Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1967/13, K.1969/5 Sayılı Karar - 16/01/1969

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

 

Esas No:1967/13

Karar No:1969/5

Karar tarihi:14, 15, 16 Ocak 1969

Resmi Gazete tarih/sayı:14.4.1970/13471

 

İtirazeden: Danıştay Dâva Daireleri Kurulu

İtirazınkonusu : 21/2/1967 günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin sonfıkrasında yer alan (Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz.)hükmünün, Anayasa'nın 7, maddesi, 8. maddesinin ikinci, 31. maddesinin sonfıkraları ile 114., 127., 140. maddelerinin benimsedikleri esaslara aykırıolduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi isteminden ibarettir.

OLAY:

Birhastanenin döner sermaye sorumlu saymam tarafından, saymanlığının 1960 yılıidare hesabının Sayıştay'ca incelenmesi sonunda verilen ve bir harcamanınkendisi ile hastane baştabibine ödettirilmesine ilişkin bulunan ilâmınkaldırılması isteği ile Maliye Bakanlığı aleyhine açılan dâvanın, Danıştay DâvaDaireleri Kurulunca incelenmesi sırasında, dâva sebebiyle uygulanacak 832sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasında yer alan,"Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz"hükmünün, Anayasa'ya aykırı görülmesi üzerine bu konuda Anayasa Mahkemesincebir karar verilinceye kadar dâvanın geri bırakılmasına ve dosya muhtevasınıntasdikli suretlerinin Anayasa Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir.

METİNLER:

1-21/2/1967 günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesi şöyledir:

(Madde45- Sorumlularca; gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata uygun olaraktahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığıveya idare edilmediği Sayıştay'ca kesin hükme bağlananları sorumlularkeyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesinden başlayarak üç ay içindeHazineye ödemekle zorunludurlar.

Sayıştay'cahaklarında verilen kesin hükümler sorumlulara ve ayrıca gerekli kovuşturmayapılmak üzere Maliye Bakanlığına 63 madde uyarınca tebliğ edilir.

Malınödettirilmesi, yok olma tarihindeki rayiç bedel üzerinden, bu tarih bellideğilse malın satın alındığı tarih ile kaybolmanın tespit edildiği tarih arasındakien yüksek rayice göre bulunacak bedel üzerinden olur. Devlet mallarının hasarauğratılması halinde uygulanacak genel hükümler saklıdır.

Sayıştay'caverilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz."

Bumaddenin sadece son fıkrasının Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülerek iptaliistenmektedir.

2-Danıştay Dâva Daireleri Kurulunca, itirazın dayandırıldığı Anayasa hükümleri deşunlardır;

"Madde7- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır."

"Madde8- Kanunlar Anayasa'ya aykırı olamaz.

Anayasahükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve kişileribağlayan temel hukuk kurallarıdır."

"Madde31- .......................................

Hiçbirmahkeme, görev ve yetkisi içindeki dâvaya bakmaktan kaçınamaz."

"Madde114- İdarenin hiç bir eylem ve işlemi, hiç bir halde, yargı mercilerinindenetimi dışında bırakılamaz.

..........................................."

"Madde127- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesapve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarda verilen inceleme, denetlemeve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

............................................"

"Madde140- Danıştay, kanunların başka idari yargı mercilerine bırakmadığı konulardailk derece ve genel olarak üst derece idare mahkemesidir.

Danıştay,idarî uyuşmazlıktan ve dâvaları görmek ve çözümlemek. Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarınıve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek ve kanunla gösterilen diğerişleri yapmakla görevlidir.

İLKİNCELEME :

AnayasaMahkemesinin, İçtüzüğü'nün 15. maddesi uyarınca 4/5/1967 gününde yaptığı veBaşkan İbrahim Senil, Başkan Vekili Lûtfi Ömerbaş, Üye İhsan Keçecioğlu, SalimBaşol, Feyzullah Uslu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, Fazıl Ulu-ocak, AvniGivda, Muhittin Taylan, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun veMuhittin Gürün'ün katıldığı ilk inceleme toplantısında,

1-Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, Sayıştay Kanununun 45. maddesinin sonfıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkili bulunduğuna,Celâlettin Kuralmen, Halit Zarbun ve Muhittin Gürün'ün karşı oylariyle veoyçokluğu ile,

2-İşin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir.

Dosyadakikâğıtlardan açıkça anlaşıldığına göre, Sayıştay ilâmının iptali isteği ileDanıştay'a iptal dâvası açılmış ve dâva dosyası da gerekli karar verilmek,üzere Dâva Daireleri Kurulu önüne gelmiş bulunmaktadır. Usulü dairesindeDanıştay'a açılmış ve ilgili kurulca da görülmesine başlanmış bulunan budâvanın yetki dışı olduğu öne sürülerek yok sayılması mümkün değildir. Zirayetki sorunu da dâvanın görülmesine başlandıktan sonra mahkemece ele alınarakçözümlenecek konulardan birisini teşkil eder.

Buduruma göre Kurulun dâvaya bakıp karar vermesi gerekmektedir. Halbuki 2/2/1967günlü ve 832 sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrasında ise (Sayıştay'caverilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz.) denildiğinden Dâva DaireleriKurulu bu hükmü uygulamak suretiyle dâvayı sonuçlandırmak durumundadır.

Anayasa'nın151. maddesinde "Bir dâvaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanununhükümlerini Anayasa'ya aykırı görürse (......) Anayasa Mahkemesinin bu konudavereceği karara kadar dâvayı geri bırakır." hükmü bulunmakta ve AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44sayılı Kanunun 27. maddesi de aynı hükmü tekrarlamaktadır.

Buaçık hükümler karşısında, bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı söz konusu hükmünAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun,Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkili bulunduğu, kuşkuya yer vermeyecekaçıklıktadır.

Adlanyukarıdaki kararın 1. No. lu bendinde yazılı üyeler bu görüşe katılmamışlardır.

ANAYASAMAHKEMESİNİN SÖZLÜ AÇIKLAMA KONUSUNDAKİ YETKİSİ :

SayıştayBaşkanlığının 20/11/1967 günlü ve 559063/2875 sayılı yazısiyle 832 sayılıSayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırılığı iddiasınadayanan itirazın incelenmesinde, Sayıştay görüşünün açıklanması içindinlenmelerinin istenmesi üzerine Mahkemenin 5/12/1967 gününde yaptığı veBaşkan İbrahim Senil, Başkan Vekili Lütfü Ömerbaş, Üye İhsan Keçecioğlu, SalimBaşol, Feyzullan Uslu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, Hakkı Ketenoğlu, SaitKoçak, Muhittin Taylan, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun veMuhittin Gürün'ün katıldığı toplantıda,

1-Dâvada, Sayıştay'ın 44 sayılı Kanunun 29. maddesinde belirtilen ilgililerdenbulunduğuna,

2-44 sayılı Kanunun 30. maddesi uyarınca 12/12/1967 Sah günü saat 10. da sözlüaçıklamasını yapmak üzere Mahkememizde bulunması İçin Sayıştay Başkanlığınatebligat yapılmasına,

lnumaralı bentte ihsan Ecemiş'in, 2 numaralı bentte de İhsan Ecemiş ve RecaiSeçkin'in karşı oyları ile oyçokluğu ile karar verilmiştir .

AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44sayılı Kanunun, 29. maddesinin birinci fıkrasında :

(AnayasaMahkemesi, 20. maddenin l, 2, ve 6. bentlerinde bahis konusu işlere, dosyaüzerinde inceleme yapmak suretiyle bakar; gerekli gördüğü hallerde, sözlüaçıklamalarını dinlemek üzere, ilgilileri çağırır.) denilmektedir. Burada sözügeçen 20. maddenin l sayılı bendinde iptal dâvaları, 2 sayılı bendindemahkemelerce yapılacak Anayasa'ya aykırılık itirazları, 6 sayılı bendindeyasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin itirazlar söz konusu olduğunave bu itiraz da Danıştay Dâva Daireleri Kurulunca yapılmış bulunduğuna göreolayda sözü geçen 29. maddenin uygulama yeri vardır.

29.madde. Anayasa Mahkemesinin incelemelerinin dosya üzerinde yapılması kuralımkoymakla birlikte Mahkemece gerekli görülmesi halinde ilgilileri çağırıpdinleme yetkisini de vermektedir. Maddede, dinlenebilecek olanlar, (davacılar)veya (taraflar) gibi belli biçimde sırırlandırılmayarak genel nitelikte olan(ilgililer) deyimiyle gösterilmiş bulunduğuna ve maddenin amacı da, konununçözümüne yarayacak bütün bilgi ve belgelerden yaralanılmasın! sağlamak olduğunagöre, Anayasa Mahkemesinin konu ile (ilgili) görerek bilgisine başvurulmasında,sorunun aydınlanması bakımından yarar umduğu herkesi sözlü açıklama yaptırmaküzere davet etmeye yetkisi olduğunu kabul etmek gerekir.

832sayılı Kanununun 45. maddesinin, Anayasa'ya aykırı olduğu öne sürülen sonfıkrası hükmünün, Sayıştay'ın görev alanını yakından ilgilendirmekte olmasıgözönüne getirilirse bu hükmün Anayasa ilkeleri karşısında durumu hakkında sözügeçen kurumun düşüncesinin Anayasa Mahkemesince öğrenilmesinin, meselenin çözümübakımından yararlı olacağı şüphesizdir.

İhsanEcemiş, Sayıştay'ın, 44 sayılı Kanunun 29. maddesinde yazılı"ilgililer" den sayılamayacağı ve sözlü açıklama için çağırılmasınalüzum bulunmadığı, Recai Seçkin ise sözlü açıklama için çağırılmasının gerekliolmadığı görüşünde bulunmuşlardır.

SÖZLÜAÇIKLAMA ÖZETİ:

AnayasaMahkemesinin 12/12/1967 günündeki toplantısında Sayıştay Başkanının yaptığısözlü açıklamanın özeti:

(832sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmü, Anayasa'nın 114. ve140. maddelerinde yer alan ilkelere aykırı değildir.

Zirabu hüküm, bir idarî İşlemin yargı organı önüne götürülmesini, özel bir kanunhükmü ile önler nitelikte olmayıp Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan"Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlar"ibaresinin, tatbikat kanununda tatbikatçılara yol göstermek, ikaz etmek ve birmanada tavzih etmek için tekrarı mahiyetindedir. Bu bakımdan, 45. maddenin sonfıkrası tedvin edilmemiş olsa dahi, Sayıştay ilâmları hakkında Danıştay'amüracaat edilmesi mümkün değildi. Çünkü bu bir Anayasa istisnası olarak hükmünüAnayasa'da bulmuş ve tatbikat kanununda da bir tekrar mahiyetinde yer almıştır.Bu itibarla 45. madde hükmünün, ihdası inşaî niteliği yoktur.

Busebeple Sayıştay ilâmlarının Danıştay'a götürülemiyeceğine ilişkin Anayasakuralının bir tekrarından ibaret bulunan hükmün Anayasa'nın 114. ve 340.maddelerine aykırılığı söz konusu değildir.

Anayasa'nın127. maddesi ile Sayıştay ilâmları hakkında kullanılmış bulunan "kesinhüküm" teriminin haklarında temyiz yoluna başvurulabilecek olan idarî yargımercilerinin kararlan için, Danıştay Kanununun 31. maddesinde kullanılmışbulunan "kesin olarak verilmiş olan ve üst idarî yargı mercii bulunmayanyargı kararları" tanımlaması ile benzer nitelikte tutulması mümkündeğildir. Zira Sayıştay, idarî ihtilâfları çözümleyen bir idarî yargı merciideğildir, öte yandan, Sayıştay ilâmlarının kesinleşmesi, özel kanuna değil (ki31. maddede özel kanun şartı var), Anayasa'nın 127. maddesindeki sarahatedayanır. Filhakika Sayıştay Kanununun derecata ve kesinleşmeye müteallikhükümleri ihdası değillerdir. Anayasa'dan doğan, kaynağı Anayasa'nın 127.maddesinden alan hükümlerdir. Sonuç olarak, Danıştay Kanununun 31. maddesindekast edilen "idarî yargı mercilerinin özel kanunlarına göre kesin olarakverdikleri kararlar" yani kısaca "nihaî kararlar" ilekesinleşmiş Sayıştay ilâmları arasında bir münasebet yoktur.

Biridare hukuku kitabında "kesin hüküm" şu yolda tarif edilmektedir."Bir kazai tasarruf, itiraz ve müracaat yollarından geçerek veya müracaatve itiraz müddetleri sona ererek kesinleştikten sonra artık değişmez birmahiyet alır. Hiçbir merci ve kuvvet onu değiştiremez. İşte kazaî tasarrufun,değişmezlik kuvvet ve mahiyetine kaziyeî muhkeme veya kesin hüküm denir."

Anayasavazıı da "kesin" tâbirini, aynı veya gayrı bir mercide, yenideninceleme konusu yapılmamasını istediği hallerde kullanmıştır. Anayasa'mızındört maddesinde (75., 127., 142. ve 152. maddeler) görülen "kesin"terimleri hep bu manada kullanılmıştır. 127. maddedeki ibarenin diğerlerindenfarklı olarak, bu anlam dışında kavranmasını haklı gösterecek bir hukukî sebepbulunamaz.

Görülüyorki kesin hüküm ile kaziyeî muhkeme eş anlamdadır. Yalnız yasama ve yürütmeorganlarına karşı muteber fakat yargı organına karşı gayrimuteber bir kaziyeîmuhkeme anlayışı savunulamaz. Kaziyeî mahkemenin farık vasfı mutlak oluşudur.Bu sonuca göre, Sayıştay belli bir alanda, kesin hüküm vermeye, yani kaziyeîmuhkeme neticesini hasil edecek kazaî kararlar ittihazına yetkili kılınmış birAnayasa organıdır.

Birbaşka görüşle Sayıştay, idarî uyuşmazlık ve dâvaları karara bağlıyan bir idaremahkemesi değil, "sorumlu" tabir edilen memurların hesap veişlemlerini yargılama yolu ile kesin hükme bağlıyan nevi şahsına münhasır birAnayasa organıdır.

KesinleşmişSayıştay ilâmları hakkında Anayasa'nın 146. maddesinin uygulanması bu bakımdanda mümkün değildir. Zira Anayasa'nın 146. maddesi Danıştay'a, idarî uyuşmazlıkve dâvaların halli görev ve yetkisini vermiştir. Sayıştay ilâmları ise böylebir ihtilâf üzerine müesses değildir.

Konuile ilgili diğer bir düşünce de, Anayasa'nın 127. maddesindeki kesin hükmebağlamak görev ve yetkisinin, hesap ve işlemlere müteveccih olup sorumlularınsübjektif mesuliyetlerini kapsamadığıdır.

Devletmemurları, görevleri ile ilgili olarak idareye verdikleri zararlardan ötürü,Borçlar Kanununun haksız fiil esaslarına göre adlî mahkemelerden alınacakkarara müsteniden mesul olurlar. Asıl olan sübjektif sorumluluktur, hükmeyetkili merci de adliye mahkemeleridir.

FakatAnayasa'mız muhasip gelir ve gider tahakkuk memuru, ikinci derece itaamiri durumundaki memurların vazifelerinden mütevellit mali .mesuliyetlerinihükme bağlama yetkisini adli kazadan ayrıp, bir özel kuruluşa (Sayıştay'a)verirken, genel olarak memurlar hakkında uygulanan sübjektif sorumlulukprensibini terk etmiş, mesuliyet hukukumuza dahil diğer bir prensibi, objektifsorumluluk prensibini kabul etmiştir. Objektif mesuliyet, kusuru, şart olarakaramaz. Zarar ve fiil arasındaki illiyet rabıtasını tazmin için kâfi görür.

Devletfonlarına tasarruf eden memurlar, Anayasa'mızın deyimi ile, bidayeten sorumluaddedilirler. Zimmetdar olmak bu memur zümresi için asıldır. Bunlar,zimmetlerine verilen, kendilerine tevdi edilen Devlet fonları miktarıncaönceden zimmetdardırlar, devre sonunda verecekleri zamanı idare hesabınınincelenmesinde her işlemin mevzuata uygunluğunu isbat ve beraatine yarayacakbelgeleri ibraz ile mükelleftirler.

Yargılınasonunda, işlemlerin tüm olarak mevzuata, kayıt ve belgelerine uygun olduğusübut bulursa, verilen hüküm, aynı zamanda sorumlu memurun beraatini ifadeeder, fakat bir veya bir kaç işlemin mevzuata uygun bulunmadığı, tevsikedilemediği sonucuna varılırsa, sorumlunun, bidayette, tume taallûk edenzimmeti, o işlemlere tekabül eden meblağ miktarınca devam eder.

Binnetice,Sayıştay, hesabı yargılarken sübjektif sorumluluğu ve derecesini ve tazminatmiktarını tespite yetkili değildir, şeklinde bir görüşe yer yoktur, çünkükonurun sübjektif mesuliyet ile alâkası yoktur, kabule şayan görülmeyenişlemler hakkındaki tespit, aynı zamanda sorumlunun Hazineye ödemekle mükellefolduğu meblağı ifade eder.

BizimAnayasa'mız malî konularda gerçekçi çözümleri benimsemiş, gerektiğindeilkelerden ayrılıp istisnalara yönelmiş, sistematiğin cazibesine direnebilmişbir anayasa'dır. Anayasa'da bunun misalleri vardır. Meselâ, bütçe de birkanundur. Fakat teklifi, müzakere edecek komisyonların kuruluşu. Millet Meclisive Cumhuriyet Senatosundaki müzakere sıraları meclislerin genel kurullarınınbütçe müzakerelerinde tabi bulundukları sınırlamalar, Cumhurbaşkanının yetkisi,diğer kanunlardan tamamen değişik nitelikte usul ve esaslara bağlanmışbulunmaktadır. Bunlar Anayasa koyucusunun, kanun yapma ilkelerine bütçekonusunda kabul ettiği istisnalardır. Bu önemli ve olağanüstü niteliktekiistisnaların gerekçesi, malî hadisenin Devlet ve Millet hayatındaki önemi ve buönemiyle orantılı olarak alınması gerekli tedbirler olarak ifade edilebilir.

Nevar ki, bütçenin kanunlaşması ile malî hadise bitmemekte, bir anlamdabaşlamaktadır. Parlamento, Bütçe Kanunu ile yürütme organına tanıdığı malîmezuniyetin, gereğince kullanılıp kullanılmadığını denetliyecektir. Budenetimi, bir mütehassıs ve bütün organlara, makam ve mercilere karşı bağımsızbir teşkilât yapacaktır. Bu teşkilât Sayıştay'dır.

Sayıştaydenetiminin bir yönü de saymanların hesaplarını ve aynı zamanda tespit edilecekfon noksanlarını Hazine alacağı olarak kesin hükme bağlamaktır.

İstisnalarınkaide haline geldiği bir alanda, maliye ve bütçe bahsinde, denetim organınınyetkileri de elbette ki özellik gösterecektir. Bu itibarla Sayıştay'a Anayasaile tanınan yargı yetkisinin kaziyeî muhkeme tesis edecek ölçüde tam ve kâmilolmasını tabiî karşılamak gerekir.

Butürlü bir çözüm, üçlü kaza sistemi dışında, kanunla bir dördüncüyü kurmakanlamına gelmez. Çünkü, Sayıştay'ın varlığı ve yetkileri kanuna değil,Anayasa'ya dayanır. Sayıştay, genel yetkileri bir üst derece mahkemesi değil,sadece Sayıştay'dır. Fakat Millet parasının denetiminde etkili olması için,Anayasa vazıı tarafından, yargı yetkisi ile teçhiz edilmiştir. Bu tam birAnayasa istisnasıdır.

Üçlükaza sistemi dışında ve bu husus Anayasa'mızın yargı bölümü dışında bağımsız,egemen fakat özel yetkili yargı merciinin ihtilafsız misâli Yüksek SeçimKuruludur. Danıştay'ımız da Yüksek Seçim Kurulunu adlî, idarî ve askerî kazadışında kurulmuş bir yargı mercii olarak kabul etmekte, kararlarının başka hiçbir yargı yerinin denetimine tabi tutulamıyacağı sonucuna varmaktadır.

Anayasa'nın75. maddesine göre Yüksek Seçim Kurulu (kesin karara bağlar), 127. maddesinegöre de Sayıştay (kesin hükme) bağlar.

Anayasavazıının iradesine atfedilmek istenen fark nerededir ki, Yüksek Seçim Kurulukararlan Danıştay tarafından incelenmezken, Sayıştay'ın kesin ilâmlarınınincelenmesini gerektirsin. Anayasa açısından böyle bir fark mevcut değildir.

Anayasa'yaaykırılığı iddia edilen 45. maddenin son fıkrası tedvin edilmemiş olsaydı,Sayıştay ilâmları gene Sayıştay bünyesinde kesinleşecekti. Tıpkı Yüksek SecimKurulu kararlarında olduğu gibi, Bu fıkra tatbikatçıları ikaz içindir, faideîzaidedir veya haşivdir. Fakat her halde Anayasa'ya aykırı değildir. ÇünküAnayasa'nın 127. maddesindeki "kesin hükme bağlar" ibaresi ilekasdedilen mananın tavzihinden ibarettir)

ESASINİNCELENMESİ:

İtirazınesasına ilişkin rapor, Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun gerekçeli karan, sözlüaçıklama tutanağı iptali istenen kanun hükmü ile ilgili Anayasa hükümleri vebunlara ilişkin gerekçelerle yasama meclislerinin görüşme tutanaklarıokunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Anayasa'nın127. maddesinin ikinci fıkrası, Sayıştay'ın görevlerini üç gurup halindetoplamış bulunmaktadır:

a)Genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarınıTürkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek,

b)Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak.

c)Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak.

Görüldüğügibi bunlardan ilk ikisi, Anayasa'nın kendisi tarafından verilmiş vedüzenlenmiş görevlerdir. Kanun koyucu, sözü geçen 127. maddenin ikincifıkrasına göre Sayıştay'ın kuruluşunu işleyişini ve denetim usullerinidüzenlerken bu Anayasa ilkelerini gözönünde tutarak uygulama ayrıntılarınıbelirtmek zorunluğundadır.

Üçüncügruptaki görevleri ise, inceleme, denetleme ve hükme bağlama niteliğindeolmaları şartiyle kanun koyucu tarafından, Sayıştay'ca yapılması uygun görülenhizmetlerdir.

Maddemetninden de açıkça görüldüğü gibi Anayasa, Sayıştay'a genel ve katma bütçelidairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını, Türkiye Büyük Millet Meclisiadına denetleme görevi vermiş, buna karşılık sorumluların hesap ve işlemlerinikesin hükme bağlama görevine ilişkin olan hükmü (Türkiye Büyük Millet Meclisiadına) deyiminin dışında bırakmıştır. Zira, 127. maddede yer alan bütüngörevlerin (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına) yapılması öngörülseydi (TürkiyeBüyük Millet Meclisi adına) sözü, sadece (genel ve katma bütçeli dairelerinbütün gelir ve giderleri ile mallarının denetlenmesi) işine bağlılığı anlatanşimdiki yerine değil, maddenin baş tarafına konulur ve istenilen anlam ona göresağlanırdı.

Görüldüğügabi maddenin, daha aşağıda belirtilen ereğine de uygun düşen, bu açık,ifadesi, "kesin hükme bağlama" görevinin, Türkiye Büyük MilletMeclisi adına değil, Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay'a verilmiş bir görevolarak yerine getirileceğini kesinlikle ortaya koymaktadır.

Üçüncügruptaki görevlerin konularının niteliklerinin, kapsamlarının, yapılma şekil veusullerinin de, Anayasa'nın 127. maddesinin buna dair olan hükmüne uygun olmakşartiyle, kanun koyucu tarafından belli edilmesi gerekmektedir.

DanıştayDâva Daireleri Kurulu, tam metni yukarıya alınmış bulunan kararında belirttiğinedenlerle, Sayıştay tarafından Anayasa'nın açıklanan bu hükmüne dayanarakverilmiş bulunan kesin hükümlerde, yargı niteliği bulunmadığım ve zimmetehükmeden ilâmlar şeklinde de olsa, sübjektif hakların ihlali niteliğindeolduklarını ve birer idarî işlem niteliğini taşıdıklarını öne sürerek butasarrufların Danıştay'ın yargı denetimine bağlı tutulması bir an içinSayıştay'ın yargı yetkisini haiz bir merci olduğu kabul edilse bile,Anayasa'nın 140. maddesi karşısında bu kararların temyiz yolu ile Danıştay'daincelenmesi gerektiği görüşünü benimsemiş bulunmaktadır.

HalbukiAnayasa'nın 8. ve 127. maddeleri bu görüşe hak verdirecek niteliklerdeğillerdir. Nitekim Anayasa'nın 127. maddesinin Kurucu Mecliste geçirmişbulunduğu evreler, konuyu açıklığa kavuşturmaktadır.

1961Anayasa'sının Kurucu Mecliste hazırlandığı ve görüşüldüğü tarihlerde yürürlüktebulunan ve eski Anaysa'nın 100. maddesine dayanmakta olan î6/6/1934 günlü ve2514 sayılı Eski Divanı Muhasebat Kanunu, Sayıştay'ı, sorumluların hesaplarınıtetkik ve muhakeme ile görevli bir heyet olarak kurmuş, Sayıştay dairelerinibirer hesap mahkemesi halinde teşkilatlandırmış, verilecek ilâmlarla karşıtemyiz ve muhakemenin iadesi yollarını açık tutmuş ve böylece ilâmların,Sayıştay bünyesi içinde kesinleşmeleri usulünü koymuş ve kesinleşen ilâmlarında icra Kanununa göre infaz olunacağı esasını kabul etmişti. (2514 sayılıKanun, Madde: 1, 18,37-52, 55,57-67)

TemsilcilerMeclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanmış olan Anayasa tasarısıgerekçesinin 127. maddeye ilişkin bölümünde, maddenin amacı şu yolda açıklanmışbulunmaktadır :

(Sayıştayiçin, 1924 Anayasa'sında olduğu gibi, bu kurulun Türkiye Büyük Millet Meclisinebağlılığı esası kabul edilmiş, Sayıştay üye ve başkanlarının teminatı,Sayıştay'ın kuruluşu ve işleyişinin tanzimi kanuna bırakılmıştır.

Sayıştay'ınbu güne kadar tatbikatı sadece şeklî murakabeye inhisar etmiştir. Bumurakabenin, malî tatbikatta görülen isabetsizliklere teşmili, hiç şüphesizfaydalı olacaktır. Ancak bu murakabenin ne dereceye kadar ve ne şekildegerçekleştirilebileceğini şimdiden tespit etmek mümkün görülmemiş ve meseleninhalli Sayıştay'ın Kuruluş Kanununa bırakılmıştır. Gerçekten, Kuruluş Kanununun,Sayıştay'ın klâsik vazifelerine gelişlerini, kamu ihtiyaçları ve personelimkânlarının gelişmesine muvazi olarak yüklemesine hiç bir mani yoktur...)

Görüldüğügibi maddenin amacının, 1924 Anayasa'sına göre kurulmuş ve yürümekte olanSayıştay'ın eski kuruluş bünyesinin bu görevlerinin olduğu gibi muhafaza, edilmesi,hatta denetimin daha isabetli bir şekilde yürütülmesini sağlamak için, ileridegünün koşullarına göre ihtiyaç duyulacak yetkilerin verilmesi işinin kanunkoyucuya bırakılması olduğu açıkça görülmektedir. Maddenin ereğini belli edenbu gerekçede, o zamana kadar yürütmekte olduğu yargılama görevinin Sayıştay'danartık alınması veya hiç değilse Sayıştay kararlarının kesin niteliğinindeğiştirilerek bunlar aleyhine Danıştay'a başvurma yolunun açılmasıhususlarından açık veya kapalı söz edilmemiştir.

Tasanda,yukarıdaki gerekçeye dayanılarak düzenlenmiş bulunan maddenin şu şekilde olduğugörülmektedir.

(Madde126- Sayıştay genel ve katma bütçelerin uygulanmasını Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlemekle görevlidir.

Sayıştay'ınkuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,ödev ve yetkileri hakları ve yükümleri ve diğer özlük işleri başkan veüyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.)

Taşandakibu maddenin, Temsilciler Meclisinde müzakeresine başlandığı zaman, bir üyetarafından, sözü geçen metnin, Sayıştay'ın yapmakta olduğu görevlerden, Devletgelir ve giderleri ile sermaye ve mallarının toplanmasında, harcanmasında,idaresinde ve muhafazasında kanunların tam olarak uygulanıp uygulanmadıklarınındenetlemesi sorumluların yargılanarak malî sorumluluklarının hükme bağlanmasıgibi önemli bir bölümünü dışarıda bırakarak Sayıştay'a sadece genel ve katmabütçelerin uygulanmasını denetleme görevi vermekle yetinen bir niteliktebulunduğunun ve bu suretle hem, bugün çalışır durumda olan Sayıştay'dan çokfarklı nitelikte bir müessese kurulmasının teklif edilmekte, hem de maddeningerekçesinde belirtilen amacı bile karşılamıyan ve onun çok gerisinde kalan birdüzenleme yapılmakta olduğunun açıklanması ve Sayıştay'ın yararlı olabilmesiiçin eksik yetkilerin tamamlanması ve özellikle kesin nitelikte yargı göreviyaptığının maddede belirtilmesi ve kuruluşa Anayasa'nın yargı bölümünde yerverilmesi gerektiğinin öne sürülerek bu konularda bir de önerge verilmesiüzerine, önerge henüz meclisin oyuna sunulmadan, Anayasa Komisyonunca istenmişve Başkanlıkça da önergenin Komisyona verildiği bildirilmiştir.

Bununüzerine Anayasa Komisyonunca yeniden hazırlanarak Temsilciler Meclisinde dekabul edilmiş bulunan metin, yürürlükteki 127. madde olarak Anayasa'da şimdikiyerini almıştır. (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi : Cilt : 4, Sayfa :61-62, 68-69),

Kanunlaşanbu madde ile tasanda teklif edilmiş olan ilk şekli karşılatırıldığı zaman, sözügeçen önerge ile teklif edilen hususlardan, eksik yetkilerin tamamlandığı,sorumluların hesap ve işlemleri hakkında kesin hüküm verme görevinin Sayıştay'averildiği açık bir şekilde görülmektedir. Buna karşılık kuruluş, Anayasa'nınyargı bölümüne alınmayarak şimdiki (iktisadî ve malî hükümler) bölümündebırakılmış bulunmaktadır. Ancak bu durumun da, Danıştay kararında öne sürüldüğüşekilde, bu konudaki teklifin Temsilciler Meclisinde oylanarak reddedilmişobuası gibi, bir işlemin sonucu olduğunu gösterir bir kayda tutanaklardarastlanmamış, önergenin bu bölümüne komisyonca yeni hazırlanmış olan metindeyer verilmediği, önerge sahibinin de bu konu üzerinde başkaca durmadığıtutanaklardan anlaşılmakta bulunmuştur.

Buaçıklamalar, 127. maddenin tasanda olduğu gibi kabul edilmiyerek, (sorumlularınhesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) görev ve yetkisinin de maddeyeeklenilmesi suretiyle kabul edilmiş olmasının gerçek anlamı üzerinde özellikledurulması gerektiğini göstermektedir. Verilen önergede ve TemsilcilerMeclisinde yapılan açıklamalarda, Sayıştay'ın gerçek kimliğinin, yani,yürürlükteki kanunlarla Sayıştay'ın bir hesap mahkemesi olarak kurulmuşolduğunun, yıllardan beri o kimlikle görev yapageldiğinin, başka hiç bir idareve yargı yerinin incelenmesine bağlı olmayan nitelikte kesin hükümler vermektebulunduğunun ortaya konulması ve Sayıştay'dan gereği gibi yararlanılabilmesiiçin bu görev ve yetkilerin yine de verilmesinin zorunlu bulunduğunun önesürülmesi üzerine söz konusu hükmün maddeye eklenmiş olması, TemsilcilerMeclisince teklifin kabul olunarak bu yetki ve görevlerin Sayıştay'a verildiğigerçeğini, kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta belirten delillerdir.

Budeğişiklik ile, sözü geçen önerge esas bakımından asıl amacına ulaştığı vemadde, önergenin amacına uygun hükümle tamamlandığı için, maddenin yenişeklinin bu olayın ışığı altında yorumlanması gerekir. Bu gerçekler gözönünealınmaksızın önergenin, maddenin Anayasa'daki yerine ilişkin olup daha çokşekille ilgili sayılabilecek bölümüne Komisyonca değinilmemiş olmasınagerektiğinden fazla önem verilmesi ve konunun çözümünün büyük ölçüde bu olayadayandırılması, yukarıdaki açıklamalar karşısında, doğru bir sonuca varmayaelverişli değildir.

Danıştaykararında Sayıştay ilâmlarının, sorumluların sorumluluk derecelerini, sübjektifhaklan da ihlâl edici nitelikte olmak üzere hüküm altına almakta olduğuna göreidare kuruluşunun bu nitelikteki kararlarının Anayasa'nın 114. maddesigereğince Danıştay denetimi dışında bırakılamıyacağı üzerinde de durulmaktadır.

Anayasa'nın127. maddesinde, sadece hesap ve işlemlerin hükme bağlanmasında söz edilmeyip(sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) tan söz edildiğinegöre maddeden, hesap ve işlemler ile o hesap ve işlemleri yürüten sorumlularınve onların sorum derecelerinin belli edilmesi gerektiği açıkça anlaşılmaktadır.Esasen sorumlusu ve sorum derecesi belli edilmiyen bir hesap ve işlemin"kesin hükme bağlanması" gibi, anlamı ve uygulamada yaran olmayan birgörevi, 127. maddenin, hesap ve işlemler sonucu meydana gelen durumu, onlarıyürüten sorumluları, sorum dereceleri ile birlikte belli ederek Devletzararının ödettirilmesini hüküm altına almaktan ibaret olan amacı ilebağdaştırmağa imkân bulunmadığına göre, söz konusu 127. maddenin Sayıştay'ın bunitelikleri taşıması gerekli bulunan hükümlerine "kesinlik"tanıdığını kabul etmekte zorunluk vardır.

Yukarıdaaçıklanan değişiklik sonunda Anayasa'nın 127. maddesi, Sayıştay'a, sorumlularınhesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak yetkisi vermiştir. "Hükmebağlamak" teriminin, (yargılama işlemi sonucunda ulaşılan kanaatin resmîşekilde beyan edilmesi) durumunu ifade ettiğine Anayasa'da, Sayıştay'ın,sorumluların hesap ve işlemlerini inceleme sonucunda varacağı kanaatin beyanını"hüküm" olarak nitelediğine ve ona ayrıca "kesinlik"tanıdığına göre sırf Sayıştay ile ilgili maddenin Anayasa'daki yerine dayananbir yoruma başvurarak Sayıştay "hükümlerine" "kesinlik"niteliğinin tanınmamasını ve Anayasa'daki "kesin hüküm" deyimini"kesin idarî karar" şekline dönüştürerek Danıştay'da yapılacakitirazlara konu kabul edilmesini öne süren bir görüşü, Anayasa'nın söz konusuhükmü karşısında benimsemeğe imkân yoktur.

Öteyandan Anayasa'nın açık ifadesi karşısında, hükmün bulunduğu bölüme dayananyorum da, esasında kandırıcı değildir. Gerçekten Anayasa'mızın düzenlenmesinde,benzer kurum ve müesseselerin aynı bölümlerde toplanması için çaba harcandığı,ancak çeşitli sebeplerle bunun eksiksiz olarak yerine getirelemediğigörülmektedir. Bu bakımdan bir kurum ve kuruluşun Anayasa'daki yerinin, onunbünyesini gösteren kesin bir ölçü olarak alınması doğru değildir. Anayasa'dabunun en açık örneği Yüksek Seçim Kurulu ile Yüksek Hâkimler Kuruludur. YüksekSeçim Kuruluna, yüksek bir yargı organı olduğu ve kararları da kesin niteliktebulunduğu ve Danıştay'ca da böyle kabul edildiği halde, Anayasa'nın yargıbölümünde değil, görevinin konusu bakımından olan ilgisine göre yasamabölümünde (Madde 75), tamamiyle idari görev yapan Yüksek Hâkimler Kuruluna da,görevinin çeşidine göre Anayasa'nın yürütme bölümünde değil, hâkimlerle veyargı organlariyle yakın ilişkisi nazara alınarak yargı bölümünde (madde 143,144) yer verilmiştir.

Kaldıki bu konuda çözümlenmesi gerekli olan nokta, Sayıştay'ın yüksek bir yargı veyabîr alt idare mahkemesi olup olmadığı değil, Anayasa ile görevli kılınmışolduğu (hükme bağlamak) işlemi sonunda düzenlediği ilâmların, başka bir idareveya yargı organı önünde incelenmesinin mümkün bulunup bulunmadığı, kısacası(kesin) nitelikte olup olmadığıdır.

Yukarıdaaçıklamalardan da anlaşıldığı gibi, bir kuruluşun tasarruflarının niteliğinin,o kuruluşun Anayasa'daki yerine göre değil, Anayasa hükümlerine göredeğerlendirmesi gerektiği açık olarak ortadadır.

Anayasa'dakesin hüküm ve kararlardan bahseden sadece 127. madde değildir:

a)Anayasa'nın yasama bölümünde bulunan 75. maddesinde Yüksek Seçim Kurulunungörevine ilişkin olarak (şikayet ve itirazları inceleme ve kesin kararabağlama) hükmü yer almaktadır.

b)Anayasa'nın yürütme bölümünün iktisadi ve malî hükümler kesiminde bulunan budâva ile ilgili 127. maddesindeki hüküm ise (sorumlulukların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak) şeklindedir.

c)Anayasa'nın yargı bölümündeki 142, maddesinde, Uyuşmazlık Mahkemesinin (görevve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeye yetkili bulunduğu)yazılıdır,

ç)Anayasa'nın yine yargı bölümündeki 152. maddesinde (Anayasa Mahkemesininkararlarının kesin) olduğu belirtilmektedir.

Bumaddelerde geçen benzer ifadeler aynı anlamı taşıdıkları ve hatta Sayıştay' lailgili 127. maddedeki (hüküm) terimi, konuya daha da açıklık veren bir nitelikgösterdiği ve bunlardan Sayıştay dışında ki kuruluşların kararlarının(kesinliği konusunda hiç bir duraksama gösterilmediği halde aynı Anayasaifadesiyle nitelendirilmiş olan Sayıştay hükümlerinin kesinliğini benimsemeyenbir görüşe katılmaya yer yoktur.

Kesinliğiniaçık bir Anayasa ilkesinden aldığı böylece meydanda o!an Sayıştay ilâmlarının,idari işlem sayılarak Danıştay'da açılacak iptal dâvalarına konu yapılması;veya özel bir kuruluş kanunu olan 24/12/1964 günlü ve 521 sayılı DanıştayKanununun 31. maddesindeki (idarî yargı mercilerinden Özel kanunlarına görekesin olarak verilmiş olan ve üst idarî yargı mercii bulunmayan yargı kararlan)ifadesinin kapsamında sayılarak temyiz yolu ile Danıştay incelemesine bağlıtutulması mümkün değildir.

832sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin iptali istenen son fıkrası hükmünün,Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan bir hükmü daha açık bir deyimle tekraretmekten öte bir niteliği yoktur. Yani söz konusu hüküm olmasa bile Sayıştayilamlarının Danıştay'da hangi yolla olursa olsun incelenmesine Anayasa'nın sözkonusu 127. maddesi hükmü yol vermez.

Buduruma göre 45. maddenin iptali istenen son fıkrası hükmünün, Anayasa'yaaykırılığını söz konusu edilemiyeceği ortadadır.

Anayasa'nın7., 31., 114. ve 140. maddelerine olan aykırılık iddiasına gelince: Yukarıdakiaçıklamalardan da anlaşılacağı üzere Anayasa'nın kendisi, Sayıştay denetiminebağlı olan sorumluların hesap ve işlemlerinin incelenmesi ve bunların sorumderecelerinin hükme bağlanması işini bir Anayasa ilkesine konu olacak niteliktegörerek özel bir düzenleme yapmış ve Sayıştay'ın bu konuya ilişkin olarakvereceği hükümlerin "kesin" olacağını buyurmuştur.

Anayasailkeleri, etki ve değer bakımından eşit olup hangi nedenle olursa olsun birininötekine üstün tutulması mümkün olmadığından bunların bu arada ve hukukun genelkuralları gözönünde tutulmak suretiyle uygulanmaları zorunludur.

Sözkonusu 127. madde hükmü de bir Anayasa ilkesi olduğuna göre Anayasa'da yeralmış bulunan değer ilkelerle etki ve değer bakımından eşit bulunduğunda şüpheyoktur. Anayasa'da var olan bu ve bunun gibi belli bir konuya ilişkin bulunanpek çok sayıdaki özelliklerin, Anayasa'da yer alan genel ilkelerden ayrınitelikte olduklarına bakılarak Anayasa'ya aykırılıklardan söz edilemiyeceğişüphesizdir ve Anayasa'da belli bir konuyu düzenleyen özel bir ilke varken okonuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genel ilke bulunsa bile onundeğil, konuya özgü Anayasa ilkesinin uygulanması zorunludur.

Konunun,bu açıklamaların ışığı altında incelenmesi halinde, Anayasa'nın 127. maddesindeyer alan ve konuya özgü Anayasa ilkesinin bir tekrarından ibaret bulunan, 832sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrası hükmünün, Anayasa'nın :

a)Yargı yetkisine ilişkin genel nitelikteki 7. maddesi;

b)Hak arama hürriyetini genel nitelikte düzenleyen 31. maddesi;

c)İdari işlem ve eylemleri yargı denetimi altına koyan 114. maddesi;

d)Danıştay'ın görevlerini belli eden 140. maddesi;

Hükümlerineaykırılığından söz edilmesine imkân bulunmadığı gerçeği ortaya çıkar.

Danıştaykararında, Anayasa'nın 8. maddesine de dayanıldığı görülmekte ise de söz konusu8. madde, aslında bu itirazın reddini gerektiren bir Anayasa hükmüdür. ZiraAnayasa'nın 127. maddesinde yer alan ve Sayıştay hükümlerinin kesinliğinibelirten hükmün, Anayasa'nın 8. maddesi gereğince yasama, yürütme ve yargıorganlarını, bu arada Danıştay Daire ve kurullarım da bağladığından şüpheedilemez.

Bubakımdan söz konusu Anayasa hükmünün tekrarı niteliğindeki 45. maddenin iptaliistenen son fıkrası hükmünün 8. maddeye aykırılığı değil, aksine uygunluğuortadadır.

Yukarıdakiaçıklamalardan da anlaşılacağı üzere 21/2/1967 günlü ve 832 sayılı SayıştayKanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmü, Anayasa'ya aykırı bulunmadığındanitirazın reddî gerekir.

SONUÇ:

21/2/1967günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmününAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine üyelerden Hakkı Ketenoğlu,Avni Givda, Muhittin Taylan, Recai Seçkin ve Ahmet Akar'ın karşı oyları ile veoyçokluğu ile 14/1/1969, 15/1/1969 ve 16/1/1969 günlerinde yapılan görüşmelersonunda karar verildi.

 

 

 

 

 

Başkanvekili

Lütfi Ömerbaş

Üye

İhsan Keçecioğlu

Üye

Salim Başol

Üye

Feyzullah Uslu

 

 

 

 

Üye

Fazlı Öztan

Üye

Celalettin Kuralmen

Üye

Hakkı Ketenoğlu

Üye

Fazlı Uluocak

 

 

 

 

Üye

Sait Koçak

Üye

Avni Givda

Üye

Muhittin Taylan

Üye

İhsan Ecemiş

 

 

 

 

Üye

Recai Seçkin

Üye

Ahmet Akar

Üye

Muhittin Gürün

 

 

KARŞIOYYAZISI

Mahkememizce832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin, Anayasa'nın 127. maddesinintekrarı niteliğinde görülmesi nedeniyle Anayasa'ya aykırılık taşımadığısonucuna varılmış ve bu nedenle maddeye yöneltilmiş bulunan itirazın reddinekarar verilmiştir.

İtiraz,maddenin tamamına değil, son fıkrasını teşkil eden (Sayıştay'ca verilen ilâmlaraleyhine Danıştay'a başvurulamaz) hükmüne münhasırdır. Maddenin bu fıkrasını,bir bakıma Anayasa'nın 127. maddesinin (Sayıştay, genel ve katma bütçeliidarelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarım T.B.M.M. adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak... la görevlidir) hükmüile Sayıştay'a verilmiş olan görevin gereği olarak kabul etmek mümkündür.Sayıştay'ca tesis edilmiş olan yani sorumluların yalnız hesap ve işlemlerineilişkin bulunan hükümlerin (kesin) bulunması dolayısiyle itiraz konusu fıkranınbu çerçeve dahilinde uygulanması halinde Anayasa'ya aykırı olmaması gerekir.Çünkü, Genel Muhasebe Kanununun 14. maddesi gereğince muhasipler, aldıkları veharcadıkları para ve ayniyattan ve görevlerine ilişkin bütün işlemlerdensorumlu ve hesaplarını Sayıştay'a vermeğe mecburdurlar. Her senenin sonundamuhasiplerin kendilerine verdikleri bütün evrakı inceleyen Sayıştay; gelir,gider mal ve kıymetlerde mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmediğini,alınmadığını, harcanmadığını, verilmediğim .saklanmadığını veya idareedilmediğini tespit etmesi halinde muhasibin hukukî yükümlülüklerini yerinegetirmediğine, beraati icap etmediğine ve zimmetli kalmasına hükmeder. 45maddedeki ödeme böylece tespit edilen, zimmetin ödenmesidir. Sorumlunun hesapve işlemlerini yargılama yolu ile kesin hükme bağlama ise Sayıştay'aAnayasa'nın 127. maddesiyle verilmiş bir görevdir. 45. maddenin son fıkrası bukapsamdaki hükümlere münhasır kalsaydı mahkememiz kararına katılır ve sonfıkranın Anayasa'ya aylan olmadığı görüşünde çoğunlukla birleşirdim. Halbuki,sorumlunun kişiliği, hesaplan etkilemiş olan mevzuat dışındaki olanaklar,zorunluklar da bulunabilir. Bu ihtimaller Anayasa'nın 127. maddesi dışındakalmış ve sorumlunun irade ve hareketlerine müessir olan bu tür etkenlerinincelenmesi ve hükme bağlanması işi Sayıştay'a verilmemiştir. Sorumlununhesabını mevzuat ortamında değerlendirmek, olayların sadece bir yönünü aydınlatır.Sorumlunun kişiliğinden, görevin yapıldığı zamanın koşullarından, devletkadrosunda görevli veya görevsiz olan başka kişinin eylemlerinden doğmaaksaklıklar olabilir. Sorumlunun iradesine müessir kanun dışı veya kişiseletkenlerden, onu kanunlar ötesine çıkmaya zorlayan nedenlerden teslim vetesellüm anlarında eksilmelere götüren ve sorumlunun elinde olmayan olaylarda,fiziki değişmelerle bozulmalar ve eksilmelerden, haşarat tahribatı gibisebeplerden doğacak mal eksilmeleri ile uygunsuzluklardan, hataya düşme vedüşürülmelerden, sorumluların ruhî ve uzvî bozukluklarının yaratabileceğiisabetsizliklerden dolayı tahkikat ve muhakeme icrasını, Anayasa'nın 127.maddesi öngörmemiştir. Durumun bu özelliklerini incelemeye ve böylece zimmetindevanı etmesi veya etmemesi lâzım geldiğine karar vermeğe Sayıştay yetkilikılınmamıştır. Bunun içindir ki sorumlunun hesap ve işlemini yalınız hukukîuygulama bakımından inceleyerek tesis edilecek Sayıştay hükümü tek başınaadaleti sağlamaktan yoksundur.

832sayılı Kanunun 64. maddesi de (hüküm) ü şöyle tanımlamaktadır: Hesaplarınyukarıdaki maddelere göre yapılan yargılaması sonunda beraat veya zimmet tazminhükmü verilir. Aynı kanunun Sayıştay'ın görev ve yetkilerini gösteren 28.maddesinin (c) bendi de müessese için (sorumluların nesep ve işlemleriniyargılayarak kesin hükme bağlar) hükmünü koymaktadır. Bu maddelere göreverilecek hüküm sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuat karşısındakidurumunu belirtecek ise de yukarıda yazıldığı gibi sorumluların kişiliğini vemevzuat dışındaki hesap ve işlemleri etkileyen olanakları kapsamaz. SayıştayKanununun 45. maddesindeki kesin hüküm, sorumluların hesap ve işlemlerininhukukî ölçülerle değerlendirilmesine ilişkin bir hüküm olması nedeniylesorumluların subjektif özellikleri ve burdan doğma görev kusurları, Anayasa'nın127. maddesinde olduğu gibi bu maddenin de dışında kalmaktadır.

M.M. Anayasa Komisyonu raporuna göre de 45. maddeye son fıkra olarak eklenen"Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz" fıkrası,Anayasa'nın 127. maddesinin Sayıştay'ın, sorumluların hesap ve işlemlerineilişkin olarak vereceği hükümlerin kesin nitelikte olacağı esasına dayanarakkonmuştur. Bu itibarla da 45. maddenin son fıkrası, Anayasa'nın 127. maddesiyleSayıştay'a verilen kesin hüküm verme yetkisi sının ile sınırlı iken iptalkonusu fıkra sorumlunun kişisel yönden savunmasını tamamen kısıtlamıştır.

Dâvanıngeliş sebebine, iddia ve müdafaaya göre 45. maddenin son fıkrasının bu genişanlamda uygulamaya tabi tutulduğu ve sorumlulara objektif ölçüde verilmişhükümle gerçekleştirilmiş olan zimmetten ve tazminattan kurtulma kapılarınınkapandığı anlaşılmaktadır. 45. maddenin birinci fıkrasındaki"sorumlularca; gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata uygun olaraktahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığıveya idare edilmediği Sayıştay'ca kesin hükme bağlananları" ibaresininsarahatına pek de uygun düşmeyen son fıkranın bu anlaşılışı üzerinde biraz dahadurmak gerekmektedir.

Sayıştay,yargılama yolu ile belirli ve sınırlı konularda kesin hüküm vermeğe Anayasa'cayetkili kılınmışsa da hiç bir zaman bir yargı organı değildir. Yargı organıolabilmek için yalnız yargılama metodunu kullanmak da yetmez. Çünkü yargı,metodu ve organlarının kuruluşu itibariyle tamamen ayrıdır. Yargılama, metodu;yasama ve idare makamlarınca da adlî ve idari sahalarda kullanılmakta olmasınarağmen yasama meclisleri ve disiplin kurulları gibi müesseseler yargı organısayılmamışlardır. Devlet mallarının muhafazasından gelir ve gider işlemlerininusulü ile yapılmasından dolayı sorumlu bulunan muhasipler açık sözlüyargılamaya tabi tutulmadan, iddia ve savunmaları dinlenmeden delillertartışılmadan, kusurları bulunup bulunmadığı her yönü ile araştırılıpincelenmeden verilmiş olan kararlar nereden verilirse verilsin bir sarahatolmadıkça Anayasa'ya aykırı düşer. Kaldı ki Sayıştay, yasama organının, devletemvalinin denetiminde sorumluların gördükleri işlerin mevzuata uygun olupolmadığı yönlerini tespit bakımından yardımcısı durumundadır. Yine Sayıştay,832 sayılı Kanunun 38 .maddesinin (a )bendi gereğince denetim işlerini yaparkenbile yargılama yoluna başvurmaya mecburdur. Bu işin yargılama olmadığı ise birgerçektir.

Yargılamave hüküm verme, yalnız yargı organlarına verilmiş tam yetki ve millet namınaicra edilecek bir yargı tasarrufudur. Bu yönü ile sorumluların, objektifölçülere dayanılarak Sayıştay'ca verilen kesin hükümlerle gerçekleştirilmişbulunan zimmetlerinin yargı makamları önünde kişisel yönden gerekli yargılamayatabi tutulması, hesap ve işlemlerin hukuka uymadığına ilişkin ayrıcasorumluluğu kaldıran nedenler bulunup bulunmadığının savunma yönündenincelenmesi ve sonucuna göre sorumludan zimmet veya tazminatın tahsili icapedip etmediğine karar verilmesi adaletin bir gereği ve Anayasa'nın 31.maddesinin kişilere tanıdığı bir haktır. Sadece objektif inceleme veyargılamaya dayanan bir hüküm her vakit adalet yönünden' eksiktir. Anayasa'caSayıştay'a verilen kesin hüküm verme yetkisi gereğince tesis edilecek hükümlersorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uyduğunu veya uymadığını kesin olarakbelirtmeye yetersede sorumlulukları kesin şekilde ortaya koyamaz. Bunun içinsorumluya savunma ve zimmetten kurtulma yolunda yargı kapısını açık tutmakşarttır.

Yakandakinedenlerle :

1-Sayıştay, Anayasa'nın 127. ve 832 sayılı Kanunun birinci ve 28. maddelerinegöre saymanların hesap ve işlemlerini B.M.M. adına denetler ve yargılama yoluile kesin hükme bağlar. Bu çerçeve içinde tesis edilecek hükümler kesindir vealeyhine Danıştay'a başvurulmaması Anayasa'ya uygundur.

2-45. maddenin son fıkrası, sorumluya kişisel yönlerden hakkını arama, yargıorganları önünde kendisini savunma imkânını da önlediği için Anayasa'nın 11.maddesinin son fıkrasına ve 31. maddesine aykırıdır. Bunun için 45. maddeninson fıkrasının iptali gerekeceği kanısındayım.

 

 

 

 

 

Üye

Hakkı Ketenoğlu

 

 

KARŞIOY YAZISI

I-ÇOĞUNLUĞUN GÖRÜŞÜ :

1967/13esas ve 1969/5 karar sayılı ve 14., 15., 16 Ocak 1969 günlü karar metninde degörüleceği üzere çoğunluğun görüşü, bir başka deyimle 21/2/1967 günlü ve S32sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasındaki "Sayıştay'caverilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz." hükmünün Anayasa'yaaykırı bulunmadığına ve itirazın reddine dair verilen kararın gerekçesi şöyleözetlenebilir:

Sayıştay'ınAnayasa'nın 127. maddesinde yer alan görevlerinden "sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlama" "Türkiye Büyük Millet Meclisiadına" deyiminin dışında bırakılmıştır. Çünkü bu deyim maddenin başındadeğildir. Demek ki "kesin hükme bağlama" Türkiye Büyük Millet Meclisiadına değil, Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay'a verilmiş bir görev olarakyerine getirilecektir.

Anayasatasarısındaki Sayıştay'a ait hüküm (tasarı: madde 126) Temsilciler Meclisindekigörüşmeler sırasında bir üyenin açıklamaları ve önergesi üzerine"sorumluların hesap ve işlemleri kesin hükme bağlamak" görev veyetkisi de eklenerek bugünkü biçimini almıştır. Maddenin önergeye rağmenAnayasa'nın yargı bölümüne aktarılmaması olayına fazla önem verilmemek gerekir.

Anayasa'nın127. maddesinde sadece hesap ve işlemlerin hükme bağlanmasından değil"sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanacağı" ndan sözedilmektedir. Böylece hesap ve işlemlerin durumunun ve bunları yürütensorumluların sorum dereceleriyle birlikte belli edilmesi gerektiği açıkçaanlatılmıştır. Demek ki 127. madde Sayıştay'ın bu nitelikleri taşıması gereklihükümlerine kesinlik tanımaktadır.

"Hükmebağlamak" terimi "yargılama işlemi sonucunda ulaşılan kanaatin resmibiçimde açıklanması" durumunu anlatır. Anayasa Sayıştay'ın sorumlularınhesap ve işlemlerini inceleme sonucunda varacağı kanının açıklanmasını hükümolarak nitelediğine ve ona ayrıca kesinlik tanıdığına göre sırf Sayıştay'lailgili maddenin Anayasa'daki yerine dayanan bir yoruma başvurarak Sayıştayhükümlerine kesinlik niteliği tanımamak ve "kesin hüküm" deyimini"kesin idari karar" biçimine dünüştürmek mümkün değildir.

Öteyandan bir kuruluşun Anayasadaki yeri onun niteliğini gösterecek bir ölçüolarak alınamaz." Söz gelimi yüksek bir yargı organı olan ve kesin kararveren Yüksek Seçim Kuruluna Yargı Bölümünde değil görevinin konusu bakımındanYasama Bölümünde; idarî görev yapan Yüksek Hâkimler Kuruluna Yargı Bölümündeyer verilmiştir.

Kesinhüküm ve kararlardan Anayasa'nın 75., 127., 142. ve 152. maddelerine sözedilmektedir. Bu maddelerde geçen benzeri ifadeler aynı anlamı taşıdıkları,hattâ Sayıştayla ilgili maddedeki hüküm terimi konuya daha da açıklık verdiğihalde öteki üç kuruluşun kararlarının kesinliği konusunda duraksamagöstermeksizin yanlız Sayıştay hükümlerinin kesinliğini benimsemeyen bir görüşekatılmak yersizdir.

İptaliistenen hükmün Anayasa'da yer alan bir hükmü daha açık deyimle tekrarlamaktanöte bir niteliği yoktur. Yani bu hüküm olmasa bile Sayıştay ilâmlarınınDanıştayda incelenmesine Anayasa'nın 127. maddesi yol vermez.

Anayasa'nınkendisi, Sayıştay denetimine bağlı sorumluların hesap ve işlemlerininincelenmesi ve bunların sorum derecelerinin hükme bağlanması konusunda bir özeldüzenleme getirmiştir. Bu bir Anayasa ilkesidir ve Anayasa'daki öteki ilkelerleeşit değer ve etkidedir. Bu ilkenin genel ilkelerden farklı olduğuna bakılarakAnayasa'ya aykırılığı ileri sürülemez Anayasa'da belli bir konuyu düzenleyenözel bir ilke varken o konuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genelilke bulunsa dahi onun değil konuya özgü Anayasa ilkesinin uygulanmasızorunludur.

Onuniçin iptali istenen hükmün Anayasa'nın 7., 31., 114. ve 140. maddelerineaykırılığından söz edilemez. 3. maddeye gelince : Hükmün bu maddeye aykırılığıdeğil, uygunluğu ortadadır.

II-BU KARŞI OY YAZISINA ADLARINI KOYANLARIN GÖRÜŞÜ :

1- Anayasa'nın127. maddesindeki "sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakdeyimi :

Yukarıdaözetlenen gerekçeden de anlaşılacağı üzere itirazın reddi karan Anayasa'nın127. maddesindeki Sayıştay'ın "sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlama" görevine ilişkin hükmün aydınlık olduğu; Sayıştay'ın bugörevi Türkiye Büyük Millet Meclisi adına değil Anayasa ile doğrudan doğruyaverilmiş bir görev olarak yerine getireceğinin ve ilâmlarının Danıştaycaincelenemiyeceğinin 127. madde metninde açıkça anlaşıldığı görüşüneoturtulmuştur.

Anayasa'nın127. maddesi söyle başlamaktadır :

"Sayıştay,genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarınıTürkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak ve ..................... la görevlidir."

Bucümleden sorumluların hesap ve işlemlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adınakesin hükme bağlamak anlamının çıkarılması için "Türkiye Büyük MilletMeclisi adına" ibaresinin maddenin basında bulunması şart değildir.İbarenin şimdiki yeri de böyle bir anlamın çıkarılmasına elverişlidir. Kaldı kigenel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarınındenetlenmesinin ereği ve sonucu sorumluların sorumlarını ortaya koymaktadır vebu, denetleme çalışmalarının son evresini oluşturur. "Denetleme" ve"hesap ve işlemleri hükme bağlama" aralarında sıkı hukuk bağlantısıbulunan iki kavramdır. Şu durum her ikisinin de ayın nitelikte sayılmasınızorunlu kılar. Onun içindir ki yalnız denetlemenin Türkiye Büyük Millet Meclisiadına yapıldığı; sorumu belirtmenin Türkiye Büyük Millet Meclisi adınayapılmadığı yolunda bir görüşün hukukça savunulabilir yönü olamaz. Öte yandanbilindiği üzere yasa metinlerinde o yasanın hükümlerini yürütecek merciiaçıklamak için konulan maddelerde genel olarak bakanlıklar değil Bakanlar;hizmet yasama meclislerine ilişkin ise yasama meclisi değil Yasama MeclisiBaşkam (Sözgelimi 5509 sayılı Kanunun 9., 16/7/1965 günlü 695 sayılı ve1/12/1966 günlü 787 sayılı kanunların 3. maddelerinde olduğu gibi) yürütme ilegörevlendirilirler. Buna karşılık Sayıştayın yargı organlarını ve yargılamadüzenini de kapsayan 21/2/1967 günlü, 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleriniyürütme görevinin Cumhuriyet Senatosuna ve Millet Meclisine (başkanlara değil)verilmiş olduğu görülür (Madde 108). Hüküm, bu açıdan üzerinde durulmağa değer.

"Kesinhükme bağlamak" deyimine gelince: Bu deyime tutunularak Anayasa'nınSayıştay'ı yargılama yetkisi ile donatıp bir yüksek mahkeme olarak kurduğu vekararlarına karşı bütün yollan kapadığı ileri sürülemez. Çünkü aslında"kesin hükme bağlamak "deyimi hukuk diline ilk kez girmektedir veAnayasa'nın da yalnız bir yerinde kullanıl mistir; henüz aydınlığa kavuşmuş birkavramı yoktur. Eskiden "muhkem kaziyye" deyimiyle anlatılan kavramşimdi "kesin hüküm" sözü ile belirtilmekte ise de bir işin"muhkem kaziyeye bağlanması" ndan söz etmek Türkçeye ve "muhkemkaziyye" kavramına uymayan bir söyleyiş olur. Ancak bir kararın "muhkemkaziyye" niteliğini kazandığı veya ortada "muhkem kaziyye"bulunduğu için bir dâvaya yeniden bakılamıyacağı söylenebilir. "Mahkeme şuişi muhkem kaziyyeye bağladı" sözünün değil hukuk dilinde Türkçede de yeriyoktur. "Kesin hükme bağlamak" sözünün başka bir anlamı olmakgerekir.

Anayasa;Yüksek Seçim Kurulu için "... seçim konularıyle ilgili bütünyolsuzlukları, şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama ..."(Madde 75/1), Uyuşmazlık Mahkemesi için "... adlî, idarî ve askerî yargımerciileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarının kesin olarak çözümlemeyeyetkilidir." (Madde 142/1) ve Anayasa Mahkemesi içki "AnayasaMahkemesinin kararlan kesindir." (Madde 152/1) sözlerim kullandığı haldeSayıştay için bir başka hem de yeni bir deyime gitmesi bu üç yüksek yargımerciinin kararlan ile Sayıştay kararları arasında bir fark gözettiğinigöstermesi bakımından dikkate değer.

YüksekSeçim Kurulunun, Uyuşmazlık Mahkemesinin ve Anayasa Mahkemesinin kararlarınınkesinliği konusunda kuşkuya düşmenin, elbetteki yeri yoktur. Çünkü Anayasa buüç kuruluşun niteliğini açıkça belirtmiş ve kararlarının kesin olduğunu hükmebağlamıştır. Oysa Sayıştay'a, "kesin hükme bağlamak" gibi kendisimüphem bir deyimden yararlanarak, Anayasa'nın öngördüğünden büsbütün ayrı birnitelik verilmek istenmektedir.

AnadiliTürkçe olan kimseler Anayasa'nın 127. maddesinden birbirine karşıt anlamlarçıkarırlarsa artık o madde hükümlerinin açık ve aydınlık olduğundan sözedilemez ve Anayasa kurallarının tümü gözönünde tutularak yoruma gidilmesi;Anayasa koyucunun Sayıştay için bir yüksek yargı mercii niteliğini öngörüpgörmediğinin böylece saptanması zorunlu olur. Aşağıda yapılacak olan da budur.

Öteyandan Anayasa kuralları, ilke olma yönünden eş değerde bulunmakla birliktehepsi de bir hukukî bütünün birbirleriyle tutarlı, uyumlu parçalarıdır. Birhükmün yorumlanmasıda, aşağıda ayrıntılariyle tartışılıp açıklanacağı üzereçoğunluğun "kesin hükme bağlamak" deyimi üzerindeki görüşünde olduğugibi, bu bütünlük, tutarlılık ve uyumun kökünden bozulması yorumu hukukî dayanaktanyoksun bırakır ve inandırıcı olmaktan çıkarır. Şurası da unutulmamalıdır kiAnayasa kuralları eşdeğerde olmakla birlikte Devletin temel kuruluşlarınailişkin ilkelerin herhangi bir kuralın yorumundan öteki kurallara üstün değerdetutulması zorunlu ve tabiîdir.

2-Anayasa'ya ve 832 sayılı Kanuna göre Sayıştay : Anayasa'nın 127. maddesininbirinci fıkrası şöyledir :

(Madde127/1- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesapve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetlemeve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.)

Şimdibir de 832 sayılı Kanunun "Sayıştay'la görev ve yetkisi" başlığınıtaşıyan 1. maddesini okuyalım :

(Maddel- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile

mallarınıTürkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap veişlemlerini yargılama yoliyle kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.)

Görülüyorki 832 sayılı Kanunun 1. maddesi bir "bütün" sözcüğü eksik olarak,noktalama işaretlerine varıncaya kadar Anayasa'nın 127. maddesindeki birincifıkra metninin tıpkısıdır. Sadece kanundaki hükme bir "yargılamayoliyle" deyimi eklenmiştir. Eğer Anayasa'nın 127. maddesi Sayıştay'ayargılama görevi verildiği biçiminde anlaşılmaya elverişli olsaydı kanuna budeyimin eklenmesi gereksiz kalırdı. Madde metninin böyle bir anlayışa hattayoruma elverişsizliği görülmüştür ki 832 sayılı Kanunun l. maddesininAnayasa'nın 127. maddesinin bininci fıkrasının tıpkı tıpkısına tekrarlanmasındanibaret metnine "yargılama yolu ile" deyimi katılarak Sayıştay'ınyargı yetkisi ile donatılmasına çalışılmıştır.

Yalnızcabir kanunun bir kuruluşu yargı yetkisi ile donatması kendi basma yeterlideğildir. Bu, ancak açık bir Anayasa hükmünün varlığı ile desteklenirse değerve geçerlilik kazanır, oysa Anayasa, yargılama yetkisini tanıdığı mercileriCumhuriyetin Temel Kuruluşu" başlığını taşıyan Üçüncü Kısmının"Yargı" başlıklı Üçüncü Bölümünde (Madde 132-152) bir birsayılmıştır. Mahkemelerin ve yüksek mahkemelerin görecekleri dâvalar da yine bubölümde adlî, idarî ve askerî olmak üzere üç kümeye ayrılmıştır. UyuşmazlıkMahkemesini Adlî, idari ve Askerî yargı mercileri arasındaki görevve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümleme ile yetkili kılan hüküm de(Anayasa: Madde 142) bu Üç çeşit yargı dışında başka bir yargı düzeninin vemerciin Anayasa'ca öngörülmediğini ayrıca teyit ve tekrar eylemektedir. Şuduruma göre bu merciler dışında hiç bir mercie yargı hakkı tanınması mümkündeğildir. Çünkü hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almıyan birDevlet yetkisi kullanamaz. (Anayasa: Madde 4/3)

Birmerciin yargı yetkisi ile donatılabilmesi için Anayasa'da açık hüküm bulunmasıgerekmekle birlikte Sayıştay'a yargılama yetkisi verildiğine ve kararlanaleyhine başvurma yollarının kapatıldığına delalet edebilecek dolaylıhükümlerin de Anayasa'da yer olmadığı hatta bütün dolaylı hükümlerin bununaksini ortaya koyacak nitelikte bulunduğu aşağıda sırası geldikçe ayrı ayrıbelirtilecektir. Yalnız şurada Sayıştay'a ilişkin kanunların ötedenberiAnayasaların çizdikleri sınırları taşma eğilimi gösterdiğine kısaca işaretetmek yerinde olacaktır.

23Nisan 1340 günlü, 491 sayılı Teşkilâtı Esasiye Kanununun Mevaddı Müteferrikebaşlıklı Altıncı Faslındaki (Kuvvei kazaiye Dördüncü Fasılda yer almıştır.)Divanı Muhasebata ilişkin 100. maddesinin (Büyük Millet Meclisine merbut veDevletin varidat ve masarifatını kanunu mahsusuna tevfikan murakabe ilemükellef bir Divanı muhasebat müessestir) yollu metni ile 16/6/1934 günlü ve2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun 1. maddesinin (Divanı MuhasebatTeşkilâtı Esasiye Kanununun yüzüncü maddesi hükmüne göre Büyük Millet Meclisinebağlı ve Devletin bütün varidat ve masraflarıyle mallarını ve hesaplarını onunnamına bu kanun hükümlerine göre murakabe ve Devlet mallarını kabz ve sarf veidare ve muhafaza edenlerin tetkik ve muhakeme ile mükellef bir heyettir) ve18. maddesinin (üç aza ile bir reisten terekküp eden daireler birer hesapmahkemesidir ......

Dairelerbu kanun mucibince muhasiplerin idare hesaplarını tetkik ve muhakeme ederekMuhasebei Umumiye Kanunu ve bu kanun hükümlerine göre yalnız muhasip tahakkukmemurlariyle ikinci derece amiri italar hakkında hüküm verir ....) biçimindekimetinlerinin karşılaştırılması bu konuda bir fikir edinilmesine yeteceği içinbaşkaca açıklama ve eleştirme gerekli görülmemiştir.

a)Sayıştay Türkiye Büyük Millet Meclisi adına görev yapar:

Yukarıdagerekçesiyle belirtildiği üzere Sayıştay Türkiye Büyük Millet Meclisi adınadenetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamaklagörevlidir. Sayıştay'a yargı yetkisinin tanınmasını önlemeğe tek başına buhüküm bile yeterlidir. Çünkü Anayasa 7. maddesiyle "yargı yetkisinin, TürkMilleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı" "kuralınıkoymuştur.

b)Anayasa Sayıştay başkan ve üyelerine hâkimlik teminatı tanımamıştır: YineAnayasa'nın 7. maddesine göre yargılama yetkisi ancak bağımsız hâkimleringörevli bulunduğu mercilere verilebilir. Anayasa'nın 132. maddesi hâkimleringörevlerinde bağımsız obuaları ilkesini teyit etmekte ve hâkimlere tanınanteminat 133. maddede ve 134. maddenin ikinci fıkrasında açıklanmaktadır. 127.maddenin ikinci fıkrasiyle Anayasa'nın Sayıştay başkan ve üyeleri içinöngördüğü, ve düzenlemesini kanuna bıraktığı teminat hâkimlik değil, bir çeşitmemurluk teminatıdır. Burada teminatın "mahkemelerin bağımsızlığı vehâkimlik teminatı esaslarına göre "düzenleneceğinden (140. madde ileDanıştay, 141. madde ile Askeri Yargıtay ve 138. madde ile Askeri Yargı içinöngörüldüğü üzere) söz edilmediği gibi 132. 133. ve 134. maddelere de herhangibir gönderme yapılmamıştır. Üstelik Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisindegörüşülmesi sırasında Meclise Sayıştay'dan katılan üye Sayıştay görevlilerinehâkim teminatının tanınmasını istemiş; bu yolda önerge vermiş; ancak Sayıştay'ailişkin Anayasa maddesinin aldığı kesin şekilden de anlaşılacağı üzere bu istemmaddeyi geri çeken Anayasa Komisyonunca ve komisyonun saptandığı metnibenimseyen Temsilciler Meclisince kabul edilmemiş; önerge sahibi de AnayasaKomisyonunun getirdiği metne karşı itirazda bulunmamıştır.

832sayılı kanunun Sayıştay başkan ve üyeleri için Anayasa'da öngörülen hakimlikteminatının tıpkısını kabul ettiği bir an için düşünülse bile gene de bununhakimlik teminatı niteliğinde sayılması mümkün değildir. Çünkü kanunlarıngetirdiği teminat yine kanunlarla daraltılabilir veya kaldırılabilir. oysasınırları ve niteliği Anayasa'da belirlenmiş hâkimlik teminatı üzerinde kanunkoyucunun tasarrufu bulunması düşünülemez.

c)Sayışıay, Anayasa'nın yargı bölümüne sokulmamıştır :

Sayıştay'ailişkin hüküm, bilindiği üzere, Anayasa'nın yargı bölümünde (Üçüncü kısımüçüncü bölüm) değil Yürütme Bölümünün iktisadî ve Malî Hükümler kesiminde(Üçüncü Kısım İkinci Bölüm D kesimi) yer almıştır. Bu yerin Anayasa koyucununSayıştay için ne gibi bir nitelik öngördüğünü açıklama bakımından önemi vardır.Kararda Yüksek Seçim Kuruluna, kesin kararlar veren bir yüksek yargı organıolduğu halde, Yargı Bölümünde değil de yasama bölümünde yer verildiğinden sözedilerek bundan bir kuruluşun Anayasa'daki yerinin niteliğini gösterecek birölçü gibi ele alınamıyacağı sonucu çıkarılmakta ve Sayıştay île Yüksek SeçimKurulu arasında bir benzerliğin oluşturulmasına çalışılmaktadır.

YüksekSeçim Kurulu, altı üyesi Yargıtay, beş Üyesi Danıştay Genel Kurullarınca kendiüyeleri arasından seçilmek voliyle oluşur. (Anayasa: Madde 75/3) Bu üyeleraslında Anayasa uyarınca bağımsız, hâkimlik teminatı ve yargılama yetkisiyledonatılmış kimselerdir; esas yerleri Anayasa'nın yargı bölümündedir.

Öteyandan Yüksek Seçim Kuruluna seçimlerin yönetim ve denetimi yananda yineAnayasa ile (Madde 75/1) "seçim konulariyle ilgili bütün yolsuzluktan,şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama" yetkisiverilmiştir. Niteliği görev ve yetkileri Anayasa'nın açık hükümleriyleböylesine belirlenen bir kuruluşun, Anayasa metnindeki yeri elbette ki yineAnayasa ile belirlenen niteliğini etkilemez. Fakat Yüksek Seçim Kurulu ilehiçbir benzer yönü bulunmayan, baştan başa farklı bünyede; yetkileri ve kararalanı Anayasa yönünden tartışmalı Sayıştay için yapılacak yorumda, bu kuruluşunAnayasa'daki yerinin önemi büyüktür. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisindegörüşülmesi sırasında Sayıştay'dan bu Meclise katılan Üyenin, yukarıdadeğinildiği üzere, yaptığı konuşmada ve verdiği önergede Sayıştay'ınAnayasa'nın yargı bölümünde yer almasının gerektiğini ileri sürmesine rağmenAnayasa Komisyonunun bu istemi kabul etmediği; isteme uymayan yeni madde metniüzerinde önergeyi verenin herhangi bir itirazda bulunmadığı ve TemsilcilerMeclisinin de komisyonun görüşünü benimseyerek istemi reddetmiş duruma geldiğigözönünde tutulursa Sayıştay'a Anayasa metnine verilen yerin etkenliğinin dahada güçlendiği görülür.

ç)Anayasa Sayıştay için yargılama usullerinin düzenlenmesini öngörmemistir.

Anayasa'nın127. maddesinin ikinci fıkrası Sayıştay'a ilişkin olarak kanunla düzenlenecekkonulan şöyle sıralamıştır :

aa)Sayıştay'ın Kuruluşu;

bb)Sayıştay'ın işleyişi;

cc)Denetim usulleri;

çç)Mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlerive öteki özlük işleri;

dd)Başkan ve üyelerin teminatı.

Görülüyorki Anayasa koyucu burada "yargılama usullerin" den hiç sözetmemektedir, "işleyiş" deyiminin "yargılama usuleri" nikapsadığı ileri sürülemez. Çünkü Anayasa'da gerektikçe hep "işleyiş"deyiminin yanma ... "yargılama usulleri" deyiminin de eklenmesiyoluna gidilmiş; "işleyiş" deyiminden vazgeçilse bile "yargılamausulleri" nin yine sözü edilmiştir. "Mahkemelerin kurutuşu görev veyetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanuna düzenlenir" (Madde 136);"Danıştay'ın kuruluşu, işleyişi, yargılama usulleri ... kanunla düzenlenir..." (Madde 140/5): "Askeri Yargıtay'ın kuruluşu ,işleyişi, yargılamausulleri ... kanunla düzenlenir." (Madde 141/4); "AnayasaMahkemesinin kuruluşu ve yargılama usulleri kanunla ... düzenlenir."(Madde 148/1)

Sayıştay'ınAnayasal bünyesini açıklığa kavuşturacak bir maddede Kanunla düzenlenecekkonular bir bir sayılırken "yargılama usulleri" ne bu konulararasında yer verilmemesinin ancak bir anlamı olabilir: O da Sayıştay içinyargılama yetkisinin öngörülmemiş bulunmasıdır.

d)Anayasa Sayıştay'ı bir son derece mahkemesi olarak kabul etmemiştir :

Anayasa'da;"Yargıtay'ın, adliye mahkemelerince verilen karar ve hükümlerin soninceleme mercii olduğu; kanunla gösterilen belli dâvalara da ilk ve son derecemahkemesi olarak bakacağı" (Madde 139/1) "Danıştay'ın, kanunlarınbaşka idari yargı mercilerine bırakmadığı konularda ilk derece ve genel olaraküst derece mahkemesi olduğu" (Madde 140/1); "Askerî Yargıtay'ın,askerî mahkemelerce verilmiş karar ve hükümlerin son İnceleme merciî olduğu;ayrıca kanunla gösterilen askerî işlere ait belli dâvalara ilk ve son derecemahkemesi olarak bakacağı" (Madde 141/1) hakkında hükümler vardır. 127.maddede ise Sayıştay yönünden bunlara benzer bir hükme yer verilmiş değildir.Şu durum da Anayasa'nın, Sayıştay kuruluşu içinde bir Temyiz Kuruluoluşturmasını ve bu kurulun kararları leyhine yargı mercilerine başvurmayolunun kapatılmasını öngörmediğini kuşkuya yer bırakmayacak açıklıklagöstermektedir. Savunulabilir yönü bulunmamakla birlikte bir an içinSayıştay'ın bir yargı mercii olduğu düşünülebilse, Sayıştay üç çeşit yargıdanancak idarî yargı bölümüne girebileceğinden, kararlarının gene de üst dereceidare mahkemesi olan Danıştay'ca ve temyiz yoliyle incelenmesi gerekeceğiortadadır.

e)Sayıştay anlaşmazlıkları çözümlemekte değildir :

832sayılı Kanunun (Madde 62-64) "Sayıştay ilâmı" diye adlandırdığıbelgeler bir uyuşmazlığı çözümlemekte değildir. Burada herhangi bir anlaşmazlıkolmaksızın bir dizi hesap ve işlemin incelenmesi ve ilgililerin sorumluoldukları veya olmadıkları yolunda bir sonuca varılması söz konusudur. SayıştayKanunundaki usul incelenirse görülür ki denetçiler kendilerine verilenhesapları inceleyip rapora bağlarlar (Madde 48). Raporlar Birinci Başkanlıkaracılığiyle ve "yargılanmak" üzere dairelere dağıtılır (Madde 50).Dairelerce alınacak sonuca göre beraat, zimmet veya tanzim hükmü verilir (Madde61) ve sonuç "ilâm" da belirtilir (Madde 62). Yani alacaklı olmasıgereken idarenin istemi, hatta haberi obuadan yolsuz hesabın sorumlularıbelirlenmekte; alacağın bunlardan tahsiline hüküm verilmekte; ancak bundansonra idare "ilâm" la sonuçtan haberdar edilmektedir (Madde 63).

Şudurum da "kesin hükme bağlama"nın bir yargı kararı niteliğitaşımadığını ortaya koyar. Hele aynı kanunun "saymanların hesaplarının,Sayıştay'a noksansız verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde yargılanmadığıtakdirde hükmen onanmış sayılacağı" kuralını koyan 66. maddesi"yargılama" ve "hükmen" deyimlerinin bilinen hukukkavranılan olarak değerlendirilmesini büsbütün olanak dışı kılmakta ve işleminyalnızca bir inceleme ve denetleme yolu olduğu görüşünü desteklemektedir.

f)832 sayılı Kanun, Sayıştay'ı yargı yetkisine sahip olağanüstü bir mercidurumuna getirmiştir :

832sayılı kanunun Sayıştay'ı bir hesap mahkemesi olarak öngörmesi ve bu kuruluşuyargı usulleri öteki yargı mercilerininkine benzemeyen, kararlarını hiçbiryargı merciinin incelemiyeceği nev'i şahsına özgü bir müessese durumunagetirmesi Anayasa'nın Cumhuriyetin Temel Kuruluşu Başlıklı Üçüncü kısmına birde "hesap yargı yeri" eklenmesi demektir. Böylece bir kimseyi tabiîhâkimden başka, bir merci önüne çıkarma sonucunu doğuran yargı yetkisine sahipolağanüstü bu merci" ortaya çıkmaktadır. Bu ise, Anayasa'nın kesinlikleyasakladığı bir durumdur. (Madde 32/2)

g)Anayasa'nın özel düzenlenmesinden Sayıştay'a yargı yetkisi verildiği anlamıçıkarılamaz:

Anayasa'nınSayıştay yönünden, özel bir düzenleme getirdiği görüşü bu kuruluşun bir yargımercii sayılması gerektiği sonucuna dayanaklık edemez. Çünkü Anayasa'da 110.maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, 143. ve 144. maddelerde olduğu gibibir takını yönetim yerlerinin görev ve yetkilerini düzenleyen hükümler devardır. Gerekli olan yalnızca Anayasa'nın özel düzenlenmesi değil bu düzenlemeninkuruluşa yargı mercii niteliği vermesidir.

h)Temsilciler Meclisindeki değişikliğin asıl önemli yönü :

Anayasatasarısının Sayıştay'a ait hükmünün bir konuşma ve önerge üzerine (Tasarı :Madde 126) Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonunca geri alınarak yenidenyazılmasının kendi başına bir önemi yoktur. Asıl sorun konuşma ve önergedeileri sürülenlerin hangilerinin kabul, hangilerinin reddedildiğidir. Yenidenyazılan, önergeyi verence itiraz edilmeyen ve Temsilciler Meclisinde kabulolunan metinde Sayıştay'a yargı bölümünde yer verilmesine ve Sayıştay başkan veüyelerine hâkim teminatı tanınmasına ilişkin istemler nazara alınmamıştır.Durumun ağırlık noktası budur. Anayasa Mahkemesi kararında bu noktaönemsenmemiş; maddenin sırf yeniden yazılmış oluşuna özel bir değer verilmekistenmiştir.

İ)Anayasa'nın Sayıştay'a kesin yargı kararı verme yetkisini tanıdığı düşünülemez:

Bukonuda son olarak şunu da belirtmek yerinde olacaktır :

Yargıalanında ve özellikle işi kökünden çözümleyen kesin yargı kararı konusunda çoktitiz ve ayrıntılı hükümler getirmiş olan ve en küçük tazminat dâvalarının bilebunlardan yararlanması açık tutan Anayasa'nın, yargı mercii niteliğinitanımadığı ve üyelerini hâkim teminatı dışında bıraktığı bir kurala kesin yargıkararı verme ve böylece söz gelimi bir saymam yerine göre milyonları bulacakbir borcu ödemekle yükümlü tutma yetkisini tanıyabileceğini ve bu ereğini deAnayasa metninde benzeri durumlarda kullandığı anlatım yolundan uzaklaşaraksadece "kesin hükme bağlama" gibi yeni ve müphem bir deyimleaçıklayacağını düşünmek sağduyu ile ve hukuk mantığiyle bağdaştırılamaz.

ı)Özetleme :

Yukarıdanberi açıklananlarla varılacak sonuç şöyle özetlenebilir :

aa)Anayasa Sayıştay'ı bir yargı mercii olarak öngörmüş, bu kuruluşun kararlarına karşıyargı mercilerine başvurma yolunu kapatmış değildir. Sayıştay'ı Anayasa'yarağmen bu duruma getiren; ona yargılama yetkisi tanıyan; bünyesi içinde birTemyiz Kurulu oluşturan; bu kurulca verilen kararların kesin olduğunu saptayan;Sayıştay ilâmları aleyhine Danıştay'a başvurulmasını yasaklayan 832 sayılıKanundur.

bb)Anayasa'nın 127. maddesinde geçen "kesin hükme bağlama" deyiminin"kesin işleme bağlama", "kesin sonuca bağlama", "kesinidari karara bağlama" kavramlarının ötesinde bir anlamı yoktur.

"Sayıştayilâmı" diye adlandırılan belgeye icra dairelerince infazı gerekli birmahkeme hükmü niteliği verilemez. Bu, aslında denetleme ve inceleme sonundahesaplarda ve işlemlerde ortaya çıkarılacak yolsuz ve kanunsuz davranışlarındoğurduğu Hazine zararını kesin olarak saptayan bir belgedir; delil olmayönünden değeri vardır. Ancak "bir zararın saptanması" ve "birzarardan sorumlu olma" durumlarını birbirinden ayırmak gerekir. Sorunkonusunda yargı mercilerinin söyleyeceği çok söz vardır. Onun için Sayıştay'ın"sorumluların hesap ve işlemlerini hükme bağlama" yetkisinin bukişiler hakkında öznel kararlar alma yetkisini de kapsadığı hukukçasavunulabilir bir görüş olamaz. Sayıştay'ın Türkiye Büyük Millet Meclisi adınagörev yapması da sorumluları şahsen borç altına sokacak öznel kararlarvermesini haklı göstermez. Çünkü Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisininbile böyle bir yetkisi yoktur.

Sayıştay'ınzararı saptayan kesin kararı üzerine sorumlu görünenler hakkında kovuşturmayageçilmesi tabiîdir. Sorumlular zararı ödemeğe yanaşmazlarsa son sözü yargımercii söyler. 832 sayılı kanunun 45. maddesinin son fıkrası bu yolu tümkapamaktadır.

Sözlüaçıklama sırasında Sayıştay'ın öznel kararlar vermediği çünkü Anayasanınmuhasip, gelir ve gider tahakkuk memuru, ikinci derece ita amiri durumundakimemurların görevlerinden doğan mali sorumlarında nesnel sorum ilkesini kabulettiği ileri sürülmüştür. Anayasa'da böyle bir hüküm bulunmadığı gibi bu görüşüişin niteliği ve hukuktaki sorum kavramlarıyle bağdaştırmak da mümkün değildir.

3-Sayıştay'a 832 sayılı Kanunun verdiği yetkiler dolayısiyle ortaya çıkansakıncalar :

Burayakadar söylenenler Anayasa'nın Sayıştay'ı bir yargı mercii olarak öngörmediğinive kararlarına karşı yargı merciine başvurma yolunu kapatmadığını belirtmekiçindir. Ancak bu kurula 832 sayılı kanunla yargılama yetkisi verilmesi veözellikle itiraz konusu hüküm Anayasa'nın kişilere tanıdığı kimi temel haklarınve hürriyetlerin zedelenmesine yol açmakta ve bu konuya da kısaca değinmekzorunlu bulunmaktadır.

a)Hak arama hürriyeti :

Herkesin,meşru bütün vasıta ve yollardan yararlanarak yargı mercileri önünde davacı veyadâvâlı sıfatile iddia ve savunmada bulunma hakkı vardır. Hiçbir mahkeme, görevve yetkisi içindeki dâvaya bakmaktan kaçınamaz. (Anayasa: Madde 31)

Haksahibi île kendisinden hak istenenin yargı mercii önünde davacı veya dâvâlıolarak karşılaşabilmeleri bu hürriyetin gereğidir. Devlet haksız eylemden doğanalacakları için adliye mahkemelerine başvurur ve dâvâlı da savunma hakkınıkullanırken yine haksız eylemlerle Devleti zarara soktuğu ileri sürülen birkimsenin, sırf Sayıştay denetimine bağlı bir görevde olması yüzünden mahkemehuzurunda kendini savunamamasını haklı gösterecek bir hukukî neden ve zorunlukortaya konulamaz.

Devletinkişilerden farklı olarak, kimi alacaklarını mahkeme hükmü gerekmeksizindoğrudan doğruya kovuşturmaya yetkili olduğu durumlar vardır. Ancak bunlar kamualacaklarına ilişkin olanlardır. Kamu alacaklarının tahsiline girişilmesihalinde de kişinin ya belli itiraz ve temyiz mercilerine ve sonunda Danıştay'abaşvurarak veya doğrudan doğruya Danıştay'a iptal dâvası açarak bir anlaşmazlıkyaratmak ve savunmada bulunmak hakkı vardır.

Anayasa'nıngerek 31. maddesi gerekse idarenin hiçbir eylem ve işleminin hiçbir halde yargımercilerinin denetimi dışında bırakılamıyacağı kuralım koyan 114. maddesi,anlaşmazlık halinde kişi ile idarenin yargı mercii önünde karşılaşması yolunuaçık tutmaktadır. Oysa Sayıştay'ca karara bağlanan işlerde bu yol kapalıdır.

b)Tabu yargılamada usul:

Birkimsenin tabiî hâkimi huzurunda yargılanması bir Anayasa teminatı; tabiî biryargılama usuliyle yargılanması ise bu teminatın bir gereğidir. Gerçi Anayasayargı mercilerinin yargılama usullerinin düzenlenmesini kanunlara bırakmış vebu konuda ana kurallar koymamıştır. Ancak yargılama usullerine ilişkin olarakher medenî ülkede uygulanan, yerleşmiş hukuk kuralları da yok değildir.Anayasa'nın 2. maddesiyle hukuk devleti olarak tanımlanan Devletimizde de bukuralların uygulanması gerekir. Bunların dışında kalacak bir yargılama düzenihukuk devletinin korumakla ödevli bulunduğu genel hukuk esaslarına aykırıdüşer.

Bukurallardan konu ile ilişkisi bulunan bir kaçı aşağıda gözden geçirilerekSayıştay'ın durumu ile kıyaslanacaktır:

aa)Tarafsız mahkeme:

Tarafsızlığısağlayan, mahkemelerin bağımsız ve hâkimlerin teminatlı oluşudur. Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetimle görevli, mensupları anayasal hâkimlikteminatından yoksun bir kuruluşun tarafsızlığı kabul edilemez.

bb)Savunma:

Denetçiler,kendilerine verilen hesapların . Hesaplar Birinci Başkanın görevlendireceğidenetçilerce incelenir. (Madde 46/1)- incelenmesi sırasında mevzuata uygunbulunmadıkları veya eksik gördükleri işler hakkında sorumluların yazılısavunmalarını alırlar. (Madde 48/1). En çok otuz gün içinde cevap vermiyensorumluların savunmaları beklenmiyerek rapor düzenlenir. (Madde 48/2). Hesapraporunun dairece incelenmesi sırasında uzman denetçi hesapta yeniden ilişiklihususlar görürse o da sorumlunun savunmasını alır (Madde 56/4).

İşte832 sayılı Kanunun tanıdığı savunma hakkı bundan ibarettir. Oysa savunma dâvahakkı kadar korunması gereken bir temel haktır. Anayasa, (Madde 31) yalnızcaiddia ve savunma hakkını değil "yargı mercileri önünde davacı veya dâvâlıolarak, iddia ve savunma da bulunma hakkını" tanımıştır.

Denetçiyeverilen yazılı cevaplarla yetinilip hüküme varılmasını mümkün kılan biryargılama usulünün hukuk devletinde yeri olmamak gerekir.

cc)Duruşma :

Anayasa'yagöre mahkemelerde duruşmalar herkese açıktır. Duruşmalardan bir bölümün veyatümünün kapalı yapılmasına ancak genel ahlâkın veya kamu güvenliğinin kesinolarak gerekli kıldığı hallerde karar verilebilir (Madde 135/1). 832 sayılıkanunda duruşma söz konusu değildir.

AncakTemyiz Kurulunca "murafaa" ya olanak tanınmıştır. Kurulun yalnız birtarafı davet etmek hakkı da bulunduğu için (Madde 72) bunun bile bir gerçekduruşma niteliğinde kabul edilmesi mümkün değildir.

çç)Kanun yolu:

Mahkemekararlan üst derece mahkemelerinde (Yargıtay, Danıştay, Askeri Yargıtay) temyizyoliyle incelenebilir. Anayasa, Sayıştay'a bir son derece mahkemesi niteliğitanınmadığı halde 832 sayılı kanun "Sayıştay dairelerince verilenilâmların temyiz yoliyle incelenmek ve bu konuda kesin kararlar vermeküzere" Sayıştay'ın bünyesi içinde bir "Sayıştay Temyiz Kurulu"oluşturmaktadır. (Madde 67). Temyiz Kurulu 4 yıl için Sayıştay Genel Kuruluncadaire başkanları arasından seçilecek 4 daire başkanı ile her daireden seçilecek-Sayıştay'ın 8 dairesi vardır, (kanuna bağlı l sayılı cetvel - 2 üyedenkurulur. Kararlan temyiz edilen daire başkanının ve üyelerinin oy hakkı olmaz.Kurul üye tam sayısının üçte ikisi ile toplanır; mevcudun çoğunluğu ile kararverir. Temyiz Kurulu Sayıştay Dairelerince verilen ilâmların son hükümmerciidir. (Madde 16).

Karşılıklıolarak birbirlerinin kararlarını hatta kararı verenlerin huzuriyle, inceleneceküyelerden oluşan bu kurulun Sayıştay dairelerinden çıkan "ilâm" ların"son hüküm mercii" oluşu gibi bir durumun "hukuk devleti"ilkesiyle nasıl bağdaştırılabildiği, üzerinde önemle durulacak bir konudur.

dd)Vicdanî kanaat sorunu :

Birgider hesabını inceleyen Sayıştay denetçisi genellikle o giderin kanunlara,tüzüklere, yönetmeliklere, bütçedeki tertibine, ödeneğine ve kadroya uygunolarak harcanıp harcanmadığını, ödemenin istikkak sahiplerinin kimliğiaraştırılmak yoliyle yapılıp yapılmadığını ve bütün bu işlem ve hesaplarınbelgelere ve kayıtlara uygun olup olmadığını araştırır (832 sayılı Kanun- Madde46). Beraet, Zimmet veya tanzim hükümleri de bu esaslara göre verilir. Bukaskatı, dar, adeta makineleştirilmiş bir inceleme düzenidir. Oysa hâkimlerAnayasa'ya, kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm verirler (Anayasa: Madde 132/1). Şu durum bile Sayıştay'ın bir yargı mercii değil, bir idaridenetim kuruluşu olduğunu göstermeye yeterlidir.

c)Özetleme :

832sayılı Kanun Sayıştay için öngördüğü bünye ve yetkiler dolayısiyle temel hak vehürriyetler yönünden ortaya çıkan sakıncaların en önemlileri üzerinde kısacadurulmuştur.

Devletingelir ve giderleri ile malları üzerinde çok titiz ve gerekirse olağanüstü birdenetim düzeninin kurulmasına kimsenin bir diyeceği olmaz. Bundaki kamu yaranortadadır. Ancak denetim sonunda sorumlu ve tazminle yükümlü görülenler, 45.maddenin itiraz konusu son fıkrasiyle olduğu gibi, yargı mercilerindekendilerini savunma teminatından yoksun bırakılırsa bir başka deyimle denetimdüzeni yüzünden bir takım temel hak ve hürriyetlerin zedelenmesine yol açılırsao zaman Anayasa'ya aykırılık kedini gösterir. Çünkü kanun; kamu yararı, genel ahlâk,kamu düzeni sosyal adalet ve milli güvenlik gibi sebeplerle de olsa bir hakkınve hürriyetin özüne dokunamaz (Anayasa : Madde 11/2).

4-SONUÇ :

832sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrasında yer alan " Sayıştay'caverilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a baş vurulamaz" hükmü Anayasa'nın 2.maddesindeki "hukuk devleti" ilkesine, yine Anayasa'nın "yargıyetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır" kuralınıkoyan 7., hak arama hürriyetine ilişkin 31., tabiî yargı yolunu belirleyen 32.,idarenin eylem ve işlemleri üzerindeki yargı denetimini ilkeleştiren 114.,Sayıştay'a dair 127., Danıştay hakkındaki 140., "kanunların Anayasa'yaaykırı olamayacağını" saptayan 8. maddelerine doğrudan doğruya aykırıdır;iptali gerekir. Oysa Anayasa Mahkemesi hükmün Anayasa'ya uygun olduğuna kararvermiştir:

Bunedenle E. 1967/13 - K. 1969/5 sayılı ve 14, 15, 16 Ocak 1969 günlü kararakarşıyız.

 

 

 

Üye

Ahmet Akar

Üye

Avni Givda

 

 

KARŞIOY YAZISI

l-Çoğunluğun kararı Sayıştay kararlarına karşı Danıştay'a başvurulamıyacağıhükmünün Anayasa'ya uygunluğunun gerekçesi olarak Anayasa'nın 127. maddesininbirinci fıkrasındaki (Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelirve giderleriyle mallarını T.B.M.M. adına denetlemek ve sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme denetleme vehükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.) kuralına ve bu kuralın herhangibir yoruma yer bırakmıyacağı ölçüde kesin ve açık bulunduğu ve bu kuraldaki(Türkiye Büyük Millet Meclisi) sözlerinin yalnızca denetleme işlemine ilişkinbulunup sorumlularının hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama işleminin busözlerin kapsamı dışında kaldığı ilkesine dayanmaktadır. Oysa sözü edilenfıkradaki (kesin hükme bağlama) sözleri bir an önce kesin yargı kararınabağlama anlamına gelse bile metin tüm olarak gözönünde tutulduğunda, T.B.M.M.adına kesin hükme bağlama anlamı dahi çıktığı için metinde artık açıklıkkalmamaktadır; gerçekten az önce anılan cümle baştan aşağı okunduğunda (TürkiyeBüyük Millet Meclisi adına) sözlerinin hem denetlemek sözünü, hem de dahasonraki kesin hükme bağlamak inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerimyapmak sözlerini kapsadığı anlaşılmaktadır. Bundan başka şu da belirtilmelidirki, sorumluların sorumluluklarını belli etmek, genel ve katma bütçelidairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını denetlemek işinin ereği vesonucu olan bir çalışmadır; nitekim, hukuk dilinde denetlemek, yolsuzlukları veyolsuz iş görenleri ortaya koymak için araştırma ve inceleme yapmak ve yolsuziş görülmüşse sorumlularını ve onların sorumluluklarını belli etmek demektir.Buna göre sorumluyu ve onun sorumunun niteliğini belirtmeyi erek edinmeyendenetim, denetim sayılamaz, başka deyimle, denetleme ve sorumlunun hesap veişlemlerini hükme bağlama, birbirinden ayrılamayan kavramlardır. Bu dagösteriyor ki denetleme genel bir kavram, hesap ve işlemleri hükme bağlama iseonun içinde bulunan, onun kapsamına giren özel bîr kavramdır ve denetlemeçalışmalarının son evresi (nihaî safhası), hesap ve işlemleri hükme bağlamaçalışmalarıdır. Bu iki kavram arasındaki çok sıkı hukukî bağlantı, her ikisininde aynı nitelikte sayılmasını zorunlu kılar, bundan ötürü, yalnız denetlemeişleminin

YasamaMeclisi adına yapıldığı, bunun son evresi olan sorumluluğu belirtme işlemininise Yasama Meclisi adına yapılmadığı yollu düşünce, hukukî dayanaktanyoksundur.

Kesinhükme bağlamanın dahi Yasama Meclisi adına yapılacağı ortaya çıkınca birçelişme ile karşılaşmış olmaktayız. Çünkü Anayasa'nın 7. maddesi hükmünce yargıyetkisi ancak ulus adına ve bağımsız mahkemelerce kullanılabilir. Demekki çokaçık olduğu sanılan kural, özünde açık olmaktan uzaktır ve böylece yorumagitmek zorunlusu ortaya çıkmaktadır. Yorum için elbet Anayasa'nın öbürhükümlerin; ele almak gerekecektir; zira her yasa gibi Anayasa dahi birbütündür ve tek bir kuralın yeterince açık olmadığı durumlarda bütün metningözönünde tutulması başka deyimle Anayasa'nın sözü açık olmayınca özüne gidilmesive bunun içinde kurallarının tümünün incelenmesi, yoruma ilişkin hukuk il kelerindedir.

Anayasa'nınSayıştay'ın T.B.M.M. adına kesin hüküm verebileceği yollu kuralının açık birkural olmaması dolayısiyle hükümlerin tümü üzerinde inceleme yapılıp sonucavarılmak yoluna gidilmiştir.

2-Sayıştay, Türk ulusu adına karar vermesi nedeniyle bir yargı organı değildir;geçekten az yukarıda yazılan metinde anlaşıldığı üzere, o bütün işlemleriniyaparken ve bu arada sorumluların hukukî durumunu saptarken T.B.M.M. adına işgörmektedir. Bu yön, Anayasa'nın 127. maddesindeki yazılıştan başka SayıştayYasasın", yürütülmesini yasama meclislerine bırakan sözü edilen Yasanın108. maddesinin yazılışından da anlaşılmaktadır; oysa, yukarıdaki benttebelirtildiği üzere yargı yetkisi ancak ve ancak, Türk ulusu adına bağımsızmahkemelerce kullanılabilir.

3-Üyelerin hukuki durumu bakımdan da Sayıştay bir yargı organı değildir.

Bukonuda ilk ve son derece mahkemesi olarak yargı kararı vermeye yetkilikuralları oluşturan üyelerin güvencesi, hâkim güvencesi (teminatı) adı altındaAnayasa'mızda gösterilmiş ve bu güvencenin neleri kapsadığı dahi yineAnayasa'da açıkça anlatılmıştır (Anayasa madde 133, 134/2 ve 131/1 dekimahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik güvencesine yapılan gönderme, yine madde140/5 teki mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik güvencesine yapılan gönderme).Anayasa, Sayıştay üyeler için nasıl bir güvence sağlanacağını hâkimgüvencesinde olduğu gibi kapsamım belirterek göstermiş değildir. Anayasa'nın127. maddesinde yalnızca teminattan öz edilmiştir. Demekki Sayıştay üyeleriniteliği ve kapsamı Anayasa'da gösterilen bîr teminattan yararlanmadıkları gibikendilerine hâkim teminatı tanınacağı yolu bir Anayasa kuralı dahi yoktur.

4-Yüksek Seçim Kurulunun seçimlere ilişkin şikâyet ve itiraz konularında kesinolarak verdiği kararlar, hukukî nitelikçe kesin yargı kararlarıdır (AnayasaMadde 75);zira bu kurulun bu kararlan, bir idare yeri olarak ya da meclis adınavereceği yolunda hiç bir kural, Anayasa'da yazılı bulunmadığı gibi böyle birkural Anayasa'nın özünden dahi çıkarılamaz. Bundan başka, Yüksek Seçim Kurulunuoluşturan hâkimlerin yine Anayasa gereğince Yargıtay ve Danıştay üyeleri olmasıdahi gösteriyor ki bunlar kapsamı Anayasa'ca belli edilmiş bir güvenceyesahiptirler. (Anaysa Madde 75). Gerçekten Yargıtay hâkimleri Anayasa'nın 133.ve 134. maddeleri gereğince, Danıştay hâkimleri ise Anayasa'nın 140. maddesinin5. fıkrasındaki gönderme dolayısıyla hâkimlik güvencesindenyararlanmaktadırlar. Bu bakımlardan Sayıştay'ın Yüksek Seçim Kurulu ilekarşılaştırılarak kendisine özgü varlığı bulunan bir yargı kurulu olduğusonucuna varılamaz.

5-Sayıştay'ın Meclis adına hüküm vermesi dolayısiyle yaptığı hüküm vermeişlemlerinin idari işlemlerden olmadığı ve bu yüzden Danıştay'ın yargıdenetiminin dışında kaldığı görüşü de doğru değildir; zira, Sayıştay'ın Meclisadına verdiği hüküm hiç bir zaman Meclisin hükmü, kararı demek değildir. Bundanbaşka Anayasa'nın Meclisin kendisine bile bir yargı işinde son ve kesin vermekyetkisini tanımış değilken, onun adına karar veren bir yere böyle bir yetkiyi,öncelikle tanıyamaz işin özüne bakılırsa bütçeyi uygulamak ve onu denetlemek vebu denetleme gereği kararlar vermek, nitelikçe idare işlemleridir. Bu bakımdantartışma konumuz olan kararlara karşı idarî yargı yolu, Anayasa'nın 114.maddesi uyarınca açık bulunmaktadır.

6-Anayasa'nın yumuşak biçimde güçler ayrılığı ilkesini benimsediği ilerisürülerek Sayıştay'ın bir yargı yeri bulunduğu savı ortaya atılmaktadır. Ancakyasama meclislerine ya da idareye yalnız bir işi esasından çözümlemeyen vekesin yargı kararı niteliğinde bulunmayan kararlar vermek yetkisini tanımıştır.Nitekim, Meclisin bir bakanı Yüce Divana yollama kararı son soruşturmanınaçılması kararı niteliğinde bir yargı kararıdır, ama ceza dâvasının suçlulukveya suçsuzluk, ceza verilmesi veya verilmemesi yönünden kesinliklesonuçlandıran bir yargı kararı değildir. Anayasa hükümleri; gerek teker teker,gerekse tüm olarak incelendiğinden yargı konusunda ve özellikle işi esasındançözümleyen kesin yargı kararı konusundan "Anayasa koyucunun mahkemelere vehâkimlere, önceki Anayasalarımızla ve yabancı ülkelerdeki Anayasaların bir çoklarıile karşılaştırılamayacak ölçüde geniş bir bağımsızlık ve güvence sağladığı vebunu birçok hükümlerle belirtildiği görülmektedir. Böyle bir doğrultudahükümler koyan Anayasa'nın mahkeme niteliğini tanımadığı ve üyeleri hâkimgüvencesinden yararlandırmadığı bir kurula kesin yargı kararı vermek yetkisitanıyacağını düşünmek, onun yargı alanıma gerçekleştirmek istediğini kendisininengellemesi demek olur, başka deyimle bir yandan, 5 - 10 liralık para cezasınınveya 50 - 60 liralık alacak dâvalarının bile, niteliği ve kapsamı kendisincegösterilmiş bağımsızlık ve güvenceye sahip mahkemedir ve hâkimlerce son kararabağlanmasını kesin kurallarla düzenlemiş bulunan bir Anayasa'nın, öte yandan,bir saymanın ya da bir tahakkuk amirinin yerine göre milyonları bulacak olanbir borcu için kesin idarî bir kararla sorumlu tutulabilmesini ve bu kararakarşı yargı yolunun kapalı olmasını kabul etmiş bulunması, ne genel mantık,nede hukuk mantığı bakımından savunulamaz.

7-Sayıştay Yasası, 67. maddesinde, Sayıştay dairelerince verile; ilâmlarınSayıştay Temyiz kurulunda temyiz yolu ile incelenmesini öngörmekle Anayasa'nınöngörmediği bir yüksek mahkeme öngörmüştür; Sayıştay yasasının 4. maddesi isebu kurulun kararlarına kesin yargı kararı niteliği vermiştir. Sayıştay dairekararları, bir an için yargı kararları sayılsalar bile idarî yargı karanniteliğinde bulunacaklarından, bunlara karşı temyiz yoluyla başvurulacak YükselMahkeme ise Anayasa'mızın 140. maddesinin birinci fıkrası gereğince ancakDanıştay olabilir, iptal konusu kural, bu yönden de Anayasa'ya aykırıdır.

8-Sayıştay'ın yetkilerini özel yasadan değil, doğrudan doğruya Anayasa'dan almışolması görüşü, onun işlemlerinin yargı işlemi olduğunu göstermeğe yeterlideğildir; çünkü Anayasa'da Yüksek Hâkimler Kurulu, Genel Kurmay Başkanlığı gibibir takını yönetim yerlerinin yetkileri ve görevleri dahi gösterilmiştir. Buyerler, kuşkusuz yönetim yerleridir.

9-Sayıştay ilâmlarının bir idari uyuşmazlığa dayanmaması dahil, bunun (hüküm)adını taşıyan işlemlerin yargı kararı olmadığını gösterir. Gerçekten idarîdâva, idarenin belli bir işlem ya da eyleminden çıkan uyuşmazlık üzerineaçılır, burda ise belli idarî işlemler ya da eylemler üzerinde çıkmışuyuşmazlıklar değil bir dizi idare işlemlerinin incelenmesi ve bunları yapanlarınsorumlu oldukları veya olmadıkları yolunda karar verilmesi söz konusudur. Bukararlar ise, yönetim işlemleridir. Bu işlemle Anayasa'da hüküm denilmişolması, yargılama usullerine benzeyen yöntemlere göre yapılan inceleme sonundave yargı kararlarını andırır biçimde verilmelerinin istenildiğini gösterir.Yargılama usulleri, bir çok bakımlardan bir talkını idarî işlemlerin daha doğruolmasını sağlayıcı nitelikte bulunduklarından, bu türlü işlemlerin belliyargılama yöntemlerine göre yürütülecek incelemeler sonunda yapılması kamuyararı düşüncesiyle öngörülebilir. Burada tutulan yol da budur.

10-Anayasa'nın saymanların ve benzeri kişilerin sorumluluklarını nesnel (afakî)sorumluluk olarak öngördüğü ve Sayıştay'ın bu sorumluluklar üzerine hükümverdiği dahi doğru değildir.

Birkez Sayıştay'ın yalnızca işlemleri denetleyip onların yasalara uygun bulunupbulunmadığını sorumluların hukukî durumları üzerinde etkisi olmayacak biçimdekarara bağlayacağı anlamına gelen bir söz Anayasa'da yoktur. Bundan başka nesnelsorum; hukuk alanında, tehlikeden doğan sorumdur; kişisel sorum ise kusuradayanan bir sorumdur. Hükme bağlama işlemi ise, erek bakımından sorumlularınsorumlu tutulup tutulmayacaklarım belli etme işlemidir, tersine olan görüşsorum kavramı ile bağdaştırılamaz. Ancak yönetim kararı yoluyle dahi birkimseye sorumluluk yükletilebileceği düşünülürse Sayıştay'ın verdiği kararlarınyargı karan niteliğinde bulundukları yalnızca bunların ereklerine bakılarakileri sürülemez.

l 1-Sayıştay'ı yönetim hesaplarını T.B.M.M. adına denetleyen bir kurum olarakidarenin, yapısı içinde düşünmek, gerçekten doğru olmayabilir ama işin özüSayıştay'ın gördüğü denetleme işinin hukukî nitelikçe bir yürütme işi olduğu veSayıştay'ın yürütme ya da yönetim işini görmekle. Anayasa gereğince,görevlendirilmiş bulunduğudur. Şunu da gözden uzak tumamalıdır ki Anayasa'nın144. maddesi hükmü, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlıolduğunu öngörürken yalnızca yürütme örgütü içinde bulunan ve idarî eylem veişlemler yapan kişi ya da kuruluşları erek edinmiş değildir; bunun ereği, gerekidarenin gerekse idarenin genel yapısı içine girmeyen özerk kuruluşların,gerekse mahkemelerin idarî işlem veya idarî eylem niteliğindeki davranışlarınakarşı, yurttaşların, idare görevlilerini ve başka idare yerlerini korumaktır. Obakımdan örneğin Millet Meclisi Başkanlığının veya Cumhuriyet SenatosuBaşkanlığının bu kuruluşlarındaki bir görevli için yaptıkları işlemlerden ötürüidarî dâva açılabileceği gibi Anayasa Mahkemesi Başkanlığının bir görevli içinyaptığı idarî işlemlerden dolayı da idarî dava açılabilir, böylece, Sayıştayınidarî örgüt yapısı dışında bulunması, onun (kesin hüküm) adı verilenişlemlerinin hukukî niteliklerine göre idarî işlem sayılmasına ve Anayasa'nın114. maddesi uyarınca onlara karşı idarî dâva açılmasına hiç bir zaman engelsayılamaz.

12-Anayasa'nın 4. maddesinde egemenliğin Türk ulusunun olduğu, ulusunegemenliğini, Anayasa'nın koyduğu kurallara göre, yetkili organlar eli ilekullanacağı hükmüne dayanılarak Sayıştay'ın Türk ulusu adına kesin hükümverdiği görüşü savunulamaz. İlk önce Anayasa'nın 127. maddesinde Sayıştay'ınT.B.M.M adına işlem yaptığı kesinlikle belirtilmiştir. Bundan başka,Anayasa'nın 4. maddesi, yetkili organların hepsinin ulus adına egemenliğikullandığını belirtmek için yazılmış değildir. Sözü edilen 4. madde ulusutemsil yetkisinin yalnızca yasama meclislerinin olmadığını, egemenliği yalnızcameclisin kullanmadığını belirtmek için konulmuştur.

13-Sayıştay Yasasına göre Sayıştay'ın kesinleşmiş hükümlerinin İcra ve İflâsKanunu gereğince yerine getirilmesi kuralı benimsenmiştir. Bunun sonucu olarakSayıştay kararlarının adlî yargıca denetleneceği ve bu bakımdan Danıştay'ındenetimine gerek bulunmadığı dahi ileri sürülemez zira Sayıştay ilâmları kesinmahkeme ilâmları gibi yerine getirilecektir. Kesin mahkeme ilâmına dayanan İcrakovuşturmalarında ise ancak ve ancak icra ve iflâs Yasasının değişik 33.maddesinde sayılan üç nedene dayanılarak şikâyet yolu ile icra hâkimliğinebaşvurulabilir. Bu nedenler ise, borçlunun ibra edilmiş olması, borcunertelenmiş bulunması ve zaman aşımına uğramış olmasıdır. Görülüyor ki, buradaicra hâkimi yerine getirilecek kararın esası yönünden hukuka uygun olupolmadığım incelemek yetkisine sahip değildir.

14-Anayasa'nın kesin yargı kararı veren mahkemelerin bu kararlarından hiç biriiçin (kesin hüküm) sözü kullanılmamışken, 127. maddesinde Sayıştay kararlaniçin kesin hüküm sözünü kullanmış bulunması, burada kesin hükme kesin yargıkararı anlamını vermediğini göstermektedir. Gerçekten Anayasa'nın 75.maddesinde Yüksek Seçim Kurulu için (seçim süresince ve seçimden sonra seçimkonulan ile ilgili bütün yolsuzluklar, şikâyet ve itirazları incelemek ve kesinkarara bağlamak), uyuşmazlık mahkemesi için, 142. maddesinin ilk fıkrasında(adlî, idarî ve askerî yargı mercileri arasında görev ve hüküm uyuşmazlıklarınıkesin olarak çözümlemek) ve Anayasa Mahkemesi için 152. maddesinin ilkfıkrasında (Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir) sözleri kullanılmıştır.

Bugünkühukukumuzda (kesin hüküm) sözü, eski dildeki (muhkem kaziyye) yerinekullanılmaktadır. Buna göre kesin hükme bağlamak sözü Türkçe bakımından yanlışolur; zira hiç bir zaman bir işin muhkem kaziyyeye bağlanmasından söz edilemez,ancak bir kararın muhkem kaziyye niteliğini kazandığından ya da ortada muhkemkaziyye bulunması dolayısiyle bir dâvanın yeniden görülemeyeceğinden sözedilebilir. Hukuk dilinde bu biçimiyle ilk kez giren böyle bir sözün, elbetgenel yorum kurallarına göre yorumlanması ve buna Anayasa kurallarının tümügözönünde tutularak kesin işleme bağlamak anlamının verilmesi zorunlu olmuştur.

15-Çoğunluk kararında, Anayasa'nın 127. maddesinin Temsilciler Meclisi AnayasaKomisyonunun gerekçesinde Sayıştay'ın 1924 Anayasa'sındaki hukuki durumundadeğişiklik yapılmasının istenilmediğinin belirtilmiş olmasına ve TemsilcilerMeclisindeki görüşme sırasında bir üyenin verdiği önerge üzerine maddeninbugünkü biçime sokulmuş bulunmasına da dayanılmaktadır.

Birkez Anayasa Komisyonu gerekçesinde Sayıştay'ın 1924 Anayasa'sında olduğu gibiTürkiye Büyük Millet Meclisine bağlı olmasında bir değişiklik yapılmakistenilmediği yazılmıştır ki bu yön, bu karşı oy yazısının dayandığıtemellerdendir. Gerekçede, Anayasa'nın yapıldığı günde Sayıştayın bağlı olduğuözel yasa hükümlerince gördüğü işlerde ve verdiği kararlarda değişiklikyapılmasının istenilmediği görüşüne dayanak olabilecek bir yazı yoktur. Sözünkısası, gerekçe eski Anayasa'nın Meclise bağlı olma ilkesinin değiştirilmekistenmediğini belirtmekle yetinmiş, özel yasa üzerine bir şey dememiştir.

TemsilcilerMeclisindeki ilk görüşmede üyelerden Muhittin Gürün, Sayıştay'ın Genel ve katmabütçeli dairelerin gelir ve giderlerini ve Devlet mallarının korunmasına yasamaMeclisi adına denetlediğini, ulusal egemenliğin kullanılmasının bir evresi olanbu görevi hiç bir yasama meclisinin savsayamayacağını, batı Avrupa ülkelerindede bizde de yargı yoluyla denetleme yönteminin benimsendiğini, ancak budenetlemenin etkin olabilmesi için kuruluşun güvenceye bağlanmasının gerektiğini,tasarıdaki metnin yetersiz olduğunu bildirmiş, Sayıştay'ın o zaman yürürlüktebulunan yasaya göre görmekte olduğu bir çok işleri bile göremeyeceğini,kuruluşun güvencesinin sağlam temellere oturtulmadığım ve özel yasayabırakıldığını, görevinin % 70-80 ini yargı yoluyle yürüten Sayıştay için yargıgüvencesinin Anayasa'da yer almasının ve Sayıştay görevlileri için yargıgörevinde bulunanlara tanınan hakların tanınması ve özlük işlerinden onları hertürlü etki dışında bırakacak bir yolun Anayasa'da benimsenmesinin gerektiğiniileri sürmüş ve isteklerini (konumuzu ilgilendiren yönler bakımından)özetliyerek yargı kurumu olan Sayıştay'a bu niteliği bakımından Anayasa'dayargı kurumlarını düzenleyen kurallar arasında yer verilmesi, görev alanınınhiç değilse o günkü çerçeve içinde saptanması, üyelerinin atama yöntemleriylegüvencelerinin, öbür yargı kurumlarında olduğu gibi, Anayasa'da yer alması vehâkim güvencesinin Sayıştay üyelerine de tanınması, ilâmlarının kesin olduğununbelirtilmesi gerektiğim, bu konuda önergeler düzenlediğini söylemiş, başka sözalan olmamış, önergeler okunup oya konulmadan önce komisyon sözcüsü komisyonadına maddeyi geri istemiş, bu istemin Meclisçe kabulü üzerine madde komisyonageri çevrilmiş, Komisyonun düzenlediği metin (ki bugünkü maddenin 1, 2.fıkraları metnidir) Meclisçe tartışmasız olarak kabul edilmiştir. Üye Gürün'ünönergeleri ortada olmadığı ve konu üzerinde tartışma yapılmadığı içinkendisinin önerilerini nasıl yazdığı bilinmemekle birlikte Sayıştay'ıngörevlerine ilişkin 1. fıkranın yeniden kaleme alındığı ve bu sırada cümleninortasına sorumluların (hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) sözlerininyazıldığı, metne Sayıştay'ın yargı bağımsızlığından ve üyelerinin de hâkimgüvencesinden yararlanacaklarını bildiren bir söz yazılmadığı, maddeniniktisadî ve malî hükümler arasından çıkarılıp yargı hükümleri bölümüne dealınmamış olduğu görülmektedir. Demek ki Sayıştay'ın bir yargı organı veüyelerinin de birer hâkim olduğu görüşünü Anayasa Komisyonu ve onun kaleme aldığımetni benimseyen Temsilciler Meclisi Genel Kurulunca reddolunmuştur. Bu durumkarşısında metne konulan (kesin hükme bağlamak) sözlerine sarılarak Sayıştay'ınkesin yargı kararı vereceğinin Temsilciler Meclisince kabul edildiğini ilerisürmek, gerçeğe açıkça aykırı olur ve bu bakımdan Anayasa'nın yapılış tarihinedayanan yorum doğru değildir. Buna karşılık, çoğunluk gerekçesinde Sayıştay'ınyargı yeri olup olmamasının önemi bulunmadığı, Anayasa koyucunun metne kesinhükme bağlamak sözlerim ekleyerek ne demek istediğini açıkça anlattığısavunulmaktadır; oysa kesin hükme bağlamak sözünün hukuk dilinde ilk kezkullanılan bir söz olması bakımından açık bir deyim olmadığı az yukarıdayazılmıştır.

16-Bir de, çoğunluk kararında Anayasa'nın bütün kurallarının eşdeğerde olduğugerekçesine dayanılmaktadır. Anayasa kuralları, ilk olarak eş değerde olmaklabirlikte hepsi de bir hukuki bütünün birbiriyle tutarlı, ilişkisi olan, biriöbürü ile bağdaşan parçalandır; oysa çoğunluk kararında benimsenen yoruma göre127. maddenin kesin hükümden söz eden kuralı, yukarıki bentlerde teker tekeraçıklandığı üzere, Anayasa'nın bütünlüğünü kökünden bozmaktadır. Kaldı kiAnayasa'nın Devletin temel kuruluşlarına ilişkin ilkeleri, ister istemez,herhangi bir kuralın yorumunda öbür kurallara üstün değerde tutulması gereklikurallardandır ve yorumda ise Anayasa'nın bütünlüğünü ve kurallarının tutarlıve birbiriyle bağdaşır nitelikte bulunmasını bozucu bir sonuca varılması, hiçbir zaman, hukuka uygun olamaz.

SONUÇ: Çoğunluğun Sayıştay Yasasının 45. maddesinin son fıkrası hükmünün Anayasa'yaaykırı bulunmadığı yollu görüşüne karşıyız.

 

 

 

Üye

Muhittin Taylan

Üye

Recai Seçkin

 

 

MUHALEFETŞERHİ

Yukarıkikarar ile Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, 832 sayılı Sayıştay Kanunun 45.maddesinin son fıkrası hakkında Anayasa'ya aykırılık itirazında bulunabileceğikabul edilerek konunun esası hakkında karar verilmiştir.

HalbukiAnayasa'nın 151. ve Anayasa Mahkemesinin kuruluşu ve yargılama usullerihakkındaki 44 sayılı Kanunun 27. maddeleri ile, bir dâvaya bakmakta olanmahkemenin, o dâva sebebiyle uygulayacağı kanun hükmünün Anayasa'ya aykırıbulunduğu kanısına varması halinde Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi esasıkabul edilmiştir. Bu hükümlerde sözü edilen "bakılmakta olan dâva"deyimi ile, Anayasa ve kanunlarla yetkili kılınmış mahkemeler önünde usulüneuygun olarak açılmış bulunan dâvaların kasdedilmiş olduğu şüphesizdir.

HalbukiDanıştay Dâva Daireleri, bu dosyanın konusu olarak getirilmiş olan işe bakmaklayetkili ve görevli bir mahkeme değildir. Zira:

l-Danıştay'ın kendi kanunu, Sayıştay ilâmlarının incelenebilmesi göreviniDanıştay'a vermiş değildir. Bu o derece açık bir gerçektir ki Danıştay Kanununun,yasama Meclislerinde görüşülmesi sırasında uzun tartışmalara konu olmuş, böylebir yetkinin Danıştay'a verilmesini öngören hükümler tasarıya bazan eklenmiş,bazan çıkartılmış ve sonuçta böyle bir yetkinin Anayasa'nın 127. maddesi hükmüile bağdaştırılmasına imkân olmadığı gerekçesiyle kanunun son şeklinealınmamıştır.

Yasamaorganının, böyle bir görevin Danıştay'a verilmemesini belirten bu derece açıkiradesine rağmen, Danıştay Kanununun konu ile hiçte ilgisi olmayan ve tamamenbaşka maksatlara dayanan 31. maddesi hükümlerini öne sürerek Sayıştayilâmlarına karşı Danıştay'da bir inceleme kapısı açılması, bizzat DanıştayKanununa açık bir aykırılık teşkil eder ve Anayasa'nın 132. maddesine göre,kanunlar içinde hüküm verme durumunda olan hâkimleri ve dolayısiyle mahkemeyi,Anayasa'nın dışına çıkarır.

2-Anayasa'nın 140. maddesi, Danıştay'ın, kanunların başka idari yargı mercilerinebırakmadığı konularda ilk derece ve genel olarak üst derece idare mahkemesiolduğu ve idarî uyuşmazlıkları ve dâvaları görmek ve çözümlemekle görevlibulunduğu kuralını koymaktadır. Buna göre Danıştay'ın bu madde ile çizilmişbulunan sınırları aşmamaya titizlikle bağlı kalması da bir Anayasa gereğibulunmaktadır.

a-Sayıştay, Danıştay Kanununun 31. maddesinde sözü edilen özel bir kanun ilekendisine yargı vazifesi verilmiş bir idari yargı mercii olmayıp, bizzatAnayasa'nın 127. maddesiyle sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlamakla görevlendirilmiş bir Anayasa organıdır. Gerek konuşma, gerek hukukdilinde, "hükme bağlama" deyiminin, yargılama işlemi sonucu verilenkararı ifade ettiği gerçeği "herhangi bir tartışmayı gerektirmiyecekderecede açık ve kesindir. Şu halde Anayasa, sebepsiz olarak kullanmadığı buifade ile Sayıştay'ın, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yolu ilekesin hükme bağlayacağı kuralını koymuş bulunmaktadır.

Buduruma göre Sayıştay, ne Danıştay Kanununun 31. maddesinde ne de Anayasa'nın140. maddesinde ifade edilen, kanunlarla görevlendirilen idarî yargımercilerinden olmadığından, kesin nitelikteki hükümlerin Danıştay'ca üst dereceidare mahkemesi olarak incelenmesi içki söz konusu 140. madde hükmünedayanılması mümkün değildir.

b-Sayıştay ilâmları, bir idarî işlem veya ihtilâf sonucu meydana gelen idarî birtasarruf da değildir. Zira bunlar, Devlete karşı sorum yüklenmiş bir kısımgörevlilerin kasıtlı veya kasıtsız yanlış uygulama veya kanunsuz bir işlemsebebiyle sorumları altındaki Devlet para veya malına karşı zarar vermişolmalarının tespiti halinde bu zararların ödettirilmesini hüküm altına alanbelgelerdir. Aslında Devletin, bu gibi zararların tazminini, sebep olangörevlilere karşı adlî mahkemeler önünde açacağı dâvalarla istemesi gerekirdi.Fakat yüzyılı aşan bir zamandanberi yasa koyucular bu işin özelliğini ve malîdenetim esaslariyle yakın ilgisini gözönüne almak suretiyle bu görevi adliyemahkemelerinden alarak Sayıştay'a vermişlerdir, 1961 Anayasa'sı da aynı sistemimuhafaza etmekle beraber, 1934 yılından beri Sayıştay Kanunu ile tesis edilmişbulunan Sayıştay hükümlerinin kesinliği prensibini, bir Anayasa kuralı halindeperçinleniştir.

Şuhale göre aslında adlî yargı sahasına giren bir konuyu çözümleyen ve Anayasahükmü ile kesinliği kabul edilmiş bulunan Sayıştay hükümlerinin, sadece idarîuyuşmazlıkları ve dâvaları görmek ve çözümlemekle görevli üst derece idaremahkemesi olan Danıştay tarafından incelenmesine, Danıştay'ın görevlerinibelirten Anayasa maddesi (Madde : 140) engel bulunmaktadır. Buna karşı olandüşüncelerin, bir Anayasa organı olması sıfatiyle Anayasa kurallarınıtitizlikle gözönünde tutması gereken Danıştay'ın Anayasa dışına itilmesisonucunu doğuracak nitelikte bulunduğu meydandadır.

3-Anayasa'nın 127. maddesi Sayıştay'a, "Sorumluların hesap ve işlemlerinikesin hükme bağlamak" görev ve yetkisi vermiş bulunmaktadır.

Görülüyorki Sayıştay hükümlerin "kesin" nitelikte olması ve dolayısiyle başkahiçbir idare ve yargı merciinin incelenmesine götürülmemesi durumu, SayıştayKanununun 45, maddesinin iptali istenen son fıkrası hükmünün bir sonucu olmayıpbizzat Anayasa ile konulmuş bulunan bir ilkenin gereğidir.

Buduruma göre, Anayasa'nın 140. maddesiyle ve Danıştay Kanunu ile Danıştay'ıngörevi dışında bırakılmış olan ve esasen Anayasa'nın 127. maddesinin açıkhükmüne göre de ne Danıştay'da ne de başka bir yargı mercii önünde incelenmesimümkün olmıyan bir Sayıştay ilâmı hakkında yapılmış olan ve söz konusu 45.madde hükmü olmasa dahi reddi gereken, yetki ve görev dışı bir müracaatıAnayasa'nın 151. ve 4 sayılı Kanunun 27. maddelerindeki "bakılmakta olanbir dâva kapsamı içinde saymağa ve 832 sayılı Kanunun 45. maddesinin sözü edilenson fıkrası hükmünü de "bu dâvada uygulanacak hüküm" niteliğindegörmeğe imkân olmadığından Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, bu hükmünAnayasa"ya aykırılığı sebebiyle Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkilisayılması mümkün değildir.

Bunedenlerle esasın incelenmesine geçilmeden önce, Danıştay Dâva DaireleriKurulunun müraacatının, yetkisizliği sebebiyle, reddolunması gerektiğindenkararın bu kısmına muhalifim.

 

 

 

 

 

Üye

Muhittin Gürün

 

 

SayınMuhittin Gürün tarafından açıklanan düşüncelere katılmakta olduğundan esasınincelenmesine geçilmeden önce itirazın yetkisizlik yönünden reddi gerektiğikanısındayım.

 

 

 

 

 

Üye

Celâlettin Kuralmen

 

 

Full & Egal Universal Law Academy