Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1972/20, K.1972/55 Sayılı Karar - 17/10/1972

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

 

Esas Sayısı : 1972/20

Karar Sayısı : 1972/55

Karar Günü : 17.10.1972

 

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN MAHKEME: DanıştayDava Daireleri Kurulu.

İTİRAZIN KONUSU: 21.2.1967 günlü, 832sayılı Sayıştay Kanununun 1. maddesinin, aynı Kanunun 8. bölümünde yer alanyargılama usulüne ilişkin hükümlerin, 45. maddesinin son fıkrası hükmü ilegeçici 1. maddesi hükmünün, Anayasanın 4., 7., 8., 11., 31., 32., 114., 132.,133., 134., 140. maddelerindeki ilkelere aykırı bulunduğu öne sürülerek bukonuda karar verilmesi isteminden ibarettir.

I. OLAY:

Bir belediye saymanlığının idare hesabının Sayıştayca incelenmesisonunda verilen ve bir harcamanın kanunsuz yapıldığı nedeniyle sorumlu saymanile tahakkuk memuruna ortaklaşa ödettirilmesine ilişkin bulunan ilâmın iptaliistemi ile masraf tahakkuk memurunca Sayıştay Başkanlığı aleyhine Danıştaydaaçılmış bulunan davanın Danıştay Dava Daireleri Kurulunca incelenmesi sırasında832 sayılı Sayıştay Kanunun 1. maddesinin, aynı Kanunun 8. bölümünde yer alanyargılama usulüne ilişkin hükümlerin, 45. maddesinin son fıkrası hükmü ilegeçici 1. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu kanısına varılarak Anayasanın 151.ve 44 sayılı Anayasa Mahkemesi Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındakiKanunun 27. maddeleri gereğince Anayasaya aykırılık konusunda karar verilmeküzere dava dosyası örneğinin Anayasa Mahkemesine gönderilmesine ve sonuçalınıncaya değin davanın geri bırakılmasına karar verilmiştir.

II. DANIŞTAY DAVA DAİRELERİ KURULUNUN GEREKÇESİ:

(2.7.1971 günlü Kurul kararının konunun esasına ilişkin bölümüaynen alınmıştır.)

“Sayıştay Kanununun Anayasal hükümleri karşısında tereddüt yaratanmaddeleri: Özellikle 8. bölümünün yargılamaya ilişkin hükümleriyle 45, bir vegeçici birinci maddeleri hükümleridir.

Bu hususlar;

1- Anayasanın 127. maddesiyle Sayıştay’a verilmiş olan“sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” yetkisinin sorumlularhakkında sübjektif kararlar alma yetkisini de kapsamadığı, “zararın isbatı” ile“zarardan mesuliyetin” ayrı ayrı şeyler olduğu, oysa Sayıştay Kanununun 45.maddesinin son fıkrası hükmünün “mesuliyetten kurtulma” imkânını ortadankaldırdığı,

Böylece, Anayasanın hak arama özgürlüğünü düzenleyen 31., kanunönünde eşitliği öngören 12. ve tabiî yargıç önüne çıkma garantisini veren 32.maddeleri aykırı bulunduğu,

2- Anayasanın 127. maddesinin Temsilciler Meclisinde müzakeresisırasında, Sayıştay’ın bir yargı mercii olduğu, bu bakımdan Anayasanın yargıkısmında yer alması ve mensuplarına hâkimlik teminatı tanınması yolundakiönerilere rağmen maddenin bu günkü haliyle kabul edilmiş olması karşısında,Sayıştay Kanununun birinci maddesinin Anayasanın 127. maddesini aynen tekrareden “yargı yoluyla” ibaresinin eklenmesi suretiyle Sayıştay’ın yargı yetkisiile donatılmasının, Anayasanın 4. maddesindeki “hiçbir kimse veya organkaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz” hükmüne aykırıbulunduğu, Anayasanın 7. maddesinin “yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce veTürk Milleti adına kullanılacağı” yolundaki açık emrine aykırı düşeceği,

3- Sayıştay Kanununun bu mercii yargılama yetkisiyle donatıp,ilâmlarına karşı Danıştay’a başvurma yolunu kapsayan hükümlerinin, aynı zamandatabiî yargı yolunu düzenleyen Anayasanın 32. maddesine aykırı olarak, artıkülkemizde ve tüm hukuk devleti ilkelerini benimsemiş ülkelerde yerleşmiş vekesinleşmiş tabiî yargılama sistemini de bertaraf ettiği; bu ilkelerin,tarafsız mahkeme hâkiminin ihtilâfa kendiliğinden el koymaması, savunma hakkı,duruşmaların aleniyeti, görev ve hüküm uyuşmazlıklarının uyuşmazlık mahkemeleritarafından giderilmesi, mahkemelerin Anayasaya, kanuna, hukuka ve vicdanîkanaatlara göre hüküm vermesi şeklinde sayılabileceği, oysa Sayıştay Kanununundüzenlediği yargılama usulünün bu ilkelerin uygulanmasına mani olduğu, kısaca Anayasaile Sayıştay’a yargılama yetkisi, hele son derece görevli bir yargı yerihüviyeti tanınmadığı halde Sayıştay Kanununun anılan hükümleriyle Sayıştay’ınson derece görevli bir yargı yeri, bir yüksek mahkeme haline getirildiği,bununsa Anayasa hükümleri karşısında mümkün olmadığı şeklinde özetlenebilir.

Anayasaya aykırılık konusunun tartışılmasına geçmeden önce,Sayıştay hakkında Anayasanın sevkettiği hükümlerle, konu ile ilgili 832 sayılıSayıştay Kanununun hükümlerini ve Anayasamızın yargı erkine ilişkin hükümleriniayrı ayrı ele almak gerekecektir. Zira daha önce gerek Danıştay Genel Kurulununkararına dayanılarak Danıştay 1 inci Başkanı tarafından Anayasa Mahkemesinezdinde açılan dava dilekçesinde, gerekse Danıştay Dava Daireleri Kurulununbir dava dolayısiyle verdiği dosyanın Anayasa Mahkemesince tevdii yolundakikararında da ifade olunduğu üzere; sorun; Anayasanın 127. maddesinin,Sayıştay’ı adlî, idarî, askerî yargı sistemi yanında dördüncü ve görev kapsamıiçinde son derece yetkili bir yargı yeri olarak düzenleyip düzenlemediğininsaptanmasıdır.

Anayasanın:

4. maddesinin son fıkrası; Hiçbir kimse veya organ, kaynağınıAnayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.

7. maddesi; Yargı yetkisi Türk Milleti adına bağımsız mahkemelercekullanılır.

8. maddesi; Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz. Anayasa hükümleriyasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve kişileri bağlayantemel hukuk kurallarıdır.

11. maddesi; Temel hak ve hürriyetler, Anayasanın sözüne ve ruhunauygun olarak ancak kanunla sınırlanabilir.

Kanun, kamu yararı, genel ahlâk, kamu düzeni, sosyal adalet vemillî güvenlik gibi sebeplerle de olsa, bir hakkın ve hürriyetin özünedokunamaz.

31. maddesi; Herkes, meşru bütün vasıta ve yollardan faydalanmaksuretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunmahakkında sahiptir.

Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz.

32. maddesi; Hiç kimse, tabiî hâkiminden başka bir merci önüneçıkarılamaz. Bir kimseyi tabiî hâkiminden başka merci önüne çıkarma sonucunudoğuran yargı yetkisine sahip olağan üstü merciler kurulamaz.

114. maddesinin ilk fıkrası; İdarenin hiçbir eylem ve işlemihiçbir halde, yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz.

132. maddesi; Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar. Anayasaya,kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlara göre hüküm verirler.

Hiçbir organ, makam, merci ve kişi yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz.

133. maddesinin ilk fıkrası; Hâkimler azlonumaz, kendileriistemedikçe, Anayasada gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamaz; birmahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa, aylıklarından yoksunkılınamaz.

134. maddesinin ikinci fıkrası; Hâkimler altmışbeş yaşınıbitirinceye kadar hizmet görürler.

140. maddesinin ilk fıkrası; Danıştay kanunların başka idarî yargımercilerine bırakmadığı konularda ilk derece ve genel olarak üst derece idaremahkemesidir.

127. maddesi; Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütüngelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

Sayıştay’ın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarınınnitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri ve diğer özlükişleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.

Hükümlerini taşımaktadır.

Sayıştay Kanununa gelince:

832 sayılı Sayıştay Kanununun 1. maddesi; “Sayıştay genel ve katmabütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoluylakesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlamaişlerini yapmakla görevlidir.” hükmünü koymuş.

2. maddesinde; Sayıştay kuruluşuna dahil yargı ve karar organlarışunlardır.

a) Daireler

b) Daireler Kurulu

c) Temyiz Kurulu

d) Genel Kurul

e) ……………….

f) ………………..

ifadesi yazılmış.

Madde 14 te; Bir Başkan ve dört üyeden kurulu daireler birer hesapmahkemesidir. Bir Başkan ve iki üyeden kurulu daire heyeti hükme yetkilidir,denilmiş,

Madde 28 de; Görevleri sayılırken C bendinde; Genel ve KatmaBütçeli dairelerin kanunlarla Sayıştay denetimine tabi tutulan diğer kurumlarınbütün gelir gider ve mallariyle nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerin (emanetniteliğinde olanlar dahil) alınıp verilmesi saklama ve kullanılmasını denetler.Sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlar. denilmiştir.

Madde 38 de; Sayıştay denetimine giren idare ve kurumların:

a- Gelir, gider ve mal işlemlerini, bu işlemlere ait saymanhesaplarını bütün kayıt ve belgeleriyle birlikte incelemek ve neticede bütünişlem ve hesapları yargılama yolu ile.

b- ……………………..

c- ……………………..

denetler.

………………….. denildikten sonra,

Madde 45 de; Sorumlularca, gelir, gider mal ve kıymetlerdenmevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı,verilmediği, sağlanmadığı veya idare edilmediği Sayıştay’ca kesin hükmebağlananları, sorumlular keyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesindenbaşlayarak üç ay içinde Hazineye ödemekle zorunludurlar.

Sayıştay’ca verilen kesin hükümler sorumlulara ve ayrıca gereklikovuşturma yapılmak üzere Maliye Bakanlığına 63. madde uyarınca tebliğ edilir.

Nihayet yargılama başlığını taşıyan 8. bölümde; Madde 56(dahil)dan Madde 80’e (sekseninci madde dahil) kadar olan hükümlerdeSayıştay’ın yargılama görevini nasıl yerine getireceği belirtilmiş bulunmaktadır.

Konunun çözüme bağlanmasında, gerek Anayasanın gerek SayıştayKanununun yukarıda anılan hükümlerinin göz önünde bulundurulmasındakizorunluluk açıktır.

Daha önce de değinildiği gibi, Sayıştay Kanununun 1. maddesindeyer alan “Sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoluyla kesin hükmebağlamak” ibaresi; 2. maddede Sayıştay kuruluşuna dahil yargı organlarındanbahsedilmiş olması, 14. maddede yer alan bir başkan ve iki üyeden kurulu daireheyeti hükme yetkilidir.” ifadesi, 38. maddedeki Sayıştay denetimine girendaire ve kurumların, gelir, gider ve mal işlemlerini, bu işlemlere ait saymanhesaplarını bütün kayıt ve belgeleriyle birlikte incelemek ve neticede bütün buişlem ve hesapları yargılama yolu ile denetlemek şeklindeki hüküm ve 45.maddenin son fıkrasında yer alan “Sayıştay’ca verilen ilâmlar aleyhineDanıştay’a başvurulamaz” hükmüyle, birlikte nazara alındığında:

832 sayılı Kanunun Sayıştay’ı tam ve kâmil bir şekilde yargıyetkisiyle donattığı ve onu yalnızca yargılama usulleri uygulayabilen bir mercideğil ve fakat bir üst derece mahkeme niteliğine kavuşturduğu açıkçaanlaşılmaktadır.

832 sayılı Kanuna göre Sayıştay’ın hüviyetini konumuz bakımındanböylece ortaya koyduktan sonra, Anayasa hükümleri karşısında, 832 sayılıKanunla Sayıştaya böyle bir hüviyet tanınmasının mümkün olup olmadığınınincelenmesine geçilecektir.

Böyle bir inceleme, başlangıçta, Anayasamız hükümleri karşısındayargı yetkisi kullanacak organların niteliklerini ortaya koymaya, sonra daAnayasanın 127. maddesi hükümlerinin Sayıştay’ı yargı yetkisi de kullanabilecekbir merci halinde düzenleyip düzenlemediğini araştırmaya götürecektir.

Yargı yetkisinin yasama ve yürütme gibi, aslî bir Devlet yetkisiolduğu, şüphesizdir. Anayasamız hiçbir kişi ve organın kaynağını Anayasadanalmayan bir Devlet yetkisini kullanamıyacağı ilkesini koyduktan sonra, yargıyetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağını emretmiş,mahkemelerde yargı yetkisini kullanacak personel için özel teminat hükümleriöngörmüş, bünyesi içinde adlî, idarî ve askerî yargı sistemi olarak üçlü biryargı sistemi öngördükten sonra bunlar arasında ortaya çıkacak görev ve hükümuyuşmazlıklarını çözümleyecek bir Uyuşmazlık Mahkemesine de vücut vermiştir.

Türkiye Cumhuriyeti Devletinin yargı sahası içinde doğacakihtilâfın niteliklerine göre ilk ve son derece alarak ancak bu üçlü sistemiçinde yer alan yargı mercilerinden birinde çözümlenmesi zorunluluğu da geneAnayasamızın 32. maddesinde yerini alan “tabiî hâkim” ilkesi icabıdır.

Öyleyse Anayasamıza göre yargı mercileri, Anayasa ile yargılamayetkisini üstlenmiş, Türk Milleti adına karar veren, yargısal faaliyetisırasında, doğrudan doğruya ya da dolaylı şekilde hiçbir organ, makam, merci vekişiden emir, talimat almayan, mensupları Anayasanın 133. ve 134. maddelerindesayılan anayasal teminatları haiz ve görevlerinde bağımsız ancak Anayasaya,kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm veren mercilerdir.

Anayasanın nitelendirdiği şekilde yargı mercileri dışında birmercie yargılama yetkisi veren kanunların Anayasanın 8. maddesi ile konulanilkeye aykırı ve binnetice de Anayasaya aykırı olacağı tabiîdir.

Anayasanın dava ve savunma hakkını düzenleyen 31. maddesindebelirlenen “yargı merci”lerinin yukarıda açıklanan nitelikte bir merci olduğuda aşikârdır.

Nihayet adlî, idarî ve askerî yargı mercilerinin anlaşmazlıklarıçözümler ve yargılama fonksiyonlarını yerine getirirlerken, bünyesel bazıfarklılıklara rağmen, artık ülkemizde ve başka ülkelerde klâsikleşmiş bazıtemel nitelikte müşterek ilkelere uydukları ve yargılama faaliyetlerinin;ihtilâfın mahkeme dışında doğması yani hâkimin kendiliğinden davaya elkoymaması, tarafların karşılıklı olarak yargıç önünde iddia ve savunmalarınıyapabilmeleri, duruşmaların genel ahlâkın ve kamu güvenliğinin kesin olarakgerekli kıldığı haller dışında herkese açık olarak yapılması, hâkimlerinAnayasaya, kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm vermeleri şeklindeherkesçe kabul edilmiş, yargılama faaliyetine bu hüviyeti veren ilkelerçerçevesinde cereyan ettiği bilinen şeydir.

Bu ilkeler, kişiler bakımından bir garanti olarak dava ve savunmahaklarına anlamını veren ilkelerdir. Oysa Sayıştay Kanununun kendi içinde düzenlediğiyargılama usulleri, bu ilkelerin hiç biriyle telif edilecek nitelikte değildir.Böyle bir düzenleme Anayasanın 31. maddesinde yer alan dava ve savunma hakkınıaçıkça zedelemekte ve bu nedenle de Anayasaya aykırı bulunmaktadır.

Bütün bu açıklamalardan sonra Anayasanın 127. maddesi hükümlerininSayıştay’a yargılama yetkisini, hele bir üst ve son dereceli yargı mercii veyetkisini verip vermediği hususunun incelenmesine geçildiğinde;

Anayasa’nın 127. maddesinde; Sayıştay, genel ve katma bütçeli daireleringelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir, hükmü yeralmıştır. Madde Sayıştay’ın anılan görevlerini yerine getirirken Türkiye BüyükMillet Meclisi adına hareket edeceğini açıkça belirtmiş bulunmaktadır.

“Türkiye Büyük Millet Meclisi adına” ibaresinin maddedeki yeri,Sayıştay’ın ancak maddede sayılan dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarını denetlemek fonksiyonunu ise T.B.M.M. adına yapacağı “kesin hükmebağlama” fonksiyonunu ise Anayasa ile doğrudan doğruya verilmiş bir görevolarak yerine getireceği şeklindeki bir anlayışa yer verecek durumda değildir.Sorumluluğu ortaya koyma hususunun, denetlemenin amacı olması ve denetimfaaliyetinin sonucunu teşkil etmesi hususu ise, (ve) edatının gramer bakımındanayırıcı değil birleştirici bir fonksiyonu haiz olması karşısında, Türkiye BüyükMillet Meclisi adına ibaresinin sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlama faaliyetine de sari olduğunu kabul zorunludur.

Bu durumda, Sayıştay’a yargı yetkisini tanımak, yargı yetkisininbağımsız mahkemelerce Türk Milleti adına kullanılacağı hükmünü koymuş bulunanAnayasanın 7. maddesi hükmüne aykırı olur.

Bir an için Anayasanın Danıştay, Yargıtay, Askerî Yargıtay veUyuşmazlık Mahkemesini düzenleyen hükümlerinde de bunların Türk Milleti adınahüküm vereceklerinin yazılı olmadığı ileri sürülerek, Sayıştay için de böyleaçık bir hüküm aramağa yer olmadığı ileri sürülebilirse de; bunların mahkemenitelikleri açık seçik olarak belirtilmiş bulunduğundan, Anayasanın 7.maddesinde yer almış bulunan “Türk Milleti adına” ifadesinin Danıştay,Yargıtay, Askerî Yargıtay ve Uyuşmazlık Mahkemesini düzenleyen hükümlerde yeralması esasen gereksiz ve tekrar niteliğinde olacağından, böyle bir iddiayaitibar mümkün değildir. Tam aksine 127. maddede Sayıştay’ın; Yargıtay, Danıştayve Askerî Yargıtay’dan farklı olarak T.B.M.M. adına hüküm vereceğiaçıklanmıştır.

Anayasanın 127. maddesinin ikinci fıkrası “Sayıştay’ın kuruluşu,işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev veyetkileri, hakları ve yükümleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerininteminatı kanunla düzenlenir.” hükmünü taşımaktadır.

Görülüyor ki Sayıştay yalnızca T.B.M.M. adına görev ifa eden birkuruluş olmayıp; mensuplarının teminatı da Anayasa ile düzenlenmemiş, kanunlarabırakılmış bir kuruluştur. Oysa Anayasamızın 7. maddesiyle yargı yetkisininTürk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı hükme bağlanmaklayetinilmemiş, bu bağımsızlığı sağlayacak hususlarda, bizzat Anayasa ile 132.,133. ve 134. maddelerinde yer alan görevsel ve kişisel teminatlar sevkedilmeksuretiyle gerçekleştirilmeye çalışılmıştır.

Bizzat Anayasada, hâkimlerin görevlerinde bağımsız oldukları,hiçbir organ, makam, merci ve kişinin mahkemelere ve hâkimlere yargı yetkisininkullanılması sırasında; emir ve talimat veremiyecekleri, genelgegönderemeyecekleri, tavsiye ve telkinde bulunamıyacakları, hâkimlerin kendileriistemedikçe Anayasada gösterilen 65 yaşından önce emekliye ayrılamıyacakları venihayet bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsaaylıklarından yoksun kılınamayacakları şeklinde yer alan hükümler karşısında,Sayıştay’ı düzenleyen 127. maddede Sayıştay mensupları bakımından sevkedilmişhükümlerin, teminat değeri konusunda ikinciler aleyhine görünen fark izahamuhtaç olmayacak derecede açıktır. Diğer bir deyişle, hâkimler anayasal birteminatı haiz iken, Sayıştay mensuplarının teminatı yasal bir teminat olarakbirbirinden farklıdır.

Görülüyor ki Danıştay’a bir yargı yetkisinin tanınması; Anayasanın7, 132, 133 ve 134 ncü maddeleri hükümlerine rağmen, yargı yetkisininAnayasanın öngördüğü hâkimlik teminatından yoksun kişilerce kullanılmasınacevaz vermek gibi Anayasanın öngörmediği ve tasvip etmediği bir sonuca müncerolacaktır.

Daha önce de değinildiği üzere, yargı yetkisi aslî bir Devletyetkisidir, Anayasa bu yetkiyi kullanacak organların niteliklerini açık seçikbelirttiği gibi hangi organlarca kullanılacağını da açıkça göstermiştir.

Anayasanın Yargıtay’a ilişkin 130., Danıştay’a ilişkin 140. veAskerî Yargıtay’a ilişkin 141. maddelerinde, bu yüksek mahkemelerin “davayabakma” görev ve yetkileri sırasıyla “…….. belli davalara da ……… bakar”, “…………….davaları görmek ve çözümlemek”, “………. belli davalara bakar” ibaresiyleaçıklıkla gösterildiği halde Sayıştay’la ilgili 127. maddede bunarastlanamamaktadır. Yargı yetki ve görevini haiz tartışmasız kabul edilmesizorunlu bulunan bu üç yüksek mahkeme için bu derecede açık hüküm taşıyanAnayasanın Sayıştay için bunu gereksiz bulmasının tek nedeni ona yargı yetkisivermemiş olmasıdır.

Gerçekten Anayasayla Sayıştay’a verilen görev yargı göreviolmadığından yargı yetkisiyle teçhizi de gerekmektedir. “Sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak” şeklinde ifade edilen görev “davaya bakmak”veya “uyuşmazlık çözmek” değildir. Çünkü Sayıştay’ın denetleme görevini yaptığıana kadar ortada bir uyuşmazlık yoktur. Uyuşmazlığı Sayıştay’ın denetimi yanibizzat Sayıştay çıkarmaktadır. Bu uyuşmazlık dava yoluyla çözümlenecekse, buçözümü davanın bir tarafını teşkil eden Sayıştay’ın yapmasının mümkünolmayacağı açık seçik ortadadır.

Ayrıca üç yüksek mahkemeyle ilgili olarak kanunların bırakılanhususlar arasında açıkça “yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği” ifadeolunarak, yargısal fonksiyonları tekrar ve teyit edilmiş bulunmaktadır. OysaSayıştay’ı düzenleyen 127. maddede yukarıda açıklanan şekilde herhangi birhüküm bulunmadığı gibi, bu kuruluş bakımından kanunların bırakılan hususlararasında “yargılama usulleri” gibi diğer bütün yargı mercilerini düzenleyenhükümlerde yer almış bir ibareye rastlanamamaktadır. 127. maddenin metnindeböyle bir ibarenin bulunmayışını, bu ibarenin diğer yargı mercilerinidüzenleyen hükümlerde ısrarla kullanılmış olması vakıası karşısında,kullanılması gereksiz, ya da ihmali caiz bir ibare olarak nazara almaya imkânyoktur. Bu noksanlık, Sayıştay’a yargı yetkisinin tanınmadığının birifadesidir.

Nihayet Sayıştay’ın Anayasamızın, yargı bölümünde yer almış birkuruluş olmaması da, onun Anayasa ile yargı yetkisini kullanacak bir kuruluşolarak düzenlenmediğini gösterir bir husustur. Her ne kadar Anayasa ilegetirilen kuruluşların, Anayasada yer aldıkları bölüm ve kısımlar, bukuruluşların niteliğini tâyinde gerçek ve tek ölçü olarak ele alınamazlarsa da127. maddenin Temsilciler Meclisinde müzakeresi sırasında geçirdiği safahatgözönüne alındığı ve bu kuruluşun yargılama fonksiyonu yaptığından bahisle,mensuplarına hâkim teminatı tanınması ve yerinin yargı bölümüne nakledilmesiyolundaki tekliflerin tasvip edilmemiş olduğunu da hatırlandığı takdirde,Sayıştay’ın Anayasadaki bu günkü yerinin özel bir önem kazandığı ve Anayasakoyucunun Sayıştay’a yargı yetkisini tanımak istemediğinin bir ayrı işaretolduğu anlaşılır.

Bütün bu açıklamalar Sayıştay’ın yargı yetkisini haiz olmadığınıortaya koymakla beraber, konunun iyice aydınlığa kavuşturulması için,Anayasanın 127. maddesinde yer alan ………… sorumluların hesap ve işlemlerinikesin hükme bağlamak ……….. cümlesindeki –kesin hükme bağlamak- ibaresinin deanlam ve muhtevasının tahlili gerekir. Çünkü Sayıştay’ın yargılama yetkisini dehaiz bir kuruluş olduğu yolundaki görüşler 127. maddedeki bu –kesin hükmebağlamak” ibaresine dayanmaktadır.

-Hükme bağlamak- teriminin yargılama işlemi sonucunda varılankararın resmî şekilde beyanı anlamına geldiği, bu terimin yargı faaliyetinikendiliğinden içerdiği iddiasına dayanan bir görüş, üzerinde hiç tartışılmayacakkesinlik ve açıklıkla, hiç olmazsa hukukçular arasında müşterek bir kanaatinsonucu olsa idi, böyle bir görüşe itibaren mümkün olabilirdi. Oysa bir yargımerciinin artık bir makam ve merci tarafından değiştirilemez hale gelmiş ve hermerci, makam ve kişi tarafından uyulması zorunluluğu bulunan, yargısalkararının niteliğini ifade eden “muhkem kaziye” teriminin yerine de zaman zamankullanılmakta olmasına rağmen “kesin hüküm” ve “kesin hükme bağlamak” terimlerihenüz dilimizde mefhumlaşmış kelime ve deyimler halini almamışlardır. O kadarki, hüküm kelimesi bile bizatihi yargısal bir sonuç ifade etmeyen anlamlardakullanılmaktadır. “Anayasanın şu maddesinin, filân konunun filân maddesinin şuya da şu yoldaki hükümleri” şeklinde halen ve sık sık dilimizde kullanılan,ifade şekilleriyle “hüküm” kelimesinin yargısal bir faaliyetle ilgiliolmaksızın da kullanıldığı ortada iken, kendisi bizatihi yargısallığı içermeyenkelimenin başına bir “kesin” ifadesinin gelmesiyle yargısal bir nitelikkazandığını kabul mümkün değildir. Hüküm kelimesi kullanım yerine ve ilişkiliolduğu faaliyet türüne göre bazan yargısal bir kararı, bazan yasal bir tesbiti,bazan da halk dilinde çok kullanıldığı üzere herhangi bir otoritenin emriniifade eden bir kelimedir. Eğer Sayıştay’ın yargı yetkisi kullanması konusundaherhangi bir tereddüt olmasaydı o zaman 127. maddedeki “kesin hükme bağlar”terimine yargısal bir faaliyet sonucu varılan karar, “muhkem kaziye” terimiyleeş anlamlı bir terim demek mümkün olurdu. Diğer bir deyişle, bu ibareSayıştay’a nitelik kazandırmaz, belki Sayıştay’ın niteliği bu terime anlamkazandırır.

Görülüyor ki, “kesin hükme bağlama” deyimi bizzat kendisiaçıklanmaya muhtaç bir terim olmakla, Sayıştay’ın niteliğinin tâyininde mutlakbir yeri olarak ele almak durumunda değildir.

Bu sonuca varıldığında ise, Sayıştay’ın yargı yetkisini haiz birkuruluş olup olmadığının ancak, Anayasada yargı erki konusunda yer alanhükümler, Anayasanın düzenlediği yargı mercilerinin; gerek müessese olarakgerekse mensupları bakımından haiz oldukları teminat hükümlerinin, incelenmesiile saptanabileceği açıktır. Bu konuda yukarıda yapılan açıklamalar iseSayıştay’a bu yetkinin tanınmamış olduğunu gösterecek niteliktedir.

Öte yandan, Anayasalar Devletin yapısını çok geniş bir perspektifiçinde düzenleyen vesikalardır. Bütün değişebilirliklerine rağmen, toplumsalyapının dinanizmine ve sorumluluklarının cevap verebilecek yorumlamalar mümkünolduğu sürece değiştirilmemeleri gereken, değiştirilmeyen yasalardır. Onları budinamizme ve toplumsal şuurun direktiflerine adapte ederek dinamik ve gününgereklerine uygun bir yorum sistemi içinde yorumlanmaları gerekmektedir.Anayasalarca sevkedilmiş hükümlerin birbirleri karşısında hiyerarşik bir durumuolmadığını, hepsinin eş değerde olduğunu kabul etmek, Anayasanın tümününgetirdiği bütün bir sistemi aksatacak yorum şeklinin de tecvizini öngörmez.Bütüne istisna durumunda bulunan hükümlerin istisnayı açıkça belli edecek,hiçbir tereddüde yer vermeyecek şekilde düzenlenmesi, hele Devletin temelyapısına ilişkin hususlarda bunun böyle olması yoluyla bir istisna yaratmakmümkün değildir.

Daha önce de değinildiği gibi, Anayasanın; kişilere tanıdığı hakarama özgürlüğüne, gerek kişiler arasında, gerekse Devletle kişiler arasındaortaya kan anlaşmazlıkların çözümüyle görevlendirilmiş yargı mercilerininniteliklerine ilişkin hükümlerine, insan haklarına saygılı ülkelerin tümünde,Anayasalarda yer almasına lüzum kalmayacak kadar topluma mal olmuş, yargısalfaaliyetin doğuşu, yürütülüşü yolundaki ilkelere ters düşen böyle bir yorumlaAnayasanın 127. maddesinde belirtilen ve Sayıştay Kanununda tasrih edilensorumluların, diğer vatandaşlardan farklı olarak yargısal güvenceden yoksunkılınması mümkün değildir.

Sayıştay ihtilâfı kendisi yaratacak, hükmü kendisi verecek ve bukarar karşısında sorumlular tamamen pasif bir durumda kalacak Anayasanın tümvatandaşlara tanıdığı yargı mercileri önünde kendilerini savunma imkânındanyoksun kalacaklardır. Diğer yandan, Sayıştay’ın kanunda gösterilen sorumlularhakkında karar verirken uygulayacağı kanun hükümlerinin Anayasaya aykırılıbahis konusu olduğunda; sorumluların, bu hükümlerin itiraz yoluyla AnayasaMahkemesinde incelenmesini temin imkânı bulunmaması ve, bizzat Sayıştay’ın da AnayasaMahkemesine iptal davası yoliyle müracaat imkânlarından mahrum olması, SayıştayKanununa göre sorumlu sayılanların nasıl bir tehlike ile karşı karşıyaolduklarını göstermektedir.

Hiç  bir Anayasanın, hele Anayasaya aykırı yasal tasarruflarkonusunda çok özel bir düzenleme getirmiş Türk Anayasasının, vatandaşlardan birkısmına Anayasaya aykırı kanunlara kayıtsız, şartsız tahammül külfetiniyüklediği düşünülemez.

Oysa Anayasanın 149. maddesinde iptal davası açmaya yetkilikuruluşlar arasında Sayıştay sayılmadığı gibi, 151. maddede re’sen ya daitirazı ciddî görecek uygulanacak kanunun Anayasa Mahkemesinde incelenmesinisağlayacak merciler yalnızca 2mahkemeler” olarak zikredilmiştir.

Anayasa bizzat kendi metni içinde mahkemelerin ne olduğunu tâyinve tasrih etmiş olduğuna göre, mahkemeler tabiri kapsamında Sayıştay’ın da yeraldığı düşünülemez. Bu durumda soruluların nasıl bir tehlikeyle karşı karşıyaolduklarını ayrıca izah gereksizdir. Anayasanın 127. maddesinde yer alan “kesinhükme bağlamak” terimine kesin yargısal karar vermek mânası atfedilemiyeceğininaçıklanmış olması yanında, bu terimin anlam ve niteliğini de açıklamakzorunludur.

Bilindiği gibi, İdare Hukukunda ve özel hukukta kesin hüküm tabiribirbirinden farklı manalar taşımaktadır. Özel Hukukta kesin hüküm üst yargımerciine müracaatı önleyen bir hukukî müessese, İdare Hukukunda ise idarî yargımercileri dışındaki müesseselerce alındığında, idareyi bağlayan ve ancak bunitelikte oldukları için de dava konusu yapılabilir kararlardır.

Sayıştay’ın Anayasa ile yüklendiği görevlerin niteliği ve bugörevlerin T.B.M.M. adına yapıldığı gözönüne alındığında, 127. maddede yer alan“kesin hükme bağlama” tabirinin anlamı, Sayıştay’ın faaliyet kapsamına girenkonulardan bazılarında vardığı sonuçların artık idarî merciler bakımındangereğine tevessülü icabeden, geri alınamaz ve değiştirilemez kararlar olarakteminat altında bulunması bir diğer deyişle idarî tasarrufların her zaman gerialınabileceği, değiştirilebileceği yolundaki İdari Hukukuna yerleşmiş ilkeninbir istisnası olmasıdır.

Bütün bu izahlar muvacehesinde, Anayasanın Danıştay’ı bir yargımercii olarak düzenlemediği, 127. maddesinde yer alan “sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak” tabirinin de, bu kuruluşu yargı yetkisiyledonatacak bir nitelik taşımadığı, “kesin hükme bağlama” ifadesiyle Sayıştaykararları üzerinde yargısal denetim yokedilmiş olmayıp ancak bu kararlara yargımercileri dışındaki makam ve merciler karşısında özel bir teminat tanındığıkanısına varılmıştır.

Gerçekten idarî kararların her zaman geri alınabileceği aynı merciya da üst merci tarafından değiştirilebileceği, ortadan kaldırılacağı bilinenbir idare hukuku ilkesidir. Anayasanın 127. maddesinde yer alan “kesin hükmebağlamak” ibaresini daha önceki açıklamalarla birlikte ele alındığında buibareyle anılan, İdare Hukuku ilkesine bir istisna getirilmiş, Sayıştay’ın sorumlulara ilişkin kararları için yargı mercileri dışındaki makam ve mercilerekarşı teminatı sağlanmış olduğu anlaşılır.

Yukarıda açıklamalar karşısında, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1.maddesinin, kanunun 8. bölümünde yer alan yargılama usulüne ilişkin hükümlerin,45. maddesinin son fıkrası hükmüyle, geçici birinci maddesi hükümlerinin,Anayasaya aykırılığı kanısına varıldığından Anayasanın 151. ve 44 sayılıAnayasa Mahkemesi Kuruluş Kanununun 7. maddesi gereğince Anayasaya aykırılıkkonusunda karar verilmek üzere, davacı ve davalılar dilekçesiyle dava konusukararın suretlerini de muhtevi dava dosyası örneğinin Anayasa Mahkemesinegönderilmesine ve Anayasa Mahkemesince verilecek karara kadar davanın geribırakılmasına 2.7.1972 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

III- METİNLER:

A- İtiraz konusu kurallar:

21.2.1967 günlü, 832 sayılı Sayıştay Kanununun Anayasayaaykırılığı öne sürülen hükümlerinden 23.5.1972 günlü sınırlama kararı uyarıncason fıkrası incelenecek olan 45. maddesi şöyledir:

“Madde 45- Sorumlularca; gelir, gider mal ve kıymetlerden mevzuatauygun olarak tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği,saklanmadığı veya idare edilmediği Sayıştay’ca kesin hükme bağlananları,sorumlular keyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesinden başlayarak üç ayiçinde Hazineye ödemekle zorunludurlar.

Sayıştay’ca haklarında verilen kesin hükümler sorumlulara veayrıca gerekli kovuşturma yapılmak üzere Maliye Bakanlığına 63. madde uyarıncatebliğ edilir.

Malın ödettirilmesi, yok olma tarihindeki rayiç bedel üzerinden,bu tarih belli değilse malın satın alındığı tarih ile kaybolmanın tesbitedildiği tarih arasındaki en yüksek rayice göre bulunacak bedel üzerinden olur.Devlet mallarının hasara uğratılması halinde uygulanacak genel hükümlersaklıdır.

Sayıştay’ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay’a başvurulamaz.”

B- İtirazın dayandırıldığı Anayasa hükümleri:

“Madde 4- Egemenlik kayıtsız şartsız Türk Milletinindir.

Millet, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkiliorganlar eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir suretle belli bir kişiye. zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ, kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz.”

“Madde 7- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelercekullanılır.”

“Madde 8- Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.

Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idaremakamlarını ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.”

“Madde 11- (1488 sayılı Kanunla değişik) Temel hak ve hürriyetler,Devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğünün, Cumhuriyetin, millî güvenliğin,kamu düzeninin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacıile veya Anayasanın diğer maddelerinde gösterilen özel sebeplerle, Anayasanınsözüne ve ruhuna uygun olarak, ancak kanunla sınırlanabilir.

Kanun, temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunamaz.

Bu Anayasada yer alan hak ve hürriyetlerden hiçbirisi, insan hakve hürriyetlerini veya Türk Devletinin ülkesi ve milletiyle bölünmezbütünlüğünü veya dil, ırk, sınıf, din ve mezhep ayırımına dayanarak,nitelikleri Anayasada belirtilen Cumhuriyeti ortadan kaldırmak kastı ilekullanılamaz.

Bu hükümlere aykırı eylem ve davranışların cezası kanundagösterilir.”

“Madde 31- Herkes, meşru bütün vasıta ve yollardan faydalanmaksuretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak, iddia ve savunmahakkına sahiptir.

Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz.”

“Madde 32- (1488 sayılı Kanunla değişik) Hiç kimse, kanunen tabiolduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarılamaz.

Bir kimseyi kanunen tabi olduğu mahkemeden başka bir merci önüneçıkarma sonucunu doğuran yargı yetkisine sahip olağanüstü merciler kurulamaz.”

“Madde 114- (1488 sayılı Kanunla değişik) İdarenin her türlü eylemve işlemine karşı yargı yolu açıktır.

Yargı yetkisi, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslarauygun olarak yerine getirilmesini sınırlayacak tarzda kullanılamaz. İdarî eylemve işlem niteliğinde yargı kararı verilemez.

İdarenin işlemlerinden dolayı açılacak davalarda süre aşımı,yazılı bildirim tarihinden başlar.

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür.”

“Madde 127- (1488 sayılı Kanunla değişik) Sayıştay, genel ve katmabütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleriniyapmakla görevlidir.

Sayıştay’ın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarınınnitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri ve diğer özlükişleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.

Silâhlı Kuvvetler elinde bulunan Devlet mallarının Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetlenmesi usulleri, millî savunma hizmetleriningerektirdiği gizlilik esaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir.

Kamu İktisadî Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisincedenetlemesi kanunla düzenlenir.”

“Madde 132- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya,kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm verirler.

Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclislerinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangi bir beyanda bulunulamaz. Yasama ve yürütme organları ile idare,mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarınıhiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”

“Madde 133- Hâkimler azlolunamaz. Kendileri istemedikçe, Anayasadagösterilen yaştan önce emekliye ayrılamaz; bir mahkemenin veya kadronunkaldırılması sebebiyle de olsa, aylıklarından yoksun kılınamaz.

Meslekten çıkarılmayı gerektiren bir suçtan dolayı hüküm giymiş olanlarla,görevini sağlık bakımından yerine getiremiyeceği kesin olarak anlaşılanlar vemeslekte kalmalarının caiz olmadığına karar verilenler hakkında kanundakiistisnalar saklıdır.”

“Madde 134- (1488 sayılı Kanunla değişik) Hâkimlerin nitelikleri,atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri,görevlerinin veya görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi,haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi,görevleriyle ilgili suçlarından dolayı soruşturma yapılmasına veyargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarılmayı gerektiren suçlulukveya yetersizlik halleri ve diğer özlük işleri, mahkemelerin bağımsızlığıesasına göre, kanunla düzenlenir.

Hâkimler altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmet görürler.Askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanunla belli edilir.

Hâkimler, kanunla belirtilenlerden başka, genel ve özel hiç birgörev alamazlar."

“Madde 140- (1488 sayılı Kanunla değişik) Danıştay, kanunlarınbaşka idarî yargı mercilerine bırakmadığı konularda ilk derece ve genel olaraküst derece idare mahkemesidir.

Danıştay, idarî uyuşmazlıkları ve davaları görmek ve çözümlemek,Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek,tüzük tasarılarını ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek ve kanunlagösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.

Danıştay üyeleri, Bakanlar Kurulu ile Danıştay Genel Kuruluncaayrı ayrı boş yer sayısı kadar gösterilecek adaylar arasından AnayasaMahkemesinin asıl ve yedek üyelerinin üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ileve gizli oyla seçilir. İlk iki oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, saltçoğunlukla yetinilir.

Danıştay, Başkanım ve Başkanunsözcüsünü, kendi üyeleri arasından,üye tamsayısının salt çoğunluğu ile ve gizli oyla seçer. Başkan, daireBaşkanları ve Başkanunsözcüsünün, görev süreleri dört yıldır. Süresi bitenleryeniden seçilebilirler.

Danıştayın kuruluşu, işleyici, yargılama ve daire başkanlarınınseçimi usulleri, mensuplarının nitelikleriyle atanmaları, hakları ve ödevleri,aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, haklarında disiplin kovuşturmasıyapılması ve disiplin cezası uygulanması, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlikteminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.

Asker kişilerle ilgili idarî eylem ve işlemlerin yargı denetimiAskerî Yüksek idare Mahkemesince yapılır. Askerî Yüksek idare Mahkemesininkuruluşu, işleyişi, yargılama usulleri, başkan ve üyelerinin nitelikleri ileatanmaları, disiplin ve özlük işleri; hâkimlik teminatı ve askerlik hizmetleriningereklerine göre, kanunla düzenlenir.”

IV- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesinin İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 23.5.1972gününde Muhittin Taylan, Avni Civda, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Nuri Ülgenalp,Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Kâni Vrana, MustafaKaraoğlu, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Şevket Müftügil, Ahmet H.Boyacıoğlu’nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında;

(1-Mahkemenin elinde Anayasanın değişik 151. maddesi uyarıncabakmakta olduğu bir dava bulunduğuna ve Anayasa Mahkemesine başvurabileceğineMuhittin Gürün’ün karşı oyu ile ve oyçokluğu ile,

2- Dosyanın eksiği bulunmadığından işin esasının 832 sayılıKanunun, mahkemenin uygulama durumunda bulunduğu 45. maddesinin son fıkrası ilesınırlı olarak incelenmesine oybirliğiyle),

Karar verilmiştir.

Kararın gerekçesi şudur:

Anayasanın 1488 sayılı Kanunla değişik 151. maddesinde;

(Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanununhükümlerini Anayasaya aykırı görürse (……………….), Anayasa Mahkemesinin bu konudavereceği karara kadar davayı geri bırakır…………..)

Kuralı bulunmakta ve Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri hakkındaki 22.4.1962 günlü 44 sayılı Kanunun 27. maddesinde de;

(Bir davaya bakmakta olan mahkeme,

1- O dava sebebiyle uygulanacak kanun hükümlerini Anayasaya aykırıgörürse, bu yoldaki gerekçeli kararı; veya;

2- (…………..)

Dosya muhtevasının mahkemece bu konu ile ilgili görülen tasdiklisuretleriyle birlikte Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderir……………..)

Denilmektedir.

Bu hükümlerden açıkça görüldüğü gibi bir kanun hükmü hakkındamahkemelerce re’sen itiraz yoluna başvurulabilmesinin ilk iki şartı:

a) Mahkemenin bir davaya bakmakta olması,

b) İtiraz edilecek hükmün o davada uygulanacak nitelikte bulunmasıdır.

Dava Daireleri Kurulunun itirazında söz konusu koşulların mevcutolup olmadığına gelince:

a) Dosyanın incelenmesinden açıkça anlaşıldığına göre, sorumlu birmemur hakkında Sayıştay’ın bir dairesince verilmiş bulunan ilâmın iptali isteğiile Danıştay’da iptal davası açılmış ve dava dosyası da gerekli kararınverilmesi için Danıştay Dava Daireleri Kuruluna gelmiştir. Böylece usulüdairesinde Danıştaya açılmış ve ilgili kurulca da görülmesine başlanmış bulunandavanın, yetki dışı olduğu öne sürülerek yok sayılması mümkün değildir. Zirayetki sorunu da davanın görülmesine başlandıktan sonra mahkemece ele alınarakçözülecek konulardan birisini oluşturur.

Bu duruma göre Danıştay Dava Daireleri Kurulunun davaya bakıp birkarar vermesi gerekmektedir.

Bu açıklamadan, Danıştay Dava Daireleri Kurulunun bakmakta olduğubir davanın bulunduğu ve bu suretle ilk koşulun var olduğu anlaşılmaktadır.

Muhittin Gürün bu görüşe katılmamıştır.

b) Dava Daireleri Kurulu, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1.maddesinin, kanunun 8. bölümünde yer alan yargılama usulüne ilişkin hükümlerin,45. maddesinin son fıkrası hükmü ile geçici 1. maddesi hükmünün Anayasayaaykırı olduğu kanısına vararak itirazı bu hükümlerin tümüne yöneltmiştir.

832 sayılı Sayıştay Kanununun 1. maddesi Sayıştay’ın genel olarakgörev ve yetkilerini, geçici 1. maddesi de kanunun yürürlüğe girdiği yıl iledaha önceki yıllara ilişkin hesap ve işlemlerin denetiminde ve yargılamasındaSayıştay’ca eski hükümlerin uygulanacağını göstermektedir. Kanunun 8. bölümündeyer alan 56.-80. maddeler ise Sayıştay’ın yargılama yolu ile yapacağıgörevlerde uygulayacağı usulleri belirtmektedir.

Görüldüğü gibi bu hükümler Danıştay Dava Daireleri Kurulu dışındauygulanacak nitelikte olup bunların söz konusu davanın çözümünde hiçbir şekildeadı geçen Kurulca uygulanmaları söz konusu değildir.

Buna göre 832 sayılı Sayıştay Kanununun bu davada uygulama olanağıbulunmayan 1. maddesi, 8. bölümünün yargılamaya ilişkin hükümleriyle geçici 1.maddesi hakkında Danıştay Dava Daireleri Genel Kurulunun Anayasaya aykırılıkitirazında bulunmaya yetkisi yoktur.

Bu nedenle söz konusu maddelere yöneltilmiş bulunan itirazıninceleme dışında bırakılması zorunludur.

45. maddenin son fıkrası hükmüne gelince:

Dava Daireleri Kurulu, önüne gelen davayı incelemeye başladığındakarşısına ilk çıkacak hüküm 832 sayılı Kanunun 45. maddesinin söz konusu sonfıkrası hükmüdür. Zira bu fıkrada (Sayıştay’ca verilen ilâmlar aleyhineDanıştay’a başvurulamaz) denildiğinden Dava Daireleri Kurulu bu hükmü uygulamaksuretiyle davayı sonuçlandırmak zorunluluğundadır.

Yukarıda I işaretli (Olay) bölümünde açıklandığı gibi DanıştayDava Daireleri Kurulu, 832 sayılı Kanunun davada uygulanma olanağı bulunmayanbazı hükümleriyle birlikte 45. maddesinin davada uygulanması gerekli sonfıkrası hükmünün de Anayasaya aykırı olduğunu öne sürmüş, konudaki görüşünükararında geniş şekilde açıklamıştır.

Bu durum karşısında, bakmakta olduğu davada uygulayacağı hükmünAnayasaya aykırı olduğu kanısına varan ve gerekçesini de kararında etraflıcaaçıklamış bulunan Danıştay Dava Daireleri Kurulunun, Anayasa Mahkemesine itirazyolu ile başvurmaya yetkili bulunduğu, kuşkuya yer vermeyecek derecede açıktır.Bu nedenle söz konusu fıkra hükmüne yönelen kabulü ile esastan incelenmesigerekir.

V- ESASIN İNCELENMESİ:

İtirazın esasına ilişkin rapor, Dava Daireleri Kurulunun gerekçelikararı, Anayasa aykırılığı öne sürülen kanun hükmü ile Anayasa hükümleri vebunlara ilişkin gerekçelerle Yasama Meclislerinin görüşme tutanaklarıokunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Danıştay Dava Daireleri Kurulunca öne sürülen itirazın esasını; Anayasanın127. maddesinin Sayıştay’a bir yargı yetkisi vermediği, Sayıştay örgütünü biryargı yeri niteliğinin gerektirdiği biçimde kurmadığı ve mensuplarına da“hakim”lerin hukukî statülerini tanımadığını, sözü geçen maddede yer alan“kesin hükme bağlamak” deyiminin açıklamaya muhtaç ve çeşitli anlamlardakullanılan bir deyim olduğu, Sayıştay bir yargı yeri olmadığı cihetlekararlarında yargısal bir nitelik bulunamayacağından bu deyimin, bir idarîkarar niteliğinde olan Sayıştay kararlarının İdare Hukuku açısından değerlendirilerekidarî merciler karşısında kesin olduklarını ifade etmek maksadiyle kullanılmışbulunduğunun kabulü gerektiği, Anayasanın kesin idarî kararlara karşı yargıdenetimini koyan kurallarından kurtulmanın hiçbir şekilde mümkün olamayacağıgörüşü teşkil etmektedir.

Anayasanın, 1488 sayılı Kanunla değiştirilen 127. maddesi,Sayıştay’ın kuruluş ve görevlerini, Silâhlı Kuvvetlerin elinde bulunan Devletmalları ile Kamu İktisadî Teşebbüslerinin denetlenmesi konularınıdüzenlemektedir.

Maddede 1488 sayılı Kanunla yapılmış bulunan değişiklik, SilâhlıKuvvetlerin elinde bulunan Devlet mallarının denetlenmesi usulüne ilişkin birfıkranın eklenmesinden ibaret olup maddenin öteki hükümlerinde, bu aradaSayıştay’ı ilgilendiren birinci ve ikinci fıkralarında hiçbir değişiklikyapılmamıştır.

Söz konusu 127. maddenin ilk fıkrası Sayıştay’ın görevlerini üçgrup halinde toplamış bulunmaktadır:

a) Genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek,

b) Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak,

c) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlamaişlerini yapmak.

Görüldüğü gibi bunlardan ilk ikisi, Anayasanın kendisi tarafındanverilmiş ve düzenlenmiş görevlerdir. Kanun koyucu, sözü geçen 127. maddeninikinci fıkrasına göre Sayıştay’ın kuruluşunu, işleyişini ve denetim usullerinidüzenlerken bu Anayasa ilkelerini gözönünde tutarak uygulama ayrıntılarınıbelirtmek zorunluluğundadır.

Üçüncü gruptaki görevler ise, inceleme, denetleme ve hükme bağlamaniteliğinde olmaları şartiyle kanun koyucu tarafından, Sayıştay’ca yapılmasıuygun görülen hizmetlerdir.

Madde metninden de açıkça anlaşıldığı gibi Anayasa, Sayıştay’agenel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını,Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetleme görevi vermiş, buna karşılık,sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama görevine ilişkin olanhükmü (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına) deyiminin dışında bırakmıştır. Ziramaddede yer alan bütün görevlerin (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına)yapılması öngörülseydi maddedeki (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına) sözü,sadece (Genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarının denetlenmesi) işine bağlılığı anlatan şimdiki yerinde değil,maddenin başına, bütün birinci fıkra hükmünü kapsamına alacak biçimde konulurve istenilen anlam sağlanırdı.

Görülüğü gibi, maddenin, ereğine de uygun düşen anlatım biçimi,“kesin hükme bağlamak” görevinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına değil,Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay’a verilmiş bir görev olarak yerinegetirileceğini kesinlikle ortaya koymaktadır.

Üçüncü gruptaki görevlerin konularının, niteliklerinin,kapsamlarının, yapılma şekil ve usullerinin de, 127. maddenin buna dair olanhükmüne uygun olmak şartiyle, kanun koyucu tarafından belli edilmesigerekmektedir.

Maddenin konumuzla ilgili bölümü, Sayıştay’ın doğrudan doğruyaAnayasadan aldığı görev ve yetkiye dayanarak sorumluların hesap ve işlemlerini“kesin hükme” bağlayacağına ilişkin olan hükmüdür.

Anayasanın 127. maddesinin açıklanan hükümleriyle Dava DaireleriKurulunun gerekçeli kararı karşılaştırıldığında, Kurulun, açıklanan anayasalgerçek üzerinde hiç durmayarak, kendisince var saydığı bir takım düşüncelerdenhareketle işi ele aldığı ve kanısını bu açı doğrultusunda oluşturduğu veböylece konuyu asıl yerinden başka alanlara kaydırdığı görülmektedir: Zira budava dolayısiyle çözülmesi gereken konu Danıştay’ca öne sürüldüğü gibiSayıştay’ın bir yargı yeri olup olmadığı, üyelerinin hâkim niteliğinde bulunupbulunmadığı değil, sorumluların hesap ve işlemlerine ilişkin olmak üzereSayıştay’ca verileceği Anayasaca kabul edilen “hüküm”lerin “kesin” yani (aleyhlerinebaşka yargı yerlerine başvurulamaz) nitelikte bulunup bulunmadıklarıdır.

Bu nedenle söz konusu itirazın çözümü için Sayıştay’ın Anayasacaöngörülen bir yargı yeri olup olmadığına, üyelerinin hâkim niteliğine sahipbulunup bulunmadığına ilişkin tartışma olanaksızdır.

Öte yandan Dava Daireleri Kurulu kararında öne sürüldüğü gibi, hukukdilinde, kanun kuralları söz konusu olduğunda kullanılan “kanun hükmü” deyimiile bir organ veya kurul kararının adını belirtmek için kullanılan “hüküm”deyiminin ayrı kavramlar olduğu açık bulunduğundan, Anayasanın 127. maddesinegeçen “hüküm” sözcüğünün, özellikle Anayasaca kullanıldığı da gözönünealınmayarak, gerçekte var olmayan bir kavram karışıklığından söz edilmeksuretiyle Anayasanın açık ifadesi dışında kalan “idarî karar” deyimi iledeğiştirilmesi ve “hüküm” sözcüğüne bu varsayım doğrultusunda bir hukukî değerbiçilmesi mümkün değildir.

Görülüyor ki, konu, Anayasanın 127. maddesi kuralı karşısında,Sayıştay “hükümlerinin” kesin, yani bunlar aleyhine başka yargı yerlerinebaşvurmanın mümkün olup olmadığının çözümünden ibaret bulunmaktadır.

Bilindiği gibi Anayasalar, sosyal, siyasal, hukuk ve ekonomialanlarının, kısacağı Devletin tüm yapısının temeli olan kuralları saptarlar vegereken yerlerde bunların sınırlarını ve istisnalarını koyarlar. Kişiler veorganlar ancak bu kurallar ölçüsünde ve varsa sınırlama ve istisna hudutlarıiçinde görevlere, haklara ve yetkilere sahip olurlar. Hiçbir kimse e hiçbirorgan bu kuralın dışına çıkamaz. Esasen Anayasanın 4. maddesinin son cümlesi ve8. maddesinin ikinci fıkrası buna aykırı bir düşünceyi kesinlikle ret etmiştir.Anayasa ilkeleri, etki ve değer bakımından eşit olup hangi nedenle olursa olsunbirinin ötekine üstün tutulması mümkün olmadığından bunların bir arada,birbirine getirdiği sınırlamalar içerisinde ve hukukun genel kuralları dagözönünde bulundurulmak suretiyle uygulanmaları zorunludur.

Anayasa, bir maddesiyle herhangi bir konuya ilişkin olmak üzeregenel ilke koyarken başka bir maddesiyle de bu genel ilkeye istisna hükmügetirebilir veya onu daraltıcı bir sınır koyabilir. Örneğin Anayasanın 1488sayılı Kanunla değişik 114 maddesiyle idarenin her türlü eylem ve işleminekarşı yargı yolunun açık bulunduğu genel ilkesini koyarken başka Anayasamaddesiyle bazı idarî işlemlerin, niteliklerinin özellikleri gözönüne alınarak,kesin olacağı, bunlar hakkında yargı yerlerine başvurulamıyacağı hükmünükoymasına hukukî engel yoktur ve bu istisna hükmü de kendi sınırları içerisindegenel kural derecesinde etkili ve geçerlidir. Bu bakımdan bir kurul kararına“kesin” nitelik verebilmek için o kurulun behemahal bir yargı yeri olması veüyelerinin hâkim niteliğinde bulunması gibi bir zorunlukla Anayasalar bağlıdeğildirler. Gerekli gördükleri hallerde bu niteliklerde olmayan kurullarınkararlarına da Anayasaların kesinlik tanımaları olağandır.

Söz konusu 1488 sayılı Kanunla değişik 127. madde hükmü de birAnayasa kuralı olduğuna göre Anayasada yer almış bulunan öteki ilkelerle etkive değer bakımından eşit bulunduğundan, hattâ sırf Devlet sorumlularınınsorumlarına ilişkin işlemleri genel kurallardan ayrı biçimde özel birdüzenlemeye bağlı tutmuş olduğu gözönüne alınırsa genel kurallardan önceuygulama ve etki değeri olduğunda kuşku yoktur. Anayasada başkaca var olan vebunun gibi belli bir konuya ilişkin bulunan pek çok sayıdaki özel durumlarailişkin hükümlerin, Anayasada yer alan genel ilkelerden değişik nitelikteolduklarına bakılarak Anayasaya aykırılıklarından söz edilemez ve Anayasadabelli bir konuyu düzenleyen özel bir ilke varken o konuyu da kapsamı içinealabilecek nitelikte genel bir ilke bulunsa bile onun değil, konuya özgüAnayasa kuralının uygulanması zorunludur.

Bu açıklamaların ışığı altında kendiliğinden şu sonuç ortayaçıkar:

Anayasanın 1488 sayılı Kanunla değişik 127. maddesi, sorumlularınhesap ve işlemlerinin incelenmesi sonunda Sayıştay’ı “kesin hüküm” vermeklegörevlendirmiştir. Görülüyor ki Anayasa, bu çeşit Sayıştay kararlarına “hüküm”niteliği ve “kesinlik” tanımıştır. Anayasanın, 127. maddenin de değişmedenönceki metninde de aynen mevcut bulunan bu nitelikleri gelişi güzel vermediğive söz konusu deyimleri de tesadüfen kullanmadığı, aksine Sayıştay’ın tarihiçindeki gelişimi, ötedenberi yürürlükte olan kanunlarla verilmiş bulunangörevlerin niteliği ve ilâmlarının bağlı tutulduğu hükümler gözönüne alınarakAnayasa koyucu tarafından bile bile maddeye konulduğu ve buradaki “kesinlik”deyimi ile Sayıştay ilâmlarına karşı başkaca yargı yerlerine başvurulamamasınınöngörülmüş bulunduğu Temsilciler Meclisindeki görüşmelerin incelenmesindenanlaşılmaktadır. (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 4, Sayfa 61-62,68-69).

Durum böylesine açık iken Sayıştay’ın bir yargı yeri olmadığı vebu nedenle de kararlarının bir “yargı kararı” sayılamıyacağı görüşündenhareketle Anayasanın açıkça “hüküm” olarak kullandığı bir deyimi “idarî karar”niteliğine dönüştürerek, bur anayasal ilke olan “kesinlik” niteliğini dekanunlarla tanınan “idarî karar kesinliği” değerine indirerek çıkarılan sonucunAnayasanın açık hükümlerine ne derece aykırı bulunduğu ortadadır.

Üstün kural koyan Anayasanın “kesin” nitelik tanıması nedeniylealeyhine başkaca bir idari ve yargı yerine başvurulması mümkün bulunmayan birSayıştay “hükmü”ne karşı Danıştaya başvurma yolunun açılmasının, Anayasanın1488 sayılı Kanunla değişik 127. maddesine aykırı olduktan başka, hiçbirorganın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağıülkesini koyan 4. maddesine, Anayasa hükümlerinin öteki organlar arasındakiyargı organlarını da bağlayan temel hukuk kuralları olduğunu belirten 8.maddesine de kuşkusuz aykırı düşeceği ortadadır.

Esasın 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin Anayasayaaykırılığı öne sürülen son fıkrası hakkında daha önce de iki kez Danıştay DavaDaireleri Kurulunca itiraz yolu ile bir kez de Danıştay Başkanlığınca iptaldavası açılmak suretiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmuş ve AnayasaMahkemesince, söz konusu kuralda Anayasaya aykırılık görülmediğinden her üçbaşvurmanın da reddine karar verilmiştir. (14, 15, 16 Ocak 1969 günlü,1967-13-1969/5 sayılı, 16 Ocak 1969 günlü, 1967/19-1969/6 sayılı ve 10.6.1971günlü, 1971/24-1971*55 sayılı kararlar; Resmî Gazete: 14 Nisan 1970, 17 Nisan1970, 27 Nisan 1972, Sayı; 13471, 13474, 14171)

Konunun bu açıklamaların ışığı altında incelenmesi halinde,Anayasanın 148 sayılı Kanunla değişik 127. maddesinde yer alan ve konuya özgübulunan Anayasa kuralının bir başka biçimde tekrarından ibaret olan, 832 sayılıKanunun 45. maddesinin son fıkrası hükmünün, bu niteliği bakımından,Anayasanın:

a) Egemenliğe ilişkin 4. maddesine,

b) Yargı yetkisine ilişkin 7. maddesine,

c) Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığına ilişkin 8. maddesine,

ç) Temel hak ve hürriyetlerin özü, sınırlanması ve kötüyekullanılmamasına ilişkin 1488 sayılı Kanunla değişik 11. maddesine,

d) Hak arama hürriyetine ilişkin 31. maddesine,

e) Kanunî yargı yoluna ilişkin 1488 sayılı Kanunla değişik 32.maddesine,

f) Yargı yoluna ilişkin 1488 sayılı Kanunla değişik 114.maddesine,

g) Mahkemelerin bağımsızlığına ilişkin 132. maddesine,

ğ) Hâkimlik teminatına ilişkin 133. maddesine,

h) Hâkimlik mesleğine ilişkin 1488 sayılı Kanunla değişik 134.maddesine,

i) Danıştay’a ilişkin 1488 sayılı Kanunla değişik 140. maddesine,

Aykırı olmadığı gerçeği ortaya çıkar.

Yukarıdaki nedenlerle itirazın reddi gerekir.

Muhittin Taylan, Avni Givda, Ahmet Akar, Ziya Önel, Kâni Vrana,Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu bu görüşe katılmamışlardır.

VI- SONUÇ:

832 sayılı Sayıştay Kanununun sınırlama kararı uyarınca incelenen45. maddesinin son fıkrasının Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddineMuhittin Taylan, Avni Givda, Ahmet Akar, Ziya Önel, Kâni Vrana, Şevket Müftügilve Ahmet H. Boyacıoğlu’nun karşı oylariyle ve oyçokluğu ile

17.10.1972 gününde karar verildi.

 

Başkan

Muhittin TAYLAN

Başkanvekili

Avni GİVDA

Üye

Fazıl ULUOCAK

 

 

Üye

Sait KOÇAK

Üye

Nuri ÜLGENALP

Üye

Şahap ARIÇ

 

 

Üye

 İhsan ECEMİŞ

Üye

Ahmet AKAR

Üye

Halit ZARBUN

 

 

Üye

Ziya ÖNEL

Üye

Kâni VRANA

Üye

Muhittin GÜRÜN

 

 

Üye

Lûtfi ÖMERBAŞ

Üye

Şevket MÜFTÜGİL

Üye

Ahmet H.BOYACIOĞLU

 

 

 

KARŞIOY YAZISI

1- Çoğunluğun kararı Sayıştay kararlarına karşı Danıştayabaşvurulamayacağı hükmünün Anayasaya uygunluğunun gerekçesi olarak Anayasanın127. maddesinin birinci fıkrasındaki “Sayıştay, genel ve katma bütçelidairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını T.B.M.M. adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlamak işlerini yapmakla görevlidir.) kuralınave bu kuralın herhangi bir yoruma yer bırakmayacak ölçüde kesin ve açıkbulunduğu ve bu kuraldaki (Türkiye Büyük Millet Meclisi) sözlerinin yalnızcadenetleme işlemine ilişkin bulunup sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlama işleminin bu sözlerin kapsamı dışında kaldığı ilkesinedayanmaktadır. Oysa sözü edilen fıkradaki (kesin hükme bağlama) sözleri bir anönce kesin yargı kararına bağlama anlamına gelse bile metin tüm olarakgözönünde tutulduğunda, T.B.M.M. adına kesin hükme bağlama anlamı dahi çıktığıiçin metinde artık açıklık kalmamaktadır; gerçekten az önce anılan cümle baştanaşağı okunduğunda (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına) sözlerinin hemdenetlemek sözünü, hem de daha sonraki kesin hükme bağlamak inceleme, denetlemeve hükme bağlama işlerini yapmak sözlerini kapsadığı anlaşılmaktadır. Bundanbaşka şu da belirtilmelidir ki, sorumluların sorumluluklarını belli etmek,genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarınıdenetlemek işinin ereği ve sonucu olan bir çalışmadır; nitekim, hukuk dilindedenetlemek, yolsuzlukları ve yolsuz iş görenleri ortaya koymak için araştırmave inceleme yapmak ve yolsuz iş görülmüşse sorumlularını ve onlarınsorumluluklarını belli etmek demektir. Buna göre sorumluyu ve onun sorumununniteliğini belirtmeyi erek edinmeyen bir denetim, denetim sayılmaz, başkadeyimle, denetleme ve sorumlunun hesap ve işlemlerini hükme bağlama,birbirinden ayrılmayan kavramlardır. Bu da gösteriyor ki denetleme genel birkavram, hesap ve işlemleri hükme bağlama ize onun içinde bulunan, onunkapsamına giren özel bir kavramdır ve denetleme çalışmalarının son evresi(nihaî safhası), hesap ve işlemleri hükme bağlama çalışmalarıdır. bu iki kavramarasındaki çok sıkı hukukî bağlantı, her ikisinin de aynı nitelikte sayılmasınızorunlu kılar; bundan ötürü, yalnız denetleme işleminin Yasama Meclisi adınayapıldığı, bunun son evresi olan sorumluluğu belirtme işleminin ise YasamaMeclisi adına yapılmadığı yollu düşünce, hukukî dayanaktan yoksundur.

Kesin hükme bağlamanın dahi Yasama Meclisi adına yapılacağı ortayaçıkınca bir çelişme ile karşılaşmış olmaktayız. Çünkü Anayasanın 7. maddesihükmünce yargı yetkisi ancak ulus adına ve bağımsız mahkemelercekullanılabilir. Demekki çok açık olduğu sanılan kural, özünde açık olmaktanuzaktır ve böylece yoruma gitmek zorunluğu ortaya çıkmaktadır. Yorum için elbetAnayasanın öbür hükümlerini ele almak gerekecektir; zira her yasa gibi Anayasadahi bir bütündür ve tek bir kuralın yeterince açık olmadığı durumlarda bütünmetnin gözönünde tutulması başka deyimle Anayasanın sözü açık olmayınca özünegidilmesi ve bunun için de kurallarının tümünün incelenmesi, yoruma ilişkinhukuk ilkelerindendir.

Anayasanın Sayıştay’ın T.B.M.M. adına kesin hüküm verebileceğiyollu kuralının açık bir kural olmaması dolayısiyle hükümlerin tümü üzerindeinceleme yapılıp sonuca varılmak yoluna gidilmiştir.

2- Sayıştay, Türk Ulusu adına karar vermemesi nedeniyle bir yargıorganı değildir; gerçekten az yukarıda yazılan metinden anlaşıldığı üzere, obütün işlemlerini yaparken ve bu arada sorumluların hukukî durumunu saptarkenT.B.M.M. adına iş görmektedir. Bu yön, Anayasanın 127. maddesindeki yazılıştanbaşka Sayıştay Yasasının yürütülmesini yasama meclislerine bırakan sözü edilenYasanın 108. maddesinin yazılışından da anlaşılmaktadır; oysa, yukarıdakibentte belirtildiği üzere yargı yetkisi ancak ve ancak, Türk Ulusu adınabağımsız mahkemelerce kullanılabilir.

3- Üyelerinin hukukî durumu bakımından da Sayıştay bir yargıorganı değildir.

Bir konuda ilk ve son derece mahkemesi olarak yargı kararı vermeyeyetkili kuralları oluşturan üyelerin güvencesi, hâkim güvencesi (teminatı) adıaltında Anayasamızda gösterilmiş ve bu güvencenin neleri kapsadığı dahi yineAnayasada açıkça anlatılmıştır (Anayasa madde 133, 134/2 ve 131/1 dekimahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlerin güvencesine yapılan gönderme, yinemadde 140/5 teki mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik güvencesine yapılangönderme). Anayasa, Sayıştay üyeleri için nasıl bir güvence sağlanacağını hâkimgüvencesinde olduğu gibi kapsamını belirterek göstermiş değildir. Anayasanın127. maddesinde yalnızca teminattan söz edilmiştir. Demekki Sayıştay üyeleriniteliği ve kapsamı Anayasada gösterilen bir teminattan yararlanmadıkları gibikendilerine hâkim teminatı tanınacağı yollu bir Anayasa kuralı dahi yoktur.

4- Yüksek Seçim Kurulunun seçimlere ilişkin şikâyet ve itirazkonularında kesin olarak verdiği kararlar, hukukî nitelikçe kesin yargıkararlarıdır (Anayasa madde 75); zira bu kurulun bu kararları, bir idare yeriolarak ya da meclis adına vereceği yolunda hiç bir kural, Anayasada yazılıbulunmadığı gibi böyle bir kural Anayasanın özünden daha çıkarılamaz. Bundanbaşka, Yüksek Seçim Kurulunu oluşturan hâkimlerin yine Anayasa gereğinceYargıtay ve Danıştay üyeleri olması dahi gösteriyor ki bunlar kapsamı Anayasacabelli edilmiş bir güvenceye sahiptirler (Anayasa madde 75). Gerçekten Yargıtayhâkimleri Anayasanın 133. ve 134. maddeleri gereğince, Danıştay hâkimleri iseAnayasanın 140. maddesinin 5. fıkrasındaki gönderme dolayısiyle hâkimlikgüvencesinden yararlanmaktadırlar. Bu bakımlardan Sayıştayın Yüksek SeçimKurulu ile karşılaştırılarak kendisine özgü varlığı bulunan bir yargı kuruluolduğu sonucuna varılamaz.

5- Sayıştay’ın Meclis adına hüküm vermesi dolayısiyle yaptığıhüküm verme işlemlerinin idari işlemlerden olmadığı ve bu yüzden Danıştayınyargı denetiminin dışında kaldığı görüşü de doğru değildir; zira, SayıştayınMeclis adına verdiği hüküm, hiç bir zaman Meclisin hükmü, kararı demekdeğildir. Bundan başka Anyasamız, Meclisin kendisine bile bir yargı işinde sonve kesin karar vermek yetkisini tanımış değilken, onun adına karar veren biryere böyle bir yetkisi, öncelikle tanıyamaz; işin özüne bakılırsa bütçeyiuygulamak ve onu denetlemek ve bu denetleme gereği kararlar vermek, nitelikçeidare işlemleridir. Bu bakımdan tartışma konumuz olan kararlara karşı idarîyargı yolu, Anayasanın 114. maddesi uyarınca, açık bulunmaktadır.

6- Anayasanın yumuşak biçimde güçler ayrılığı ilkesini benimsediğiileri sürülerek Sayıştayın bir yargı yeri bulunduğu savı ortaya atılmaktadır.Ancak Anayasa yasama meclislerine ya da idareye yalnız bir işin esasından çözümlemeyenve kesin yargı kararı niteliğinde bulunmayan kararlar vermek yetkisinitanımıştır. Nitekim, meclisin bir bakanı Yüce Divana yollama kararı sonsoruşturmanın açılması kararı niteliğinde bir yargı kararıdır, ama cezadavasını suçluluk ve suçsuzluk, ceza verilmesi veya verilmemesi yönündenkesinlikle sonuçlandıran bir yargı kararı değildir. Anayasa hükümleri; gerekteker teker, gerekse tüm olarak incelendiğinde yargı konusunda ve özellikle işiesasından çözümleyen kesin yargı kararı konusunda Anayasa Koyucunun mahkemelereve hâkimlere, önceki Anayasalarımızla ve yabancı ülkelerdeki Anayasaların birçokları ile karşılaştırılamıyacak ölçüde geniş bir bağımsızlık ve güvencesağladığı ve bunu birçok hükümlerle belirttiği görülmektedir. Böyle bir doğrultudahükümler koyan Anayasanın mahkeme niteliğini tanımadığı ve üyelerini hâkimgüvencesinden yararlandırmadığı bir kurula kesin yargı kararı vermek yetkisinitanıyacağını düşünmek, onun yargı alanında gerçekleştirmek istediğinikendisinin engellemesi demek olur, başka deyimle bir yandan, 5-10 liralık paracezasının veya 50-60 liralık alacak davalarının bile, niteliği ve kapsamıkendisince gösterilmiş bağımsızlık ve güvenceye sahip mahkemeler ve hâkimlerceson karara bağlanmasını kesin kurallarla düzenlemiş bulunan bir Anayasanın, öteyandan, bir saymanın ya da bir tahakkuk amirinin yerine göre milyonları bulacakbir borcu için kesin idarî bir kararla sorumlu tutulabilmesini ve bu kararakarşı yargı yolunun kapalı olmasını kabul etmiş bulunması, ne genel mantık, nede hukuk mantığı bakımından savunulamaz.

Diğer taraftan Sayıştayın vereceği –kesin hükümleri- yargıdenetimi dışında tutmak düşüncesi, hukuki dayanaktan yoksun olduğu kadar, bazıkişilerin Anayasa güvencesinden yararlanamama durumunu da ortaya çıkarır.Anayasanın belli ettiği güvenceden ve temel hak ve hürriyetlerden yoksunkalanlar, sadece genel ve katma bütçeli dairelerin muhasip, tahakkuk memuru veamiri itaları gibi belli sorumlular değildir. Sayıştayın bu gibi sorumlularhakkında zimmet veya tazminat kararları alması üzerine, bunların, genel olarakusulsüz ve haksız ödemelerden yararlanan üçüncü kişilere rücu etmesi ve mahkûmoldukları değerlerin onlardan istirdat ve tahsili yoluna gitmesi doğal sayılmaklâzım gelir. Bu durumda Anayasa güvencesinden yoksunluk daha da yaygın bir halegelecek ve dolaylı olarak bu kişileri de etkilemek suretiyle Anayasanınöngördüğü güvenceyi ortadan kaldıracaktır.

7- Sayıştay Yasası, 67. maddesinde, Sayıştay dairelerince verilenilâmları Sayıştay Temyiz Kurulunda temyiz yolu ile incelenmesini öngörmekleAnayasanın öngörmediği bir yüksek mahkeme öngörmüştür; Sayıştay Yasasının 45.maddesi ise bu kurulun kararlarına kesin yargı niteliği vermiştir. Sayıştaydaire kararları, bir an için yargı kararları sayılsalar bile idarî yargı kararıniteliğinde bulunacaklarından, bunlara karşı temyiz yoliyle başvurulacak yüksekmahkeme ise Anayasamızın 140. maddesinin birince fıkrası gereğince ancakDanıştay olabilir, iptal konusu kural, bu yönden de Anayasaya aykırıdır.

8- Sayıştayın yetkilerini özel yasadan değil, doğrudan doğruyaAnayasadan almış olması görüşü, onun işlemlerinin yargı işlemi olduğugöstermeye yeterli değildir; çünkü Anayasada Yüksek Hâkimler Kurulu, GenelKurmay Başkanlığı gibi bir takım yönetim yerlerinin yetkileri ve görevleri dahigösterilmiştir. Bu yerler, kuşkusuz, yönetim yerleridir.

9- Sayıştay ilâmlarının bir idarî uyuşmazlığa dayanmaması dahi,bunun (hüküm) adını taşıyan işlemlerinin yargı kararı olmadığını gösterir.Gerçekten idarî dava, idarenin belli bir işlem ya da eyleminden çıkanuyuşmazlık üzerine açılır, burda ise belli idarî işlemler ya da eylemlerüzerine çıkmış uyuşmazlıklar değil bir dizi idari işlemlerinin incelenmesi vebunları yapanların sorumlu oldukları veya olmadıkları yolunda karar verilmesisöz konusudur. Bu kararlar ise, yönetim işlemleridir. Bu işlemlere Anayasadahüküm denilmiş olması yargılama usullerine benzeyen yöntemlere göre yapılaninceleme sonunda ve yargı kararlarını andırır biçimde verilmelerininistenildiğini gösterir. Yargılama usulleri, bir çok bakımlardan bir takım idarîişlemlerin daha doğru olmasını sağlayıcı nitelikte bulunduklarından, bu türlüişlemlerin belli yargılama yöntemlerine göre yürütülecek incelemeler sonundayapılması kamu yararı düşüncesiyle öngörülebilir. Burada tutulan yol da budur.

10- Anayasanın saymanların ve benzeri kişilerin sorumluluklarınınesnel (afakî) sorumluluk olarak gördüğü ve Sayıştay’ın bu sorumluluklarüzerine hüküm verdiği daha doğru değildir.

Bir kez Sayıştay’ın yalnızca işlemleri denetleyip onların yasalarauygun bulunup bulunmadığını sorumluların hukukî durumları üzerinde etkisiolmayan biçimde karara bağlayacağı anlamına gelen bir söz Anayasada yoktur.Bundan başka nesnel sorum; hukuk alanında, tehlikeden doğan sorumdur; kişiselsorum ise kusura dayanan bir sorumdur. Hükme bağlama işlemi ise, erekbakımından sorumluların sorumlu tutulup tutulmayacaklarını belli etmeişlemidir, tersine olan görüş sorum kavramı ile bağdaştırılamaz. Ancak yönetimkararı yoliyle dahi bir kimseye sorumluluk yükletilebileceği düşünülürseSayıştayın verdiği kararların yargı kararı niteliğinde bulundukları yalnızcabunların ereklerine bakılarak ileri sürülemez.

11- Sayıştayı yönelim hesaplarını T.B.M.M. adına denetleyen birkurum olarak idarenin yapısı içinde düşünmek, gerçekten doğru olmayabilir amaişin özü Sayıştayın gördüğü denetleme işinin hukukî nitelikçe bir yürütme işiolduğu ve Sayıştay’ın yürütme ya da yönetim işini görmekle, Anayasa gereğince,görevlendirilmiş bulunduğudur. Şunu da gözden uzak tutmamalıdır ki Anayasanın114. maddesi hükmü, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlıolduğunu öngörürken yalnızca yürütme örgütü içinde bulunan ve idarî eylem veişlemler yapan kişi ya da kuruluşları erek edinmiş değildir; bunun ereği, gerekidarenin gerekse idarenin genel yapısı içine girmeyen özerk kuruluşların,gerekse mahkemelerin idarî işlem veya idarî eylem niteliğindeki davranışlarınakarşı, yurttaşları, idare görevlerini ve başka idare yerlerini korumaktadır, obakımdan örneğin Millet Meclisi Başkanlığının veya Cumhuriyet SenatosuBaşkanlığının bu kuruluşlardaki bir görevli için yaptıkları işlemlerden ötürüidarî dava açabileceği gibi Anayasa Mahkemesi Başkanlığının bir görevi içinyaptığı idarî işlemlerden dolayı da idarî dava açılabilir, böylece, Sayıştayınidarî örgüt yapısı dışında bulunması, onun (kesin hüküm) adı verilenişlemlerinin hukukî niteliklerine göre idarî işlem sayılmasına ve Anayasanın114. maddesi uyarınca onlara karşı idarî dava açılmasına hiç bir zaman engelsayılamaz.

12- Anayasanın 4. maddesinde egemenliğin Türk Ulusunun olduğu,ulusun egemenliğini, Anayasanın koyduğu kurallara göre, yetkili organlar eliile kullanacağı hükme dayanılarak Sayıştayın Türk Ulusu adına kesin hükümverdiği görüşü savunulamaz. İlk önce Anayasanın 127. maddesinde SayıştayınT.B.M.M. adına işlem yaptığı kesinlikle belirtilmiştir. Bundan başka,Anayasanın 4. maddesi, yetkili organların hepsinin ulus adına egemenliğikullandığını belirtmek için yazılmış değildir. Sözü edilen 3. madde ulusutemsil yetkisinin, yalnızca yasama meclislerinin olmadığını, egemenliğiyalnızca Meclisin kullanmadığını belirtmek için konulmuştur.

13- Sayıştay Yasasına göre Sayıştayın kesinleşmiş hükümlerininİcra ve İflâs Kanunu gereğince yerine getirilmesi kuralı benimsenmiştir. Bununsonucu olarak Sayıştay kararlarının adlî yargıca denetleneceği ve bu bakımdanDanıştayın denetimine gerek bulunmadığı dahi ileri sürülemez; zira Sayıştayilâmları kesin mahkeme ilâmları gibi yerine getirilecektir. Kesin mahkemeilâmına dayanan icra kovuşturmalarında ise ancak ve ancak İcra ve İflâsYasasının değişik 33. maddesinde sayılan üç nedene dayanılarak şikâyet yolu ileiçre hâkimliğine başvurulabilir. Bu nedenler ise borçlunun ibra edilmiş olması,borcun ertelenmiş bulunması ve zaman aşımına uğramış olmasıdır. Görülüyor kiburada icra hâkimi yerine getirilecek kararın esası yönünden hukuki uygun olupolmadığını incelemek yetkisine sahip değildir.

14- Anayasanın kesin yargı kararı veren mahkemelerin bukararlarından hiç biri için (kesin hüküm) sözü kullanmamışken, 127. maddesindeSayıştay kararları için kesin hüküm sözünü kullanmış bulunması, burada kesinhükme kesin yargı kararı anlamını vermediğini göstermektedir. GerçektenAnayasanın 75. maddesinde Yüksek Seçim Kurulu için (seçim süresince ve seçimdensonra seçim konuları ile ilgili bütün yolsuzlukları, şikâyet ve itirazlarıincelemek ve kesin karara bağlamak), Uyuşmazlık Mahkemesi için, 142. maddesininilk fıkrasında (adlî, idarî ve askerî yargı mercileri arasında görev ve hükümuyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemek) ve Anayasa Mahkemesi için 152.maddesinin ilk fıkrasında )Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir) sözlerikullanılmıştır.

Bugünkü hukukumuzda (kesin hüküm) sözü, eski dildeki (muhkemkaziyye) yerine kullanılmaktadır. Buna göre kesin hükme bağlamak sözü, Türkçebakımından yanlış olur; zira hiç bir zaman bir işin muhkem kaziyyeyebağlanmasından söz edilemez, ancak bir kararın muhkem kaziyye niteliğinikazandığından ya da ortada muhkem kaziyye bulunması dolayısiyle bir davanınyeniden görülemiyeceğinden söz edilebilir. Hukuk diline bu biçimde ilk kez girenböyle bir sözün, elbet genel yorum kurallarına göre yorumlanması ve bunaAnayasa kurallarının tümü gözönünde tutularak kesin işleme bağlamak anlamınınverilmesi zorunlu olmuştur.

15- Çoğunluk kararında, Anayasanın 127. maddesinin TemsilcilerMeclisi Anayasa Komisyonunun gerekçesinde Sayıştayın 1924 Anayasasındaki hukukîdurumunda değişiklik yapılmasının istenilmediğinin belirtilmiş olmasına veTemsilciler Meclisindeki görüşme sırasında bir üyenin verdiği önerge üzerinemaddenin bugünkü biçime sokulmuş bulunmasına da dayanılmaktadır.

Bir kez Anayasa Komisyonu gerekçesinde Sayıştayın 1924Anayasasında olduğu gibi Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı olmasında birdeğişiklik yapılmak istenilmediği yazılmıştır ki bu yön, bu karşı oy yazısınındayandığı temellerdendir. Gerekçede, Anayasanın yapıldığı günde Sayıştayınbağlı olduğu özel yasa hükümlerince gördüğü işlerde ve verdiği kararlardadeğişiklik yapılmasının istenilmediği görüşüne dayanak olabilecek bir yazıyoktur. Sözün kısası, gerekçe eski Anayasanın Meclise bağlı olma ilkesinindeğiştirilmek istenmediğini belirtmekle yetinmiş, özel yasa üzerinde bir şeydememiştir.

Temsilciler Meclisindeki ilk görüşmede üyelerden Muhittin Gürün,Sayıştayın genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderlerini ve devlet mallarınınkorunmasını Yasama Meclisi adına denetlendiğini, ulusal egemenliğinkullanılmasının bir evresi olan bu görevi hiç bir yasama meclisininsavsayamayacağını, Batı Avrupa ülkelerinde de bizde de yargı yoliyle denetlemeyönteminin benimsendiğini, ancak bu denetlemenin etkin olabilmesi içinkuruluşun güvenceye bağlanmasının gerektiğini tasarıdaki metnin yetersizolduğunu bildirmiş, Sayıştayın o zaman yürürlükte bulunan yasaya göre görmekteolduğu bir çok işleri bile göremiyeceğini, kuruluşun güvencesinin sağlamtemellere oturtulmadığını ve özel yasaya bırakıldığını, görevinin %70-80 iniyargı yoliyle yürüten Sayıştay için yargı güvencesinin Anayasada yer almasınınve Sayıştay görevlileri için yargı görevinde bulunanlara tanınan haklarıntanınması ve özlük işlerinde onları her türlü etki dışında bırakacak bir yolunAnayasada benimsenmesinin gerektiğini ileri sürmüş ve isteklerini (konumuzuilgilendiren yönler bakımından) özetleyerek yargı kurumu olan Sayıştaya buniteliği bakımından Anayasada yargı kurumlarını düzenleyen kurallar arasındayer verilmesi, görev alanının hiç değilse o günkü çerçeve içinde saptanması,üyelerinin atama yöntemleriyle güvencelerinin öbür yargı kurumlarında olduğugibi, Anayasada yer alması ve hâkim güvencesinin Sayıştay üyelerine detanınması, ilâmlarının kesin olduğunun belirtilmesi gerektiğini, bu konudaönergeler düzenlendiğini söylemiş, başka söz alan olmamış, önergeler okunup oyakonulmadan önce komisyon sözcüsü komisyon adına maddeyi geri istemiş, buistemin Meclisce kabulü üzerine madde komisyona geri verilmiş, Komisyonundüzenlediği metin (ki bugünkü maddenin 1., 2. fıkraları metnidir) Mecliscetartışmasız olarak kabul edilmiştir. Üye Gürün’ün önergeleri ortada olmadığı vekonu üzerinde tartışma yapılmadığı için kendisinin önerilerini nasıl yazdığıbilinmemekle birlikte Sayıştay’ın görevlerine ilişkin 1. fıkranın yenidenkaleme alındığı ve bu sırada cümlenin ortasına sorumluların (hesap veişlemlerini kesin hükme bağlamak) sözlerinin yazıldığı, metne Sayıştayın yargıbağımsızlığından ve üyelerinin de hâkim güvencesinden yararlanacaklarınıbildiren bir söz yazılmadığı, maddenin iktisadî ve malî hükümler arasındaçıkarılıp yargı hükümleri bölümüne de alınmamış olduğu görülmektedir. Demek kiSayıştayın bir yargı organı ve üyelerinin de birer hâkim olduğu görüşü AnayasaKomisyonu ve onun kaleme aldığı metni benimseyen Temsilciler Meclisi GenelKurulunca reddolunmuştur. Diğer taraftan Anayasanın 149. maddesinin TemsilcilerMeclisindeki ilk görüşmesinde Temsilciler Meclisi üyelerinden Fethi Çelikbaş,Muhittin Gürün ve İhsan Ögat’ın birlikte verdikleri önerge ile “SayıştayTürkiye Büyük Millet Meclisi adına malî murakabe yapan bir yüksek hesapmahkemesi olduğuna göre, 149 uncu maddede sayılı iptal davası açma yetkisinesahip müesseseler arasında Sayıştayın da ilâvesi” teklif edilmiş ise de,yapılan oylama sonucunda Temsilciler Meclisi Genel Kurulunca bu önerge dahireddolunmuştur. Bu durum karşısında metne konulan (kesin hükme bağlamak)sözlerine sarılarak Sayıştayın kesin yargı kararı vereceğinin TemsilcilerMeclisince kabul edildiğini ileri sürmek, gerçeğe aykırı olur, ve bu bakımdanAnayasanın yapılış tarihine dayanan yorum doğru değildir. Buna karşılık,çoğunluk gerekçesinde Sayıştayın yargı yeri olup olmamasının önemi bulunmadığı,Anayasa Koyucunun metne kesin hükme bağlamak sözlerini ekleyerek ne demekistediğini açıkça anlattığı savunulmaktadır; oysa kesin hükme bağlamak sözününhukuk dilinde ilk kez kullanılan bir söz olması bakımından açık bir deyimolmadığı az yukarıda yazılmıştır.

16- Bir de, çoğunluk kararında Anayasa’nın bütün kurallarınıneşdeğerde olduğu gerekçesine dayanılmaktadır. Anayasa kuralları, ilke olarakeşdeğerde olmakla birlikte hepsi de bir hukukî bütünün birbiriyle tutarlı,ilişkisi olan, biri öbürü ile bağdaşan parçalardır; oysa çoğunluk kararındabenimsenen yoruma göre 127. maddenin kesin hükümden söz eden kuralı, yukarıkibentlerde teker teker açıklandığı üzere, Anayasanın bütünlüğünü kökündenbozmaktadır. Kaldı ki Anayasanın Devletin temel kuruluşlarına ilişkin ilkeleri,ister istemez, herhangi bir kuralın yorumunda öbür kurallara üstün değerdetutulması gerekli kurallardandır ve yorumda ise Anayasanın bütünlüğü vekurallarının tutarlı ve birbiriyle bağdaşın nitelikte bulunması bozucu birsonuca varılması, hiçbir zaman, hukuka uygun olamaz.

SONUÇ: Çoğunluğun Sayıştay Yasasının 45. maddesinin sın fıkrası hükmününAnayasaya aykırı bulunduğu yollu görüşüne karşıyız.

 

Üye

Muhittin TAYLAN

Üye

Kâni VRANA

Üye

Şevket MÜFTÜGİL

 

 

Üye

 Ahmet H.BOYACIOĞLU

Üye

Ziya ÖNEL

 

 

 

KARŞIOY YAZISI

I- Çoğunluğun görüşü:

1972/20 Esas, 1972/55 Karar sayılı, 17.10.1972 günlü kararmetninde de görüleceği üzere çoğunluğu görüşü, bir başka deyimle 21.2.1967günlü, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasındaki“Sayıştayca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay’a başvurulamaz.” hükmününAnayasaya aykırı bulunmadığına ve itirazın reddine ilişkin olarak verilenkararın gerekçesi şöyle özetlenebilir:

Sayıştay’ın Anayasanın 127. maddesinde yer alan görevlerinden“sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama”, “Türkiye Büyük MilletMeclisi adına” deyiminin dışında bırakılmıştır. Çünkü bu deyim maddenin başındadeğildir. Demek ki “kesin hükme bağlama” Türkiye Büyük Millet Meclisi adınadeğil, Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay’a verilmiş bir görev olarak yerinegetirilecektir.

Bu itiraz dolayısiyle çözülmesi gereken konu Danıştay DavaDaireleri Kurulunca öne sürüldüğü gibi Sayıştay’ın bir yargı yeri olupolmadığı, üyelerinin hâkim niteliğinde bulunup bulunmadığı değil sorumlularınhesap ve işlemleriyle ilgili olarak Sayıştay’ca verilmesini Anayasanınöngördüğü “hüküm”lerin “kesin” yani “aleyhlerine başka yargı yerlerinebaşvurulamaz” nitelikte bulunup bulunmadığıdır. Bunun dışında tartışmayagirişilmesinin yeri yoktur.

Anayasa ilkeleri etki ve değer bakımından eşit durumundadır. Biriötekine üstün tutulamaz. Bunların bir arada, birbirine getirdiği sınırlamalariçinde uygulanmaları zorunludur. Anayasa bir maddesiyle bir konuda genel ilkekoyarken başka maddesiyle de genel hükme istisna getirebilir veya onu daraltıcıbir sınır koyabilir. İstisna hükmü de, kendi sınırları içinde genel kuralderecesinde etkili ve geçerli olur. Bu bakımdan bir kurul kararına kesinnitelik verebilmek için o kurulun mutlaka bir yargı yeri olması ve üyelerininhâkim niteliğinde bulunması gibi bir zorunlulukla anayasalar bağlı değildir.Gerekli gördüklerinde bu niteliklerde olmayan kurulların kararlarına daanayasaların kesinlik tanımaları olağandır.

Söz konusu 127.  madde hükmü de bir anayasa kuralı olduğuna göreAnayasanın öteki ilkeleri ile etki ve değer bakımından eşit durumdadır. ÜstelikDevlet sorumlularının sorumlarına ilişkin işlemleri genel kurallardan ayrıbiçimde, özel düzenlemeye bağladığına göre bunların genel kurallardan önceuygulanma ve etki değeri olduğunda kuşku yoktur. Anayasada yer alan özeldurumlara ilişkin hükümlerin Anayasanın genel ilkelerinden ayrımlıniteliklerine bakılarak Anayasaya aykırılıklarından söz edilemez. Anayasadabelli bir konuyu düzenleyen özel bir ilke bulunsa bile onun değil konuya özgüAnayasa kuralının uygulanması zorunludur.

Bu açıklamaların ışığı altında şu sonuç kendiliğinden ortayaçıkar: Anayasa, sorumluların hesap ve işlemlerinin incelenmesi sonundaSayıştay’ca verilecek kararlara “hüküm” niteliği ve “kesinlik” tanımıştır.Anayasa, bu deyimleri rasgele kullanmış değildir; Sayıştay’ın tarih içindekigelişimi, öteden beri yürürlükteki kanunlarla verilmiş görevler ve ilâmlarınıntabi tutulduğu hükümler gözönünde bulundurulmuştur. Temsilciler Meclisindekigörüşmelerin incelenmesiyle de varılacak sonuç budur.

Anayasanın “kesin” nitelik tanıması dolayısiyle aleyhine başkacaidare ve yargı yerlerine başvurulmasına olanak bulunmayan bir Sayıştay hükmünekarşı Danıştay’a başvurma yolunun açılması Anayasanın 127., 4. ve 8.maddelerine aykırı düşer.

II- Bu karşıoy yazısına adlarını koyanların görüşü:

1- Anayasa’nın 1488 sayılı Kanunla değişik 127. maddesindeki“sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” deyimi:

Yukarıda özetlenen gerekçeden de anlaşılacağı üzere itirazın reddikararı Anayasa’nın 127. maddesindeki Sayıştay’ın “sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlama” görevine ilişkin hükmün aydınlık olduğu;Sayıştay’ın bu görevi Türkiye Büyük Millet Meclisi adına değil Anayasa iledoğrudan doğruya verilmiş bir görev olarak yerine getireceğinin ve ilâmlarının Danıştay’caincelenemeyeceğinin 127. madde metninden açıkça anlaşıldığı görüşüneoturtulmuştur.

Anayasa’nın 1488 sayılı Kanunla değişik 127. maddesi şöylebaşlamaktadır:

“Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir vegiderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve …………. la görevlidir.”

Bu cümleden sorumluların hesap ve işlemlerini Türkiye Büyük MilletMeclisi adına kesin hükme bağlamak anlamının çıkarılması için “Türkiye BüyükMillet Meclisi adına” deyiminin maddenin başında bulunması gerekmez. Deyiminşimdiki yeri de böyle bir anlamın çıkarılmasına elverişlidir. Kaldı ki genel vekatma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarınındenetlenmesinin ereği ve sonucu sorumluların sorumlarını ortaya koymaktır ve budenetleme çalışmalarının son evresini oluşturur. “Denetleme” ve “hesap veişlemleri hükme bağlama” aralarında sıkı hukuk bağlantısı bulunan ikikavramdır. Şu durum her ikisinin de aynı nitelikte sayılmasını zorunlu kılar.Onun içindir ki yalnız denetlemenin Türkiye Büyük Millet Meclisi adınayapıldığı, sorumu belirtmenin Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılmadığıyolunda bir görüşün hukukça savunulabilir yönü olamaz. Öte yandan bilindiği üzereyasa metinlerinde o yasanın hükümlerini yürütecek mercii açıklamak için konulanmaddelerde genel olarak bakanlıklar değil bakanlar; hizmet, yasama meclislerineilişkin ise Yasama Meclisi değil Yasama Meclisi Başkanı (Sözgelimi 9.1.1950günlü, 5509 sayılı Kanunun 9.; 16.7.1965 günlü, 695 sayılı ve 1.12.1966 günlü,787 sayılı Kanunların 3. maddelerinde olduğu gibi) yürütme ilegörevlendirilirler. Buna karşılık Sayıştayın yargı organlarını ve yargılamadüzenini de kapsayan 21.2.197 günlü, 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleriniyürütme görevinin Cumhuriyet Senatosuna ve Millet Meclisine (başkanlara değil)verilmiş olduğu görülür (Madde 108). Hüküm bu açıdan üzerinde durulmaya değer.”

“Kesin hükme bağlamak” deyimine gelince: Bu deyime tutunularakAnayasanın Sayıştay’ı yargılama yetkisi ile donatılan bir yüksek mahkeme olarakkurduğu yahut çoğunluğun ileri sürdüğü gibi bir yargı yeri olarak kurmamaklabirlikte kararlarına karşı bir son derece mahkemesi kararı imişçesine bütünyolları kapadığı ileri sürülemez. Çünkü aslında “kesin hükme bağlamak” deyimihukuk diline ilk kez girmektedir ve Anayasanın da yalnız bir yerindekullanılmıştır; henüz aydınlığa kavuşmuş bir kavramı yoktur. Eskiden “muhkemkaziyye” deyimiyle anlatılan kavram şimdi “kesin hüküm” sözü ile belirtilmekteise de bir işin “muhkem kaziyyeye bağlanmasından söz etmek Türkçeye ve “muhkemkaziyye” kavramına uymayan bir söyleyiş olur. Ancak bir kararın “muhkemkaziyye” niteliğini kazandığı veya ortada “muhkem kaziyye” niteliğini kazandığıveya ortada “muhkem kaziyye bulunduğu için bir davaya yeniden bakılamıyacağısöylenebilir. “Mahkeme şu işi muhkem kaziyyeye bağladı” sözünün değil hukukdilinde Türkçede de yeri yoktur.” “Kesin hükme bağlamak” sözünün başka biranlamı olmak ve bu anlamı aydınlığa çıkarmak gerekir.

Anayasa; Yüksek Seçim Kurulu için “… seçim konulariyle ilgilibütün yolsuzlukları, şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama…”(Madde 75/1), Uyuşmazlık Mahkemesi için “… adlî, idarî ve askerî yargımercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeyeyetkilidir.” (Madde 142/1) ve Anayasa Mahkemesi için “Anayasa Mahkemesininkararları kesindir.” (1488 sayılı Kanunla değişik Madde 152/1) sözlerinikullandığı halde Sayıştay için başka, yeni bir deyime gitmesi bu üç yargımerciinin kararları ile Sayıştay kararları arasında bir ayrım gözettiğinigöstermesi bakımından dikkate değer.

Yüksek Seçim Kurulunun, Uyuşmazlık Mahkemesinin ve AnayasaMahkemesinin kararlarının kesinliği konusunda kuşkuya düşmenin elbette ki yeriyoktur. Çünkü Anayasa bu üç kuruluşun niteliğini açıkça belirtmiş vekararlarının kesin olduğunu hükme bağlamıştır. Oysa Sayıştay’a, “kesin hükmebağlamak” gibi kendisi müphem bir deyimden yararlanarak, Anayasanınöngördüğünden büsbütün ayrı bir nitelik verilmek istenmektedir.

Anadili Türkçe olan kimseler Anayasa’nın değişik 127. maddesindenbirbirine karşıt anlamlar çıkarırlarsa artık o madde hükümlerinin açık veaydınlık olduğundan söz edilemez ve Anayasa kurallarının tümü gözönündetutularak yoruma gidilmesi; Anayasa Koyucunun Sayıştay için hukuk anlamiyle“hüküm” verebilecek ve “hüküm”leri aleyhine hiç bir yola başvurulamıyacak birkuruluş, başka deyimle bir yüksek yargı mercii niteliğini öngörüp görmediğininböylece saptanması zorunlu olur. Aşağıda yapılacak olan da budur.

Öte yandan Anayasa kuralları, ilke olma yönünden eş değerdebulunmakla birlikte hepsi de bir hukukî bütünün birbiriyle tutarlı, uyumluparçalarıdır. Bir hüküm yorumlanmasında, aşağıda ayrıntılariyle tartışılıpaçıklanacağı üzere çoğunluğun “kesin hükme bağlamak” deyimi üzerindekigörüşünde olduğu gibi, bir bütünlük, tutarlılık ve uyumun kökünden bozulmasıyorumu hukukî dayanaktan yoksun bırakır ve inandırıcı olmaktan çıkarır. Şurasıda unutulmamalıdır ki Anayasa kuralları eşdeğerde olmakla birlikte Devletintemel kuruluşlarına ilişkin ilkelerin herhangi bir kuralın yorumunda ötekikurallara üstün değerde tutulması zorunlu ve doğaldır.

2- Anayasaya ve 832 sayılı Kanuna göre Sayıştay:

Anayasanın 1488 sayılı Kanunla değişik 127. maddesinin birincifıkrası şöyledir:

(Madde 127/1- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütüngelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.)

Şimdi de 832 sayılı Kanunun “Sayıştay’ın görev ve yetkisi”başlığını taşıyan 1. maddesini okuyalım:

“Madde 1- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir vegiderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoluyla kesin hükme bağlamak vekanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmaklagörevlidir.)

Görülüyor ki 832 sayılı Kanunun 1. maddesi bir “bütün” sözcüğüeksik olarak, noktalama işaretlerine varıncaya dek Anayasanın değişik 127.maddesindeki birinci fıkra metninin tıpkısıdır. Sadece kanundaki hükme bir“yargılama yoliyle” deyimi eklenmiştir. Anayasanın 127. maddesi, Sayıştayayargılama görevi verildiği biçimde anlaşılmaya elverişli bulunsaydı yahutçoğunluğun düşündüğü gibi yargı yetkisiyle donatılmamış bir kurulun kesinhükümler verebilmesi olağan olsaydı kanuna bu deyimin eklenmesi gereksizkalırdı. Madde metninin böyle bir anlayışa, hattâ yoruma elverişsizliğigörülmüş ve yargı yeri olmama durumu ile kesin hükümler verebilme olanağıbağdaştırılamamıştır ki 832 sayılı Kanunun 1. maddesinin, Anayasanın 127.maddesinin birinci fıkrasının tıpkı tıpkısına tekrarlanmasından ibaret metnine“yargılama yolu ile” deyimi katılarak Sayıştay’ın yargı yetkisi iledonatılmasına çalışılmıştır.

Yalnızca bir kanunun bir kuruluşu yargılama yetkisi ile donatmasıkendi başına yeterli değildir. Bu, ancak açık bir Anayasa hükmünün varlığı iledesteklenirse değer ve geçerlik kazanır. Oysa Anayasa, yargılama yetkisinitanıdığı mercileri “Cumhuriyetin Temel Kuruluşu” başlığını taşıyan ÜçüncüKısmının “Yargı” başlıklı Üçüncü Bölümünde (Madde 132-152) bir bir saymıştır.Mahkemelerin ve yüksek mahkemelerin görecekleri davalar da yine bir bölümdeadlî, idarî askerî olmak üzere üç kümeye ayrılmıştır. Uyuşmazlık Mahkemesiniadlî, idarî ve askerî yargı mercileri arasındaki görev ve hükümuyuşmazlıklarını kesin olarak çözümleme ile yetkili kılan hüküm de (Anayasa:Madde 142) bu üç çeşit yargı dışında başka bir yargı düzeninin ve merciininAnayasaca öngörülmediğini ayrıca teyit ve tekrar eylemektedir. Şu duruma görebu merciler dışında hiçbir mercie yargı hakkı tanınmasına olanak yoktur. Çünkühiçbir kimse veya organ, kaynağını Anayasadan almıyan bir Devlet yetkisikullanamaz (anayasa: Madde 4/3).

Bir merciin yargı yetkisi ile donatılabilmesi için Anayasada açıkhüküm bulunması gerekmekle birlikte Sayıştay’a yargılama yetkisi verildiğine vekararları aleyhine başvurma yollarının kapatıldığına delâlet edebilecek dolaylıhükümlerin de Anayasada yer almadığı, üstelik bütün dolaylı hükümlerin bununaksini ortaya koyacak nitelikte bulunduğu aşağıda sırası geldikçe ayrı ayrıbelirtilecektir. Yalnız şurada Sayıştay’a ilişkin kanunların ötedenberiAnayasaların çizdikleri sınırları taşma eğilimi gösterdiğine kısaca işaretetmek yerinde olacaktır.

23 Nisan 1340 günlü, 491 sayılı Teşkilâtı Esasiye KanunununMevaddı Müteferrika başlıklı Altıncı Faslındaki (Kuvvei Kazaiye, DördüncüFasılda yer almıştır.) Divanı Muhasebata ilişkin 100. maddesinin “Büyük MilletMeclisine merbut ve Devletin varidat ve masarifatını kanunu mahsusuna tevfikanmurakabe ile mükellef bir Divanı Muhasebat müessestir) yollu metni ile16.6.1934 günlü, 2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun 1. maddesinin (DivanıMuhasebat Teşkilâtı Esasiye Kanununun yüzüncü maddesi hükmüne göre Büyük MilletMeclisine bağlı ve Devletin bütün varidat ve masraflariyle mallarını vehesaplarını onun namına ve kanun hükümlerine göre murakabe ve Devlet mallarınıkabz ve sarf ve idare ve muhafaza edenlerin hesaplarını tetkik ve muhakeme ilemükellef bir heyettir) ve 18. maddesinin (üç aza ile bir reisten terekküp edendaireler birer hesap mahkemesidir. ……… Daireler bu kanun mucibince muhasiplerinidare hesaplarını tetkik ve muhakeme ederek Muhasebei Umumiye Kanunu ve bukanun hükümlerine göre yalnız muhasip ve tahakkuk memurlariyle ikinci dereceamiri italar hakkında hüküm verir………..) biçimindeki metinlerininkarşılaştırılması bu konuda bir fikir edinilmesine yeteceği için başkacaaçıklama ve eleştirme gerekli görülmemiştir. Çoğunluk görüşünde sözü geçen“Sayıştayın tarihi gelişimi” işte budur.

a) Sayıştay Türkiye Büyük Millet Meclisi adına görev yapar:

Yukarıda gerekçesiyle belirtildiği üzere Sayıştay Büyük MilletMeclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlamakla görevledir. Sayıştay’a yargı yetkisinin tanınmasını önlemeğe tekbaşına bu hüküm bile yeterlidir. Çünkü Anayasa 7. maddesiyle “yargı yetkisinin,Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı” kuralını koymuştur.

b) Anayasa Sayıştay başkan ve üyelerine hâkimlik teminatıtanımamıştır:

Yine Anayasanın 7. maddesine göre yargılama yetkisi ancak bağımsızhâkimlerin görevli bulunduğu mercilere verilebilir. Anayasanın 132. maddesihâkimlerin görevlerinde bağımsız olmaları ilkesini teyit etmekte ve hâkimleretanınan teminat 133. maddede ve değişik 134. maddenin ikinci fıkrasındaaçıklanmaktadır. 127. maddenin ikinci fıkrasiyle Anayasanın Sayıştay başkan veüyeleri için öngördüğü ve düzenlenmesini kanuna bıraktığı teminat hâkimlikdeğil bir çeşit memurluk teminatıdır. Burada teminatın “mahkemelerinbağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre” düzenleneceğinden (değişik140. madde ile Danıştay, değişik 141. madde ile Askerî Yargıtay ve değişik 138.madde ile Askerî Yargıtay için öngörüldüğü üzere) söz edilmediği gibi 132.,133. ve değişik 134. maddelere de herhangi bir gönderme yapılmamıştır. ÜstelikAnayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında MecliseSayıştay’dan katılan üye Sayıştay görevlilerine hâkim teminatının tanınmasınıistemiş; bu yolda önerge vermiş; ancak Sayıştay’a ilişkin Anayasa maddesininaldığı kesin şekilden de anlaşılacağı üzere bu istem maddeyi geri çeken AnayasaKomisyonunca ve komisyonun saptadığı metni benimseyen Temsilciler Meclisincekabul edilmemiş; önergeyi veren de Anayasa Komisyonunun getirdiği metne karşıitirazda bulunmamıştır.

832 sayılı Kanunun Sayıştay başkan ve üyeleri için Anayasadaöngörülen hâkimlik teminatının tıpkısını kabul ettiği bir an için düşünülsebile gene de bunun hâkimlik teminatı niteliğinde sayılmasına olanak yoktur.Çünkü kanunların getirdiği teminat yine kanunlarla daraltılabilir veyakaldırılabilir. Oysa sınırları ve niteliği Anayasada belirlenmiş hâkimlikteminatı üzerinde Kanun Koyucunun tasarrufta bulunması düşünülemez.

c) Sayıştay, Anayasanın Yargı Bölümüne sokulmamıştır:

Sayıştaya ilişkin hüküm, bilindiği üzere, Anayasanın yargıbölümünde (Üçüncü Kısım-Üçüncü Bölüm) değil Yürütme Bölümünün İktisadî ve Malîhükümler kesiminde (Üçüncü Kısım-İkinci Bölüm-D kesimi) yer almıştır. bu yerinAnayasa Koyucusunun Sayıştay için ne gibi bir nitelik öngördüğünü açıklamabakımından önemi vardır. Yüksek Seçim Kuruluna, kesin kararlar veren bir yüksekyargı organı olduğu halde, Yargı Bölümünde değil de Yasama Bölümünde yerverildiğinden söz edilerek bundan bir kuruluşun Anayasadaki yerinin, niteliğinigösterecek bir ölçü gibi ele alınamayacağı sonucunun çıkarılmasına ve Sayıştayile Yüksek Seçim Kurulu arasında bir benzerliğin oluşturulmasına çalışılabilir.

Yüksek Seçim Kurulu, altı üyesi Yargıtay, beş üyesi Danıştay GenelKurullarınca kendi üyeleri arasından seçilmek yoliyle oluşur. (Anayasa: madde75/3) Bu üyeler aslında Anayasa uyarınca bağımsız, hâkimlik teminatı veyargılama yetkisiyle donatılmış kimselerdir; esas yerleri Anayasanın YargıBölümündedir. Öte yandan Yüksek Seçim Kuruluna seçimlerin yönetim ve denetimiyanında yine Anayasa ile (madde 75/1) “seçim konulariyle ilgili bütün yolsuzlukları,şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama” yetkisi verilmiştir.Niteliği, görev ve yetkileri Anayasanın açık hükümleriyle böylesine belirlenenbir kuruluşun, Anayasa metnindeki yeri elbette ki yine Anayasa ile belirlenenniteliğini etkilemez. Fakat Yüksek seçim Kurulu ile hiçbir benzer yönübulunmayan, baştan başa farklı bünyede; yetkileri ve karar alanı Anayasayönünden tartışmalı Sayıştay için yapılacak yorumda, bu kuruluşun Anayasadakiyerinin önemi büyüktür. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesisırasında Sayıştay’dan bu Meclise katılan üyenin, yaptığı konuşmada ve verdiğiönergede Sayıştay’ın Anayasanın yargı bölümünde yer almasının gerektiğini ilerisürmesine rağmen Anayasa Komisyonunun bu istemi kabul etmediği:; isteme uymayanyeni madde metni üzerinde önergeyi verenin herhangi bir itirazda bulunmadığı veTemsilciler Meclisinin de komisyonun görüşünü benimseyerek istemi reddetmişduruma geldiği gözönünde tutulursa Sayıştaya Anayasa metninde verilen yerinyorumdaki etkinliğinin daha da güçlendiği görülür.

ç) Anayasa Sayıştay için yargılama usullerinin düzenlenmesiniöngörmemiştir:

Anayasanın değişik 127. maddesinin ikinci fıkrası Sayıştayailişkin olarak kanunla düzenlenecek konuları şöyle sıralamıştır:

aa) Sayıştayın kuruluşu;

bb) Sayıştayın işleyişi;

cc) Denetim usulleri;

çç) Mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri,hakları ve yükümleri ve öteki özlük işleri;

dd) Başkan ve üyelerinin teminatı.

Görülüyor ki Anayasa Koyucu burada “yargılama usullerin”den hiçsöz etmemektedir. “İşleyiş” deyiminin “yargılama usullerin” kapsadığı ilerisürülemez. Çünkü Anayasada gerektikçe hep “işleyiş” deyiminin yanına “yargılamausulleri” deyiminin de eklenmesi yoluna gidilmiş; “işleyiş” deyimindenvazgeçilse bile “yargılama usulleri”nin yine sözü edilmiştir: “Mahkemelerinkuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunladüzenlenir” (madde 136); “Danıştayın kuruluşu, işleyişi, yargılama ve …..usulleri ….. kanunla düzenlenir….” (Değişik madde 140/5); “Askerî Yargıtayınkuruluşu, işleyişi, yargılama usulleri …. kanunla düzenlenir.” (Değişik madde141/4); “Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama usulleri kanunla ….düzenlenir.” (madde 148/1).

Sayıştayın anayasal bünyesini açıklığa kavuşturacak bir maddedekanunla düzenlenecek konular bir bir sayılırken “yargılama usulleri” ne bukonular arasında yer verilmemesinin ancak bir anlamı olabilir: O da Sayıştayiçin yargılama ve bir yüksek yargı yeri gibi kesin hükümler verme yetkisininöngörülmemiş bulunmasıdır.

d) Anayasa Sayıştay’ı bir son derece mahkemesi olarak kabuletmemiştir:

Anayasada; “Yargıtay’ın adliye mahkemelerince verilen karar vehükümlerin son inceleme mercii olduğu; kanunla gösterilen belli davalara da ilkve son derece mahkemesi olarak bakacağı” (Değişik madde 139/1); “Danıştay’ınkanunların başka idarî yargı mercilerine bırakmadığı konularda ilk derece vegenel olarak üst derece idare mahkemesi olduğu” (Değişik madde 140/1); “AskerîYargıtay’ın, askerî mahkemelerden verilmiş karar ve hükümlerin son incelememercii olduğu; ayrıca asker kişilerin kanunla gösterilen belli davalarına ilkve son derece mahkemesi olarak bakacağı” (Değişik madde 141/1) hakkındahükümler vardır. 127. maddede ise Sayıştay yönünden bunlara benzer bir hükmeyer verilmiş değildir. Şu durum da Anayasanın, Sayıştay kuruluşu içinde birTemyiz Kurulu oluşturulmasını ve bu kurulun kararları aleyhine yargımercilerine başvurma yolunun kapatılmasını öngörmediğini kuşkuya yerbırakmayacak açıklıkla göstermektedir. Savunulabilir yönü bulunmamakla birliktebir an için Sayıştayın bir yargı mercii olduğu düşünülebilirse, Sayıştay üççeşit yargıdan ancak idarî yargı bölümüne girebileceğinden kararlarının gene deüst derece idare mahkemesi olan Danıştay’ca ve temyiz yoliyle incelenmesigerekeceği ortadadır.

e) Sayıştay anlaşmazlıkları çözmekte değildir:

832 sayılı Kanunun (Madde 62-64) “Sayıştay ilâmı” diyeadlandırdığı belgeler bir uyuşmazlığı çözmekte değildir. Burada herhangi biranlaşmazlık olmaksızın bir dizi hesap ve işlemin incelenmesi ve ilgililerinsorumlu oldukları veya olmadıkları yolunda bir sonuca varılması söz konusudur.Sayıştay kanunundaki usul gözden geçirilince görülür ki denetçiler kendilerineverilen hesapları inceleyip rapora bağlarlar (madde 48). Raporlar birincibaşkanlık aracılığıyle ve “yargılanmak” üzere dairelere dağıtılır (madde 50). Dairelercealınacak sonuca göre beraat, zimmet veya tazmin hükmü verilir (madde 61) vesonuç “ilâm”da belirtilir (madde 62). Yani alacaklı olması gereken idareninistemi, üstelik haberi olmadan yolsuz hesabın sorumluları belirlenmekte;alacağın bunlardan tahsiline hüküm verilmekte; ancak bundan sonra idare“ilâm”la sonuçtan haberdar edilmektedir (madde 63).

Şu durum da “kesin hükme bağlama”nın bir yargı kararı niteliğitaşımadığını ayrıca ortaya koyar. Hele aynı kanunun “saymanların hesaplarının,Sayıştay’a noksansız verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde yargılanmadığıtakdirde, hükmen onanmış sayılacağı” kuralını koyan 66. maddesi “yargılama” ve“hükmen” deyimlerinin bilinen hukuk kavramları olarak değerlendirilmesinibüsbütün olanak dışı kılmakta ve işlemin yalnızca bir inceleme ve denetlemeyolu olduğu görüşünü desteklemektedir.

f) 832 sayılı Kanun, Sayıştay’ı yargı yetkisine sahipolağanüstü bir merci durumuna getirmiştir:

832 sayılı Kanunun Sayıştay’ı bir hesap mahkemesi olarak öngörmesive bu kuruluşu yargı usulleri öteki yargı mercilerininkine benzemeyen,kararlarını hiçbir yargı merciinin incelemeyeceği nev’i kendine özgü birmüessese durumuna getirmesi Anayasanın Cumhuriyetin Temel Kurulu başlıklıÜçüncü Kısmına bir de “hesap yargı yeri” eklenmesi demektir. Böylece “birkimseyi kanunen tabi olduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarma sonucunudoğuran yargı yetkisine sahip olağanüstü bir merci” ortaya çıkmaktadır. Bu iseAnayasanın kesinlikle yasakladığı bir durumdur (Değişik madde 32/2).

g) Temsilciler Meclisindeki değişikliğin asıl önemli yönü:

Anayasa tasarısının Sayıştay’a ilişkin hükmünün bir konuşma veönerge üzerine “tasarı: madde 126) Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonuncageri alınarak yeniden yazıldığı bilinmektedir. Bunun kendi başına bir önemiyoktur. Asıl sorun konuşma ve önergede ileri sürülenlerin hangilerinin kabul,hangilerinin reddedildiğidir. Yeniden yazılan, önergeyi verence itirazedilmeyen ve Temsilciler Meclisinde kabul olunan metinde Sayıştay’a yargıbölümünde yer verilmesine ve Sayıştay başkan ve üyelerine hâkim teminatıtanınmasına ilişkin istemler nazara alınmamıştır. Durumun ağırlık noktasıbudur.

h) Anayasanın Sayıştay’a kesin yargı kararı verme yetkisinitanıdığı düşünülemez:

Bu konuda son olarak şunu da belirtmek yerinde olacaktır:

Yargı alanında ve özellikle işi kökünden çözümleyen kesin yargıkararı konusunda çok titiz ve ayrıntılı hükümler getirmiş olan ve en küçüktazminat davalarının bile bunlardan yararlanması yollarını açık tutanAnayasanın, yargı mercii niteliğini tanımadığı ve üyelerini hâkim teminatıdışında bıraktığı bir kurula kesin yargı kararı verme ve böylece söz gelimi birsaymanı yerine göre milyonları bulacak bir borç ödemekle yükümlü tutmayetkisini tanıyabileceğini ve bu ereğini de Anayasa metninde benzeri durumlardakullandığı anlatım yolundan uzaklaşarak sadece “kesin hükme bağlama” gibi yenibir müphem bir deyimle açıklayacağını düşünmek sağduyu ve hukuk mantığı ilebağdaştırılamaz.

i) Özetleme:

Yukarıdan beri açıklananlara varılacak sonuç şöyle özetlenebilir:

aa- Anayasa Sayıştay’ı bir yargı mercii olarak öngörmüş, yahutçoğunluk görüşünde ileri sürdüğü gibi bunu öngörmeksizin kuruluşu bir yargıyeri gibi hüküm verme yetkisiyle donatmış, bu kuruluşun kararlarına karşı yargımercilerine başvurma yolunu kapatmış değildir. Sayıştayı Anayasaya rağmen buduruma getiren; ona yargılama yetkisi tanıyan; bünyesi içinde bir Temyiz Kuruluoluşturan; bu kurulca verilen kararların kesin olduğunu saptayan; Sayıştayilâmları aleyhine Danıştaya başvurulmasını yasaklayan 832 sayılı Kanundur.

bb- Anayasanın değişik 127. maddesinde geçen “kesin hükme bağlama”deyiminin “kesin işleme bağlama”, “kesin sonuca bağlama”, “kesin idarî kararabağlama” kavramlarının ötesinde bir anlamı yoktur.

“Sayıştay ilâmı” diye adlandırılan belgeye icra dairelerinceinfazı gerekli bir mahkeme hükmü niteliği verilemez. Bu, aslında denetleme veinceleme sonunda hesaplarda ve işlemlerde ortaya çıkarılacak yolsuz ve kanunsuzdavranışların doğurduğu Hazine zararını kesin olarak saptayan bir belgedir;delil olma yönünde değeri vardır. Ancak “bir zararın saptanması” ve “birzarardan sorumlu olma” durumlarını birbirinden ayırmak gerekir. Sorum konusundayargı mercilerinin söyleyeceği çok söz vardır. Onun için Sayıştay’ın“sorumluların hesap ve işlemlerini hükme bağlama” yetkisinin bu kişilerhakkında öznel kararlar alma yetkisini de kapsadığı hukukça savunulabilir birgörüş olamaz. Sayıştayın Türkiye Büyük Millet Meclisi adına görev yapması dasorumluları şahsen borç altına sokacak öznel kararlar vermesini haklıgöstermez. Çünkü Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisinin bile böyle biryetkisi yoktur.

Sayıştayın zararı saptayan kesin kararı üzerine sorumlu görünenlerhakkında kovuşturmaya geçilmesi doğaldır. Sorumlular zararı ödemeyeyanaşmazlarsa son sözü yargı mercii söyler. 832 sayılı Kanunun 45. maddesininson fıkrası bu yolu tüm kapamaktadır.

3- Sayıştay’ca 832 sayılı Kanunun verdiği yetkiler dolayısiyleortaya çıkan sakıncalar;

Buraya kadar söylenenler Anayasanın Sayıştayın bir yargı merciiolmasını veya bir yargı mercii gibi hükümler vermesini öngörmediğini vekararlarına karşı yargı merciine başvurma yolunu kapatmadığını belirtmek içindir.Ancak bu kurula 832 sayılı Kanunla yargılama yetkisi verilmesi ve özellikleitiraz konusu hüküm Anayasanın kişilere tanıdığı kimi temel hakların vehürriyetlerin zedelenmesine yol açmakta ve bu konuya da kısaca değinmek zorunlubulunmaktadır.

a) Hak arama hürriyeti:

Herkesin, meşru bütün vasıta ve yollardan yararlanarak yargımercileri önünde davacı veya davalı sıfatiyle iddia ve savunmada bulunma hakkıvardır. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz(Anayasa madde 31).

Hak sahibi ile kendisinden hak istenenin yargı mercii önündedavacı veya davalı olarak karşılaşabilmeleri bu hürriyetin gereğidir. Devlethaksız eylemden doğan alacakları için adliye mahkemelerine başvurur ve davalıda savunma hakkını kullanırken yine haksız eylemlerle Devleti zarara soktuğuileri sürülen bir kimsenin, sırf Sayıştay denetimine bağlı bir görevde olmasıyüzünden mahkeme huzurunda kendisini savunamamasını haklı gösterecek bir hukukîneden ve zorunluk ortaya konulamaz.

Devletin kişilerden ayırımlı olarak, kimi alacaklarını mahkemehükmü gerekmeksizin doğrudan doğruya kovuşturmaya yetkili olduğu durumlarvardır. Ancak bunlar kamu alacaklarına ilişkin olanlardır. Kamu alacaklarınıntahsiline girişilmesi halinde de kişinin ya belli itiraz veya temyizmercilerine ve sonunda Danıştaya başvurarak veya doğrudan doğruya Danıştay’daiptal davası açarak bir anlaşmazlık yaratmak ve savunmada bulunmak hakkıvardır.

Anayasanın gerek 31. maddesi gerekse idarenin her türlü eylem veişlemine karşı yargı yolunu açık tutan değişik 114. maddesi kuralı, anlaşmazlıkhalinde kişi ile idarenin yargı mercii önünde karşılaşmasına olanaktanımaktadır. Oysa Sayıştayca karara bağlanan işlerde bu yol kapalıdır.

b) Kanuni yargı yolunda usul:

Bir kimsenin kanunen tabi olduğu mahkemede yargılanması Anayasateminatı; hukuk içi olağan bir yargılama usuliyle yargılanması ise bu teminatınbir gereğidir. Gerçi Anayasa yargı mercilerinin yargılama usullerinindüzenlenmesini kanunlara bırakmış ve bu konuda ana kurallar koymamıştır. Ancakyargılama usullerine ilişkin olarak her medenî ülkede uygulanan yerleşmiş hukukkuralları da yok değildir. Anayasanın 2. maddesiyle hukuk devleti olaraktanımlanan Devletimizde de bu kuralların uygulanması gerekir. Bunların dışındakalacak bir yargılama düzeni hukuk devletinin korumakla ödevli bulunduğu genelhukuk esaslarına aykırı düşer.

Bu kurallardan konu ile ilişkisi bulunan bir kaçı aşağıda gözdengeçirilerek Sayıştayın durumu ile kıyaslanacaktır:

aa- Tarafsız mahkeme:

Tarafsızlığı sağlayan, mahkemelerin bağımsız ve hâkimlerinteminatlı oluşudur. Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetimle görevli,mensupları anayasal hâkimlik teminatından yoksun bir kuruluşun tarafsızlığıkabul edilemez.

bb- Savunma:

Denetçiler, kendilerine verilen hesapların –Hesaplar BirinciBaşkanın görevlendireceği denetçilerce incelenir (Madde 46/1)- İncelenmesisırasında mevzuata uygun bulmadıkları veya eksik gördükleri işler hakkındasorumluların yazılı savunmalarını alırlar (Madde 48/1). En çok otuz gün içindecevap vermeyen sorumluların savunmaları beklenmiyerek rapor düzenlenir (Madde48/2). Hesap raporunun dairece incelenmesi sırasında uzman denetçi hesaptayeniden ilişkili hususlar görürse o da sorumlunun savunmasını alır (Madde56/4).

İşte 832 sayılı Kanunun tanıdığı savunma hakkı bundan ibarettir.Oysa savunma dava hakkı kadar korunması gereken bir temel haktır. Anayasa(Madde 31) yalnızca iddia ve savunma hakkını değil “yargı mercileri önündedavacı veya davalı olarak, iddia ve savunmada bulunmak hakkı”nı tanımıştır.

Denetçiye verilen yazılı karşılıklarla yetinilip hükme varılmasınımümkün kılan bir yargılama usulünün hukuk devletinde yeri olmamak gerekir.

cc- Duruşma:

Anayasaya göre mahkemelerde duruşmalar herkese açıktır.Duruşmalardan bir bölümünün veya kümünün kapalı yapılmasına ancak genel ahlâkınveya kamu güvenliğinin kesin olarak gerekli kıldığı hallerde karar verilebilir(Madde 135/1). 832 sayılı Kanunda duruşma söz konusu değildir. Ancak TemyizKurulunda “mürafaa”ya olanak tanınmıştır. Kurulun yalnız bir tarafı davet etmekhakkı da bulunduğu için (Madde 72) bunun bile bir gerçek duruşma niteliğindekabul edilmesine olanak yoktur.

çç- Kanun yolu:

Mahkeme kararları üst derece Mahkemelerinde (Yargıtay, DanıştayAskerî Yargıtay) temyiz yoliyle incelenebilir. Anayasa, Sayıştaya bir sonderece mahkemesi niteliği tanımadığı halde 832 sayılı Kanun “Sayıştaydairelerince verilen ilâmların temyiz yoliyle incelemek ve bu konuda kesinkararlar vermek üzere” Sayıştayın bünyesi içinde bir “Sayıştay Temyiz Kurulu”oluşturmaktadır (Madde 67). Temyiz Kurulu, 4 yıl için Sayıştay Genel Kuruluncadaire başkanları arasından seçilecek 4 daire başkanı ile her daireden seçilecek-Sayıştayın 8 dairesi vardır. (kanuna bağlı 1 sayılı cetvel)- 2 üyeden kurulur.Kararları temyiz edilen daire başkanının ve üyelerinin oy hakkı olamaz. Kurulüye tamsayısının üçte ikisi ile toplanır; mevcudun çoğunluğu ile karar verir.Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilâmların son hüküm merciidir (Madde16).

Karşılıklı olarak birbirlerinin kararlarını üstelik kararıverenlerin huzuriyle inceleyecek üyelerden oluşan bu kurulun Sayıştay dairelerindençıkan “ilâm”ların “son hüküm mercii” oluşu gibi bir durumun “hukuk devleti”ilkesiyle nasıl bağdaştırılabildiği, üzerinde önemle durulacak bir konudur.

dd- Vicdanî kanaat sorunu:

Bir gider hesabını inceleyen Sayıştay denetçisi genellikle giderinkanunlara, tüzüklere, yönetmeliklere, bütçedeki tertibine, ödeneğine ve kadroyauygun olarak harcanıp harcanmadığını, ödemenin istihak sahiplerinin kimliğiaraştırılmak yoliyle yapılıp yapılmadığını ve bütün bu işlem ve hesaplarınbelgelere ve kayıtlara uygun olup olmadığını araştırır (832 sayılı Kanun-madde46). Beraat, zimmet veya tazmin hükümleri de bu esaslara göre verilir. Bukaskatı, dar, adeta makineleştirilmiş bir inceleme düzenidir. Oysa hâkimlerAnayasaya, kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm verirler (Anayasa:madde 132/1). Şu durum bile Sayıştayın bir yargı merci değil, bir idarî denetimkuruluşu olduğunu göstermeye yeterlidir.

c) Özetleme:

832 sayılı Kanunun Sayıştay için öngördüğü bünye ve yetkilerdolayısiyle temel hak ve hürriyetler yönünden ortaya çıkan sakıncaların enönemlileri üzerinde kısaca durulmuştur.

Devletin gelir ve giderleri ile malları üzerinde çok titiz vegerekirse olağanüstü bir denetim düzeninin kurulmasına kimsenin bir diyeceğiolamaz. Bundaki kamu yararı ortadadır. Ancak denetim sonunda sorumlu vetazminle yükümlü görülenler, 45. maddenin itiraz konusu son fıkrasiyle olduğugibi, yargı mercilerinde kendilerini savunma teminatından yoksun bırakılırsa;bir başka deyimle denetim düzeni yüzünden birtakım temel hak ve hürriyetlerinkökünden zedelenmesine yol açılırsa o zaman Anayasaya aykırılık kendinigösterir. Çünkü kanun; temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunamaz (Anayasa:değişik madde 11/2).

4- Sonuç:

832 sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrasında yer alan“Sayıştayca verilen ilâmlar aleyhine Danıştaya başvurulamaz” hükmü Anayasanın2. maddesindeki “hukuk devleti” ilkesine, yine Anayasanın “yargı yetkisi, TürkMilleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır” kuralını koyan 7., hak aramahürriyetine ilişkin 31., kanun yargı yolunu belirleyen değişik 32., idarenineylem ve işlemlerine karşı yargı denetimini açık tutan değişik 114., Sayıştayailişkin değişik 127., Danıştay hakkındaki değişik 140., “kanunların Anayasayaaykırı olamıyacağını” saptayan 8. maddelerine doğrudan doğruya aykırıdır;iptali gerekir. Oysa Anayasa Mahkemesi kuralın Anayasaya uygun olduğuna kararvermiştir.

Bu nedenle 1972/20-55 sayılı, 17.10.1972 günlü karara karşıyız.

 

Başkanvekili

Avni GİVDA

Üye

Ahmet AKAR

 

 

 

KARŞIOY YAZISI

Mahkemelerin bir kanun hükmü hakkında Anayasa’nın 151. maddesiuyarınca Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yasalara uygun biçimdeaçılmış bir davanın mevcut olması şarttır.

Danıştay’ın bu dosyadaki itirazına dayanak yaptığı başvurma iseyasalara uygun biçimde ve Danıştay’ın yetkisi içinde yapılmış olmadığından bunitelikteki bir başvurmayı Anayasa’nın 151. maddesinde sözü geçen ve Anayasadenetimine olanak sağlıyan bir (dava) olarak saymağa imkân yoktur.

Konuya ilişkin açıklamalar Anayasa Mahkemesi’nin 10.6.1971 günlüve 1971/24-55 sayılı kararına ilişkin karşıoy yazımda yapılmış olduğundanburada tekrar edilmemiştir (bak: Resmi Gazete: 27 Nisan 1972, sayı: 14171, Sh.17).

Bu nedenlerle Danıştaya yapılmış olan söz konusu başvurmayı,Anayasanın 151. ve 44 sayılı Kanunun 27. maddesinde geçen (bakılmakta olan birdava) niteliğinde saymağa imkân olmadığından Danıştay Dava Daireleri Kurulunun832 sayılı Sayıştay Kanununun hiç bir maddesi ve bu arada 45. maddesinin sonfıkrası hakkında Anayasa’ya aykırılık öne sürerek Anayasa Mahkemesinebaşvurmağa yetkisi olmadığından itirazın esastan incelenmesine geçilmeden öncebu yönden reddi gerekmektedir.

Bu sebeplerle yukarıki kararın konuya ilişkin bölümüne karşıyım.

 

Üye

Muhittin GÜRÜN

 

Full & Egal Universal Law Academy