüt bulunmamaktadır.

28. Anayasa Mahkemesinin kararlarında vergi ve benzeriyükümlülükler ile sosyal güvenlik prim ve katkılarını belirlemeye, değiştirmeyeve ödenmesini güvence altına almaya yönelik müdahalelerin -taşıdıkları amaçlardikkate alındığında- devletin mülkiyetin kamu yararına kullanımını kontrol veyadüzenlenmesi yetkisi kapsamında incelenmesi gerektiği kabul edilmiştir (Arif Sarıgül, B. No: 2013/8324, 23/2/2016,§ 50; Narsan Plastik San. ve Tic. Ltd. Şti.,B. No: 2013/6842, 20/4/2016, § 71). Somut olayda da sendika üyesi çalışanlarasosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerden gelir vergisi kesintisiyapılmaması nedeniyle bu hatadan sorumlu kabul edilen başvurucunun kamununzararını tazmin etmesine karar verilmiştir. Buna göre başvurucudan kamuzararının tazmin edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır.Diğer taraftan müdahalenin amacı da gözetildiğinde mülkiyetin kamu yararınakullanımının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin kural çerçevesinde incelenmesigerekir.

29. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkınayönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanunadayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerekyapılması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahaleninAnayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararıamacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir(RecepTarhan ve Afife Tarhan,B.No: 2014/1546, 2/2/2017, § 62).

30. Büyükşehir Belediyesinde çalışan personele Sözleşme uyarıncayapılan ödemelerin gelir vergisine tabi olduğu ve harcama yetkilisi olarakbaşvurucunun bu ödemelerden kesinti yapmaması nedeniyle 5018 sayılı Kanun'un33. maddesi uyarınca tazmin sorumluğunun bulunduğu görüldüğünden, yapılanmüdahalenin kanunilik unsurunu taşıdığı anlaşılmıştır.

31. Vergi borçlarının ödenmesi için tedbirlerin alınmasında vebu kapsamda gerekli ve uygun araçların seçilmesinde kanun koyucunun geniş birtakdir yetkisi bulunmaktadır. Kişilerin kamuya olan borçlarının tahsili içinyasal düzenlemeler yapılmış olup başvuruya konu olay açısından başvurucununpersonelin ücret gelirinden vergi kesintisi yapmaması nedeniyle oluşan kamuzararının ödenmesinden sorumlu tutulmasında kamu yararı olduğu ve müdahaleninbu yönüyle meşru bir amacının bulunduğu tartışmasızdır.

32. Mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuni olması ve kamuyararına dayalı meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ayrıca müdahaleninölçülü olması da gerekmektedir. Hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasındadikkate alınacak ölçütlerden biri olan Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülenölçülülük ilkesi uyarınca mülkiyet hakkının sınırlandırılması suretiyle eldeedilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengeninsağlanması zorunludur. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak olağan dışı veaşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır.

33. Ölçülülük ilkesi,elverişlilik, gereklilikve orantılılık olmak üzere üç altilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik,öngörülen müdahalenin, ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişliolmasını; gereklilik, ulaşılmakistenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafifbir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, “orantılılık” ise bireyinhakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengeningözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2016/46,K.2016/178,23/11/2016, § 12; AYM, E.2015/40, K.2016/5, 28/1/2016, § 10).

34. Somut olayda başvurucu öncelikle sosyal denge tazminatı adıaltında personele yapılan ödemelerin gelir vergisine tabi olmadığını ilerisürmektedir. Sayıştay ise personele yapılan bu ek ödemelerin ücret niteliğindeolduğunu ve dolayısıyla 193 sayılı Kanun uyarınca gelir vergisine tabi olduğunugerekçeli kararlarında açıkça belirtmiştir. Öte yandan aynı ödemelerin gelirvergisine tabi olduğu Danıştay tarafından da kabul edilmektedir (bkz. § 18).

35. Başvurucu ikinci olarak 4688 sayılı Kanun'un geçici 14.maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bu kanun kapsamında yapılan ödemelerinaffedildiğini, dolayısıyla bu ödemelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların Sayıştaytarafından mali yargı konusu yapılamayacağını ileri sürmektedir. Sayıştay yaptığıdeğerlendirmede, yapılan ödemelerin iadesinin söz konusu olmadığı, uyuşmazlığınbu ödemeler nedeniyle kaynağında kesilmesi gereken gelir vergisine ilişkinolduğu ve 4688 sayılı Kanun ile vergi mevzuatında bu ödemeleri vergiden istisnatutan bir hükmün bulunmadığı sonucuna varmıştır.

36. Başvurucu kanunen yerine getirmek zorunda olduğu bir göreviyapmaması sebebiyle oluşan kamu zararından sorumlu tutulmuştur. Başvurucunun busorumluluğu ilgili kanun hükümlerine göre Sayıştay tarafından tespit edilmiş,başvurucu Sayıştay tarafından yapılan yargılamada itirazlarını serbestçe ilerisürme imkânını elde etmiştir. Bunun yanında yargısal makamların kararlarınınmakul bir değerlendirme içermediği veya keyfî olduğu da başvurucu tarafındanortaya konulamamıştır.

37. Başvurucunun tazmin etmekle yükümlü tutulduğu miktarnedeniyle ödeme yapılan personele rücu etme imkânının bulunduğu ve bu bağlamdaAnayasa'nın 35. maddesinde öngörülen güvencelerin de sağlandığı gözetildiğindemüdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklemediğideğerlendirilmiştir. Buna göre başvurucunun mülkiyet hakkının korunması ilemüdahalenin kamu yararı arasında olması gereken adil denge bozulmamış olupmülkiyet hakkına yapılan müdahale ölçülüdür. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyethakkının ihlal edilmediği açıktır.

38. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 48. maddesinin (2) numaralıfıkrasında açıkça dayanaktan yoksun başvuruların Anayasa Mahkemesince kabul edilemezliğinekarar verilebileceği belirtilmiştir. Bu bağlamda başvurucunun ihlal iddialarınıkanıtlayamadığı, temel haklara yönelik bir müdahalenin olmadığı veyamüdahalenin meşru olduğu açık olan başvurular ile karmaşık veya zorlamaşikâyetlerden ibaret başvurular açıkça dayanaktan yoksun kabul edilebilir (Hikmet Balabanoğlu,B. No: 2012/1334, 17/9/2013, § 24).

39. Açıklanan gerekçelerle başvurunun, diğer kabul edilebilirlikkoşulları yönünden incelenmeksizin açıkçadayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna kararverilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması, nedeniyleKABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA13/6/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Full & Egal Universal Law Academy