Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1974/9, K.1974/22 Sayılı Karar - 22/05/1974

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas sayısı:1974/9

Karar sayısı:1974/22

Karar günü:22/5/1974

Resmi Gazete tarih/sayı:19.7.1974/14950

İptaldavasını açan : Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu.

İptaldavasının konusu : 1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan26/2/1974 günlü, 1789 sayılı (1974 Malî YıLI Genel ve Katma BütçeleriKanunlaşıncaya kadar Devlet Harcamalarının Yapılmasına ve Devlet GelirlerininTarh, Tahakkuk ve Tahsiline Yetki Veren Kanun) un 10. ve 11. maddelerininAnayasa'nın 64., 92., 93., 94., 126. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş;yine Anayasa'nın değişik 147., değişik 149. ve 150. maddelerine dayanılarakiptalleri istenilmiştir.

II.YASA METİNLERİ:

l-Dava konusu kanun kuralları:

1789sayılı Kanunun Anayasa'ya aykırılık iddiası ile ilgili 10. ve 11. maddeleri -1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'deki metne göre -şöyledir :

"Madde10- 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası Kanununun 50 ncimaddesine göre Hazineye açılacak kısa vadeli avans miktarı 1973 yılı GenelBütçe ödeneklerinin (ek ödenekler dahil) yüzde on fazlası üzerinden hesaplanır.

1974malî yılı Bütçe Kanunu çıkıncaya kadar gerçek ve tüzel kişilerin Hazineyeyatırmak isteyecekleri paralar karşılığında en çok bir yıl vadeli HazineBonoları çıkarmaya ve ayrıca çıkarılacak Hazine bonolarını T. C. Merkez Bankasıvasıtasiyle gerçek ve tüzel kişilere sattırmaya ve gerektiğinde satın almaya vesatış şartlarını tespit etmeye Maliye Bakanı yetkilidir.

Kullanılacakavansın miktarı Maliye Bakanlığı ile T. C. Merkez Bankasınca müştereken tespitolunur."

"Madde11- Maliye Bakanı 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı Kanunun 40 inci maddesigereğince birikmiş bulunan meblağın yüzde ellisine kadar olan miktarını, Kamuiktisadî Teşebbüslerinin Yatırım ve Finansman Programlarına göre yapacaklarıyatırımlarının finansmanı ile işletme kredisi ihtiyaçlarını sağlamak amacı ile,kurulacak özel fona aktarmaya yetkilidir. Devlet Yatırım Bankası nezdindekurulacak bu fonun ikraz ve istikraz şartları Maliye Bakanı tarafından tesbitolunur.

ÖzelFon Maliye Bakanlığı tarafından idare olunur."

2-Davacının dayandığı Anayasa kuralları:

DavacınınAnayasa'ya aykırılık iddiasını desteklemek üzere ileriye sürdüğü Anayasa'nındeğişik 64., 92., 93., 94., 126. maddelerinin konu ile ilgili kuralları aşağıdayazılı olduğu gibidir.

"Değişikmadde 64/1- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel veözel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisininyetkilerindendir."

"Madde92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.

MilletMeclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve tekliflerCumhuriyet Senatosuna gönderilir.

MilletMeclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadankabul edilirse, bu metin kanunlaşır.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin budeğişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.

MilletMeclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisinilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyonkurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. MîlletMeclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisincehazırlanmış olan metinlerden birini, olduğu gibi kabul etmek zorundadır.Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olanmadde de değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesiiçin, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oyabaşvurulur.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca dareddedilirse, düşer.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif Cumhuriyet Senatosunca olduğu gibiveya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosununkabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni MilletMeclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer;Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabuledilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır.

CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninMillet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyulâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur.

CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninkanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında veGenel Kuruldaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süreüç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmıyan hallerde biraydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler CumhuriyetSenatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır. Bufıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatili devamınca işlemez.

YasamaMeclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgilitasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukarıdaki fıkralar hükümleriuygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karmakomisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındagörüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşiktoplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının saltçoğunluğunun oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır."

"Madde93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları ongün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu bir daha görüşülmek üzere, buhususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır. TürkiyeBüyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanunCumhurbaşkanınca yayınlanır."

"Madde94- Genel ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösterenrapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, TürkiyeBüyük Millet Meclisine sunulur.

Butasarılar ve rapor, otuzbeş milletvekiliyle onbeş Cumhuriyet Senatosu üyesindenkurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubunaveya gruplarına en az otuz üye verilmek şartiyle siyasî parti gruplarının vebağımsızların oranlarına göre terazili gözönünde tutulur.

Karmakomisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin, önce, CumhuriyetSenatosunda görüşülür ve en geç on gün içinde karara bağlanır.

CumhuriyetSenatosunca kabul edilen metin, en geç bir hafta içinde yeniden görüşülmeküzere, karma komisyona verilir. Karma komisyonun kabul ettiği son metin MilletMeclisinde görüşülür ye malî yılbaşına kadar karara bağlanır.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerin genel kurullarında, Bakanlık ve dairebütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullardagörüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifleryapamazlar."

"Madde126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun,kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genelve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz."

III-İLK İNCELEME :

AnayasaMahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/4/1974 gününde Muhittin Taylan,Avni Givda, Kemal Berkem, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar, Halit Zarbun,Abdullah Üner, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, ŞevketMüftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalariyleyapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konular üzerinde durulmuşve yine aşağıda açıklanan sonuçlara varılmıştır.

1-Kimi kuralları Anayasa'ya aykırılık iddiasiyle dava konusu edilen 26/2/1974günlü, 1789 sayılı Kanun 1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanmıştır. Dava dilekçesi Anayasa Mahkemesi Genel Sekreterliğince 4/4/1974gününde kaleme havale edilerek 311 sıra ve 1974/9 esas sayısını almışbulunmaktadır. 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Kanunun 26. maddesinin birincifıkrasına göre dava o günde açılmış sayılacağı için yasal süresi içindedir.

2-Dava dilekçesine bağlı olarak gelen Adalet Partisi Millet Meclisi .grubununiptal davası açılmasına ve grup başkanvekilleri Aydın Milletvekili NahitMenteşe ve Balıkesir Milletvekili Cihat Bilgehan'ın dava açmağa yetkilikılınmalarına ilişkin 5/3/1974 günlü, 7 sayılı kararını yüz otuz yedimilletvekilinin imzaladığı, davanın adları geçen grup başkanvekillerinceaçıldığı ve kendilerinin Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu Başkanvekilleriolduklarını belirleyen Millet Meclisi Başkanlığının 1/4/1974 günlü, 674 sayılıyazısının dava dilekçesine ekli bulunduğu görülmüştür.

Şuduruma göre 44 sayılı Kanunun 25. maddesinin 2 sayılı bendinde yazılı olan"iptal davasının siyasî parti grubu genel kurulunun en az üye tamsayısınınsalt çoğunluğu ile alacağı karar üzerine grup başkanı veya vekillerinceaçılacağı" yolundaki kurala uyulduğu anlaşılmaktadır.

3-Dava konusu kurallardan 1789 sayılı Kanunun 11. maddesi yönünden dava dilekçesiile parti grubu kararı arasında tam bir uyarlık vardır. Buna karşılık davadilekçesinde ve grup kararının üst bölümünde 1789 sayılı Kanunun 10.maddesinden salt olarak söz edildiği halde kararın sonunda 10. maddenin değil10. maddenin (rakkamla) 7 nci fıkrasının iptali için dava açılmasına kararverildiği açıklanmıştır. Oysa 1789 sayılı Kanunun 10. maddesi yalnızca üçfıkradan oluşmaktadır. Grup kararında 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin 1211sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununun 50. maddesini değiştirirnitelikte olduğu için Anayasa'ya aykırı bulunduğu ileri sürüldüğüne ve 10.maddenin 1211 sayılı Kanunun 50. maddesiyle ilgili kuralı ise birinci fıkradayer aldığına göre demek oluyor ki burada bir yazılış yanlışı söz konusudur ve10. maddenin birinci fıkrasının sayısı rakkamla belirtilirken (1), (7) yedönüşmüştür. Şu durumda davanın 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birincifıkrasına ve 11. maddesine yönelmiş sayılması gerekir.

MuhittinTaylan, Kemal Berkem, Şahap Arıç, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil veAhmet H. Boyacıoğlu bu görüşe katılmamışlardır.

4-Böylece;

Dosyanıneksiği bulunmadığı ve davanın 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birincifıkrasına ve 11. maddesine yöneldiği sonucuna varıldığından Anayasa'nın değişik147., değişik 149., 150. ve 44 sayılı Kanunun 21., 22., 25., 26. maddelerineuygun görülen işin esasının bu kapsam içinde, incelenmesine Muhittin Taylan,Kemal Berkem, Şahap Arıç, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil ve Ahmet H.Boyacıoğlu'nun karşıoyları ve oyçokluğu ile 25/4/1974 gününde kararverilmiştir.

IV-ESASIN İNCELENMESİ :

Davanınesasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, 1789 sayılı Kanunun iptal davasınınyöneltilmiş sayıldığı kuralları, dayanılan Anayasa ilkeleri, bunlara ilişkingerekçeler ve başka yasama belgeleri; dava ile ilişkisi bulunan öteki metinlerokunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A-Dava konusu kuralların ve bunları kapsayan yasanın çözümlenmesi :

Davakonusu Yasa kurallarının Anayasa'ya uygunluk denetiminde kısa yoldan isabetlibir sonuca varılabilmesi için önce kuralların ve bunları kapsayan Yasanınçözümlenmesine gidilmesi, başka deyimle bunların niteliklerinin araştırılıportaya konulması gerekecektir :

I-1789 sayılı Kanunun niteliği :

Önce1789 sayılı Kanunun niteliği üzerinde kısaca durulmasında yarar görülmüştür.

1789sayılı Kanun, adından da anlaşılacağı üzere, 1974 malî yılı genel ve katmabütçeleri kanunlaşıncaya değin Devlet harcamalarının yapılmasına ve Devletgiderlerinin tarh, tahakkuk ve tahsiline yetki veren bir yasadır. Belli başlıkuralları, özet olarak, şöyledir: Genel ve katma bütçeli daireler 1/3/1974gününden başlayarak en geç 31/5/1974 gününe değin geçecek her ay zarfında 1973 malîyılı toplam ödeneklerinin onikide birini aşmayacak biçimde harcamada bulunmağayetkili kılınmışlardır. (Madde 1). 1974 malî yılından önce yapılmış yatırımihaleleriyle yapımına emanet yöntemiyle başlanılmış bulunan işlere ilişkinödemeler sürdürülecektir (madde 2). 1973 malî yılı Genel ve Katma BütçeKanunlarının (kimi kurallar dışında) uygulanmasına devam edilmesi öngörülmüş vebu kanunlarda geçen 28/2/1974 ve 1/3/1974 tarihleri 1789 sayılı Kanununyürürlük süresi sonuna dek uzatılmıştır (madde 4). Yürürlükteki mevzuatgereğince Devlet gelirlerinin yıllık olarak tarh tahakkuk ve tahsilisürdürülecektir (madde 5). Bu Kanunun yürürlük süresince 657 sayılı Kanunun154. maddesi uyarınca sınıflara ilişkin gösterge tablosunda yer alan göstergerakkamlarının aylık tutarlarına çevrilmesinde (8) katsayısı uygulanır (madde7). Bu Kanuna göre yapılacak harcamalar ile tahsil olunacak gelirler 1974 malîyılı bütçelerine maledilir (madde 9).

Görülüyorki 1789 sayılı Kanun, düzenlediği ana konular bakımından, gerçek anlamıyle bir"bütçe kanunu" dur ve esasen Anayasa'nın bütçelerin görüşülmesineilişkin olarak koyduğu yöntemlere uyularak çıkarılmıştır. Kanunun Anayasa'nın126. maddesinde öngörüldüğü gibi yıllık olmaması ve en çok üç aylık bir dönemikapsaması onun bu niteliğini değiştiremez. Devlet yaşantısının gereklerinin vegerek sinmelerinin zorunlu kıldığı istisnaî durumlarda, ana kural yine yıllıkbütçe olmakla birlikte, geçici bütçelerle işlerin yürütülmesine gidildiği birvakıadır ve olağan bütçelerin yıllık yapılması koşulu altında, böyle zorunlu,geçici bir tedbirin Anayasa ile çelişir sayılamıyacağı ortadadır.

2-Dava konusu kuralların niteliği :

a)1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasının niteliği :

1789sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasında 14/1/1970 günlü, 1211 sayılıTürkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununun 50. maddesi uyarınca Hazineyeaçılacak kısa vadeli avans miktarının 1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin (eködenekler de bunun içinde) yüzde on fazlası üzerinden hesaplanması öngörülmektedir.

1211sayılı Kanunun "Bankanın yapacağı işlemler" başlıklı V. Kısmının"Hazine ve kamu müesseseleriyle işlemler" başlıklı II. Bölümünde yeralan ve "Hazineye kısa vadeli avans" başlıklı 50. maddesine göreTürkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Hazineye kısa vadeli bir avans hesabı açar.Hesabın miktarı carî yıl genel bütçe ödenekleri toplamının yüzde on beşinigeçemez.

1789sayılı Kanunun !0. maddesinin birinci fıkrası ile 1211 sayılı Kanunun 50.maddesi kuralları arasındaki ayrım apaçık ortadadır. Yukarıda 1789 sayılıKanunun niteliği üzerinde durulurken yapılan açıklamalardan da anlaşılacağıüzere bu Kanunun yürürlükte kaldığı sürece 1973 yılı genel bütçesi carî yılbütçesi durumundadır. 1211 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca Hazineyeaçılacak kısa vadeli avans hesabında miktarı belirleyecek ölçü de 1973 yılıgenel bütçesi ödenekleri toplamının en çok yüzde onbeşi olmak gerekir. Oysa1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası, kısa vadeli avansmiktarının 1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin yüzde on fazlası üzerindenhesaplanmasını öngörmekle bir yandan "carî yıl genel bütçe ödenekleritoplamı" ölçüsü yerine kuramsal bir matrah koyarak doğrudan doğruya buyasal ölçüden ayrılmış, bir yandan da dolayısiyle "yüzde onbeş"haddini yükseltmiş ve böylece 1211 sayılı Kanunun 50. maddesine, 1789 sayılıKanunun yürüdük süresi içinde uygulanmak üzere, değişiklik getirmiş olmaktadır.

Genelbütçenin her yıl bir artış eğrisini izlediğini ve 1973 yılı genel bütçeödenekleri tutarına yüzde on eklenmekle "carî bütçe" deyimi ilegüdülen ereğe yaklaşıldığını ileri sürerek durumun savunulmasına da olanakbulunmamaktadır. Çünkü, 1974 yılı Bütçe Kanunu henüz ortada yoktur. Bu bütçenineski yıl bütçesine göre ne miktar fazla veya eksikle bağlanacağı belli değildir.Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının hesabım açacağı yıllık avansın birbölümünü veya tümünü bîrden çekmek Hazinenin elindedir. Hazîne 1789 sarılıKanunun yürürlükte kaldığı, başka bir deyimle bir bakıma 1973 yılı bütçesininuygulanmasının sürdürüldüğü bir dönemde yeni ölçüde avanstan dilediğinceyararlanacaktır. Böylece 1974 yılı bütçesinin bağlanıp yürürlüğe girdiğigündeki duruma göre 1211 sayılı Kanunun 50. maddesinin oran kurallarında birdeğişikliğin oluşması kaçınılmaz olacaktır.

1211sayılı Kanunun 50. maddesinde olağan yıllık bütçelerin öngörüldüğü; birkaçaylık geçici bir bütçenin ve böyle bir bütçenin gereklerinin düşünülmemişolduğu ve bir yasal düzenlemenin zorunlu bulunduğu ortadadır. Ancak budüzenleme 50. madde doğrudan doğruya değiştirilerek yapılacak yerde BütçeKanununun bir maddesi ile sorunun çözümüne gidilmiştir ki işin daha aşağılardaaçıklanacağı üzere aksayan, aykırı yönü de budur.

b)1789 sayılı Kanunun 11. maddesinin niteliği :

1211sayılı Kanunun "Bankanın görev ve yetkileri" başlıklı IV. Kısmının"Türk parasının istikrarını korumaya ilişkin görev ve yetkiler"başlıklı II. Bölümünde yer alan ve "Para - Kredi konusunda Bankanın görevve yetkileri" başlığını taşıyan 40. maddesinin II sayılı fıkrasının (a)işaretli bendinde bankaların bu bendin ilk fıkrası uyarınca "tesisedecekleri umumî disponibilite" den başka Banka nezdinde açılacak"hususî bloke" birer hesapta "nakten munzam karşılık tesisetmek" le yükümlü bulundukları (a/2) ve bu munzam karşılıkların en çokyüzde yirmisinin Bankaca tespit, Yüksek Planlama Kurulunca uygun mütalâa veBankalar Kurulunca tasvip edilecek esaslar dairesinde Türkiye CumhuriyetiZiraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis edilebileceği yazılıdır.

Davakonusu 11. madde ise, 1211 sayılı Kanunun 40. maddesi gereğince birikmişbulunan meblağın yüzde ellisine kadar olan miktarını kamu iktisadîteşebbüslerinin yatırım ve finansman programlarına göre yapacaklarıyatırımların finansmanı ile işletme kredisi ihtiyaçlarını sağlamak amaciyleDevlet Yatırım Bankası nezdinde kurulacak özel fona aktarmaya Maliye Bakanınıyetkili kılmakta ve fonun yönetilmesini Maliye Bakanlığına bırakmaktadır.

Heriki kural karşılaştırıldıkta kolayca ve açıkça görüleceği üzere 1789 sayılıKanunun 11. maddesi 1211 sayılı Kanunun 40. maddesinin düzenlediği bir konuyuyeni kurallara bağlamış; başka deyimle olağan bir kanunun bir maddesinin bütçekanununun bir maddesi ile değiştirilmesine gidilmiştir.

B-Dava konusu yasa kurallarının Anayasaya aykırılıkları sorunu:

1789sayılı Kanunun bir bütçe kanunu olduğu ve bu Kanunun 10. maddesinin birincifıkrası ile 11. maddesinin 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez BankasıKanununun 50. ve 40. maddelerine değişiklikler getirdiği böylece saptandıktansonra şimdi de bu kuralların Anayasaya aykırı olup olmadıkları sorunu elealınacaktır.

1-Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın değişik 64. maddesi karşısındakidurumu :

AnayasanınTürkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini ana çizgileriylebelirleyen değişik 64. maddesinin birinci fıkrasında "Kanun koymak,değiştirmek ve kaldırmak" biçiminde bir genel yetki yer almışken"Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabuletmek" bunun dışında, ayrı nitelikte bir yetki alanı olarakbenimsenmiştir. Bütçe kanunlarını böylece öteki yasalardan ayıran Anayasailkesi bir yasanın ancak bir yasa ile değiştirilebilmesi veya kaldırılabilmesi,Bütçe Kanunu hükümleriyle bu yola gidilmemesi kuralını da doğal olarak kendiiçinde taşır.

Oysayukarıda değinildiği üzere 1211 sayılı Kanunun 50. ve 40. maddelerinindeğiştirilmesine, usulünce Yasa çıkarılacak yerde bir bütçe kanunu olan 1789sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası ve 11. maddesi ile gidilmiştir.

BöyleceTürkiye Büyük Millet Meclisi, yasama işleminde Anayasa uyarınca "kanundeğiştirme" yetkisini değil, ondan ayrı olan ve değişik nitelikte bulunan"bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek" yetkisinikullanarak yasa kurallarını değiştirme ereğini gerçekleştirmiştir. Dava konusuiki kural bu nedenle Anayasa'nın değişik 64. maddesiyle çelişir durumdadır.

2-Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın 92. maddesi karşısındaki durumu:

Anayasa,kanun tasarı ve teklifleri ile bütçe tasarılarının Türkiye Büyük MilletMeclisinde görüşülüp kabul edilmeleri ve yasa niteliği kazanmalarını ayrı ayrıyöntem ve kurallara bağlamıştır (madde 92,93,94).

Anayasanın92. maddesine göre kanun tasarı ve tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonrada Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; yasama meclislerincedeğişik sonuçlara varılmışsa her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecekeşit sayıdaki üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin MilletMeclisinde sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve CumhuriyetSenatosundaki oylamalarda duruma göre, aranacak yeter sayılar çeşitliolasılıklar gözönünde bulundurularak yine bu maddede belirlenmiştir. Böylecekanunlaşan ve yayınlanmak üzere kendisine gönderilen yasama belgelerinden uygunbulmadıklarını Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderebilmesi de Anayasanın 93. maddesi gereğidir.

Anayasanın94. maddesinde ise bütçe tasarıları için değişik bir yöntemin saptanmış olduğugörülür. Bu yöntem şöyledir: Bütçe tasarıları otuzbeş milletvekilinden ve onbeşCumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu elli kişilik bir komisyona verilir. Bukomisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üyelikverilmek koşulu altında siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarınagöre temsili göz önünde tutulur. Karma Komisyonun kabul edeceği metin önceCumhuriyet Senatosunda görüşülüp karara bağlanır. Cumhuriyet Senatosunun kabulettiği metin yeniden karma komisyona gider. Orada kabul edilen son metin MilletMeclisinde görüşülerek karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri,Meclislerin Genel Kurullarında bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçelerüzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümü üzerindeki görüşmelersırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri üzerlerinde ayrıcagörüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleribütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında giderartırıcı veya belli gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.

Görülüyorki bütçelerin görüşülmesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri vedolayısiyle de Meclisler öteki kanun tasarı ve tekliflerinde olduğu gibi tambir serbestlik içinde değildirler; birtakım sınırlamalarla bağlanmışbulunmaktadırlar. Öte yandan Anayasanın 93. maddesi yayımlanmak üzere kendisineyollanan bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderebilme yetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş bu türlükanunlar açık bir hükümle yetki dışı bırakılmıştır.

Yukarıdagenel çizgileriyle açıklanan, Anayasa ile düzenlenmiş bu birbirinden ayrı vedeğişik iki yasama yöntem ve biçiminin doğal sonucu olarak belli yöntem vekoşullara göre oluşturulmuş bir yasama belgesinin değiştirilmesinin veyakaldırılmasının da ancak aynı yollardan geçilerek sağlanabilmesi gerçeği ortayaçıkar. Başka deyimle bir yasanın bir bütçe kanunu ile değiştirilmesi veyakaldırılması düşünülemiyeceği gibi yasalarda bütçe ile ilgili ödenekhükümlerinin yer almasına da olanak yoktur. Tersine bir tutum yasa veya bütçekanunu kuralını, yerine göre, Anayasanın 92. veya 94. maddesine aykırı kılar.

1789sayılı Kanunun dava konusu 10, maddesinin birinci fıkrası ve 11. maddesi bir bütçekanunu içinde yer aldığı ve Anayasanın 92. değil 94. maddesi yöntemine göredüzenlendiği halde Anayasanın 92. maddesi yöntemine bağlı 1211 sayılı Kanunun50. ve 40. maddeleri kurallarını değiştirmekte olduğundan bu kurallarınAnayasanın 92. maddesine aykırı bulunduğu ortadadır.

3-Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın 126. maddesi karşısındaki durumu :

Anayasanınbütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesinde "BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz."kuralı yer almıştır.

Burada"bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerinde kısaca durmak yerindeolacaktır. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasındakural üzerinde yapılan değişiklik konuyu gereği gibi aydınlatacak niteliktebulunduğundan ona da ayrıca değinmek gerekir.

Anayasatasarısında (madde 125) bu kural "Bütçe Kanununa malî hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz." biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birincigörüşme sırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarak erekbütçe uygulamasiyle ilgisiz konuların bütçe kanunda yer almaması olduğuna göredeyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondan açıklama istemiştir.Komisyon, bu konuda bir açıklama yapmadan öteki görüşleri de gözönündebulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken "malîhükümler" deyimini "bütçe ile ilgili hükümler" olarak düzeltmişve madde böylece Temsilciler Meclisinden geçmiştir.

Şuduruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "Bütçe ileilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamında değil, bütçeninuygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırır veya kanun konusu olabilecekyeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında açıklayıcı nitelikte hükümler olarakdüşünmek zorunluğu vardır.

Şurasınında gözönünde bulundurulması yerinde olur: Bir kanun kuralının bütçedenharcamayı gerektirir bulunması onun 126. maddede öngörüldüğü gibi "bütçeile ilgili hükümler" den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen hemen herkanunda harcamalara yol açabilecek bir veya birçok hükümler bulunabilir. Böyleolduğu için de, sözgelimi, tarım, orman, eğitim, savunma, sağlık ve benzerihizmetler alanlarına ilişkin pek çok kanunun bütçe ile ilgili sayılmasına vebunların değiştirilmesi veya kaldırılması için bütçe kanunlarına birer maddekonulmasına gidilebilir. Oysa bu yasalar bütçenin yapısı ile, bütçeyi uygulamayöntemleriyle, bütçelerin ereği ile ilişiği bulunmayan bütçelerinkinden tümdeğişik yöntemlerle Yasa Koyucunun belli bir erek güden açık iradesinin sonucuolarak oluşmuş yasama belgeleridir.

"Bütçeile ilgili hüküm" deyimine dayanarak bir yasanın giderle ilişkilikurallarının bütçe kanunlariyle değiştirilebileceği yolunda bir görüş veuygulama Anayasa'nın yukarıda (Kararın IV-B-2 sayılı bölümü) açıklanan 92.maddesini gelirle ilgili veya gidere yol açabilecek yasalar bakımından işlemezduruma sokar ve 94. maddede yalnız bütçe düzenlemelerinin özellikleridolayısiyle istisnai olarak öngörülen pek sınırlı nitelikteki yola, AnayasaKoyucunun ereğine ve yönergesine aykırı biçimde genişlik ve genellikkazandırır. Oysa 126. maddede sözü geçen kuralın tek ereğinin bütçe kanunlarımbünyeye yabancı hükümlerden ayıklamak ve derli toplu bir düzenleme ile bukanunlarda gerçek anlamda bütçe kavramı dışında kalan konulara asla yer vermemekolduğunda kuşku yoktur.

1211sayılı Kanunun 50. ve 40. maddeleri kurallarında değişikliklere yol açan 1789sayılı Kanunun dava konusu 10. maddesinin birinci fıkrası İle 11. maddesininyukarıdanberi açıklananlarla kavramın niteliği ortaya konulduğu üzere "bütçeile ilgili hükümler" den sayılmasına olanak bulunmadığı ortadadır. 10.maddenin birinci fıkrası ile 1974 yılı bütçe ödeneğinin saptandığı düşünülemez.1789 sayılı Kanun 1974 yılı bütçesini oluşturmakta değildir. Esasen bütçeödeneği kavramı miktarı belli edilmiş bir çeşit krediye dayanılarak harcamadabulunma yetkisini içerir. Sözü geçen kuralda böyle bir nitelik yoktur. Kaldı kibütçe kanunlarındaki ödeneklerin saptanması Muhasebei Umumiye Kanunundabelirlenmiş yöntemlere bağlıdır. Tek yasa kuralı ile bir yıllık bütçeödeneğinin belirlenmesi yolunda bir yöntem söz konusu olamaz. 1789 sayılıKanunun 11. maddesine gelince bu madde ile de yalnızca Devlet Yatırım Bankasınezdinde bir özel fonun kurulmakta olduğu açıktır ve kuralın ayrıca çözümlemeyive tartışmayı, gerektirir bir yönü yoktur. Her iki kural, bütçe ile ilgilibulunmadıkları halde bir bütçe kanununda yer aldıkları için, Anayasa'nın 126.maddesine de aykırı bulunmaktadırlar.

4-Özetleme :

Yukarıdanberi açıklandığı üzere 1789 sayılı Kanunun, davanın yöneltilmiş sayıldığı 10.maddesinin birinci fıkrası ile 11. maddesi Anayasa'nın değişik 64., 92. ve 126.maddelerine aykırıdır; iptal edilmeleri gerekir.

10.maddenin birinci fıkrasında Muhittin Taylan, Abdullah Üner, Kani Vrana, AhmetKoçak, Şevket Müftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu ve 11. maddede Kani Vrana, ŞevketMüftügil bu görüşe katılmamışlardır.

V-SONUÇ:

1-1974 Malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya değin Devletharcamalarının yapılmasına ve Devlet giderlerinin tarh, tahakkuk ve tahsilineyetki veren 26/2/1974 günlü, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin davanınyöneltilmiş sayıldığı birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptalineMuhittin Taylan, Abdullah Üner, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil veAhmet H. Boyacıoğlu'nun karşıoyları ve oyçokluğu ile;

2-Aynı Kanunun davanın yöneltilmiş sayıldığı 11. maddesinin Anayasa'ya aykırıolduğuna ve iptaline Kani Vrana ve Şevket Müftügil'in karşıoyları ve oyçokluğuile,

22/5/1974gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

I.25/4/1974 günlü ilk inceleme kararı hakkında:

Partigrup kararı ile dava dilekçesi arasında, açılan iptal davasının konulanarasında yer alan 1789 sayılı Kanunun 10. maddesi yönünden, tam bir uyumbulunmamaktadır. Dava dilekçesine ekli olarak gelen Adalet Partisi MilletMeclisi Grubunun iptal davası açılmasına ve bu münasebetle Grup BaşkanvekilleriAydın Milletvekili Nahit Menteşe ile Balıkesir Milletvekili Cihat Bilgehan'ındava açmaya yetkili kılınmalarına İlişkin 5/3/1974 günlü 7 sayılı kararında 10.maddenin yedinci fıkrası hakkında dava açılması öngörüldüğü ve bu sayı üzerindeherhangi bir silinti dahi bulunmadığı halde, davanın 1789 sayılı Kanunun 10.maddesinin birinci fıkrası hakkında açılmış bulunduğu görülmüştür. Sözü geçen10. maddenin sadece üç fıkrası mevcut olup yedinci fıkrası bulunmamaktadır. Bubakımdan davada böylece oluşan noksanlığın tamamlanması için davacıya 44 sayılıKanunun yirmialtıncı maddesi uyarınca bir mehil verilmesi yönüne gidilmekgerekirken, davanın yorum yoluyle eksiği bulunmadığından söz edilerek işinesasının incelenmesine karar verilmesi yerinde görülmemiştir.

Bukarşı görüşe, Başkan Muhittin Taylan ve Üyelerden Şahap Arıç, Kani Vrana,Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu katılmışlardır.

II.Esas Yönünden:

l)Anayasa'nın bu karar metninde kendisine yer verilen 126. maddesinde, Devletinve Kamu İktisadî Teşebbüsleri dışındaki Kamu Tüzel kişilerine ait harcamalarınbütçe ile yapılacağı, bütçelerin ancak yıllık olacağı, bununla beraber kanununkalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabileceği ve genel ve katma bütçelerinnasıl yapılıp uygulanacağının Kanunla gösterileceği belirtildikten sonra, bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz diye biryasak getirilmekte ise de bütçenin tanımı yapılmadığı gibi 26/2/1974 günlü ve1789 sayılı "1974 Malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya kadarDevlet harcamalarının yapılmasına ve Devlet gelirlerinin tarh, tahakkuk vetahsiline yetki veren kanun" biçimindeki bir kanunun varlığı ve niteliğikonusunda bir açıklamaya veyahut böyle bir kanunun kapsam ve içeriği hakkındabir sınırlamaya yer verilmemiştir.

Öteyandan, Anayasa'nın 64. maddesinde Devletin bütçe ve kesinhesap tasarı vekanunlarım görüşmek ve kabul etmek Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri arasında sayılmış ve bütçenin görüşülmesi ve kabulü yolları daAnayasa'nın 94. maddesinde gösterilmiş olmakla beraber bu maddelerde uygulamadageçici bütçe diye anılan 1789 sayılı Yetki Kanunu gibi geçici bir BütçeKanunundan söz edilmemiştir. Ayrıca Anayasa'nın diğer maddelerinde de bu konuyailişen bir açıklık yoktur.

Budurum karşısında, Anayasa Hukuku yönünden, Bütçe Kanununun tanımı ile kapsamıve içeriği hakkında öğretideki benimsemeleri temel almak gerekecektir. Genelolarak, yeni bir hüküm getirilmesi veya eski hükümlerin bazılarında veyabirinde değişiklik yapılması veyahut bir hükmün kaldırılması amacıyla hükümetçehazırlanan tasarılar veya Meclisler üyelerince verilen Kanun tekliflerininmetinleri Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul sonunda "Kanun" adınıalmakta ise de, bütçeler için durumun bir az değişik olduğu görülmektedir.Nitekim Devlet yaşantısında yeni bir malî yıla ilişkin Devlet Gelir veGiderlerinin tahmin ve tespit olunması veya yaşanılan yıla ait bütçededeğişiklik yapılması için sadece hükümetçe hazırlanarak Meclislere sunulabilentasarılara "Bütçe Kanunu Tasarısı" kabul halinde de "BütçeKanunu" denmektedir. Nitekim 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 6.maddesi Bütçe Kanunun "Bütçe, Devlet devair ve müessesatın senevi varidatve masraf muhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet verenbir Kanundur" diye tanımlanmış bulunmaktadır.

Anayasa'nın126. maddesinde Bütçe Kanununun bir yıllık olacağına işaret edilerek, bir kaçaylık belirli süreler için geçici nitelikte bütçe kanunları yapılabileceğineilişkin bir açıklama bulunmamakla beraber, karar yerinde benimsendiği üzere,sürekli bulunan Devlet yaşantısının kaçınılmaz gerekleri ile gereksinmelerininzorunlu kıldığı ayrıcalı durumlarda, Anayasa'da yer alan ana kural bütçelerinyıllık olması ilkesi temel olmakla birlikte, uygulamalarda esas yıllık bütçeleryapılıncaya kadar geçecek belli sürelerde Devlet işlerinin aksamasını önlemekamacıyle, işlerin geçici diye adlandırılan bütçelerle yürütülmesine gidildiğibir olgudur. Böylece zorunlu ve geçici bir tedbir olacak yapılagelmekte olançözümün Anayasa ile de çelişemiyeceği ortadadır.

Esasta,bir Kanunun, Bütçe Kanununun kanunlaşması yoluna uygun bir biçimde çıkarılmışolması, onun Anayasa'ya uygunluğunu gerektiren tek başına bir neden sayılamaz.

Tersine,yoluna uygun biçimde çıkarılmamış bir Kanun sayılarak iptali gerektiğidüşünülebilir. Ona Bütçe Kanunu niteliğini kazandıran asıl neden ise, Devletyaşantısının sürekli olmasının ortaya çıkardığı gerek ve gereksinmelerinkaçınılmaz zorunluğu olup, önce bu neden böyle geçici bir Kanunun BütçeKanununun çıkarılmasında izlenen yoldan kanunlaştırılmasını gerektirmektedir.

26/2/1974günlü, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin iptal davasına konu yapılan birincifıkrasında 14/1/1970 günlü, 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez BankasıKanununun 50. maddesi uyarınca Hazineye açılacak kısa vadeli avans miktarının1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin "ek ödenekler dahil" yüzde onfazlası üzerinden hesaplanması, yani 50. maddedeki yüzde onbeş oranının yüzdeonaltıbuçuk olarak tutulması öngörülmüş bulunmaktadır.

1789sayılı Kanunun 10. maddesinin iptal davasına konu yapılan birinci fıkrasıhükmü, 1211 sayılı Kanunun V. kısmının "Hazine ve Kamu Müesseseleri ileİşlemler"e ilişkin II. bölümün "Hazineye kısa vadeli avans"başlığını taşıyan 50. maddesinde, Yasa yönünden ne doğrudan doğruya ve ne dedolayısiyle bir değişiklik yapmış değildir. Çünkü, bir değişiklik yaptığı kabuledildiği takdirde, tersine bir açıklamanın yokluğu nedeniyle, geçici olan 1789sayılı Yasanın 10. maddesinin birinci fıkrası hükmü süresini tamamladığında,1211 sayılı Kanunun 50. maddesindeki oranın artık yüzde onaltıbuçuk olarakuygulanmasına devam edilmesi gerekecektir. Nitekim, çoğunluk görüşünde 1789sayılı Kanunun sadece yürürlük süresi için uygulanmak üzere bir değişiklikgetirdiği kaydedilmek yoluyle, bir değişikliğin söz konusu olmadığı doğrulanmışbulunmaktadır.

Aslında,böyle bir hüküm getirilmesindeki amaç dahi, 1211 sayılı Kanunun 50. maddesindeyer alan yüzde onbeş oranında bir değişiklik yapmak değildir. Sadece, 1974 yılıbütçesinin yasalarda belli edilen süre içinde çıkarılmasının olanaksız halegelmesi üzerine, yürürlüğe konulan üç aylık geçici bütçe için bir finansmankaynağı bulmağa yönelik bir Hazine işlemi olarak, Hazineye 1211 sayılı Kanunun50. maddesi uyarınca açılacak kısa vadeli avans miktarının belli edilmesindedayanılabilecek bir esas bulmaktır. Hatta, 1973 yılı bütçesi hükmünü yürütmüş,1974 yılı bütçesi ise henüz gerçekleşememiştir. 1211 sayılı Kanunun 50.maddesinde "carî yıl genel bütçe ödeneklerinin toplamının yüzdeonbeşi" deyimi kullanılması karşısında, bir yıllık için hesap edilip çekilmekteolan kısa vadeli avans miktarının saptanmasında dayanılacak temelin 1973 yılıveya üç aylık geçici bütçe ödenekleri toplamının alınmasına olanak kalmamıştır.Demek ki, kısa vadeli avans miktarının saptanmasında dayanılacak matrahınherhalde itibarî bir rakkam olacağı ortadadır. Yani, gerçek bir rakkamaranırsa, ya yıllık genel bütçe rakkamları belli oluncaya kadar hiç avansaçılmaması veya açılacaksa, geçici bütçenin varlığının kabul edilmesi zorunluğugibi, söz konusu avansın da bütçe gelişmeleri doğrultusunda artırılaraksaptanacak bir rakama dayandırılması zorunluğu doğmuş demektir. Kısa vadeliavansın can malî yıl bakımından, bütçe ödeneklerinin toplamı üzerinden yüzdeonbeş ölçüsündeki tavanı geçmemek koşulu ile, Hükümetçe istendiğinde bir kez dedahî kullanılabileceğinden, söz konusu olan, üç aylık geçici bütçerakamlarından öteye dokuz aylık süre için ister istemez itibari bir niteliğebürünecektir. Çünkü, kısa vadeli avans miktarını geçici bütçede öngörülen üçaylık ödenek miktarı ile sınırlama olanağı yoktur. Diğer bir deyimle, malîyılbaşında Devlet gelirleri henüz tarh, tahakkuk ve tahsil edilmemiş durumdaolacağından sürekli olan Devlet işlerinin aksatılmaması nedeniyle, doğanHazinenin parasal gereksinmeleri için bir yılı kapsayacak ölçüde kısa vadeliavansa başvurulması bir zorunluluktur.

Anayasa'nın126. maddesinin son fıkrasındaki yasakta yer alan "Bütçe ile ilgilihükümler" deyimi malî nitelikteki hüküm anlamında değil, bütçeninuygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya onu açıklayıcı hükümlerolarak düşünmek yerinde bir benimseme olmakla beraber, yukarıda da işaretolunduğu üzere, söz konusu hükümler, 1974 yılı bütçesi gerçekleşinceye kadarDevlet işlerinin gerek ve gereksinmelerinin yarattığı zorunluluk nedeniyle,Anayasa'da yeri bulunmamakla beraber Devlet yaşantısının bir zorunluluğu olarakAnayasa'ya uygunluğu karar yerinde kabul olunan geçici bütçenin de finansmanınısağlamak için başvurulan yasal bir kaynağın kullanılışı ölçüsünü saptayan birHazine işleminden ibaret kaldığından ve bütçeden bir gider ve harcamayıgerektirmekle beraber özel kanunda yer alması zorunlu bir hüküm dahiolmadığından, bütçe ile ilgili hükümler arasında sayılmamasına olanak yoktur.Bir an için bu benimsemenin tersinin kabulü halinde, Anayasa'nın belli birhükmünün, sürekli bulunan Devlet yaşantısının belirli bir süre içindedurdurulması doğrultusunda yorumlanması demek olur ki, böyle birbiri ileçelişen yorum yolunu kullanmanın olanaksızlığı ortadadır.

Bukarşı görüşe, Başkan Muhittin Taylan ve Üyelerden Kani Vrana, Şevket Müftügilve Ahmet H. Boyacıoğlu katılmışlardır.

2)1789 sayılı Kanununun 11. maddesinin iptal davasına konu yapılan hükmü ile,1211 sayılı Kanununun 40. maddesi uyarınca Merkez Bankasında birikmiş bulunanmeblâğın, Ziraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis edilen % 20 sinden gerikalan bölümünün yüzde ellisine kadar olan miktarını, Kamu iktisadîTeşebbüslerinin yatırım ve finansman programlarına göre yapacaklarıyatırımlarının finansmanı ile işletme kredisi gereksinmelerini sağlamak amacıile, kurulacak özel fona aktarmaya Maliye Bakanı yetkili kılınmaktadır.

Görüldüğüüzere, Türk parasının istikrarını korumak amacıyla Maliye Bakanına bir yetkitanıyan bu hüküm, karşıoy yazımızın II. bölümünün 1. kısmında işaret edildiğiüzere, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin 1211 Sayılı Kanunun 50. maddesindeolduğu gibi, 1211 Sayılı Kanunun 40. maddesinde de bir değişiklik yapmışdeğildir. Çünkü, Ziraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis kılman yüzde yirmioranındaki bölüme hiç dokunulmamakta, sadece geri kalan yüzde seksen oranındakibölümünün yüzde ellisine kadar olanının Maliye Bakanı tarafından ne yolda venasıl kullanılacağını göstermektedir. Anayasa'nın 126. maddesi uyarınca Devlet,iktisadî Devlet Teşekküllerinin kalkınma planları yönünden olduğu kadar, buteşekküllerin ürettikleri malların fiyatları konusunda uygulayacağı siyasetinsonucu olarak dahi ilgilidir. Bu bakımdan kalkınma ile ilgili özel bir fonunkurulmasına ilişkin bu hükmün geçici Bütçe Kanununda yer alması olanağı vardır,iktisadî Devlet Teşekküllerinin kâr ve zarar hesaplarının kendi ayrıkanunlarınca düzenlenmiş olması, Devletin Kalkınma Planını uygulaması ve buyatırımlarla teşekküllerin kalkınmalarının finansmanı yönünden ilgilenmesineengel sayılamaz. Hatta Devlet bu konu ile ilgilenmek görevindedir. KalkınmaPlanının uygulanması bakımından gerekli yatırımların finansmanı ve işletmekredisi gereksinmelerinin karşılanması para yönünden bütçe ile esasındailgilidir.

Diğeryönden Kalkınma Planı yapmak ve uygulamak Anayasa'nın 129. maddesi uyarıncaDevlete verilmiş görevler arasında yer almaktadır. Bu planın yapılması veuygulanması konusunda Devletin mevcut görevleri bakımından gerekli olanfinansmanı düzenleyen ve Kalkınma Planı çerçevesinde kendileri de planlarına uygulamadurumunda olan iktisadî Devlet Teşekküllerinin finansman ve kredi ihtiyaçlarınıne yolda karşılanacağını gösteren hükümlerin, ilgisine binaen BütçeKanunlarında yer almasından daha doğal bir çözüm yolu düşünülemez.

Kaldıki, Merkez Bankası, Devlet adına onun Hazinedarlığını yapmakta olan birkuruluştur. Devlet bu banka nezdinde açılmış hesaba bloke edilen paralan diğerbankalara tekeffül etmiş durumdadır. Yapılan işlem asıl niteliği bakımından birHazine işleminden ibaret bulunmaktadır. Bütçeden yeni bir gider ve harcamayapılmasını gerektirir bir durum yoktur. O halde bu kuralın bütçe ile ilgisitüm var demektir.

Bukarşı oya Üye Kani Vrana ve Üye Şevket Müftügil katılmışlardır.

İlkincelemeye ilişkin karşıoy yazısı:

44Sayılı Yasanın 26. maddesinde, Anayasaya aykırılık iddiasıyle iptal davasıaçanların, Kanunların hangi hükümlerinin Anayasa'nın hangi maddelerine aykırıolduğunu ve gerekçelerinin neden ibaret bulunduğunu açıklamak zorunda olduklarıbelirlenmiştir.

Olayda,Adalet Partisi Millet Meclisi grubu kararında, 1789 sayılı Kanunun, 10.maddesinin 7. fıkrasıyle 11. maddesinin iptali için dava açılmasına yetkiverilmiştir.

10.maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları istemin kapsamı dışındabırakıldığına ve madde metninde bu üç fıkradan başka bir fıkra var olmadığınagöre verilen yetki alanı aşılarak açılan davanın 11. maddeye hasren,incelenmesi uygun olacağı görüşündeyim.

Üye

Kemal Berkem

KARŞIOYYAZISI

1789Sayılı (1974 malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya kadar Devletharcamalarının yapılmasına ve Devlet gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsilineyetki veren) Kanununun Bütçe Kanunu niteliğinde olduğu şüphesizdir.

BuKanununun 10. maddesinin ilk fıkrası; (1211 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti MerkezBankası Kanununun 50. maddesine göre Hazineye açılacak avans miktarının 1973yılı genel bütçe ödeneklerinin "ek ödenekler dahil" yüzde on fazlasıüzerinden hesaplanacağı) hükmünü kapsamaktadır. Görülüyor ki bu fıkra hükmü,1974 malî yılı Bütçe Kanunu yapılıp yürürlüğe girmesine kadar Hazinenin, Devletharcamalarını karşılamak üzere icabında Merkez Bankasından alacağı kısa vadeliavansı ve miktarını saptamaktadır. 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez BankasıKanununun 50, maddesine göre, Bankanın Hazineye açacağı avans miktarı genelbütçe ödeneklerinin yüzde onbeşini geçemez. Halbuki 1974 yılı Malî Bütçe Kanunuhenüz yapılmamış ve bu itibarla bu yıla ait (genel bütçe ödenekleri) kesinlikletespit edilmemiş olmakla beraber bu yılki bütçe ödeneklerinde geçen yılanazaran bir artış meydana geleceği de hesaplanmaktadır. Bu durum karşısında1789 Sayılı Kanunun sözü edilen 10. maddesinin ilk fıkrasında Hazineninbankadan alacağı avans miktarının buna göre yeni ölçü ve hesaplarla saptanmasızorunluğu hasıl olmuş ve bu nedenle Hazinenin bankadan alacağı avans miktarının(1973 malî yılı bütçe ödeneklerinin yüzde on fazlası Üzerinden hesaplanacağı)öngörülmüştür. Nitekim sonradan kabul edilen 1974 malî yılı Bütçe Kanunundakiödenekler miktarının, 1973 yılı ödeneklerinden 20 milyar 630 küsur milyon lirafazla olduğu dikkate alınırsa yukarıdaki hesapların ve sözü edilen 10.maddedeki düzenlemenin isabetli olduğu anlaşılmaktadır.

Bunlardanbaşka, 1789 sayılı Kanunun dava konusu edilen 10. maddesinin ilk fıkrası, önesürüldüğü gibi Merkez Bankası Kanununun 50. maddesi hükmünü hukuki anlamdadeğiştirmiş de değildir. Merkez Bankası Kanununun 50. maddesinin yürürlükteolduğu ve bundan sonraki bütçe yıllarında da uygulanmasına devam olunacağı birgerçektir. O halde dava konusu fıkra hükmü ile Merkez Bankası Kanunun 50.maddesinin değiştirilmiş olduğu ve bu nedenle Anayasaya aykırı düştüğü yolundabir yargıya varma olanağı da yoktur.

Özetlemekgerekirse : Dava konusu 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin; Anayasa'nın 126.maddesinin son fıkrasında sözü edilen (bütçe ile ilgili) bir hüküm bulunması,Merkez Bankası Kanununun 50. maddesinin bünyesinde hukukî anlamda birdeğişiklik getirmemiş olması, Anayasa'nın 126. maddesine uygun bir düzenlemedenibaret bulunması ve bu düzenlemenin isabetli ve yerinde olduğunun da sonradanyayınlanan 1974 malî yılı Bütçe Kanunu ile saptanması nedenleriyle bu fıkrahükmünün iptaline dair olan çoğunluk kararına katılmıyorum.

Üye

Abdullah Üner

KARŞIOYYAZISI

AdaletPartisi Millet Meclisi Grubunun yetki kararında; 1789 sayılı Kanunun 11.maddesinin tümü ve 10. maddesinin de 7. fıkrasının iptali için AnayasaMahkemesinde dava açılması kabul edilmiştir. Halbuki 10. madde metni, 1., 2. ve3. fıkralardan oluşmakta olup bunlardan başka fıkrayı kapsamamaktadır.

Öteyandan, bu yetki kararına rağmen Grup Başkanvekilleri tarafından açılan davada11. madde ile birlikte 10. maddenin de tümünün iptali istenmektedir.

Buduruma göre; yetki kararında 10. maddenin mevcut olmayan 7. fıkrasının iptaliistenmiş olması, açılan davada ise bu maddenin tümünün iptali talep edilmeksuretiyle yetki sınırının aşılmış bulunması nedenleriyle; işin esasının sadece11. maddeye hasren incelenmesi ve 10. madde hükümlerinin tümü ile inceleme dışıbırakılması gerekir.

Anayasayaaykırılık savına gelince:

Kanımızca,1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası ile; 1211 sayılı Kanunun 50.maddesinde değişiklik yapılmadığı gibi "bütçe üç ilgili hüküm"dışında bir hüküm de getirilmemiştir. Şöyle ki:

1-Hazinenin Merkez Bankasından alabileceği avansın oranını hesaplamada, carî yılgenel bütçe ödenekleri toplamı esas olacaktır. Ancak, 1974 malî yılı genelbütçesi süresinde kanunlaşmadığından, yasalarımızda geçici bütçelerde bu avansınne yolda hesaplanacağına ilişkin hüküm de bulunmadığından, Kanun Koyucu: Yeniyıl genel bütçe ödenekleri toplamında 1973 bütçesine oranla önemli artışolduğunu da göz önünde tutarak, sırf carî yıl genel bütçe ödenekleri toplamınısaptayıp avansın bu toplam üzerinden hesaplanabilmesi olanağını elde etmekamaciyle, anılan Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemeyigetirmiştir.

Buitibarla, üç aylık Bütçe Kanununun kabulü sırasında avans oranının böyle farklıbir yoldan hesaplanmış olmasından, 1211 sayılı Kanunun 50. maddesinindeğiştirildiği anlamını çıkarmamak daha uygun bir yorum olur.

2-1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası, üç aylık geçici bütçeninuygulanmasını kolaylaştırıcı, açıklayıcı bir hüküm getirmiş olması ve böylecebütçenin uygulanmasıyle ilgili bulunması bakımından, "bütçe ile ilgilihüküm" niteliğinde görülmüştür.

Yukarıdaaçıklanan nedenlerle, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası hükmü,Anayasanın davacı tarafından ileri sürülen maddelerindeki ilkelere aykırıgörülmediğinden, bu fıkraya ilişkin iptal isteminin reddi gerekeceğikanısındayım.

Üye

Ahmet Koçak