ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı:1973/36
Karar Sayısı:1974/4
Karar Günü:14/2/1974
Resmi Gazete tarih/sayı:29.5.1974/14899
İptaldavasını açan: İstanbul Üniversitesi "Rektörlüğü.
İptaldavasının konusu : 8/7/1973 günlü, 14588 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan25/6/1973 günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 5. maddesinin vegeçici 7, maddesinin (d) işaretli bendinin Anayasa'nın 120. ve 126. maddelerineaykırı düştüğü ve konunun üniversitenin varlık ve görevlerini ilgilendirenalana girdiği ileri sürülmüş; Anayasa'nın, değişik 147. değişik 149. ve 150.maddelerine dayanılarak iptalleri istenilmiştir.
II.METİNLER:
l-1765 sayılı Kanunun Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülen kuralları :
25/6/1973günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun Anayasa'ya aykırılığı ilerisürülen 5. maddesi ve geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi - 8/7/1973 günlü,14588 sayılı Resmî Gazete'de çıkan metne göre şöyledir :
"Madde5- Üniversite öğretim üyeleri ile asistanların ve diğer yardımcılarınkadroları, üniversitelere bağlı fakülte ve diğer öğretim ve araştırmakurumlarının görüşü alınarak, üniversite senatoları tarafından tespit ve ilgilimakamlara teklif edilir ve her yıl bütçe kanunlarında gösterilir.
Kadrolarınhazırlanması ile ilgili ortak esaslar, üniversitelerarası kurulca ve biryönetmelikle saptanır."
Geçicimadde 7-.................
d)Bu kanuna tabi kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bu kanuna aykırıhükümleriyle, yukarıdaki fıkralara göre yürürlükten kaldırılan kanunlara atıfyapan hükümleri;
......................................
f)......... yürürlükten kaldırılmıştır."
2-Davacının dayandığı Anayasa kuralları :
Davacının,Anayasa'ya aykırılık iddiasını desteklemek üzere ileriye sürdüğü Anayasa'nındeğişik 120. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları ve 126. maddesinin üçüncüfıkrası aşağıda yazılı olduğu gibidir:
"Değişikmadde 120/1,3- Üniversiteler, ancak Devlet eliyle ve kanunla kurulur.Üniversiteler, özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Üniversite özerkliği, bumaddede belirtilen hükümler içinde uygulanır, ve bu özerklik, üniversitebinalarında ve eklerinde suçların ve suçluların kovuşturulmasına engel olmaz.
............................
Üniversiteorganları, öğretim üyeleri ve yardımcıları, üniversite dışındaki makamlarca,her ne suretle olursa olsun, görevlerinden uzaklaştırılamazlar. Son fıkrahükümleri saklıdır.
........................."
"Madde126/3- Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunlagösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hükümkonulamaz."
III.İLK İNCELEME :
AnayasaMahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 22/10/1973 gününde Muhittin Taylan.Avni Givda, Sait Koçak, Kemal Berkem, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar,Halit Zarbun, Ziya Önel, Abdullah Üner, Kani Vrana, Lütfi Ömerbaş, ŞevketMüftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalarıylayapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konular üzerinde durulmuşve yine aşağıda açıklanan sonuçlara varılmıştır.
1.Davanın Yasa kurallarına uygun olarak açılıp açılmadığı sorunu :
a) Kimikuralları Anayasa'ya aykırılık iddiasiyle dava konusu edilen 25/6/1973 günlü,1765 sayılı Üniversite Personel Kanunu 8/7/1973 günlü, 14588 sayılı ResmîGazete'de yayınlanmıştır. Dava dilekçesi Anayasa Mahkemesi GenelSekreterliğince 29/9/1973 gününde kaleme havale edilerek 2273 sıra ve 1973/36esas sayısını almış bulunmaktadır. 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Kanunun 26.maddesinin birinci fıkrasına göre dava o günde açılmış sayılacağı için yasalsüresi içindedir.
b)Dava dilekçesine bağlı ve Rektörlükçe onanlı İstanbul Üniversitesi Senatosunun24/9/1973 günlü, 86. toplantısına ilişkin oylama tutanağı örneğinden Senatoyakatılan 28 üyenin oybirliğiyle 1765 sayılı Kanunun 5. maddesinin ve geçici 7.maddesinin (d) bendinin Anayasa'ya aykırılıkları dolayısiyle AnayasaMahkemesinde iptal davası açılmasına karar verildiği ve İstanbul ÜniversitesiSenatosu üye tamsayısının otuzyedi olduğu anlaşılmaktadır. Dava İstanbulÜniversitesi Rektörü. Frof. Dr. Nazım Terzioğlu tarafından açılmıştır. Böylece44 sayılı Kanunun 25. maddesinin 3 sayılı bendinde yer alan, üniversiteleryönünden "iptal davasının senato üye tamsayısının salt çoğunluğu ilealacağı karar üzerine üniversite rektörünce açılacağı" yolundaki kuralauyulduğu görülmektedir.
Oylamatutanağında senato kararına katılanların adları yazılı değilse de belgeninresmî niteliğine ve senato üyeleri tamsayısı ile karara katılanların sayısıgösterilmiş bulunduğuna ve burada gerçekte önemli olan yönün de bu olmasınagöre adların açıklanmaması, giderilmesi gerekli bir eksiklik sayılmamıştır.Kemal Berkem, Şevket Müftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. BoyacıoğluSenato kararına katılanların adlarını gösteren belgenin istenmesi gerektiğimileri sürerek bu görüşe katılmamışlardır.
2-Kanunun davacı Üniversite ile ilişkisi :
1765sayılı Kanun, adından da anlaşılacağı üzere üniversite personeli konusunudüzenlemektedir. Bu kanunun iptali dava edilen 5. maddesi üniversite öğretimüyelerinin, asistanların ve öteki yardımcıların kadrolarının saptanmasına vekanunlaştırılmasına ilişkindir. Konunun davacı İstanbul Üniversitesinin kendivarlık ve görevlerini ilgilendiren alana girdiği ortadadır. Böylece Anayasa'nındeğişik 149. maddesi uyarınca üniversitenin iptal davası açma hakkı doğmuşbulunmaktadır.
3-İlk inceleme sonunda verilen karar :
Davanındavacı üniversitenin varlık ve görevlerini ilgilendiren alana girdiği vedosyanın eksiği bulunmadığı anlaşıldığından Anayasa'nın değişik 147. değişik149., 150. ve 44 sayılı Kanunun 21., 22., 25., 26. maddelerine uygun görülenişin esasının incelenmesine Kemal Berkem, Şevket Müftügil, Nihat O.Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun Senato kararına katılanların adlarınıgösteren belgenin istenmesi gerektiği yolundaki karşıoylariyle ve oyçokluğu ile22/10/1973 gününde karar verilmiştir.
IV.ESASIN İNCELENMESİ :
Davanınesasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, 1765 sayılı Kanunun Anayasa'yaaykırılığı ileri sürülen kuralları, dayanılan Anayasa maddeleri, bunlarailişkin gerekçeler ve başka yasama belgeleri, dava ile ilişkisi bulunan ötekimetinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü.
l-1765 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin Anayasa'ya aykırılığı sorunu:
a)1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun dava konusu 5. maddesi üniversiteöğretim üyelerinin, asistanların ve öteki yardımcıların kadrolarının her yıl bütçekanunlarında gösterilmesi yöntemini benimsemiştir.
Anayasa'nındeğişik 120. maddesinin birinci fıkrasında "üniversiteler, ancak Devleteliyle ve kanunla kurulur." beşinci fıkrasında "Üniversitelerinkuruluş ve işleyişleri ...... kanunla düzenlenir", kuralları yeralmaktadır. Bir kurumun kuruluşu ve işleyişi söz konusu olunca en başta okurumu oluşturacak ve işleyişini sağlayacak personel kadroları gelir. Başka birdeyimle kadroları kuruluş ve işleyişinden ayrı, bunların dışında bir öğe gibidüşünmeğe olanak yoktur. Demek ki değişik 120. maddenin değinilen kurallarınagöre üniversite kadrolarının üniversiteye özgü bir kanunla düzenlenmesigerekir.
Davakonusu 5. maddenin üniversite öğretim üyelerinin, asistanların ve ötekiyardımcıların kadroları yönünden Anayasa Koyucunun ereğine uygun bir düzenlemegetirdiği ileri sürülemez. Burada kadrolar saptanmış değildir; bunların her yılbütçe kanunlarında gösterilmesi öngörülmekte; geçici 7. maddenin (d) işaretlibendi ile de bu kanuna bağlı kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bukanuna aykırı hükümler ve bu arada da üniversite, fakülte ve bunlara bağlıöteki öğretim ve araştırma kurumlarının kanunlarında yer alan kadrolar,yürürlükten kaldırılmaktadır. Anayasa'nın değişik 120. maddesinde, sözü edilendüzenlemenin bütçe kanunlarıyle değil kanunla yapılacağının belirlendiğineburada işaret edildikten sonra bütçe kanunlarıyle kanunlar arasındaki anayasalayrımın aşağıda açıklanmasına geçilecektir.
Anayasa'nınTürkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini genel olarak belirleyen ve1488 sayılı Yasa ile değişik 64. maddesinin birinci fıkrasında "kanunkoymak, değiştirmek ve kaldırmak" biçiminde bir genel yetki yer almışken"Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek"bunun dışında, ayrı nitelikte bir yetki alanı olarak benimsenmiştir. Bütçekanunlarını böylece öteki yasalardan ayıran Anayasa ilkesi bir yasa düzenlemesisöz konusu olunca o düzenlemenin ancak bir yasa ile yapılması ve bütçe kanunuhükümleriyle bu yola gidilmemesi kuralını da doğal olarak kendi içinde taşır.
Anayasa'nın92. maddesine göre kanun tasan ve tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonrada Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; Yasama Meclislerincedeğişik sonuçlara varılmışsa her iki meclisin ilgili komisyonlarından seçilecekeşit sayıda üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin MilletMeclisinde sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve CumhuriyetSenatosundaki oylamalarda, duruma göre ,aranacak yetersayılar çeşitli olasılıklargözönünde bulundurularak yine bu maddede belirlenmiştir. Böylece kanunlaşan veyayınlanmak üzere kendisine gönderilen yasama belgelerinden uygunbulmadıklarını Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderebilmesi de Anayasa'nın 93. maddesi gereğidir.
Anayasa'nın94. maddesinde ise bütçe t asan l an için değişik bir yöntemin saptanmış olduğugörülür. Bu yöntem şöyledir: Bütçe tasarıları otuzbes milletvekilinden ve onbeşCumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu elli kişilik karma komisyona verilir. Bukomisyonun kuruluşunda iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üye verilmekşartiyle siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsiligözönünde tutulur. Karma komisyonun kabul edeceği metin önce CumhuriyetSenatosunda görüşülüp karara bağlanır. Cumhuriyet Senatosunun kabul ettiğimetin yeniden karma komisyona gider. Orada kabul edilen son metin MilletMeclisinde görüşülerek karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleriMeclislerin genel kurullarında bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçelerüzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümü üzerindeki görüşmelersırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerlerinde ayrıcagörüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleribütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında giderartırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar.
Görülüyorki bütçelerin görüşülmesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri vedolayısiyle de Meclisler öteki kanun tasarı ve tekliflerinde olduğu gibi tambir serbestlik içinde değildirler; bir takım sınırlamalarla bağlanmışbulunmaktadırlar. Öte yandan Anayasa'nın 93. maddesi yayınlanmak üzerekendisine yollanan bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye BüyükMillet Meclisine geri gönderebilme yetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş; bu türlükanunlar açık bir hükümle yetki dışı bırakılmıştır.
Yukarıdagenel çizgileriyle açıklanan, Anayasa ile düzenlenmiş bu birbirinden ayrı vedeğişik iki yasama yöntem ve biçiminin doğal sonucu olarak, belli yöntem vekoşullara göre oluşturulacak bir yasama konusunun ancak o yöntem ve koşullardangeçilerek düzenlenebilmesi gerçeği ve zorunluğu ortaya çıkar. Başka deyimleancak yasa ile düzenlenebilecek bir konunun bir bütçe kanununda yer almasıdüşünülemeyeceği gibi yasaların bütçe ile ilgili ödenek hükümlerinikapsamalarına da olanak yoktur. Tersine bir tutum yasa veya bütçe kanunukuralını yerine göre, Anayasa'nın 92. veya 94. maddesine aykırı kılar.
Davakonusu 5. madde, Anayasa'nın değişik 120. maddesinin yasa ile düzenlenmesinibuyurduğu bir konunun, yasalardan ayrı ve değişik niteliği yukarıda ayrıntılarıile açıklanan yıllık bütçe kanunlarında yer almasını öngördüğü için Anayasa'nınsözü geçen maddesine aykırıdır.
Öteyandan üniversite öğretim üyeleri ve yardımcılarının yükselmelerini, hatta işbaşında kalmalarını Anayasa'nın buyruğuna aykırı bir yasama belgesine vesüreksiz, değişken bir esasa bağlayan bir yöntemin ve o yöntem yoliyleAnayasa'nın öngörmediği bir dış müdahale ile karşılaşabilme kaygısınıngetireceği tedirginlik havası içinde oluşacak durumun Anayasa'nınüniversitelerden yana koyduğu kurallarla ve özellikle 120. maddenin dördüncüfıkrasındaki "Üniversite öğretim üyeleri ve yardımcıları serbestçearaştırma ve yayında bulunabilirler" ilkesi ile gelişeceği de ortadadır.
b)Anayasa'nın bütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının sun cümlesinde"Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hükümkonulamaz" kuralı yer almıştır.
Burada"bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerinde kısaca durmak yerindeolacaktır. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasındakural üzerinde yapılan değişiklik konuyu gereği gibi aydınlatacak niteliktebulunduğundan ona da ayrıca değinmek gerekir.
Anayasatasarısında (madde 125) bu kural; "Bütçe Kanununa malî hükümler dışındahiç bir hüküm konulamaz" biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birincigörüşme sırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarakerek bütçe uygulaması ile ilgisiz konuların bütçe kanununda yer almamasıolduğuna göre deyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondanaçıklama istemiştir. Komisyon, bu konuda bir açıklama yapmadan öteki görüşleride gözönünde bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken"malî hükümler" deyimini "bütçe ile ilgili hükümler" olarakdüzeltmiş ve madde böylece Temsilciler Meclisinden geçmiştir.
Şuduruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "bütçe ileilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamında değil bütçeninuygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya kanun konusu olabilecekyeni bir kuralı kapsamamak şartiyle açıklayıcı nitelikte hükümler olarakdüşürmek zorunluğu vardır.
Şurasınında gözönünde bulundurulması yerinde olur: Bir kanun kuralının bütçedenharcamayı gerektirir bulunması onun 126. maddede öngörüldüğü gibi "bütçeile ilgili hükümler" den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen hemen herkanunda harcamalara yol açabilecek bir veya birçok hükümler bulunabilir. Ancakbu yasalar bütçenin yapısı ile, bütçeyi uygulama yöntemleriyle ve bütçelerinereğiyle ilişiği bulunmayan, bütçelerinkinden tüm değişik yöntemlerle, YasaKoyucunun belirli bir erek güden açık iradesinin sonucu olarak oluşmuş yasamabelgeleridir. Bunlarda yer alması gerekli kuralların bütçe kanunlarınaaktarılması düşünülemez.
"Bütçeile ilgili hüküm" deyimine dayanarak, yasalarda yer alması gerekli,giderle ilgili kuralların bütçe kanunlarında yer alabileceği yolunda bir görüşve uygulama Anayasa'nın yukarıda açıklanan 92. maddesini gelirle ilgili veyagidere yol açabilecek yasalar bakımından işlemez duruma sokar ve 94. maddedeyalnız bütçe düzenlemelerinin özellikleri dolayısiyle istisnaî olarak öngörülenpek sınırlı nitelikteki yola, Anayasa Koyucunun ereğine ve yönergesine aykırıbiçimde genişlik ve genellik kazandırır. Oysa 126. maddedeki sözü geçerikuralın tek ereğinin bütçe kanunlarını bünyeye yabancı hükümlerinden ayıklamakve derli toplu bir düzenleme ile bu kanunlarda gerçek anlamda bütçe kavramıdışında kalan kurallara asla yer vermemek olduğunda kuşku yoktur.
1765sayılı Kanunun dava konusu 5. maddesi, Anayasa'nın değişik 120. maddesiuyarınca kanunla düzenlenmesi gerekli üniversite kadrolarının her yıl bütçekanunlarında gösterilmesini öngördüğü için, yukarıda belirlenen nedenlerle,Anayasa'nın 126. maddesiyle de çelişir durumdadır.
c)Özetlenecek olursa; 1765 sayılı Kanunun 5. maddesi Anayasa'nın değişik 120. ve126. maddelerine aykırıdır; iptal edilmelidir.
2-1765 sayılı Kanunun geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi :
1765sayılı Kanunun geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi bu kanuna bağlıkurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bu kanuna aykırı hükümlerin ve buarada tabiatiyle teşkilât kanunlarındaki 1765 sayılı Kanunun 5. maddesine aykırıhükümlerin yürürlükten kalkmasını karara bağlamaktadır. 5. maddenin, Anayasa'yaaykırılığı dolayısiyle, iptal edilmesi öngörüldüğü için artık 1765 sayılıKanuna bağlı kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki hükümlerin 5. maddeyeaykırılığı söz konusu olamayacaktır. Şu duruma göre 1765 sayılı Kanunun geçici7. maddesinin (d) işaretli bendinin Anayasa'ya uygunluk denetimindengeçirilmesine yer kalmamaktadır.
V.SONUÇ :
25/6/1973günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 5. maddesinin Anayasa'yaaykırı olduğuna ve iptaline; bu madde iptal edildiğine göre geçici 7. maddenin(d) bendinin Anayasa'ya uygunluk denetiminden geçirilmesine yer kalmadığına14/2/1974 gününde oybirliğiyle karar verildi.
Başkan
Muhittin Taylan
Başkanvekili
Avni Givda
Üye
Kemal Berkem
Üye
Şahap Arıç
Üye
İhsan Ecemiş
Üye
Ahmet Akar
Üye
Halit Zarbun
Üye
Ziya Önel
Üye
Abdullah Üner
Üye
Kâni Vrana
Üye
Ahmet Koçak
Üye
Muhittin Gürün
Üye
Şevket Müftügil
Üye
Nihat O. Akçakayalıoğlu
Üye
Ahmet H. Boyacıoğlu