ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas No.:1965/25
Karar No.:1965/57
Karar tarihi:26/10/1965
Resmi gazete tarih/sayı:8.12.1965/12171
İtirazeden : Rize İcra Tetkik Mercii
İtirazınkonusu : 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3üncü maddesinin, bekçi ücretleri ile ilgili kısmının Anayasa'ya aykırılığınedeni ile iptali istenmiştir.
Olay: İcra Tetkik Merciinin 14/6/1965 günlü kararından, Rize Emniyet Müdürlüğününyazısında adları bildirilen kişilerin, bekçi ücretlerini ödemediklerinden, ÂmmeAlacaklarının Tahsil Usulü hakkındaki Kanun gereğince hapsen tazyikolunmalarına karar verilmesi istendiği anlaşılmaktadır.
Tetkikmerciinin aynı kararında gerekçe olarak, özetle "bekçi ücretlerinindayanağı 29/4/1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncümaddesi olduğu; bu maddede, bekçi ücretlerinin mükellefleri ile bunların nenisbette ve hangi esasa göre ve ne miktarda bu ücretleri ödeyeceklerinin tesbitolunmadığı, bu maddenin bir malî mükellefiyet ve bir vergi koyduğu, vergikanunlarının, verginin konusu, matrahı ve oranı ile tahsil yolunu önceden bellietmeleri zorunlu olduğu, sözü geçen 3 üncü maddede bu unsurların belli edilmesiişinin mahallî idare meclislerine bırakıldığı, iptali istenen hükmün bu yöndenAnayasa'ya aykırı olduğu, Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü hakkındaki 6183sayılı Kanunun değişik 60 inci maddesi uyarınca hapisle tazyik kararı verilebilmesiiçin alacağın bir âmme alacağı olup olmadığının araştırılması ve olaydakialacağı doğuran hükmün gözönünde tutulması ve dolayısiyle bu hükmün deuygulanması gerektiği" açıklanmıştır.
İnceleme: Anayasa Mahkemesi içtüzüğünün 15 inci maddesi uyarınca 2/7/1965 günündeyapılan ilk incelemede, dosyada bir eksiklik bulunmadığı ve başvurmanın,Anayasa'nın 151 inci ve Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usullerihakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44 sayılı kanunun 27 nci maddesine uygun olduğuanlaşılmakla; işin esasının incelenmesine karar verildiğinden, hazırlananrapor, mahkemenin 14/6/1965 günlü kararı, 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve MahallâtBekçileri Kanunu ve Anayasa'nın ilgili hükümleri, Komisyon raporları veTemsilciler Meclisi görüşme tutanakları okunduktan sonra gereği görüşülüpdüşünüldü.
Gerekçe: Sözü geçen kanunun 3 üncü maddesi şöyledir :
"Madde3 - Bekçilerin memuriyetleri İstanbul'da Polis Müdürü ve vilâyatta en büyükmülkiye memurları tarafından tasdik edilmek üzere sureti intihabile bunlaraverilecek ücretin tâyini miktarı ve tarzı tevzi ve cibayet ve tediyesimahallerinin örf ve taammülüne ve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyecetahtı karara alınır ve bekçi ücretini tediyeden imtina edenler hakkındamecalisi mezkûrece Tahsili Emval Kanunu ahkâmı tatbik olunur."
Mahkemekararının gerekçesinden, iptal isteminin, bu maddede yer alan "......bunlara verilecek ücretin tâyini miktarı ve tarzı tevzii ve cibayet ve tediyesimahallerinin Örf ve taamülüne ve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyecetahtı kararı alınır." seklindeki hükme ilişkin olduğu sonucunavarılmıştır.
ÜyelerdenAsım Erkan ve Abdurrahman Şeref Hocaoğlu, olayda, Anayasa'nın 151 ve 44 sayılıKanunun 27 nci maddeleri uyarınca, bakılmakta olan bir dâva bulunmadığı, icra tetkikmerciinin de Anayasa'nın 151 inci maddesinde yazılı mahkeme olmadığı ve böylece251 sayılı Kanun gereğince karar vermek durumunda olan hâkimin iptal isteğindebulunmağa yetkili bulunmadığı görüşünü savunmuşlardır.
İcratetkik mercii görevini yapanlar hâkim sıfatını taşımaktadırlar. Bu nitelikleriİcra ve İflâs Kanununun çeşitli maddelerinde ve özellikle 4 üncü maddesindeaçıklanmıştır. Bu maddede "icra ve iflâs dairelerine karşı yapılanşikâyetlerle itirazların tetkik mercii ...... bulunan yerlerde müstakil icrahâkimleri ile muavinleri ...... dir." denilmektedir. İcra hâkimlerikendilerine sunulan şikâyet ve itirazları, belli usule uyarak yargılamakta veobjektif hukuk kurallarını bu şikâyet ve itirazlara uygulamak suretiyle bunlarıkesin hükme bağlamaktadırlar. Bu fonksiyonu gören icra tetkik mercilerininmahkeme olarak kabul edilmeleri gerekir. Sözü geçen 6183 sayılı Kanunun, 251sayılı Kanunla değişik 60 ıncı maddesi uyarınca icra tetkik mercilerinesevkedilen işler de, şikâyet ve itirazlar gibi, yargı yolu ile çözümlenmekteolduklarından, bakılmakta olan birer dâvadır. Bu nedenlerle olaydaki itirazın,Anayasa'nın 151 ve 44 sayılı Kanunun 27 nci maddelerine uygun olarakyapıldığına oy çokluğu ile karar verildikten sonra isin esasının incelenmesine geçildi.
Malîyüküm konusu, Anayasa'nın 61 inci maddesinde ele alınmıştır. Bu madde şöyledir:
"Madde61 - Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergiödemekle yükümlüdür.
Vergi,resim ve harçlar ve benzeri malî yükümler ancak kanunla konulur."
Çarşıve mahalle bekçilerinin görevi, zabıtanın denetimi altında ve onun yardımcılarıolarak genel güvenliği sağlamak ve adli zabıtaya yardımcı olmaktır. Bu görevinbir kamu hizmeti olduğu meydandadır. Şu halde bekçilere, hizmetlerine karşılıkverilen ücret, bir kamu gideridir. Bu gideri karşılamak amacı ile kişilerdenalınan para da kendilerine yönetilen, Anayasa deyimi ile, vergi benzeri birmalî yükümdür. Bu bakımdan bekçi paraları, Anayasa'nın 61 inci maddesininkapsamına girmektedir. Gerçi bu malî yüküm bir kanunla konulmuş bulunmaktadır.Ancak bu durum, Anayasa'ya uygunluğun kabulü için yetmemektedir. 61 inci maddegereğince, bekçi paralarının, herkesin malî gücüne göre alınmasını da kanunsağlamalıdır. Yani Anayasa'nın koyduğu prensibin nasıl uygulanacağını her malîyükümün özelliğine göre kanun koyucu ana hatlariyle belli etmeli ve idareye yolgöstermelidir. Anayasa Komisyonu raporunun 61 ıncı maddeye ilişkin kısmındaaçıklandığı üzere, verginin, vatandaşların malî gücüne göre alınması, maliyeilminin prensiblerine ve sosyal adalete uygun bir esastır. Konu, Anayasa'nınilkelerinden olan sosyal adalet ile ilgisi bakımından da önem taşımaktadır. Şuhalde iptali istenilen kanun hükmünün malî güce esasına uygun olup olmadığıaraştırılmalıdır.
Bundanbaşka, bir malî yükümün kanunla konulmuş sayılabilmesi için, çerçevesininyasama tasarrufu ile belirtilmesi zorunludur. Bu da, malî yükümün konusu ilematrah ve oranının veya hiç olmazsa en yüksek sınırının ve yükümlülerin belliedilmesi ile sağlanabilir. Olay bu yönden de incelenmelidir.
Konubu açılardan ele alınınca, iptali istenen hükmün malî güç esasını gözetmediğigörülmektedir. Gerçekten, kanunun 3 üncü maddesinde bekçilere verilecek ücretinmiktarı İle tevzi tarzının, 'mahallerinin Örf ve teamülüne ve ihtiyacına göremahallî idare meclislerince karar altına alınacağı yazılıdır. Demek ki, bekçiücreti olarak ne kadar para toplanacağını ve bunun ne kadarının kimlerdenalınacağını idare meclisi belli edecektir. Bu hükümde bekçi ücretlerinikişilerden malî güçlerine göre almağa idareyi zorlayan bir yön yoktur, İdaresadece, Örf ve teamül ile ve ihtiyaçla bağlıdır. Söz konusu ihtiyaç, bekçilikhizmetinin, gerektireceği paranın toplamını ifade eder. Önemli olan, buparanın, herkesten, malî gücüne göre alınmasıdır. Anılan hükümde yer alan örfve teamül terimi bu hususta açık bir dayanak ve direktif niteliğinde değildir.Örf ve teamüller kendiliğinden doğar, yayılır ve zamanla yerleşir. Örf veteamüllerin tesbiti her zaman kolay olmaz ve üstelik bunlar da gene zamanladeğişebilir veya terkedilebilirler. Ayrıca, belli bir alanda, çeşitli yönlerdeörf ve teamüller meydana gelebilir. Böyle olunca, kanundan önce de alındığıanlaşılan bekçi ücretlerinin herkesin malî gücüne göre alınması yolunda bir örfve teamülün kurulup kurulmadığı, bunun devam edip etmediği ve kanunda hangi örfve teamülün kasdedildiği, tartışmağa elverişli birer konudur. Başlı başına butartışma imkânı, Anayasa'nın 61 inci maddesinde malî yükümler iğin öngörülenmalî güç unsurunun kanunda gözetilmediğini kabul için yeter bir nedendir. Zirabu unsurun açık bir direktif teşkil edecek şekilde kanunda yer alması ve bunun,uygulayanların anlamışına ve yorumuna bırakılmaması zorunludur. Öte yandanmetinde bulunan "... mahallerinin Örf ve teamülüne ... göre" deyimiÖrf ve teamülün yer itibariyle değişik olabileceğini anlatmaktadır. Yerine göredeğişebilen bir örf ve teamülün, her yerde ve herkese uygulanması gereken malîgüç unsuru bakımından bir dayanak sayılabileceği söylenemez. Kanunda herkesinmalî gücünün göz-onünde tutulması kasdedilmiş olsa idi bu hususun ayrıcaaçıklanması gerekirdi. Bunun yapılmamış olması karşısında, kanundaki örf veteamül teriminin malî güç unsurunu kapsamadığı sonucuna varılmalıdır. Bunedenlere ek olarak şu da söylenebilir: Kararlılık ifade eden örf ve teamüldoğuşu ve niteliği itibariyle, herkesin malî gücünün ayrı ayrı incelenerektesbit edilmesini ve kişilerin arada değişmesi muhtemel olan durumlarınınizlenmesini sağlamağa elverişli değildir. Şu halde iptali istenen hükümde,bekçi ücretlerinin, herkesin malî gücüne göre alınmasını Öngören bir hükmünbulunmadığını kabul etmek gerekir. Gerçi, idarece, çarşı ve mahallât bekçilerihakkında bir yönetmelik hazırlanmış, Resmî Gazete'de yayınlanmış ve bunun 2 ncimaddesinde bekçi ücreti yükümlülerinin "ödeme kabiliyetlerinin"nazara alınması yolundn bir hüküm konulmuştur. Ancak bu yönetmeliğin, kanunderecesinde kuvvetli ve istikrarlı bir teminat sayılamayacağı meydandadır.İdare kanunla bağlı olmayınca, yönetmeliğin bu hükmünü her zaman kaldırabilir.Anayasa'ya uygunluğu sağlamak için, malî güç konusunun, kanunla düzenlenmesizorunludur. İptali istenen hüküm, bu unsuru kapsamadığından ve bu unsurgözetilmeksizin uygulama yapılmasına acık kapı bıraktığından Anayasa'nın 61inci maddesine aykırı düşmektedir.
Öteyandan yukarıda belirtildiği üzere, malî bir yüküm olan bekçi ücretlerininkonusunun, matrahının ve nisbetinin gösterilmesi veya hiç olmazsa en yükseksınırının ve bir de bununla kimlerin yükümlü tutulacaklarının gösterilmesigerekirken kanunda sadece konu belirtilmiş ve böylece öteki konular, idarenintakdirine bırakılmıştır, idare, bu takdir hakkına dayanarak ihtiyacıgenişletmek suretiyle çok yüksek bekçi ücretleri alabileceği gibi yükümlüleride kendisi belli edebilecek ve örneğin her ailenin bütün fertlerini bu yükümetabi tutabilecek veya bazı kişileri bunun dışında bırakabilecektir. Bu çeşitbir uygulama, Anayasa'nın 61 inci maddesinin sözüne ve amacına uymaz. Anayasakoyucusu, malî yükümlerin kanunla konulmasını ve herkesin malî gücüne görealınmasını emretmekle, bu ve benzeri keyfi uygulamaların Önlenmesini hedeftutmuştur. Bu nedenle de, söz konusu kanun hükmü Anayasa'nın aynı maddesineaykırı bulunmaktadır.
Olay,bekçi paralarının harcanması şekli yönünden de incelenmeye muhtaçtır. Çarşı veMahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesi uyarınca bekçilerin,İstanbul'da polis müdürü ve illerde, en büyük mülkiye memurları tarafındanonaylanmak üzere intihapları sureti ve bunlara verilecek ücretin Ödenmesi şeklimahallî idare meclislerince karar altına alınır. Bu hükümden, bekçilerinmerkezi idarenin iller teşkilâtı içinde hizmet gören kişiler olduklarıanlaşılmaktadır. Böyle olunca, kamu hizmeti gören bekçilere Ödenen ücretler,Devletçe yapılan harcamalar niteliğini taşımaktadır. Anayasa'nın 126 ncımaddesinin birinci fıkrasında şu hüküm vardır. "Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerleyapılır." Bekçiler için yapılan harcamalara da bu hüküm uygulanmalıdır.Yani, Devlet bütçesinin ilgili kısmında bir yandan bu hizmet için lüzumlugelirler ve öbür yandan da gider kısmında gerekli harcamaları karşılamak üzereyeteri kadar ödenek gösterilmelidir. Bundan başka, Özel kanununda da,çalıştırılacak bekçilere ait kadrolar eklenmelidir. Anayasa'ya uygun birharcama bu suretle sağlanabilir. Oysa sözü geçen kanunda bu harcama idaremeclislerinin kararına bırakılmış ve bütçe ile ilgilendirilmemiştir. Yürürlüğekonulan yönetmelikte de, kanundaki boşluktan faydalanılarak, idare heyetlerincebir gelir ve gider tahmin cetveli düzenleneceği ve tahsilat ile giderlerin bucetvele göre yapılacağı öngörülmüştür. Şu yönü de belirtmek yerinde olur ki,kanun koyucu çarşı ve mahalle bekçileri için yürürlükteki kanunla kabul ettiğisistemi değiştirerek bu hizmeti mahalli idarelerden birine bağlayabilir. Butakdirde de lüzumlu gelirler ile ödenekler ilgili idarenin bütçesinde ve bekçikadroları kendi mevzuatı içinde yer almalıdır.
Yukarıdaizah edildiği üzere, söz konusu kanun hükmü, bekçi ücretlerine ilişkinharcamada Anayasa'nın 126 ncı maddesine aykırı bir usul koymuş olup bu bakımdanda bu maddeye aykırı bulunmaktadır;
Sonuç: Bu nedenlerle, 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındakiKanunun 3 üncü maddesinde yer alan .......... bunlara verilecek ücretin tâyinimiktarı ve tarzı tevzii ve cibayet ve tediyesi mahallerinin örf ve teammülüneve ihtiyacına göre meclisi idarei mahalliyece tahtı karara alınır........"şeklindeki hükmün, Anayasa'nın 61 İnci ve 126 ncı maddelerine aykırı olduğundaniptaline oybirliği ile;
2 -İş bu iptal hükmünün 25/4/1966 gününde yürürlüğe girmesine üyelerden CelâlettinKuralmen'in muhalefeti ile ve oyçokluğu ile;
26/10/1965gününde karar verildi.
Başkan
Lûtfi Akadlı
Başkanvekili
Rifat Göksu
Üye
Cemalettin Köseoğlu
Üye
Asım Erkan
Üye
Şemsettin Akçoğlu
Üye
İbrahim Senil
Üye
İhsan Keçecioğlu
Üye
A. Şeref Hocaoğlu
Üye
Salim Başol
Üye
Celâlettin Kuralmen
Üye
Hakkı Ketenoğlu
Üye
Sait Koçak
Üye
Ahmet Akar
Üye
Muhittin Gürün
Üye
Lütfi Ömerbaş
MUHALEFETŞERHİ
Hâkimlerancak, Anayasa'nın 151 inci ve 44 sayılı Kanununun 27 nci maddeleri uyarınca,bakmakta oldukları bir dâvada uygulanacak kanun hükmünü Anayasa'ya aykırıgörürlerse, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilirler.
Cezadâvaları; Cumhuriyet Savcıları tarafından yerine göre talepname veya iddianameile açılır.
Hukukdâvaları; taraflar arasında tahaddüs eden hukuki ihtilâfın çözülmesi için usulüdairesinde düzenlenen dâva dilekçesinin, asliye hukuk veya sulh hukuk yahutticaret mahkemesine verilmesiyle açılır.
Rizeİcra Tetkik Mercii Hâkimliğinden mahkememize gönderilen evraka nazaran açılmışhukuk veya ceza dâvası bulunmamaktadır.
İcraTetkik Mercii Hâkiminin esas görevi, icra takiplerinde vukubulan itiraz veşikâyetleri incelemekten ibarettir.
Sözügeçen hâkim, bu sıfatiyle gerek ceza ve gerekse hukuk dâvalarına bakanmahkemenin hâkimi değildir.
Anayasa'nın151 inci ve 44 sayılı Kanunun 27 nci maddelerinde öngörülen "Mahkeme"ve "bakılmakta olan dâva" bulunmamaktadır.
Olay: 29 Nisan 1330 günlü Çarşı ve Mahallât Bekçileri Kanunu uyarınca tâyin olunanbekçi ücretini ödemeyen 7 mükellef hakkında,, Amme Alacaklarının Tahsil Usulühakkındaki 6183 sayılı Kanunun 251 numaralı Kanunla değiştirilen ve (Kendisineödeme emri tebliğ olunan borçlu 7 günlük müddet içinde borcunu Ödemediği ve malbildiriminde bulunmadığı takdirde, mal bildiriminde bulununcaya kadar birdefaya mahsus olmak ve 3 ayı geçmemek üzere hapisle tazyik olunur.)
Hapisletazyik kararı, Ödeme emrinin tebliğini ve 7 günlük müddetin bitmesini müteakiptahsil dairesinin yazılı talebi üzerine icra tetkik mercii hâkimi tarafındanverilir,
Bukararlar, Cumhuriyet Savcılarınca derhal infaz olunur diye yazılı bulunan 60ıncı maddesi hükmü uyarınca tahsil dairesinin yazılı isteği evrak üzerindeincelenerek istek hakkında bir karar verilmekten ibarettir.
Buiş, icra tetkik mercii hâkiminin mutüferrik görevlerindendir.
İcratetkik mercii hâkimi bu müteferrik görevini ifa ederken 29 Nisan 1330 günlüÇarşı ve Mahallât Bekçileri hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesinin bekçiücretleriyle ilgili kısmının iptalini istemiştir.
Buyolda istek ileri sürmeye sözü geçen hâkimin yetkisi bulunmamaktadır.
Busebeplerle çoğunluğun kararına muhalifiz.
Üye
Asım Erkan
Üye
A.Şeref Hocaoğlu
MUHALEFETŞERHİ
İptalolunan hükmün derhal ortadan kalkmasında bertaraf edilemiyecek umuma şamil,kamu düzenini bozabilecek bir mahzur mevcut bulunmadığı ve iptal hükmününyürürlüğe girmesinin geri bırakılmasının gerekli olmadığı ve bilâkisvatandaşların altı ay daha, Anayasa'ya aykırılığı sabit olan bir malî yükümaltında tutulmalarının ve bunun sonucu olarak da "Amme AlacaklarınınTahsil Usulü" Kanununun bu süre içinde haklarında uygulanarak malî veşahsi tazyiklere maruz bırakılmalarının devamına müsaade etmenin caizolamıyacağı kanısında bulunduğundan kararın iptali hükmünün geri bırakılmasınailişkin kısmına muhalifim.
Üye
Celâlettin Kuralmen