ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı:1969/56
Karar Sayısı:1970/4
Karar günü:20/1/1971
Resmi Gazete tarih/sayı:21.7.1970/13555
İtirazyoluna baş vuran: Ankara 5. Asliye Hukuk Mahkemesi
İtirazınkonusu : 17/7/1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 83. maddesininAnayasa'nın 11. ve 40. maddelerine aykırı olduğu yolundaki davacı iddiasınınciddî olduğu kanısına mahkemece varılmış ve Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının151. maddesine dayanılarak Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.
I.OLAY :
Birmüteahhit firmanın Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğüne verdiği teminatmektuplarından. 198.100,- liralık bölümünün . kefili tarafından bu mektuplarınserbest bırakılması istemiyle Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü aleyhineaçılan ve Ankara 5. Asliye Hukuk Mahkemesinin 1968/972 esas sayısını alandâvaya ilişkin 24/10/1968 günlü dilekçede davacı vekili; bir taahhüdünsözleşmesi uyarınca yerine getirilmesini sağlamak üzere ihaleyi yapan idareyeverilen teminat mektuplarını kendiliğinden bir başka idarenin çıkarlarım vealacaklarını da karşılar duruma getiren 506 sayılı Kanunun 83. maddesininAnayasa'nın 40. ve 11. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürmüş; mahkeme19/6/1969 günlü 6. oturumda iddianın ciddî olduğu kanısına vararak AnayasaMahkemesine baş vurulmasına karar vermiştir.
III.YASA METİNLERİ :
1-İtiraz konusu hüküm :
İtirazkonusu olan 17/7/1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 83. maddesişöyledir :
(Madde83- Devlet il ve belediyeler ile sermayesinin en az yarısı Devlet, il vebelediyelere ait her çeşit teşekkül ve müesseseler, kamu müesseseleri ve özelkanunlarla kurulan teşekküllerce ihale yolu ile yaptırılan her türlü işleriüzerine alanlarla bunların adresleri, ilgili makamlar tarafından kurumabildirilir. İş alanlar tarafından bu işlere karşılık gösterilen her türlüteminat, prim ile gecikme zammı borçlan kalmadığına dair kurumdan alınan birbelge gösterilmedikçe geri verilmez. Ödenmemiş sigorta primleri ile gecikmezamları tutarı bu teminattan kesilerek veya teminat paraya çevrilerek Kurumayatırılır. Ancak, prim ile gecikme zammı borçlan için Kurumca kabul edilecekbir banka teminat mektubu Kuruma tevdi olunduğu takdirde, iş alanların yukarıdabelirtilen teminatları Kurumun vereceği belgeye istinaden geri verilir.)
2-Dayanak olarak ileri sürülen Anayasa hükümleri :
506sayılı Kanunun 83. maddesinin Anayasa'ya aykırı bulunduğu yolundaki iddiayı veiddianın ciddî olduğu kanısını desteklemek üzere ileri sürülen Anayasa'nın 11.ve 40. maddeleri aşağıdadır :
(Madde11- Temel hak ve hürriyetler, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna uygun olarak ancakkanunla sınırlanabilir.
Kanun,kamu yaran, genel ahlâk, kamu düzeni, sosyal adalet ve millî güvenlik gibisebeplerle de olsa bir hakkın ve hürriyetin özüne dokunamaz.)
(Madde40- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özelteşebbüsler kurmak serbesttir.
Kanun,bu hürriyetleri, ancak kamu yararı amacıyla sınırlayabilir.
Devlet,özel teşebbüslerin millî iktisadîn gereklerine ve sosyal amaçlara uygunyürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlıyacak tedbirlerialır.)
IV.İLK İNCELEME:
AnayasaMahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 7/8/1969 gününde Lûtfi Ömerbaş,Feyzullah Uslu, Şeref Hocaoğlu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, HakkıKetenoğlu, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Avni Givda, Muhittin Taylan, İhsanEcemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun ve Muhittin Gürün'ünkatılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dâva dilekçesinin tümününonanlı örneğinin mahkemece gönderilmemiş olduğu görülerek eksiklik giderilmeküzere dosyanın geri çevrilmesine Hakkı Ketenoğlu, Fazıl Uluocak, MuhittinTaylan ve Halit Zarbun'un karşı oylariyle ve oyçokluğu ile karar verilmiştir.(E 1969/47-K. 1969/51 sayılı karar.)
Mahkemebu kararın gereğini yerine getirmiş ve itirazın Anayasa'nın 151. ve 22/4/1962günlü. 44 sayılı Kanunun 27. maddelerine genellikle uygun bulunduğu görülmüşolduğundan işin esasının incelenmesi 6/11/1969 günlü ikinci ilk incelemetoplantısında oybirliğiyle kararlaştırılmıştır.
V.ESASIN İNCELENMESİ :
İtirazınesasına ilişkin rapor, mahkemenin 17/10/1969 günlü 1968/972 sayılı yazısınabağlı olarak gelen gerekçeli karar ve ekleri, Anayasa'ya aykırılığı ilerisürülen hüküm, Anayasaya aykırılık iddiasına ve iddianın ciddi olduğu kanısınadayanaklık eden Anayasa maddeleri; bunlarla ilgili gerekçeler ve Meclis görüşmetutanakları; konu île ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü :
l-İnceleme konusunun sınırlandırılması :
Mahkeme,506 sayılı Kanunun 83. maddesinin tümünün iptalini istemektedir. Bu maddeninbaşlıca üç hükmü vardır :
a)Devlet, il ve belediyeler ile sermayesinin en az yansı Devlet, il vebelediyelere ilişkin her çeşit kuruluş ve kurumlar, kamu kurumları ve özelyasalarla oluşturulmuş kuruluşlarca ihale yolu ile yaptırılan her türlü işleriüzerlerine alanların bu işlere karşılık gösterdikleri her türlü teminatın, primile gecikme zammı borçlan kalmadığına dair Sosyal Sigortalar Kurumundan alınmışbir belge gösterilmedikçe, geri verilmemesi; (Maddenin 2. cümlesi)
b)Ödenmemiş sigorta primleri ile gecikme zamları tutarının teminattan kesilerekveya teminat paraya çevrilerek Kuruma yatırılması; (Maddenin 3. cümlesi).
c)Prim ile gecikme zammı borçları için Kurumca kabul edilecek bir banka teminatmektubu Kuruma verilirse, Kurumdan alınacak belgeye dayanılarak iş alanlarınişe ilişkin teminatlarının geri verilmesi (Maddenin son cümleleri).
Bunlardışında, madde başında bir de maddenin kapsadığı kuruluş ve kurumların, ihaleyolu ile kendilerinden iş alanları ve adreslerini Sosyal Sigortalar Kurumunabildirecekleri yazılıdır. Kurumun, gerekli kovuşturmaları yapabilmesi ve 83.maddenin ana hükümlerinin gereği gibi işleyebilmesi için ihale edilen işlerdenve işleri alanlardan haberli bulunmasındaki zorunluk ortadadır.
Davacı,kefili bulunduğu 198. 100,- liralık üç teminat mektubunun mutlak olarak serbestbırakılmasını dâva etmektedir. Bu mektupların prim ve gecikme zammı borçlarıiçin Sosyal Sigortalar Kurumunca kabul edilecek başka bir teminat mektubu iledeğiştirilerek geri verilmesi söz konusu değildir. Şu duruma göre 506 sayılıKanunun 83. maddesinin son cümlesinin itiraz yoluna baş vuran mahkemeceuygulanması düşünülemez.
Anayasanın151. maddesine göre bir mahkeme bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı kanunhükmünü. Anayasaya aykırı görerek veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına vararak, Anayasa Mahkemesinegetirebilir. Bu koşul, 44 sayılı Kanunun 27. maddesinde de tekrar edilmektedir.
Görüşmelerinbaşında 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin dâvada uygulama yeri bulunmadığıyukarıda belirtilen son cümlesinin yine yukarıda açıklanan nedenle incelemedışında bırakılmasına oybirliğiyle karar verilmiş ve maddenin geriye kalanhükümlerinin Anayasaya uygunluk denetimine geçilmiştir.
2-506 sayılı Kanunun 83. maddesinin inceleme kapsamı içinde kalan bölümününAnayasaya aykırı olup olmadığı sorunu :
Anayasa(Madde 48), herkese sosyal güvenlik hakkı tanımış, bu hakkı sağlamak içinSosyal Sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtı kurmak, ve kurdurmakla Devletiödevlendirmiştir. 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu, Devletin bu Anayasaödevini belirli alanlarda, yerine getirmekte oluşunun bir ifadesidir.
Kanununereği (Madde 1) İş kazaları, meslek hastalıkları, hastalık, analık, malûllük,yaşlılık ve ölüm hallerinde, Kanunda yazılı koşullar altında sosyal sigortayardımlarını sağlamaktır. Bir hizmet akdine dayanarak, bir veya birkaç işverentarafından çalıştırılanlar, bu Kanuna göre sigortalı sayılırlar. (Madde 2/1)Kanunda belirtilen Sosyal Sigorta yardımlarından sigortalılar ile bunların eşve çocukları ve sigortalıların ölümlerinde kanuna göre hak sahibi kimseleriyararlanırlar. (Madde 2/3). Sigortalı sayılmayanlar ise, Kanunun 3. maddesiningösterilmiştir.
SosyalSigortalar Kurumu elinde, bütün bu sosyal yardımları gerçekleştirebilmek için,sağlam bir gelir kaynağının bulunması gerekir. Bu kaynağı, 506 sayılı KanununVIII. Bölümüne (Madde 72-84) göre alınacak primler oluşturmaktadır. 72. maddede iş kazalariyle meslek hastalıkları, hastalık, analık, malûllük, yaşlılık veölüm sigortalarının gerektirdiği her türlü yardım ve ödemelerle her çeşityönetim giderlerini karşılamak üzere Kurumca bu Kanun hükümleri uyarınca primalınması ve genel yönetim giderlerinin Kurumun yıllık genel giderlerinin yüzdeonunu aşmaması hükme bağlanmıştır. Kanun, sosyal sigortanın çeşidine göre kimiprimlerin tümünün yalnız iş verenlerce ödenmesini, kimi primlerin ise belirlioranlarda iş veren ve sigortalı arasında bölüşülmesini öngörmektedir. SosyalSigortalar Kurumuna ilişkin 4792 sayılı Kanuna göre de (Madde 191) primlerKurum gelirlerinin en başında yer almıştır.
506sayılı Kanunla düzenlenen sosyal yardımların yapılabilmesi, sigorta primlerininyükümlülerce vaktinde ve aksamadan ödenmesine ve böylece başlıca gelirkaynağının sürekli olarak beslenmesine ve güçlendirilmesine bağlıdır. Onuniçindir ki yasa koyucu bu konu üzerinde titizce durmuş ve bir takım tedbirleriöngörmüştür. Belirli süre içinde ödenmeyen primlere gecikme zammı uygulanması(Madde 80), işverenlerin ödenmeyen prim borçlarına ilişkin olarak SosyalSigortalar Kurumunca düzenlenecek belgeleri, icra dairelerinin resmîdairelerden usulünce verilmiş belgeler gibi İşleme koyması (Madde 81),sigortalıların çalıştırıldığı işyerinin devredilmesi veya intikali halinde,eski işverenin Kuruma olan sigorta primi ile gecikme zammı borçlarından yeniişverenin de müteselsilen sorumlu tutulması ve bu hükme aykırı sözleşmelerintanınmaması (Madde 82) kanun koyucunun prim konusunda öngördüğü tedbirlerarasındadır.
Anayasa'yaaykırılığı ileri sürülen 83. madde de, Kurumun prim ve gecikme zammı alacaklarınıntahsilini, bir alanda güvence altına sokan bir başka tedbir hükmüdür. Bu hükmegöre Devlet, il ve belediyeler ile sermayesinin en az yarısı Devlet, il vebelediyelere ait her çeşit kuruluş ve kurumlar, kamu kurumları ve özel kanunlaoluşturulmuş kuruluşların yani yuvarlak bir deyimle resmî kesime giren kuruluşve kurumların ihale yoliyle yaptırdıkları işler dolayısiyle müteahhitleringöstermekle yükümlü bulundukları teminat bunların yalnız o kurum veya kuruluşaolan teahhütlerinin değil bir de bu işlerde çalıştırdıkları sigortalılardolayısiyle Sosyal Sigortalar Kurumuna ödeyecekleri primlerden ve gecikmezamlarından doğan borçlarının da yerine getirilmesini güven altına almaktadır.
İncelemekonusu hükmün niteliğini böylece belirledikten sonra şimdi de bunun sözleşmehürriyeti ilkesi ile olan ilişkisi üzerinde durulması gerekecektir.
Birkimsenin bir sözleşmeyi yapmaya zorlanamaması sözleşme hürriyeti ilkesininbaşlıca gereklerinden biridir. Tarafların anlaşmaları, uyuşmaları, halindeancak sözleşme hürriyeti bir uygulanma alam bulmuş olabilir. İnceleme konusuhükümde kişileri resmî kesime giren kurum ve kuruluşların işlerini üzerlerinealmaya, bankaları bu kişiler için yasaların koşullarına uygun teminatmektupları vermeye zorlayıcı her hangi bir kural yer almış değildir. Öte yandanresmî kesime giren kurum ve kuruluşlar, durumlarının özelliği dolayısiyle,alım, satım, yaptırma ve benzeri işlerde diledikleri gibi davranamazlar.İhaleye hazırlık işlemleri, ihale usulleri, teminatın çeşitleri, neleri kapsayacağıve ne oranlar üzerinden alınacağı; teahhüdün yerine getirilmemesi sonuçları vedaha bunlar gibi birçok konular kanunla yahut kanuna dayanılarak yapılmışyönetmeliklerle sıkı koşullara bağlanmıştır. Bütün bu koşullar, 506 sayılıKanunun 83. maddesinde olduğu gibi, açıktır, ortadadır. Resmî kesime girenkurum ve kuruluşlarla iş ilişkisi Vuracak kişiler, o kişiler lehine teminatmektubu verecek bankalar, mektuplara kefil olacak kimseler hepsini öncedenbilirler; bilmeleri gerekir ve biliyor sayılırlar. Bu ön koşulları uygunbulanlar için ancak resmî kesimle iş ilişkisi kurmak söz konusu olabilir. Resmîkesimden bir takım ihale koşullarından vazgeçmesini istemek veya bunlardankurtulma yollarını aramak resmî kesimi o koşullar dışında sözleşmelere zorlamakdemektir ve asıl sözleşme hürriyetine aykırı düşen budur.
Görülüyorki 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin inceleme kapsamı içinde kalan hükümlerininsözleşme hürriyetine ve dolayısiyle Anayasa'ya aykırı bir yönü, hatta sözleşmehürriyeti ile doğrudan doğruya ilişkisi dahi yoktur. Ayrıca bunları, yukarıdada belirtildiği üzere, Anayasa'nın 48. maddesinin kaynaklık ettiği bir sosyalyardım düzeni için gerekli, hatta zorunlu hükümlerden saymak yerinde olur.
Öyleolmamakla birlikte bir an için inceleme konusu hükümler sözleşme hürriyetinisınırlar gibi görülürse; bu Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasına tamuygun, kamu yararı ereğî güdülerek kanunla yapılmış ve çok dar bir alandakalmış bir sınırlamadır ve hürriyetin özüne dokunacak kapsamı ve niteliği yoktur.
Şuduruma göre 506 sayılı Kanunun 83. maddesinin sınırlama kararı kapsamı içindekalan bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığı ortadadır. İtirazın reddi gerekir.
VI.Sonuç :
506sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 83. maddesinin inceleme dışında bırakılmasıkararlaştırılan son cümlesi hariç, geriye kalan hükümlerinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve itirazın reddine 20/1/1970 gününde oybirliğiyle karar verildi.
Başkanvekili
Lütfü Ömerbaş
Üye
Salim Başol
Üye
A. Şeref Hocaoğlu
Üye
Fazlı Öztan
Üye
Celâlettin Kuralmen
Üye
Hakkı Ketenoğlu
Üye
Fazıl Uluocak
Üye
Sait Koçak
Üye
Avni Givda
Üye
Muhittin Taylan
Üye
İhsan Ecemiş
Üye
Recai Seçkin
Üye
Ahmet Akar
Üye
Halit Zarbun
Üye
Muhittin Gürün