Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1963/190, K.1963/100 Sayılı Karar - 29/04/1963

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas No.:1963/190

Karar No.:1963/100

Karar tarihi:29/4/1963

Resmi Gazete tarih/sayı:30.7.1963/11467

Davacı : Türkiye İşçi Partisi adına GenelBaşkanı Mehmet Ali Aybar

Dâvanın konusu : 5682 sayılı PasaportKanununun 22 nci maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptaliistenilmiştir.

İnceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15 inci maddesi gereğince yapılanilk incelemede dâvanın, Türkiye İşçi Partisi Merkez Yönetim Kurulunun 10/2/1963günlü toplantısında alınan karara dayanılarak açıldığı anlaşılmıştır.

Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki22/4/1962 günlü ve 44 sayılı kanunun 25 inci maddesinin 1 numaralı bendiuyarınca siyasi partilerin genel başkanlarına veya vekillerine dâvaaçabilmeleri için ancak tüzüklerinde gösterilen, en yüksek merkez organı yetkiverebilir.

Türkiye İşçi Partisi Tüzüğünün 9 uncu maddesine göre partininorganları (Büyük Kongre, Genel Yönetim Kurulu, Merkez Yönetim Komitesi ...)dir.

Dâvanın, kanun hükümlerine uygun şekilde açılıp açılmadığımüzakere konusu edilmiş ve neticede, Türkiye İşçi Partisi Merkez YönetimKomitesinin - Parti Tüzüğünün 17 nci maddesinde belirtildiği veçhile -partininen yüksek merkez organı olduğu anlaşıldığından bu organın, iptal dâvasıaçılması hususunda karar vermiş olmasının 44 sayılı kanunun 25 inci maddesininl numaralı bendine uygun olduğu üyelerden İsmail Hakkı Ülkmen, İbrahim Senil,Celâlettin Kuralmen ve Muhittin Gürün'ün dâva açma kararının Parti Tüzüğünün 15inci maddesi uyarınca Partinin en yüksek organı bulunan Genel Yönetim Kuruluncave Şemsettin Akçoğlu'nun da Partinin en yüksek organı olan Büyük Kongreceverilmesi gerektiği yolundaki muhalefetleri ile ve oyçokluğu ile kabulolunmuştur.

Dosyada eksiklik bulunmadığı görüldüğünden esasın incelenmesinedair verilen karar üzerine hazırlanan rapor, Pasaport Kanununun 22 ncimaddesiyle Anayasa'nın ilgili maddelerine ait gerekçeler, Komisyon raporları veMeclis görüşme tutanakları okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

Gerekçe :

1- Pasaport Kanununun (Pasaport ve vesika itası memnu olanhaller) başlığını taşıyan 22 nci maddesinde :

A - Genel Emniyet nezaretinde bulunanlara;

B - Yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce men olunanlara;

C - Yabancı memleketlerde geçinmek için müsait sebep ve şartlaramalik olduklarını ispat edemeyenlere;

Ç- Memleketten ayrılmalarında siyasi emniyet bakımından mahzurbulunduğu İçişleri Bakanlığınca tesbit edilenlere;

D- Vergi borcu olduğu pasaport itasına yetkili makamlarabildirilenlere;

pasaport veya vesika verilemez denilmektedir.

2- Davacı, dilekçesinde özetle, Anayasa'nın 11 inci maddesindemillî güvenlik sebebiyle de olsa bir hakkın ve hürriyetin özünedokunulamıyacağı ve 14 üncü maddesinin ikinci fıkrasında da kişi dokunulmazlığıve hürriyetinin hâkim kararı olmadıkça kayıtlanamıyacağı belirtildiği haldePasaport Kanununun 22 inci madesi ile bir kimsenin memleketten ayrılıpayrılamıyacağının tâyini işinin İçişleri Bakanlığına bırakıldığını, buBakanlığın, siyasi emniyet mülâhazası şeklinde bir formülle, dilediği şahsapasaport verilmesine mani olabileceğini, bir şahsın seyahat hürriyetinin buyoldan ve hâkim kararı olmaksızın kayıtlanmasının doğru olmadığını, Anayasa'nın18 inci maddesi gereğince herkesin sahip olduğu Seyahat hürriyetinin ancak,aynı maddede gösterilen sebeplerle sanırlanabileceğini, halbuki PasaportKanununun 22 nci maddesi hükmünün yabancı memleketlerde geçinmek için müsaitsebep ve şartlara malik olduklarını ispat edemeyenlerin seyahatleriniengellediğini, bu sebeplerle Pasaport Kanununun Anayasa'ya aykırı olan 22 ncimaddesinin iptali gerektiğini açıklamıştır.

Bu suretle dâvada, 22 nci maddenin tümünün iptali istenmişolduğu halde dilekçenin gerekçe kısmında yalnız, yukarıdaki l numaralı bendin Cve Ç fıkralarında yazılı yasaklar ele alınmıştır.

3- Anayasanın 18 inci maddesinin son fıkrası (Türkler yurdagirme ve yurt dışına çıkma hürriyetine sahiptir. Yurt dışına çıkma hürriyeti kanunladüzenlenir) hükmünü taşımaktadır. Burada gözönünde bulundurulacak tek esas -Anayasa'nın gerekçesinde ve görüşme tutanaklarında da temas edildiği gibi-Anayasa'nın 11 inci maddesi uyarınca, yurt dışına çıkma hürriyetinin özünedokunmamaktadır. Yoksa her hürriyet kayıtlanmışının hâkim kararına dayanmasışart değildir.

Şu halde, kanunun iptali istenen 22 nci maddesiyle konulanyasakların bu hürriyetin özüne dokunup dokunmadığının incelenmesi gerekir.

4- Pasaport Kanununun 22 nci maddesinde yazılı yasaklar tekerteker gözden geçirilirse:

A- Ceza Kanununun 28 inci maddesi gereğince genel emniyetnezareti altında bulundurulmalarına mahkemelerce karar verilen kimselerin yurtiçinde dahi hareket, seyahat ve yerleşme hürriyetini kayıthyan bu cezanın,genel emniyet nezaretlerinin cari olamıyacağı yabancı bir memlekette seyahatemâni teşkil etmesi tabiidir, Kaldı ki, genel emniyet nezareti altında bulunma,mahkemece hükmedilen bir ceza olduğundan, olayda seyahat hürriyetinin özünedokunulduğu düşüncesine yer verilemez,

B- Mahkeme karariyle yurt dışına çıkmaları men olunanlarapasaport veya vesika verilmemesinde Anayasaya aykırılık değil, tersine tam biruygunluk vardır. Zira, Anayasa'nın 132 nci maddesi gereğine İdare, mahkemekararlarına uymak zorundadır.

C- Pasaport Kanununun 8 inci maddesinin 7 numaralı bendindeTürkiye'de kalacaklarını beyan ettikleri müddetçe yaşamalarına ve tekrargitmelerine yetişecek paraları bulunmayıp Türkiye'de kendilerini himaye edecekkimseleri bulunduğunu veya Türkiye'de yabancılara kanunla men edilmemişişlerden birini tutacaklarını ispat edemeyenleri yurda girmelerinin yasakolduğu yazılıdır. Hal böyle iken, gittiği yerde zarurete düşecek bir kimseninyurttan çıkmasını engellemek, bu hürriyetin özüne dokunan bir yasaklama diye düşünülemez.Yabancı bir memleketle geçinme imkânlarından yoksun bir Türk'ün süreceği düşkünyaşayış tarzı gözönüne getirilirse, böyle bir yasaklamanın, yurdun, o memleketnazarında şeref itibarının korunması bakımından dahi yerinde olduğu sözgötürmez bir gerçektir.

Ç- Memleketten ayrılmalarında siyasi emniyet bakımından mahzurbulunduğu içişleri Bakanlığınca tesbit edilenlerin yurt dışına seyahatlerinemüsaade edilmemesi millî güyenlikle ilgili bulunmaktadır.

Bir kimsenin Anayasa'nın 18 inci maddesinin birinci fıkrasıuyarınca yurt içinde seyahatinin millî güvenliği sağlama amacı ile sınırlanmasımümkün olduğu halde böyle bir kişiye yurttan çıkma müsaadesi verilmesi, hareketve faaliyetlerinin tamamen denetim dışında kalması ve zararlı sonuçlardoğurması gibi sakıncalar sebebiyle, caiz görülemez.

Kaldı ki, idareye verilen bu yetki sınırlıdır, içişleriBakanlığı bu sınırlı yetkiye dayanarak bir kimsenin memleketten ayrılmasındamillî güvenlik bakımından sakınca bulunup bulunmadığını tesbit edecektir.Bakanlığın yapacağı bu tesbitte kazai denetime tabi olduğundan keyfi tasarrufendişesine de yer verilmemek gerekir.

D- Bir vergi borçlusunun yurt dışına çıkması, Devlet alacağınıtahsilsiz hale getirebilir. Devlet gelirleri ile başarılacak kamu hizmetleriniilgilendiren bu konuda kanun koyucunun, kamu yararına tedbirler almasındaAnayasa'ya aykırılık düşünülemez. Borcunu ödemesi halinde seyahatine engelkalmayacak olan bir kimsenin borçlu olduğu sürece, yurt dışına çıkmasının yasakedilmesiyle seyahat hürriyetinin özüne dokunulmuş olamaz.

Sonuç :

5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesinin Anayasa'nın 18inci maddesinin son fıkrası hükmüne aykırı olmadığına :

I- Genel emniyet nezareti altında bulunanları,

II- Yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce men olunanları,ilgilendiren hükümleri hakkında oybirliği ile;

III- Yabancı memleketlerde geçiminin sağlandığını ispatedemeyenleri ilgilendiren hükmü hakkında, üyelerden Rifat Göksu, İsmail HakkıÜlkmen ve Ekrem Korkut'un,

IV- Memleketten ayrılmalarında siyasi emniyet bakımından mahzurbulunduğu tesbit edilenleri ilgilendiren hükmü hakkında üyelerden İsmail HakkıÜlkmen, Celâlettin Kuralmen ve Ekrem Korkut'un,

V- Vergi borcu ilgilendiren hükmü hakkında üyelerden EkremKorkut'un,

muhalefeti ve oyçokluğu ile :

29/4/1963 gününde karar verildi.

MUHALEFETŞERHİ

l- Dâva, Türkiye İşçi Partisi Genel Yönetim Kurulunun verdiğiumumî bir yetkiye dayanarak Merkez Yönetim Komitesince alman kararla partigenel başkanı tarafından açılmıştır. Anayasa Mahkemesi Kuruluşu ve yargılamaUsulleri hakkındaki 22/4/1962 tarihli ve 44 sayılı Kanunun 25 inci maddesininbirinci fıkrasının l sayılı bendi ile Türkiye Büyük Millet Meclisindetemsilcisi bulunan siyasi partiler tarafından açılacak iptal dâvalarınınpartilerin tüzüklerine göre "en yüksek merkez organlarının" kararıüzerine genel başkanları veya vekilleri tarafından açılacağı hükmebağlanmıştır.

T. İ. Partisi Tüzüğünün 9 uncu maddesinde parti organları, büyükkongre, genel yönetim kurulu, merkez yönetim komitesi, merkez haysiyet divanı,il ve ilçe kongreleri, il ve ilçe yönetim kurulları, il haysiyet divanlarıolarak gösterilmiştir.

Tüzüğün 10 uncu maddesinde büyük kongre partinin en yüksekorganı olduğu belirtilmiş isede bu organ, 44 sayılı kanunun 25 inci maddesindekastedilen bir merkez organı olmayıp partinin iki yılda bir toplanan bir genelkurulundan ibaret bulunması itibariyle en yüksek merkez organı bundan sonragelen genel yönetim kuruludur. Gerçekten tüzüğün 14 üncü maddesine göre büyükkongre tarafından seçilen genel yönetim kurulu, tüzüğün 17 inci maddesinde"iki kongre arasında partinin en yüksek sevk ve idare ve denetlemeorganı" olarak vasıflandırılmıştır. Genel yönetim kurulunun kendi üyeleriarasından seçtiği 8 asıl 3 yedek üyeden kurulan merkez yönetim komitesi isegenel yönetim kurulu adına hareket eden bir yürütme organıdır. Tüzüğün 15 incimaddesi hükmüne göre genel yönetim kurulu merkez yönetim komitesi üyeleriniseçtiği gibi gerektiğinde görevden de af edilebilir.

Bu hükümler, merkez yönetim komitesinin tamamiyle genel yönetimkurulunun bir yürütme organı olduğunu ve en yüksek merkez organı niteliğindebulunmadığını açıkça göstermektedir.

Kanun vazıı, kanunların ve yasama organları iç tüzüklerininiptali gibi önemli bir konuda siyasi partilerin dâva açabilmeleri için partiyiilzam edebilecek derecede geniş yetkilere sahip olan organların karar vermesiniön görmüş, daha ziyade partinin günlük işlerini yürütmekle görevli organın vehatta yalnız başına parti başkanının karar almasını yeterli bulmamıştır. 44sayılı kanun, yetki devrini mutazammın bir hüküm de ihtiva etmemektedir.

Bu itibarla en yüksek merkez organı niteliğinde bulunmayanmerkez yönetim komitesi kararı ile açılmış olan dâvanın yetki bakımındanincelenmeden reddi gerekeceğinden dâvanın kabulü hakkındaki çoğunluk kararınaiştirak edilmemiştir.

2- 5682 sayılı Pasaport Kanunu, 9 Temmuz 1961 tarihli ve 334sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sından önce yürürlüğe konulmuş olan birkanundur. Bu kanun Anayasanın koyduğu temel ilkeler göz önünde tutularak tedvinedilmiş saymak mümkün değildir. Bu kanun, tedvin edildiği devrin anlayışına vezihniyetine göre hazırlanmıştır. Bu sebeple kanunun 22 nci maddesi Anayasa'nınsözüne ve ruhuna uygun olmayan bazı tahditlere yer vermiştir.

a) Bunlardan biri, kendilerine pasaport verilmesi men edilenlerigösteren 22 nci maddesindeki "yabancı memleketlerde geçinmek için müsaitsebep ve şartlara malik olduklarını isbat edemeyenlere" pasaportverilmeyeceği hakkındaki hükümdür. Bu hükümle Anayasa'nın 18 inci maddesi ilekabul edilmiş olan dış seyahat hürriyeti özüne dokunulacak şekildesınırlandırılmış bulunmaktadır.

Her ne kadar Anayasa'nın 18 inci maddesinin son fıkrasında buhürriyetin kanunla düzenleneceği hükme bağlanmış isede bu hükmün kanun koyucuyasınırsız ve mutlak bir tahdit yetkisi vermediği ve sınırlamanın temel hak vehürriyetlerin sınırlanmasında uyulacak esasları gösteren Anayasa'nın 11 incimaddesine uygun olarak yapılması ve hürriyetin özüne dokunmaması gerekeceğiizahtan varestedir. Maddenin Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında buhusus komisyon sözcüsü tarafından açıkça belirtilmiştir.

Dışardan Türkiye'ye gelecek yabancıların Türkiye'de geçimlerinisağlayacak imkânlara malik olduklarını isbat etmek mecburiyetine tabi tutulmuşolmaları, aynı mecburiyetin Türkiye'den yabancı memleketlere gidecek Türkvatandaşlarına da yükletilmesini zaruri kılan bir sebep değildir. Mütekabiliyetesası, ancak yabancı devletlerle aktolunacak sözleşmelerde bahis konusuolabilir. Ortada böyle bir sözleşme yok iken iç hukuk bakımından bu yolda birmecburiyet ihdası, seyahat hürriyetinin özünü zedeleyen, onu düzenlemekbahanesiyle ortadan kaldıran bir davranıştan başka surette yorumlanamaz.

Ferdin maddi ve mânevi varlığını geliştirme hakkı Anayasa'nın 14üncü maddesi ile teminat altına alınmıştır. Memlekette iş bulamayan veyayabancı memleketlerde dahi müreffeh bir geçim sağlayacağını düşünen birvatandaşın memleketten çıkmasını, gideceği yabancı memlekette geçiminisağlayacak vasıtalara malik olduğunu isbata mecbur etmenin onun maddi ve mânevivarlığını geliştirme hakkını keyfi olarak tahdit ve takyit etmekten başka biranlamı yoktur.

Anayasa'nın ikinci maddesinde demokratik ve sosyal bir hukukdevleti olduğu belirtilen Türkiye Cumhuriyetinin bu vasıfları ile PasaportKanununun bahse konu 22 nci maddesindeki hükmü bağdaştırmağa imkân görülemez.Kaldı ki, döviz takyitleri dolayısiyle yabancı memleketlere bu gün için 200dolardan başka para çıkarılması da mümkün olmadığına göre bu miktar dolaralabilecek olan her ferdin yabancı memlekette geçimini sağlayacak vasıtayasahip sayılması zaruri bulunduğundan bu hükmün ameli bir fayda temin etmeyeceğive ancak yürütme organına seyahat hürriyetini, keyfi olarak tahdit etmekistediği, fertler için kullanabileceği bir vasıta vermekten ileri geçemiyeceğiaşikârdır.

Öte yandan yabancı bir memlekette geçim imkânlarından yoksun birTürk'ün süreceği düşkün yaşayış tarzının memleketin şeref ve itibarınızedeleyeceğini düşünmeye de yer yoktur. Zira her milletten bu duruma düşmüşolanlar bulunabilir. Bunun millî şeref ve haysiyetle bir ilgisi olmadığıaçıktır. Bu itibarla bu sınırlama Anayasa'nın 11 inci maddesinde sayılankayıtlama kıstaslarının hiç birine uymamaktadır.

Bu sebeple bu fıkra Anayasa'nın 11 inci, 14 ve 18 incimaddelerine aykırı ve seyahat hürriyetinin özünü yok eden bir hükümdür.

b) Pasaport Kanununun Anayasa'ya aykırı hükümlerinden ikinciside 22 nci maddesinde yer alan "memleketten ayrılmalarından siyasi emniyetbakımından mahzur bulunduğu içişleri Bakanlığınca tesbit edilenlere"pasaport verilmemesi hakkındaki hükümdür.

Çok elâstiki ve her tarafa çekebilecek nitelikte olan bu hükümdahi seyahat hürriyetinin özüne dokunan bir sınırlama teşkil etmektedir Hernekadar fıkrada içişleri Bakanlığına bu hususta bir takdir yetkisi verilmeyipbu hükme dayanılarak bir ferdin seyahat hürriyetini takyit edebilmek içinyurttan ayrılmasında siyasi emniyet bakımından mahzur bulunduğundan tesbitedilmesi hükmü vazedilmiş ise de siyasi emniyet bakımından mahzurun kanundavazıh bir ölçüsü konulmamış olduğundan uygulama nihai olarak yine İçişleri Bakanlığınıntakdirine dayanmaktadır.

İçişleri Bakanlığının bu husustaki karar ve tasarrufunun idaridâva konusu olabilmesi bu hükmün Anayasa'ya aykırı olmadığını kabul etmek içinyeter bir sebep teşkil etmez. Eğer idarî dâva konusu olabilen her hükmün Anayasa'yaaykırı olmadığı görüşü kabul edilecek olursa kanunların Anayasa'ya uygunluğunundenetlenmesi ile görevli bir Anayasa Mahkemesi kurulmasına pek de lüzumkalmazdı. Zira Anayasa'nın 114 üncü maddesinde idarenin hiçbir eylem veişlemlerin hiçbir halde yargı denetiminin dışında bırakılamıyacağı açıklanmışve 132 nci maddesinde de hâkimlerin Anayasa'ya, kanuna, hukuka ve vicdanikanaatlerine göre hüküm verecekleri tasrih edilmiş olduğuna ve 8 incimaddesinde kanunların Anayasa'ya aykırı olamıyacağı, Anayasa hükümlerininyasama, yürütme ve yargı organlarını; idare makamlarını bağlayan hukukkuralları olduğu belirtilmiş bulunduğuna göre bilfarz ileride yargı yolunukapayan bazı kanunların çıkarılabileceği düşünülse bile bu kanunlarınAnayasa'nın yukarıda zikredilen hükümleri karşısında mahkemeleribağlayamayacağı tabiidir. Bu itibarla bir kanun hükmüne dayanılarak yapılacakidari tasarrufların idari dâvaya konu olabilmesi karinesiyle o hükmünAnayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna varmak mümkün değildir.

Öte yandan Pasaport Kanununun bu güne kadar cereyan edenuygulamalarında bu hükmün pek çok keyfî kararlara yol açtığı görülmüştür.Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu raporunun 18 inci maddeye aitgerekçesinde "kanunun koyacağı sınırların demokratik esaslara uygunolacağı ve bu hürriyetin kullanılmasını tamamen idarî makamların takdirine(Keyfine) bırakmak suretiyle onun özünü yok edemiyeceği de şüphesizdir."denilmek suretiyle dış seyahat hürriyetinin sınırlanmasında idari makamlarıntakdiri ölçü olarak alınamıyacağı açıkça belirtilmiştir.

Anayasa'nın 18 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca yurtiçinde seyahatin millî güvenliği sağlama amacı ile sınırlanması ile pasaportKanununun 22 nci maddesinin Ç fıkrasındaki sınırlama aynı mahiyette değildir.Yurt için seyahatin Anayasa'nın 18 inci maddesine göre sınırlamasının genelmahiyeti haiz olması gerektiği halde Pasaport Kanunundaki sınırlama tamamiyleşahsî bir mahiyet arzetmektedir.

Hiç şüphesiz millî güvenlik mülâhazaları dış seyahathürriyetinin sınırlanmasını da gerektirebilir. Ancak bu sınırlama objektif,vazıh ve müstekâr ölçülere bağlanarak yapılmalı ve idarî makamların sübjektifgörüş ve anlayışlarına bağlı tutulmamalıdır. Anayasa'nın maksat ve amacı dabunu sağlamaktır. Henüz sosyal devlet kavramı ile sosyalist devler kavramınınayırt edilemediği bir ülkede idarî makamların takdiri ile dış seyahathürriyetinin kayıtlanmasına cevaz verilmesi keyfi ve indi uygulamalara yol açanbir esas olmak itibariyle Anayasa'nın 11 ve 18 inci maddelerinin sözüne veruhuna aykırıdır ve seyahat hürriyetinin özüne dokunmaktadır. Yeni Anayasakarşısında Pasaport Kanununun bahse konu 22 nci maddesi yeniden düzenlenmekicabeder.

Yukarıda belirtilen gerekçelere binaen çoğunluk kararının bukısımlarına muhalifim.

Üye

İ. Hakkı Ülkmen

Yukarıda yazılı muhalefet şerhinin 2 nci bendinin (a) fıkrasındayer alan ve Pasaport Kanununun 22 nci maddesindeki "Yabancı memleketlerdegeçinmek için müsait sebep ve şartlara malik olduklarını isbatedemeyenlere" pasaport verilemeyeceğine mütedair hükme yöneltilengerekçeye iştirak şartiyle ekseriyet kararının bu kısmına muhalifim.

Üye

Rifat Göksu

MUHALEFETŞERHİ

Muasır Anayasa'ların hemen hepsinde fertlerin temel hak vehürriyetleri birer, birer gösterildiği ve koruyucu hükümleri sevk edildiğihalde bunların bir çoğunda seyahat hürriyetinden ayrı olarak yurt dışına çıkmahürriyetinden bahsedilmiş değildir. Buna rağmen bu memleketlerin hiç birindeyurt dışı seyahat hürriyeti aleyhine bir görüş ve tatbikata yer verilmemişbunun "hak" olduğundan şüphe edilmemiştir. Bu hakkın "bir başka"Esasi haktan", bilhassa memleket içinde dolaşma hürriyetinden yahutkişi hürriyetinden kendiliğinden çıktığı ve bu hürriyetlere dâhil bulunduğuneticesine tereddüt edilmeden varılmıştır. Kanunlarında dış seyahat hürriyetihakkında sarahat bulunmayan memleketlerde bu hürriyet, muhtevasına dahilbulunduğu kabul edilen hürriyete tanınan hudut içinde tatbik edilmiştir. Diğerbir deyişle Anayasa seyahat hürriyetini veya şahıs hürriyetini hangi sebep vezaruretlerle takyit etmiş ise dış seyahat hürriyeti de aynı kayıtlara tabitutularak uygulanmıştır.

491 sayılı Teşkilâtı Esasiye Kanununun yürürlüğü sırasında durumbizim için de ayni idi. Zikri geçen kanunun 78 inci maddesinde îttak ileseyahat hürriyetinden bahsedilmiş, yurt dışına çıkma hürriyeti bunun içindemütalâa olunmuştur. Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının bu sahada tamamen yenihükümler getirdiği ve ileri bir görüşü benimsediği görülmektedir. FilhakikaAnayasa'nın 18 inci maddesi seyahat hürriyetinden ayrı olarak yerleşme ve yurtdışına çıkma hürriyetlerini açıkça belirtmiş ve bunları ayrı hükümlerebağlamıştır.

Madde hükümlerine göre seyahat hürriyeti "Millî güvenliğisağlama ve salgın hastalıkları önleme amaciyle", yerleşme hürriyeti"Millî Güvenliği sağlamak, salgın hastalıkları önleme, kamu mallarınıkoruma, sosyal ve tarımsal gelişmeyi gerçekleştirme" zorunluğu ile"sınırlanabilecek" ve fakat yurt dışına çıkma hürriyeti ise"kanunla düzenlenecektir." Görülüyor ki Anayasa koyucusu seyahat veyurt dışı çıkma hürriyetleri arasında açık bir hüküm ayrılığı ihdas etmiş; birihakkında "sınırlama" dan bahsederek diğeri için "düzenleme"tabirini kullanmıştır.

Anayasa hürriyetlerin kısıtlanmasında daima"sınırlama" ya işaret etmekte ve bunun sebep ve şartlarını tahdidentasrih eylemektedir. Böyle olunca, düzenleme tabirini, sınırlama dışında biranlam olarak kabul etmek icap edecektir.

Seyahat hürriyetinin iki sebeple kayıtlanabileceği hakkında açıkhüküm sevk eden kanun vazıının dış seyahat hürriyetinin düzenlenmesini kanunabırakmakla, bu hürriyetin başka sebeplerle de sınırlanabileceğine işaret etmek istediğihakkındaki görüşü, düzenleme teriminin lügat delâleti dışında aşağıdakisebeplerle varit görmek mümkün olamıyacaktır.

çünkü:

491 sayılı Teşkilâtı Esasiye Kanununda dış seyahat hürriyeti,seyahat hürriyetine dâhil sayılmış ve 78 inci madde gereğince ancak"seferberlikte idarei örfiye halinde veya müstevi emrazdan dolayı kanunenmüttehaz tedabir icabatından olarak vazedilecek takvidat müstesna olmak üzerehiç bir takyide tabi tutulamıyacağı esası konulmuştur. O halde eski kanunzamanında dış seyahat hürriyetinin bu sebepler dışındaki takyidi Anayasa'yaaykırı idi. Buna rağmen pasaport Kanununda Anayasa dışı kayıtlamalar yapılmışolmasının bir değeri yoktu. Kazai mürakebe cereyan etmediği için, kanunun aynenuygulanmasında mecburiyet vardı Fakat bu tatbikat, hiç bir zaman, PasaportKanununun Anayasa'ya uygunluğu mânasına gelmiyordu. Böyle olunca demokratikhukuk devletini kurma amacını güden ve hürriyetlerin özüne dokunulmasını rededen Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının, hürriyetleri kayıtlama bakımından,mülga Teşkilâtı Esasiye Kanunundan ileri gitmiş olabileceğini düşünmemeklâzımdır. Esasen memleket içi seyahatlerde bile millî güvenliği koruma vesalgın hastalıkları önleme dışında bir kayıtlamayı kabul etmiyen Anayasa'mızınyurt dışı seyahatler hakkında daha geniş bir kayıtlama arzulamış olması içinhaklı ve makul bir sebep yoktur.

Posaport Kanununun 22 nci maddesine göre genel emniyetnezaretinde bulunanlar ile yurt dışına çıkmaları mahkemelerce yasak edilenlerharicinde "yurt dışında geçinme şart ve sebeplerini isbat edemiyenlere,yahut yurt dışına çıkmasında siyasî emniyet Bakanından mahzur bulunduğuiçişleri Bakanlığınca tesbit edilenlere ve vergi borcu olduğu pasaport itasınayetkili makamlara ihbar edilmiş bulunanlara" idare makamları, pasaport vermiyebileceklerdir.Bu suretle dış seyahat hürriyetinin bu sebeplerle kayıtlanması yolundaki ilkkarar, idare tarafından alınacak ve tatbik olunacaktır. Halbuki seyahathürriyeti kişi hürriyeti ile yakından alâkalı olduğundan, Önceden verilmiş birhâkim kararının mevcudiyeti Anayasa'nın 14 üncü maddesinin gerektirdiği birmecburiyetin icabı olmaktadır.

İdarenin pasaport verilmemesi hakkındaki kararı denetimetabidir. Alâkalıların idari kazaya başvurma ve iptal isteminde bulunma haklarıvardır. Ancak bu hakkın tanınmış olması, peşin bir idare kararı ile Anayasahürriyetinin kayıtlanmasını ne mazur ve ne de haklı gösteremez.

Kanun, yurt dışı geçinme şart ve sebeplerinin isbatınıistemektedir. Bölye bir kayıtlamayı 11 inci maddede yazılı genel ahlâk, sosyaladalet, millî güvenlik gibi sebeplerle izaha imkân olmadığına göre durumun,kamu yararı veya düzeni açısından incelenmesi icap edecektir. Bilindiği üzerekullanılan bu terimlerin lügat ve hukuk anlamında, bütünlüğe sirayet eden veumumun menfaati mülâhazasına dayanan bir mahiyet vardır. Böyle olunca geçinmeşart ve sebeplerinden mahrum bir vatandaşın yurt dışındaki durum ve tutumu ilekamu yararı ve düzeni arasında bir rabıta tesisi mümkün olamaz.

Her ne kadar 5682 sayılı Pasaport Kanununun ne gerekçesinde ve nede Meclis müzakerelerinde bu kayıtlamayı izah edecek bir bilgiye rastlanmamaktaise de aynı hükümleri ihtiva eden 3519 sayılı kanunun gerekçesinde şu izahatmevcut bulunmaktadır : "Vatandaşların pasaport alma hususunda riayetemecbur tutuldukları şart, bizzat kendilerinin emniyet ve selâmetleriylemütenasip bir şekilde tekemmül ettirilmiştir." bu kayıt, sınırlamada kamudüzeni ve yararının değil fertlerin şalisi emniyet ve selâmetlerinin gözönündetutulduğunu açıkça göstermektedir. Yurt dışında geçimini temin edemiyenvatandaşın hariçteki temsilciliklere müracaat ederek devleti külfetlere soktuğuyahut tutumları ile milletini küçük düşürdüğü gerekçesi dahi istisnai ve ferdidurumların bahis konusu olması bakımından kamu yararı ve düzeni, mülâhazasınınkabulünü haklı gösteremez. Binaenaleyh vatandaşı mukadderatının mesuliyetinimüdrik olarak Anayasa'nın tanıdığı hürriyeti kullanmakla serbest bırakmaklâzımdır.

Diğer bir yasaklama sebebi memleketten ayrılmalarında siyasiemniyet bakımından mahzur bulunduğunun İçişleri Bakanlığınca tesbit edilmişolmasıdır. Siyasi emniyet terimi Anayasa'nın hürriyetlerin sınırlandırılmasısebebi olarak kabul ettiği millî güvenlik ile alâkası yoktur ve aynı anlamagelmemektedir.

Siyasi emniyet muayyen bir suçluluk durumunun da karşılığıdeğildir. Siyasi emniyetin başlangıcı ve sonu kanunda tesbit edilmediği gibi,herkesçe anlaşılacak şekilde de açıklanmamıştır. Öyle bir hal bahis konusudurki alâkalı vatandaş bir suç istinadiyle yargı mercileri önüne getirilmemekte vefakat idarenin takdiriyle bir Anayasa hakkından mahrum bırakılmaktadır. Böylebir durumu demokratik devlet anlayışı ile olduğu kadar Anayasa'nın ruhu velâfziyle de bağdaştırmağa imkân yoktur.

Nitekim 4 Nisan 1951 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile kurulanİlim Komisyonu antidemoktarik kanunlar üzerinde yaptığı incelemede "Siyasihakları, âmme haklarını ve insan haklarını lüzumsuz yere tahdit eden veyakaldıran hükümleri ihtiva eden kanunların antidemokratik" olduğunu tesbitettikten sonra bu lüzum ancak "Hukuku müşterekçe kabul edilen sınırlarTürk cemiyetinin bekasını ve onun muasır medeniyet seviyesine ulaşmasınısağlayan hükümler ile taayyün eder". Neticesine vardıktan sonra, siyasiemniyet mülâhazası ile pasaport verilemeyeceği hakkındaki hükmün kaldırılmasınıtavsiye etmiş bulunmaktadır.

Siyasi emniyet bakımından mahzurun mevcudiyeti tamamen idarenintakdirine bağlı olduğuna göre, idari kazanın bu sahaya müdahalesi de diğeriptal sebepleri dışında - mümkün olamıyacaktır.

Kanun tadil edilerek siyasi emniyet terimi metindençıkarılmadıkça bu sebebe dayanan bir kısıtlama, Anayasa'ya aykırı olmakta devamedecektir.

Sonucu kayıtlama sebebi vergi borcu olduğunun pasaport itasınayetkili makamlara bildirilmiş olmasıdır. Bu hükmün sevk edildiği tarihtetahsili emval kanunu yürürlükte idi ve devlet alacağı için hapis esasıuygulanmakta idi. Halbuki âmme alacaklarının tahsili usulü hakkındaki kanun,borç için hapsi kabul etmemiştir. Hapis, muayyen ahvalde muayyen suçluluğunmüeyyidesi olarak düşünülmüştür ve bunun tatbiki adlî kazaya bırakılmıştır.Böyle olunca açılan âmme dâvası zımnında yetkili hâkimden yurt dışına çıkmayamâni olacak karar istihsali mümkün bulunmaktadır.

Tahakkuk, tahsil ve tebligat safhasında mükellefin yurt içindebulunmasını zorunlu kılan hiç bir sebep yoktur. Borcu için hapisedilmiyecektir. Yurtdışında tebligat yapmak veya adresi meçhul bulunsa dahibunu sonunca vardırmak mümkündür. Alacak borçlunun mameleki ile karşılanacakyetmediği surette iflâsı ile neticelenecektir.

Alacağa karşılık olan servetin yurt dışına çıkarılmasınınönlenmesi hususunda, vatandaşın seyahatine mâni olunması yeterli bir tetbirdeğildir.

Vergi borcu olan vatandaşın dış seyahat hürriyetininkısıtlanması Anayasa'nın 11 inci maddesinde zikredilen sınırlama sebepleridışında kalmaktadır.

Yukarıda açıklanan gerekçeler ile her üç kısıtlama sebebininAnayasa'nın 11, 14 ve 18 inci maddelerine aykırı olduğu kanaatindeyim.

Üye

Ekrem Korkut

MUHALEFETŞERHİ

5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesinde (Pasaport vevesika itası memnu olan haller) arasında (Memleketten ayrılmalarında siyasiemniyet bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tesbit edilenlere)pasaport veya vesika verilemiyeceği zikredilerek, bu hal yurt dışına çıkmahürriyetini kayıtlıyan bir sebep olarak kabul edilmiştir, (Siyasi emniyet)tabiri, muayyen bir suçu ifade etmediği gibi kapsamının sınırları da kanunlaaçıklanmış ve tâyin edilmiş bulunmadığından iradenin mücerret bir takdiriyle,vatandaşı bir Anayasa hürriyetinden mahrum eden veya binnetice bu hürriyetinözünü kaldıran bir durum doğmaktadır. Bu kararın idari yargı denetimine tabiolabilmesi, böyle bir kararın bir Anayasa hürriyetini kayıtlamasını haklıgösteremez. Bu durum demokratik bir devlet anlayışına olduğu kadar Anayasa'nınruh ve lâfzına da aykırıdır.

Nitekim; yurt dışına çıkma hürriyetinden bahseden Anayasa'nın 18inci maddesinin gerekçesine (Kanunun koyacağı sınırların demokratik esaslarauygun olacağı ve bu hürriyetin kullanılmasını tamamen idari makamlarıntakdirine bırakmak suretiyle onun özünü yok edemiyeceği 11 inci madde hükmüicabından bulunduğu) bildirilmektedir. (Antidemokratik) kanunlar üzerindeinceleme yapmak üzere Bakanlar Kurulu kararı ile kurulan komisyon da; yurtdışına çıkma hakkını kısıtlayan bu hükmün kaldırılmasını tavsiye etmiştir. Busebeplerle Anayasa'nın 11 ve 18 inci maddelerine aykırı bulunduğu kanaatindeolduğum 5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesinin yukarıda kaydolunanbendinin iptali lâzım geldiği reyindeyim.

Üye

Celâlettin Kuralmen