Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1977/6, K.1977/14 Sayılı Karar - 22/02/1977

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1977/6

Karar Sayısı:1977/14

Karar günü:22/2/1977

Resmi Gazete tarih/sayı:28.3.1977/15892

İptaldavasını açan: Cumhuriyetçi Güven Partisi ve bu Partinin Türkiye Büyük MilletMeclisi Grubu

İptaldavasının konusu : Millet Meclisi Üyelerinin ödenek ve yolluklarını saptayan,Millet Meclisi Hesapları İnceleme Komisyonunun 8/12/1976 günlü, 54/17 sayılıraporunu onayan Millet Meclisi Genel Kurulu Kararının, Anayasa'ya ve İçtüzüğeaykırı bir kural ihdası niteliğinde bulunduğu Öne sürülerek iptaline kararverilmesi istenmiştir.

II-METİNLER:

l-Dava konusu edilen metin :

a)Hesapları İnceleme Komisyonunun kararı şöyledir :

"MilletMeclisi S. Sayısı : 429

5/6/1975tarihli, 1905 sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarıİnceleme Komisyonu Raporu (5/50)

Hesaplarıİnceleme Komisyonu Karar Tutanağı

MilletMeclisi 8/12/1976

Hesaplarıİnceleme Komisyonu

E.No: 54 K. No: 17

MilletMeclisi Yüksek Başkanlığına

Komisyonumuz,Millet Meclisi İçtüzüğünün 153 üncü maddesi uyarınca, tahakkuk şubelerininişlemleri üzerinde yürüttüğü incelemelerde Millet Meclisi Bütçesinin,üyelerinin ödenek ve yolluklarına ilişkin maddelerinde uyulması gereken esas veusulleri tespit etmek üzere 8 Aralık 1976 tarihli Birleşimde, dinlenmesi kararatma alınan uzmanlar da hazır bulundukları halde konuyu görüşmüştür.

Yapılanincelemede, Millet Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin, üyelerin ödenek veyolluklarının hesaplanmasında,

(1000+200)+ (1000+200) X 50 : 100 esasını kabul ettikleri tespit olunmuştur.

MilletMeclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarına ilişkin olarak Anayasa'nın 82 ncimaddesi şu hükmü koymuştur.

(TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları, kanunla düzenlenir.Ödeneğin aylık tutarı, en yüksek Devlet Memurunun almakta olduğu miktarı,yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz...)

Üyelerinödenek ve yolluklarını düzenleyen l sayılı Kanunun 1905 sayılı Kanunla değişikmetni, (T. B. M. Meclisi üyelerinin ödeneklerinin saptanmasına dair Anayasa'nın82 nci maddesindeki miktar; Devlet Memurları Yasasıyla gösterilen en yüksekgösterge ile bu yasaya dayanılarak çıkarılan kararnameler gereği yapılanödemeler ve diğer yasalarla aylıklara eklenen ödemelerin tutarıdır...)

Hükmünüihtiva etmektedir.

Hukukdüzenimizde memuriyet müessesesi; Anayasa'nın 117 nci maddesinde, DevletMemurları Kanununun 4 üncü maddesinde ve Türk Ceza Kanununun 279 uncumaddesinde tanımlanmıştır.

1905sayılı Kanun, Anayasanın 82 nci maddesinin uygulama Kanunudur. Türkiye BüyükMillet Meclisi üyelerinin Ödenek ve yollukları bu kanunda öngörülen esas veusuller dairesinde hesaplanmak gerekir. Bu kanunun yukarıda metni aynen verilenhükmüne göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin Ödenek ve yolluklarınıntespitinde esas alınacak miktar,

a)Devlet Memurları Kanunu ile gösterilen en yüksek gösterge ile bu kanunadayanılarak çıkarılan kararnameler ile oluşan miktar,

b)Diğer kanunlar ile aylıklara eklenen ödemeler ile oluşan miktar,

Esasolmak üzere yapılacak ödemelerden, en yüksek seviyede, olanına eşit seviyedekibir ödeme şeklini öngörmüştür.

Bugörüşmelerin komisyonumuzda sürdürüldüğü 8 Aralık 1976 tarihi itibarı ileTürkiye Cumhuriyetinde, Anayasanın 117 nci maddesinde,

DevletMemurları Kanununun 4 üncü maddesinde ve Türk Ceza Kanununun 279 uncumaddesinde tanımı yapılan memuriyet müessesesinde, kendilerine en yüksekseviyede parasal Ödeme yapılan memurlar, 1991 sayılı Kanunun 8 inci maddesiuyarınca aylık almakta olanlardır. .

Anayasanın82 nci maddesi ile 1905 sayılı Kanun uyarınca, Türkiye Büyük Millet Meclisiüyelerinin ödenek ve yolluklarının hesaplanmasında, 1991 sayılı Kanunun 8 incimaddesinde belirtilen miktarın esas alınması, Anayasal bir zorunluluk vasfınıkazanmıştır.

MilletMeclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin, üyelerin ödenek ve yolluk miktarınınhesaplanmasında, Anayasanın 82 nci maddesi ile 1905 sayılı Kanunun emredicihükmünü yerine getirmemeleri, Anayasa ve kanunlar ile bağdaşmadığı cihetle,Millet Meclisi Bütçesinin, üyelerin ödenek ve yolluklarına ilişkin hükümlerinuygulanmasında, Millet Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin işlem hatasıyaptıkları, Komisyonumuzca hukukî bir gerçek olarak tespit edilmiştir.

Komisyonumuz,Denetçi üyemizin, komisyonumuz adına yürüttüğü denetim görevinde ve MilletMeclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerince kendisine arz edilen, üyelerin ödenekve yolluklarının miktarlarının hesaplanmasına dair işlemlerde, 1991 sayılıKanunun 8 inci maddesindeki hükmün gerçekleşip gerçekleşmemiş olduğunu aramasınıve vize işlemi ancak böylece yürütebilmesini prensip kararına bağlamıştır.

Üyelerinödenek miktarının tespiti ile ilgili tahakkuk işlemlerinin, ittifakla almankomisyonumuzun işbu prensip kararı esaslarına göre yapılması için, tahakkukşubelerinin uyarılmasına;

KeyfiyetinYüksek Başkanlığına arzına mevcudun oybirliğiyle karar verildi."

b)Millet Meclisi Genel Kurulunun 6 Ocak 1977 günlü 29. Birleşiminde aşağıdakiişlemler yapılmıştır:

"Başkan- Gündemimizin, onaya sunulacaklar bölümüne geçiyoruz.

Gündemimizinsunuşlar kısmının birinci sırasında yer alan, 5/6/1975 tarihli, 1905 sayılıKanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun429 sıra sayısı ile basılıp dağıtılan raporunu okutup, oylarınıza sunacağım.

(MilletMeclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu raporu okundu)

Başkan- Raporu okutmuş bulunuyorum.

Oylarınızasunuyorum: Kabul edenler ...... Kabul etmeyenler ......

Kabuledilmiştir."

-Dayanılan Anayasa Kuralları:

"Madde64- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin hesap kanuntasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve özel afilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesinekarar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararnameler çıkarmak yetkisi verebilir..."

"Madde82- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları kanunladüzenlenir. Ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet memurunun almakta olduğumiktarı, yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz.

Ödenekve yollukların en çok üç aylığı önceden ödenebilir."

3-Konu ile ilgili öteki Anayasa kuralları:

"Madde4- Egemenlik kayıtsız şartsız Türk Milletinindir. Millet, egemenliğini, Anayasa'nınkoyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanır.

Egemenliğinkullanılması, hiç bir suretle belli bir kişiye, zümreye veya sınıfabırakılamaz. Hiç bir kimse veya organ, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devletyetkisi kullanamaz."

"Madde91- Kanun teklif etmeye, Bakanlar Kurulu ve Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri yetkilidirler.

Üyeler,kendi tekliflerini her iki Meclisin ilgili komisyonlarındasavunabilirler."

"Madde127- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ilemallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesapve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetlemeve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

Sayıştay'ınkuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri ve diğer Özlük işleri, Başkan veüyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.

SilahlıKuvvetler elinde bulunan Devlet mallarının Türkiye Büyük Millet Meclisi adınadenetlenmesi usulleri, millî savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilikesaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir.

Kamuiktisadî Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi kanunladüzenlenir."

"Madde128- Kesin hesap kanunu tasarıları, kanunda daha kısa bir süre kabul edilmemişise, ilgili oldukları malî yılın sonundan başlayarak en geç bir yıl sonra,Bakanlar Kurulunca, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay, geneluygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesin hesap kanunu tasarısınınverilmesinden başlayarak en geç altı ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinesunar."

4-Konu ile ilişkisi olan öteki metinler :

a)5/6/1975 günlü, 1905 sayılı Yasa ile değişik 22 Ocak 1962 günlü l sayılıYasanın l nci maddesi şöyledir :

"Maddel- T.B.M. Meclisi üyelerinin ödeneklerinin saptanmasına dair Anayasa'nın 82 ncimaddesindeki miktar; Devlet Memurları Yasası ile gösterilen en yüksek göstergeile bu yasaya dayanılarak çıkarılan Kararnameler gereği yapılan ödemeler vediğer yasalarla aylıklara eklenen ödemelerin tutarıdır.

T.B.M.Meclisi üyeleri yolluklarının aylık tutarı yukarıdaki fıkraya göre tespitolunan ödeneklerin aylık tutarının yarısına eşittir. Bu yollukları hiç birsurette haczedilemez.

Yukarıdakifıkralarda yazılı Ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları, her bütçeyılı Devlet Memurları Yasasının 154 ncü maddesinde yazılı katsayı ilekararnamelerde belirtilen Ölçülerin değişmesindeki esasların uygulanmasısuretiyle hesabolunur.

Yasave kararnameler için belirtilen yürürlük tarihleri yukarıdaki fıkralar gereğiyapılacak ödemeler için de geçerlidir."

b)11/5/1976 günlü, 1991 sayılı Kanunun 8. maddesiyle değiştirilen 25/6/1973 tarihve 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 16 nci maddesi şöyledir:

"Madde16- Bütün öğretim üyelerine, esas görevi üniversitede olan öğretimgörevlilerine, asistanlara ve diğer öğretim yardımcılarına iş Güçlüğü, İş Riskive Teminindeki Güçlük Zammı olarak, her türlü yan ödeme hesaba katılmaksızıngörev aylık dereceleri karşılığı olan aylıklarının % 40'ı oranında her ay eködemede bulunulur.

İdarîgörevlerden dolayı ayrıca her ay rektör olmayan Üniversitelerarası KurulBaşkanına, rektörlere ve birden fazla fakülteden oluşan ve tüzel kişiliği olanüniversite Bilim ve Tıp Merkezi Başkanına almakta oldukları aylık maaştutarının 2/3'ü, rektör yardımcısı ve dekanlara 1/2'si ve Yüksek Okul Müdürü vedekan yardımcısına 1/3'ü oranında ek ödemede, bulunulur..."

c)Millet Meclisi İçtüzüğünün ilgili kuralları şöyledir :

"Madde153- Hesapları inceleme Komisyonu, Genel Kurulca kabul edilen Millet MeclisiBütçesiyle Meclise bağlı bütçenin tatbikatına nezaret eder.

Saymanlığındenetlenmesi yılda altı defadan az olamaz.

Komisyon,söz konusu incelemelerin sonucunu bir raporla Genel Kurula sunar."

"Madde154- Verile emirleri, Hesapları inceleme Komisyonu Denetçi Üyesi tarafındanharcamanın yapılmasından önce vize edilir.

Denetçininözürlü olması halinde, bu görevi, komisyonun sözcüsü yapar.

Hesaplarıinceleme Komisyonu Denetçi Üyesi veya onun izinli veya özürlü olması halindeSözcüsü, tatil ve araverme sırasında Ankara'da bulunur."

"Madde156- Hesapları inceleme Komisyonu, her malî yıl sonunda Millet Meclisine aitgeçen yıl bütçesinin kesin hesabını bir raporla birlikte Genel Kurula sunar.

GenelKurul bu rapora bilgi edinmekle yetinir."

III-İLK İNCELEME :

AnayasaMahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca ve 1/2/1977 gününde Kani Vrana,Şevket Müftügil, Ahmet Akar, Halit Zarbun, Ziya Önel, Ahmet Koçak, ŞekipÇopuroğlu, Fahrettin Uluç, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, HasanGürsel, Ahmet Salih Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nunkatılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konularüzerinde durulmuş ve belirtilen sonuçlara varılmıştır:

l-Davanın yasa kurallarına uygun olarak açılıp açılmadığı konusu :

a)Dava konusu edilen Millet Meclisi Genel Kurulu karan, 6/1/1977 günlü 29.Birleşimde alındığına göre, dava, Anayasa'nın 150. ve 22/4/1962 günlü, 44sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un22. maddelerinde belirlenen süre içerisinde açılmıştır.

b)Davayı açanın iki sıfatını birlikte kullandığı dava dilekçesininincelenmesinden anlaşılmaktadır. Yani, dava konusu kararın, hem CumhuriyetçiGüven Partisi TBMM Grubu Kararı ile ve Grup Başkanı sıfatiyle, hem de aynıpartinin Parti Dîvanı Kararı ile ve Cumhuriyetçi Güven Partisi Genel Başkanısıfatiyle iptalinin istendiği görülmektedir.

1488sayılı Yasa ile değişik Anayasa'nın 149. maddesinde, Yasama Meclislerindekisiyasî parti gruplarına ve Türkiye Büyük Millet Meclisinde grubu bulunan siyasîpartiler ile son milletvekili genel seçimlerinde muteber oy sayısının en azyüzde on'unu alan siyasî partilere doğrudan doğruya iptal davası açma hakkıtanınmaktadır. Öte yandan Cumhuriyetçi Güven Parti'sinin yalnız Türkiye BüyükMillet Meclisi Birleşik Toplantısında grubu bulunduğu, Öteki Meclislerde grubuolmadığı bilinmektedir. Gerek Anayasa'nın 149. maddesindeki açık kurala, gerekTBMM. Birleşik Toplantısı içtüzüğü hükümlerine göre, bir siyasî partinin TBMM.Birleşik Toplantısındaki grubunun, alacağı kararla iptal davası açabileceği veBirleşik Toplantıda grubu bulunan siyasî partilerin de tüzüklerine göre enyüksek merkez organlarının alacakları karar üzerine Genel Başkanlara tarafındaniptal davası açma hakkına sahip bulundukları saptanmış, ayrıca ibraz edilenbelgelerin incelenmesinden de dava açma iradesinin yönetimine uygun biçimdeoluşturulduğu görülmüştür.

Bundanbaşka, iki sıfata dayanılarak yapılan iptal isteminin bir dilekçede birlikteyapılmasını engelleyen bir yön de saptanmamıştır. Ayrıca, Cumhuriyetçi GüvenPartisi Tüzüğünün 47. maddesindeki "Genel Başkan T. B. M. M. üyesi ise, T.B. M. M. Grubunun Başkanıdır" yolundaki hükme de değinilmekte yarargörülmüştür.

2-İptali istenen 6/1/1977 günlü Millet Meclisi kararının Anayasa Mahkemesincedenetlenip denetlenemeyeceği sorunu:

Sözkonusu karar, Millet Meclisi içtüzüğünün 20. maddesiyle kurulan ve 153-156.maddelerinde görevleri gösterilen (Millet Meclisi Hesapları incelemeKomisyonu)'nun, İçtüzüğün 153. maddesi uyarınca, tahakkuk şubelerinin işlemleriüzerinde yürüttüğü incelemeler sırasında Millet Meclisi üyelerinin ödenek veyolluklarının hesabında uyulması gerekli esasların saptanmasına ilişkin olmaküzere aldığı prensip kararını belirten 8/12/1976 günlü. Esas 54, Karar 17sayılı raporun Millet Meclisinin 6/1/1977 günlü 29. Birleşiminde onayasunulması ve kabul edilmesi sonucu meydana gelmiştir.

Anayasa'nındeğişik 147. maddesinde, Anayasa Mahkemesine, kanunların ve Türkiye BüyükMillet Meclisi İçtüzüklerinin Anayasa'ya, Anayasa değişikliklerinin deAnayasa'da gösterilen şekil şartlarına uygunluğunu denetlemek görev ve yetkisiverilmiş olduğuna ve Anayasa'nın kimi maddelerinde de Meclislerin, 147.maddenin genel ifadesi dışında kalan işlemlerinden hangilerinin AnayasaMahkemesince denetlenceği (Örneğin madde: 81), (Kanun) olmadıkları halde,Anayasa'ca kanun niteliğinde sayılan belgelerden hangisinin denetime bağlıolacağı, hangisinin olmayacağı (Madde: değişik 64 ve 65 son fıkralar)gösterilmiş olduğuna ve oluşum biçimi yukarıda açıklanan 6/1/1977 günlü MilletMeclisi kararının, denetime bağlı tutulan yasama belgeleri arasındagösterilmediğine göre sözü geçen kararın Anayasa Mahkemesince denetlenipdenetlenemeyeceği üzerinde durulmuştur.

Anayasa'caYasama Meclislerine verilen görevler belli olduğuna göre, Anayasa koyucununAnayasa Mahkemesinin denetimine ilişkin kuralları saptarken, Anayasa'dagösterilen yasama işlemlerini gözönünde tuttuğu kuskusuzdur. Bu bakımdan YasamaMeclislerince Anayasa'da belirtilen isimlere (Anayasa değişikliği, kanun, kanunhükmünde kararname, İçtüzük gibi) ve yöntemlere uygun olarak yapılan işlemlerinAnayasa Mahkemesinin denetimine tabi olup olmadığının saptanmasında,Anayasa'nın açık kurallarına başvurulması doğaldır. Nitekim Anayasa Mahkemesiuygulamalarını bu yolda yürütegelmektedir. (Örneğin, 17/11/ 1970 günlü,1970/44-42 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı, Resmî Gazete gün 30/3/1971, Sayı :13794).

AncakYasama Meclislerince Anayasa'da öngörülenler dışındaki adlar altında ve başkayöntemler uygulanmak suretiyle oluşturulan işlemlerin Anayasa Mahkemesinindenetimine bağlı olup olmadığının saptanmasında aynı yola başvurulmasına olanakbulunmadığı açıktır. Böyle olunca bu nitelikteki bir işlemin AnayasaMahkemesinin görev alanına girip girmediğinin tayininde, meydana getirilenmetin veya belgenin oluşturulmasında uygulanan yöntemin ve içeriğinin niteliğiüzerinde durulması, değer ve etkisinin belirlenmesi ve bu açıdan Anayasa'cadenetime tabi tutulan işlemlerle eşdeğerde ve etkide ise denetime bağlıolacağının kabul edilmesi zorunludur.

NitekimAnayasa Mahkemesi ötedenberi konuyu bu yolda değerlendirmektedir. Örneğin, adı(içtüzük değiştirilmesi) olmadığı ve içtüzüklerin değiştirilmesindeki yöntemleruygulanmadığı halde değer ve etki bakımından birer içtüzük düzenlemesiniteliğinde olan Millet Meclisi kararlarının Anayasa Mahkemesinin denetimalanına gireceği kabul edilmiştir. (Örneğin 27/2/1968 günlü, 1967/6-1968/9sayılı Anayasa Mahkemesi karan, Resmî Gazete : gün : 18/6/1968 sayı: 12927).

Yasaniteliğinde kurallar koyan metinler bakımından da aynı doğrultuda düşünmekzorunluğu vardır. Yasama Meclislerince kabul edilen bir metnin adı (Kanun)olmasa ve metin oluşturulmasında uygulanan yöntem, kanunlar için Anayasa'daÖngörülmüş bulunan yönteme uymasa bile, eğer içeriğinde kanun hükmü değer veetkisinde kimi kurallar konulmakta ise bu metnin, adı (Kanun) olmamasına rağmenkanun niteliğinde düzenleme sayılarak Anayasa Mahkemesinin denetimine bağlıtutulması sorunludur.

Buaçıdan yapılan inceleme sonucunda, söz konusu 6/1/1977 günlü Millet Meclisikararının oluşturulmasında yürürlükteki İçtüzük kurallarından değişik biçimdeve İçtüzük düzenlemesi niteliğinde işlemler yapıldığı ve kararlar verildiği, busuretle oluşmuş olan söz konusu karar ile de (Kanun) değer ve etkisinde kimikuralların meydana getirildiği anlaşıldığından söz konusu kararın, AnayasaMahkemesinin denetimine bağlı bir yasama belgesi olduğu sonucuna varılmıştır.

Böylece,dosyanın eksiği olmadığından işin esasının incelenmesine Ahmet H.Boyacıoğlu'nun (esasın yalnız içtüzük düzenlemesi açısından incelenmesigerektiği) yolundaki görüşü ve Halit Zarbım, Ahmet Erdoğdu Ahmet Salih Çebi'ninkarşıoylariyle ve oyçokluğuyla, karar verilmiştir.

IV-ESASIN İNCELENMESİ :

İşinesasına ilişkin rapor; dava dilekçesi, iptali istenen 5/6/1975 günlü, 1905sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İncelemeKomisyonunun 8/12/1976 günlü raporu ve bu raporu onaylayan 6/1/1977 günlüMillet Meclisi kararı, ilgili Anayasa ve İçtüzük kuralları, bunlara ilişkinyasama belgeleri, konu ile ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonragereği görüşülüp düşünüldü.

A-Kararın İçtüzük düzenlemesi niteliği açısından incelenmesi:

1-Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı Kanununuygulanmasına ilişkin 8/12/1976 günlü raporu 6/1/1977 gününde dağıtılmış ve hiçbekletilmeden Millet Meclisinin 6/1/1977 günlü 29. Birleşim gündeminin(Başkanlığın Genel Kurula sunuşları) kısmının 1. sırasına alınmıştır. MilletMeclisi Başkanı, birleşimi açtıktan sonra:

(Başkan-Gündemimizin onaya sunulacak bölümüne geçiyorum.

Gündemimizinsunuşlar kısmının birinci sırasında yer alan, 5/6/1975 tarihli 1905 sayılıKanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun429 sıra sayısı ile basılıp dağıtılan raporunu okutup, oylarınıza sunacağım.)Raporun okunması bittikten sonra:

(Başkan-Raporu okutmuş bulunuyorum. Onayınıza sunuyorum. Kabul edenler... Kabuletmeyenler... Kabul edilmiştir.) demiş ve böylece iptal davasının konusu olan6/1/1977 günlü karar oluşmuştur.

Açıklananoluşum biçiminin içtüzük hükümleriyle karşılaştırılması şu sonuçları ortayakoymaktadır:

MilletMeclisi İçtüzüğünün 53. maddesine göre Genel Kurula sevkedilen bir komisyonraporu veya herhangi bir metin, aksine karar alınmadıkça dağıtımı tarihindenitibaren kırksekiz saat geçmeden görüşülemez. Bu süre geçmeden gündeme alınmasıhükümet veya esas komisyon tarafından Genel Kuruldan gerekçeli olarakistenebilir. Bu takdirde Genel Kurul, işaret oyuyla karar verir.

Buraporun, Meclisin onayına sunulan bir metin olarak işlem görmesine veonaylanabilmesinin görüşmeyi zorunlu kıldığı da niteliğinden açıkca belliolmasına göre, İçtüzüğün 53. maddesindeki kurallar uyarınca işleme bağlıtutulması gereklidir.

Halbukirapor, 48 saat geçmeden, dağıtıldığı gün Başkanlıkça gündeme alınmış ve aynıgün görüşme açılmadan oya sunulmuştur.

Böyleceiptal konusu kararın oluşumunun daha ilk evresinde İçtüzüğün 53. maddesi biryana itilerek başkanlıkça yeni bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde işlemleryapılmış ve Millet Meclisi Genel Kurulunca da Başkanlığın tutumu doğrulusundakarar alınmıştır. Bu suretle alınmış bulunan karar İçtüzüğe ve dolayısiyleAnayasa'nın 85. maddesine aykırı olarak yeni bir İçtüzük düzenlemesiniteliğinde oluşmuş bulunmaktadır.

2-Millet Meclisi İçtüzüğünün 153. maddesinde, Hesapları İnceleme Komisyonunun,Millet Meclisi Bütçesiyle ona bağlı bütçelerin uygulanmasının gözetilmesi vesaymanlığın denetlenmesi amaciyle yapacağı incelemelerin sonucunu göstermeküzere Genel Kurula sunacağı raporların Genel Kurulca onaylanacağı yolunda birkayıt ve işaret bulunmamaktadır.

Aynıkomisyon tarafından hazırlanarak Genel Kurula sunulan kesin hesap raporunailişkin içtüzüğün 156. maddesinin son fıkrasındaki (Genel Kurul bu rapora bilgiedinmekle yetinir.) hükmü örnek gösterilerek, 153. maddede böyle bir hükmünbulunmamasını, bu madde gereğince sunulacak roporların Genel Kurulcaoylanmasını gerektirdiği yolunda anlamaya da olanak yoktur. Çünkü İçtüzük,Genel Kurulun kararını gerektiren sunuşları daima açık bir şekilde belirtmeyöntemim kabul etmiştir. İçtüzüğün 5., 6., 127., 130., ve 139. maddeleri bugörüşü doğrulamaktadır.

Öteyandan,Hesapları İnceleme Komisyonunun 153. madde gereğince yapacağı incelemelersonunda düzenliyeceği raporların, nitelikleri bakımından da Millet Meclisininonayını gerektiren bir yönü yoktur. Çünkü bir gözlem raporu niteliğinden ötebir özelliği bulunmayan bu raporların onaylanması kanunlarca bütçeyiuygulamakla görevlendirilmiş ita âmiri durumundaki Meclis Başkanlarının,giderleri kanunu gereğince tahakkuk etdirmekle görevli gider tahakkukmemurlarının, tahakkuk etdirilen giderlerin kanunlara uygunluğunu incelemekleve uygun olanları ödemekle görevli sorumlu Sayman'ın (Millet MeclisiSaymanlığı) görevlerine, kanunlarda yeri olmayan bir müdahale sonucunu doğurur.Halbuki bu konularda Millet Meclisine, Anayasa'da ve kanunlarda bir yetki ve görevverilmiş değildir. Kaldı ki Millet Meclisinin sonuçta sorumluyu ve onunsorumunu saptama gibi yargısal bir yetki kullanması da söz konusuolamayacağından bu çeşit inceleme raporlarının Millet Meclisi kararınabağlanması, hukuk düzenimizle bağdaşmasına olanak bulunmayan türde bir yasamaişleminin yaratılması sonucunu doğurur.

Buaçıklamalar Millet Meclisi İçtüzüğünün 153. maddesine göre hazırlanan incelemeraporlarının niteliğinin, bunların Millet Meclisince onaylanarak bir MilletMeclisi kararına dönüştürülmesine elverişli olmadığını ortaya koymaktadır.

Esasen1973 yılına kadar yürürlüğünü sürdürmüş olan Türkiye Büyük Millet Meclisi eskiİçtüzüğün aynı nitelikteki 60. maddesinin yıllar boyu süren uygulanmasında, bumadde gereğince hazırlanan raporların Genel Kurulun bilgisine sunulmasiyleyetinildiği gibi iptal davasına konu olan karardan ondört gün sonraki birbirleşimde (20/1/1977 günlü 35 Birleşim) Millet Meclisi İçtüzüğünün 153.maddesi gereğince düzenlenmiş olan raporların Meclise sunuluşunda, Başkanlıkçabunların bir durum tesbitinden ibaret olup ihtilaflı bir konu olmadığı, onayasunulacak nitelikte bulunmadığı ve sadece Meclisin bilgisine sunulacağıduyulmuş ve öylece işlem yapılmıştır.

MilletMeclisi Başkanının, Hesapları İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı kanunla ilgiliraporunu, içtüzük hükümleri, yıllar boyu süregelen uygulama yöntemi veraporunun niteliği gerektirmediği halde Genel Kurulun onayına sunulacak birmetin olarak kabul edip o yolda işleme tabî tutması ve Meclisin de onaylaması,İçtüzük hükümlerini değiştirici nitelikte yeni bir düzenleme oluşturmuş veiptali istenen 6/1/1977 günlü karar bu yolda ortaya çıkmıştır.

Sözkonusu karar bu yönden de Anayasa'nın 85. maddesine aykırı bulunmaktadır.

3-Aşağıda 6/1/1977 günlü kararın içeriği açısından incelenmesi dolayısiyleyapılacak açıklamalarda da görüleceği gibi sözü geçen raporun Millet Meclisindeonaylanması sonucunda kanun değer ve etkisinde bir takım kurallar kabul edilmişbulunmaktadır.

Budurumda Hesapları İnceleme Komisyonu, adı kanun olmamakla birlikte karar adıaltında fakat kanun niteliğinde bir metnin tasarısını hazırlama ve MilletMeclisi de bunu onaylama görev ve yetkisiyle donatılmış duruma getirilmiştir.Buna da içtüzüğün 153. maddesi dayanak olarak gösterilmektedir. Halbuki 153.maddenin bu nitelikte ve kapsamda bir yetki vermediği ve vermesine de olanakbulunmadığı yukarıda açıklanmıştır.

Bunagöre sözü geçen karar Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olarak yeni bir içtüzükdüzenlemesi niteliğindeki kurallar sonucu oluşturulmuş bulunmaktadır.

B-Millet Meclisi Hesapları inceleme Komisyonunun görev yetkilerinin Anayasa veöteki kanunlar açısından incelenmesi:

MilletMeclisi İçtüzüğünün 153. maddesi Komisyonun görevini şöyle belirlemektedir:

(Hesaplarıİnceleme Komisyonu, Genel Kurulca kabul edilen Millet Meclisi BütçesiyleMeclise bağlı bütçelerin tatbikatına nezaret eder.

Saymanlığındenetlemesi yılda altı defadan az olamaz.

Komisyon,söz konusu incelemelerinin sonucunu bir raporla Genel Kurula sunar.)

Maddedesözü geçen (Meclise bağlı bütçeler) deyimi, Cumhurbaşkanlığı ve Sayıştaybütçelerini öngörmektedir. Böylece komisyonun 153. maddede gösterilen görev veyetkisi, Millet Meclisi Bütçesiyle birlikte Cumhurbaşkanlığı ve SayıştayBütçelerini de kapsamına almaktadır.

İçtüzüğün154. maddesi komisyonun bu bütçeler üzerindeki görev ve yetkisinitamamlamaktadır. Bu maddenin hükmü de şöyledir: (Verilen emirleri, Hesaplarıİnceleme Komisyonu Denetçi üyesi tarafından harcamanın yapılmasından önce vizeedilir. Denetçinin özürlü olması halinde, bu görevi, Komisyonun sözcüsüyapar...)

Sözkonusu bütçelerin uygulanışı sırasındaki denetimi böylece sürdüren Komisyon,İçtüzüğün 156. maddesiyle, bütçe hesabının kesilmesiyle de görevlendirilmiştir.Bu madde hükmü de şöyledir:

(Hesaplarıinceleme Komisyonu, Her malî yılın sonunda, Millet Meclisine ait geçen yılbütçesinin kesin hesabını bir raporla birlikte Genel Kurula sunar.

GenelKurul bu rapora bilgi edinmekle yetinir.)

Bumaddeye göre komisyon, hem Millet Meclisinin uygulama dönemi biten bütçeninkesin hesabı tasarısını hazırlamakta, hem de uygunluk bildiriminde olduğu gibibunu bir raporla genel kurula sunmaktadır.

Bununtam bir kesin hesap tasarısı olmadığı öne sürülebilir. Gerçekten bu hem GenelKurulun onayına sunulmamakta, hem de 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun127. maddesinin ikinci fıkrası gereğince bu cetvellerin bir nüshasının HazineHesabı Umumisine sokulması için Maliye Bakanlığına gönderilmesi gerekmekte vebu yoldan genel bütçenin kesin hesap kanunu tasarısı içerisindeki yerini almasısağlanmakta ise de, bu işlemin biçimsel nitelikte olduğu gözden kaçmamalıdır.Çünkü bu bütçelerin uygulanması üzerinde Maliye Bakanlığının ve Sayıştay'ın hiçbir denetim hakkı olmadığının 127. maddenin birinci fıkrasında açıkçabelirtildiğine ve dolayısiyle kesin hesap cetvelinde yer alan rakamların vebunların dayanağı olan işlemlerin bu kuruluşlarca incelenmesine vedeğerlendirilmesine olanak bulunmadığına göre bu işlemi 1050 sayılı MuhasebeiUmumiye Kanununun 100. - 107. maddelerine uygun biçimde oluşturulmuş bir kesinhesap kanunu tasarısı ve uygunluk bildirimi niteliğinde kabul etmekolanaksızdır. Bu nedenle, eylemli olarak Millet Meclisi bütçesinin kesin hesabıtasarısının ve uygunluk bildiriminin Hesapları İnceleme Komisyonuncahazırlandığının kabul edilmesi zorunludur.

İçtüzüğün,yukarıda açıklanan maddeleriyle kurulmuş bulunan Millet Meclisi Bütçesi ve onabağlı bütçeler üzerindeki denetim yöntemi, öteki devlet dairelerinin bütçeleriüzerinde Sayıştay'ca yapılan denetimin yerini almakta, bu bütçeler üzerindeSayıştayın denetimi önlenmiş bulunmaktadır. Öteyandan içtüzük maddeleriylekurulan bu denetim sistemi, sorumluların sorumlarının saptanması konusunda birdüzenleme getiremediği için de etkisiz ve yaptırmışız bir denetim yöntemidüzeyinde kalmaktadır.

Yürürlüktenkalkan Türkiye Büyük Millet Meclisi eski içtüzüğünde de bulunan ve oradanolduğu gibi Millet Meclisinin yeni İçtüzüğüne aktarıldığı anlaşılan budüzenlemelerin dayanağı olarak 26/5/1927 günlü, 1050 sayılı (Muhasebei UmumiyeKanunu) nun 127. maddesi hükmü öne sürülmektedir.

Gerçektensöz konusu maddenin birinci fıkrasında şu hükmün yeraldığı görülmektedir.

(Madde127- Büyük Millet Meclisi, Riyaseti Cumhur ve Divanı Muhasebatın masarifi bukanun dairesinde tahakkuk ettirilerek tediye olunur. Maliye Vekâleti ile DivanıMuhasebatın bunlar üzerinde bir günâ tetkik haklan yoktur.)

Buhükmün 1961 den önceki Anayasa döneminde kabul edildiği ve o dönemdekiAnayasa'nın Sayıştay denetimini düzenliyen 100. maddesi kuralının, söz konusudenetimin kapsamını kesinkes saptamıyarak (... Devletin varidat ve masarifatını kanunu mahsusuna tevfikan murakabe ....) deyimini kullanmak suretiyledenetim kapsamının belirlenmesini kanuna bıraktığı yolunda bir anlayışaelverişli bulunduğu ve o dönemde yürürlükte bulunan 16/6/1934 günlü, 2514sayılı Divanı Muhasebat Kanununun 13. maddesiyle de (Muhasebei Umumiye Kanunuve sair kanunlarla istisna edilenler) in Sayıştay vize ve denetiminin kapsamıdışında tutulduğu kabul ve ifade edilmiş olduğuna göre eski içtüzükdüzenlenmelerinin o dönemdeki Anayasa ve kanun kurallarına uygun bulunduğudüşünülebilir

Ancak1961 Anayasası'nın konuya ilişkin ilkeleri ve sonradan bu ilkeler doğrultusundayürürlüğe konulan kanunların kuraları açısından soruna bakıldığında aynı sonucavarmanın olanaksız bulunduğu açıkça görülmektedir.

GerçektenAnayasanın 64. maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileriniayrı ayrı sayarak göstermiştir. Bunlar arasında bütçelerle ilgili olarak,Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek yetkisiolup, bunun dışında Meclislerin bütçelerinin uygulanmasının denetlenmesi vekesinhesap kanunu tasarısı hazırlanması konularında her hangi bir görev veyetkisi bulunmamaktadır.

Bunakarşı Anayasa'nın 127. maddesi genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir vegiderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak görevini Sayıştayavermektedir.

Görüldüğügibi Sayıştay'ın, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleriile mallarının denetlenmesine ilişkin görevinin niteliğini ve kapsamını, bumaddesiyle Anayasa'nın kendisi saptamış, bu konuda düzenleme yapmak için yasakoyucuya her hangi bir görev vermediğinden Sayıştay'ın bu tür görevlerininkapsamının kanunlarla daraltılması mümkün değildir. Anayasanın 127. maddesininbirinci fıkrasının sonunda yer alan ve kanunlarla verileceği gösterilengörevler, aynı fıkranın ilk bölümünde yazılı olanlar dışındaki konulara ilişkinek görevler olup, yasa koyucunun bu görevleri dilediği ölçüde ve yöntemdedüzenleyebileceği kuşkusuzdur. 127. maddenin ikinci fıkrasiyle kanunladüzenleneceği gösterilmiş bulunan konular arasında yer alan (Sayıştay'ınkuruluşu, işleyişi, denetim usulleri) nin, görevin niteliği ve kapsamı ileilgili yönü bulunmadığı da ortadadır.

Öteyandan Anayasa'nın 128. maddesi kesinhesap kanunu tasarısının BakanlarKurulunca, bu tasarıya ilişkin genel uygunluk bildiriminin de Sayıştaycahazırlanarak Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı ilkesini koymaktadır.

Anayasa'nınbu açık hükümleri karşısında Cumhuriyet Senatosunun ve Millet Meclisinin, birikinci Sayıştaymışcasına kendi bütçelerini doğrudan doğruya kendilerinindenetlemelerine ve bu bütçeye ilişkin olmak üzere kesinhesap kanunu tasarısı veraporu hazırlamalarına olanak yoktur. Çünkü Meclislerin bütçelerini uygulamakla(yürütmekle) görevli olan (Millet Meclisi) ve (Cumhuriyet Senatosu)Başkanlıklarının ve bu konuda kendilerine yardımcı olan Meclislerdeki idare kuruluşlarının,(bütçe) bakımından genel bütçeye giren birer daire olduktan kuşkusuzdur. Bütçekanunlarının 1. maddelerinde ve bağlı (A) işaretli cetvellerde genel bütçeyegiren dairelerin sıralanmasında Cumhuriyet Senatosu ve Millet Meclisinin ilksıralarda yer alması da bunun açık bir kanıtıdır.

Bunagöre Meclislerin bütçelerinden yapılacak giderlerin Sayıştay'ın denetimindengeçirilmesi ve Meclislerin bütçelerini de kapsayan genel bütçenin kesinhesapkanunu tasarısına karşı Sayıştay'ca hazırlanacak uygunluk bildirimininMeclislerin bütçelerinin kesinhesaplarını da kapsaması zorunlu bulunmaktadır.

Buaçıklamalardan, Meclislerin bütçelerinin uygulanmasının denetlenmesi ve bubütçelere ilişkin kesin hesap tasarısının ve uygunluk bildiriminin hazırlanmasıişinin Meclislerin görev ve yetkilerinin dışında bulunduğu gerçeği kuşkugötürmiyecek biçimde ortaya çıkmaktadır. Bu durumda Meclislerin görev alanıdışında kalan konularda, Meclislerin adına çalışmakla görevli komisyonkurulmasına olanak bulunmadığı da meydandadır. Şu halde içtüzüğün yukarıdagösterilen maddeleriyle Meclis Hesaplarını inceleme Komisyonuna verilmişbulunan görevleri yapmak üzere bir komisyon kurulmasına, veya bu görevlerinmevcut komisyonlardan birisine gördürülmesine olanak yoktur. Çünkü Anayasanın85. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin ve Meclislerin çalışmalarını,kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre yürütecekleri kuralınıkoymaktadır. Buna göre bir konunun içtüzükle düzenlenebilmesi için onun,Meclisin çalışma alanı içinde olması gereklidir. Meclislerin Anayasa gereğiolarak görev ve yetkileri içinde olmayan konulara ilişkin çalışmaların içtüzükhükümleriyle düzenlenmesi ve o yoldan Meclislerin görev alanı içine sokulmasıolanaksızdır.

Budurumda 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. ve ondan güç alaniçtüzüğün 153., 156. maddelerinin, Anayasanın 64., 85., 127. ve 128.maddelerine aykırı bulunduğu sonucu kendiliğinden ortaya çıkmaktadır.

Öteyandan1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. maddesinin yürürlükte olduğu dakabul edilemez. Çünkü Sayıştayın kuruluşunun 1961 Anayasa'sının ilkeleridoğrultusunda yeniden düzenlemek için kabul edilen 21/2/1967 günlü, 832 sayılıSayıştay Kanunu; 1. maddesiyle, Sayıştayın, genel ve katma bütçeli daireleringelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoliyle kesin hükme bağlamaklagörevli bulunduğu; 28. maddesiyle, genel ve katma bütçeli dairelerin bütüngelir, gider ve malları ile nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin alınıpverilmesini, saklama ve kullanılmasını denetlemek, sorumluların hesap veişlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlamakla görevli olduğu kurallarınıkoymaktadır.

AynıKanununun 104. maddesinin ilk fıkrasiyle, kaldırılan belli kanunlar sayıldıktansonra, diğer kanunların bu kanuna aykırı hükümlerinin de kaldırıldığıbelirtilmiş ve ikinci fıkrasiyle de (Bu kanunun 28. maddesi gereğince Sayıştaydenetimine tabi daireler) üzerindeki Sayıştay denetimini kaldıran özelkanunların hükümlerinin de kaldırıldığı kuralı konulmuştur.

1050sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. maddesi hükmü, bir taraftan 832 sayılıSayıştay Kanununun 1. ve 28. maddelerine açıkça aykırı olması yönünden sözkonusu 104. maddenin ilk fıkrasiyle, öte yandan Sayıştay denetimini kaldıranözel nitelikte bir hüküm olması yönünden de aynı maddenin ikinci fıkrasiyle 832sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 27/2/1967 gününden beri yürürlüktenkaldırılmış bulunmaktadır.

Özetlemekgerekirse Millet Meclisi içtüzüğünün 153. ve sonraki maddeleriyle MilletMeclisi bütçesinin uygulanması ve hesabının kesilmesi konularında Hesaplarıİnceleme Komisyonuna verilmiş olan görevler Anayasaya aykırı olduktan başkakanun dayanağından da yoksundur.

Anayasanın4. maddesi (Hiçbir kimse veya organ, kaynağını Anayasadan almıyan bir devletyetkisi kullanamaz.) ilkesini koymaktadır.

Bütçesininuygulanmasını denetlemek ve hesabının kesilmesine ilişkin raporu hazırlamakgörevi Millet Meclisine Anayasa ile verilmemiş olduğuna göre, bu görevleri nedoğrudan doğruya kendisi yapabilir ne de kendi adına bu görevin yapılmasını,kuracağı bir komisyona verebilir.

Budurumda Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı Kanunlailgili olmak üzere İçtüzüğün 153. maddesine dayanarak bir rapor hazırlamasının,Millet Meclisince de bu raporun onanarak yürürlüğe konulmasının, yetkisizkurullarca yapılmış hukukça geçersiz bir işlemden öte bir niteliği olmadıktanbaşka Anayasa'nın 4. maddesine de açıkça aykırıdır.

C-6/1/1977 günlü, Millet Meclisi kararının içeriği açısından inceleme:

Bukarara konu teşkil eden metin, Hesapları inceleme Komisyonunun 1905 sayılıKanunun uygulanmasına ilişkin olarak hazırlandığı 8/12/1976 günlü esas : 54,karar: 17 sayılı raporudur. Raporda sözü geçen 5/6/1975 günlü, 1905 sayılıKanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları hakkındaki22/1/1962 günlü l sayılı Kanunda değişiklik yapmaktadır.

Sözügeçen rapor, 1905 sayılı Yasanın uygulanmasında yanlışlık yapıldığı görüşünüöne sürmekte ve bu savını da 11/5/1976 günlü, 1991 sayılı Üniversite PersonelKanunun bazı maddelerinin değiştirilmesi, bazı maddelerinin kaldırılması vebazı maddeler eklenmesi hakkındaki kanun ile Türk Ceza Kanununun 279.maddesinin memur tanımına ilişkin hükümlerine dayandırmaktadır. Halbuki 1905sayılı Yasanın aldığı ölçü sadece Devlet Memurları Yasasındaki gösterge veödemelerdir. Maddede geçen (diğer yasalarla aylıklara eklenen Ödemeler)deyimini, Devlet personel yasasındaki aylıklarından başka türlü anlamağa daolanak yoktur.

İptaldavası 1905 sayılı Kanuna karşı açılmadığına göre bu kanunun içeriğininincelenmesine olanak bulunmadığından sadece dava konusu 6/1/1977 günlü kararıniçeriğini belirtmek için soruna bu kadar değinilmekle yetinilecektir.

Sözkonusu rapor ise, yukarıda kısaca açıklandığı gibi 1905 sayılı Kanundan farklı,onun kapsamını genişletici yeni kurallar koymaktadır. Bu raporun MilletMeclisinde onaylanması suretiyle Meclis kararı biçimine dönüştürülmesi onuuygulayıcılar tarafından uyulması zorunlu bir metin haline getirmiştir. Kararınbu niteliği o kadar kesin sayılmıştır ki Millet Meclisi Başkanı kendisinin bukarar ile bağlı olduğunu, aylık çeklerini buna göre düzenleteceğini kamu oyunaaçıkça beyan etmiş ve TBM. Meclisi üyeleri de bu kararın kesin ve uyulmasızorunlu olduğunda ve doğurduğu sonucun değiştirilmesinin ancak yeni bir kanunlamümkün bulunduğunda birleşmişler ve bu amaçla hazırlanan tasarı da MilletMeclisi Komisyonlarında ve Genel Kurulunda kabul edilmiştir.

Şuhalde 6/1/1977 günlü karar, uygulanması zorunlu kurallar koyan ve ilgililereyeni boyutlarda haklar tanıyan bir yasama belgesi niteliğindedir.

Buniteliği açısından kararın incelenmesi, değişik görüşlere yer vermektedir :

l-Söz konusu karar 1961 döneminden önceki Anayasada yer alan yasama işlemlerininbir türü olan, "yorum kararı" niteliğindedir.

1961Anayasası 64. maddesinde böyle bir yasama işlemine olanak vermemiştir. Anayasahükümlerine göre Meclisler yorum kararı veremezler.

Bunedenle sözü geçen karar, bu niteliği yönünden ele alınması halinde Anayasanın4. ve 64. maddelerine aykırıdır.

2-Karar içeriğindeki kuralar, yasama meclisince kabul edildiği ve uygulanmalarızorunlu bulunduğu için kanun kurallarına eşdeğer ve etkidedir. Şu halde bukarar, adı kanun olmamakla beraber yasama meclisince yapılmış kanunniteliğindeki bir düzenlemedir.

Anayasanın64. maddesinde ve öteki maddelerinde, kanunların teklifi, görüşülmesi, kabulüve yayınlanmaları konularında konulmuş yöntemler dışında, yasama meclislerine(karar) adı altında ve içtüzükte bulunan veya içtüzük düzenlemesi niteliğindeolan kimi kurallar uygulamak suretiyle kanun kuralı niteliğinde düzenlemeleryapma yetkisi verilmemiştir. Böyle bir düzenleme ancak yasa ile ve yasalar içinAnayasada konulmuş bulunan yöntemlere uyularak yapılabilir.

Sözügeçen karar bu yönü ile de Anayasanın 4., 64., 91., 92., 93. maddelerineaykırıdır.

HalitZarbun ve Ahmet Salih Çebi, iptal davası konusu Millet Meclisi kararının kanunniteliği yönünden incelenmesine gerek bulunmadığı görüşünü ileri sürmüşlerdir.

AhmetH. Boyacıoğlu da kararın kimi bölümlerindeki gerekçelere katılmamış ve ekgerekçe yazma hakkını saklı tutmuştur.

V-SONUÇ:

MilletMeclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının saptanmasına ilişkin 6/1/1977 günlüMillet Meclisi Kararının, bir içtüzük düzenlemesi niteliğinde olması ve içeriğiyönünden de yasa ile yapılması gereken bir düzenleme getirmiş bulunmasıbakımlarından Anayasamızın 4., 64., 85., 91., 92., 93. ve 127. maddelerineaykırı olduğuna ve iptaline Halit Zarbun ve Ahmet Salih Çebi'nin, MilletMeclisi Kararının yalnız İçtüzük düzenlemesi açısından iptaline karar verilmesigerektiği yolundaki görüşleriyle ve oybirliğiyle,

22/2/1977gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

YukarıdaEsas ve Karar numaraları yazılı bulunan Mahkememizin kararı ile ilgili olarak,Sayın Ahmet Salih Çebi tarafından yazılan karşıoy yazısına aynen iştirakediyorum.

Üye

Halit Zarbun

KARŞIOYYAZISI

1421sayılı Yasa ile değiştirilen Anayasanın 82. maddesi, Türkiye Büyük MilletMeclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının yasa ile düzenleneceğini belirtmişve (ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet Memurunun almakta olduğu miktarı,yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz) yolundaki açık yargısı ile de bunlarınsınırlarını göstermiştir. Anayasa'nın buyruğu uyarınca söz konusu ödenek veyolluklar şimdiye değin 7 Haziran 1975 günü yayımlanan 1905 sayılı Yasa ile 1.maddesi değiştirilen (1) sayılı yasaya göre ödene gelmiştir. Millet MeclisiHesapları inceleme Komisyonunca yasada gösterilen bu uygulamayı değiştirici veözellikle ödenek ve yollukların miktarını artırıcı nitelikte hazırlanan8/12/1976 günlü ve 54 esas sayılı raporun, 6 Ocak 1977 günlü Millet Meclisi GenelKurulunda, oylanarak onanmasına karar verilmiştir. Anayasa Mahkemesinde açılaniptal davasının konusu, Millet Meclisinin bu kararıdır.

A-Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerini belirleyen Anayasa'nın 147.maddesinde: (Anayasa Mahkemesi, kanunların ve Türkiye Büyük Millet Meclisiiçtüzüklerinin Anayasaya, Anayasa değişikliklerinin de Anayasada gösterilenşekil şartlarına uygunluğunu denetler) denilmiştir. Bu duruma göre. AnayasaMahkemesi,

a-Yasaların,

b-Türkiye Büyük Millet Meclisi içtüzüklerinin Anayasaya,

c-Anayasa'da yapılan değişikliklerin de Anayasa'da gösterilen biçim koşullarınauygunluğunu denetler. Oysa, buradaki iptal davasının konusu, bir yasa değil,Millet Meclisi Hesapları inceleme Komisyonu raporunun onaylanmasına ilişkin birMillet Meclisi kararıdır. Anayasa'nın (Kanunların yapılması) başlıklı (c)bölümündeki 91., 92., 93. maddelerinde, yasaların oluşum kurallarıgösterilmiştir. Buradaki (Kanunların yapılması) deyiminden, sürekliliğibulunan, uygulanması, uyulması zorunlu yargıları içeren ve nesnel hukukitasarruf niteliğini taşıyan maddesel yasaları anlamak gerekir. Bir hukukkuralını içermeyen biçimsel anlamdaki öteki tür yasalarla (Bütçe, KadroKanunları 11 ve ilçe Kurulmasına ilişkin v.b.) yasalar, Anayasa'ya uygunlukdenetimine bağlıdır. Böylece oluşmuş ve yasa kavramı içine girmiş olmıyanMillet Meclisi Kararlarının, Anayasaya uygunluğunun denetimi AnayasaMahkemesinin yetkisi dışında kalması gerekir.

B-Söz konusu Millet Meclisi Kararının bir içtüzük düzenlemesi olmadığı ve yasaetkisi de bulunmadığı yolundaki görüşe gelince;

a-Yasa etkisi

Anayasanın85. maddesinde: (Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını,kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler) denilmektedir.İçtüzükler, kural tasarruf kaynağı olmakla birlikte maddesel ve biçimselyasalar kavram ve niteliğinde olmadıkları için, Yasa koyucu, Anayasanın 85.maddesinde bunları ayrıca göstermek zorunluğunu duymuştur. Millet Meclisiiçtüzüğü, her ne kadar bir yasa değilse de, Millet Meclisini kendiçalışmalarında bir yasa gibi bağlar, içtüzüklerin, Meclisleri bağlaması kuralı,bunların yasa etkisinde oldukları kavramını oluşturamaz. Böyle olunca,Meclislerin kendi yaptıkları içtüzüklerine uymaları, anayasal bir görevdir.

b-İçtüzük düzenlemesi.

Herhangi bir hukuki tasarrufun içtüzük düzenlemesi sayılabilmesi, kimi kurallaragöre işlem yapılmasını gerektirir. Bir içtüzüğün çıkarılması, değiştirilmesi,genel anlamıyle bir içtüzük düzenlenmesinin kavram ve kapsamı, 5/3/1973 gün ve584 sayılı Millet Meclisi içtüzüğünün 157. maddesinde gösterilmiştir. İçtüzüktedeğişiklik yapılmasını öngören öneriler, yasa Önerilerine ilişkin kurallardakigibi milletvekillerince yapılır. Bundan sonraki yönteme göre hazırlanan veGenel Kurulun kabulünden çıkan İçtüzükler, Resmî Gazete'de yayımlanarakyürürlüğe girerler, içtüzük düzenlemesi, Anayasanın buyuruğuna göre,İçtüzükteki kuralların uygulanması sonucu elde edilen hukuksal oluşumlardır.Buradaki Kuralların dışına çıkarak var olmıyan bir kurala varmış gibidayanılarak yapılan işlemler, birer hukuksal ve kural tasarruf değil hukuk dışıişlemlerdir, hele yasal bir belge olmaktan yoksundur. Bunların birer içtüzükYargısı sayılarak Anayasa Mahkemesinin Anayasa'ya uygunluk denetimine bağlıtutulması olasılığı yoktur.

Bunedenlerle ilk inceleme aşamasında, işin esasının incelenmesine yer olmadığı veiptal isteminin reddi gerekeceği görüşü ile çoğunluk kararına karşıyım.

Üye

Ahmet Erdoğdu

KARŞIOYYAZISI

l-Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkileri genel olarak Anayasa'nın 147.maddesinde, Özel olarak da diğer maddelerinde belirtilmiştir.

İptaliistenen karar, ne biçim nede maddî yönden bir yasa hükmü olmadığı gibi MilletMeclisi İçtüzüğü ve Anayasa'nın Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi tuttuğubelli kararlardan da değildir. Gerçekten bu karar, yasaların oluşum koşul vebiçimlerini gösteren Anayasa ve içtüzük kurallarına uygun biçimdeoluşturulmamış, yasaların yayınlanması zorunluğunu öngören Anayasanın 93.maddesindeki kurala da uyulmamıştır. İçerik bakımından da yeni bir kuralkoymamakta, 1905 sayılı Yasanın nasıl uygulanması lâzımgeldiğini açıklayan biriçeriği kapsamaktadır. Kararın bu niteliği "5/6/1975 günlü, 1905 sayılıKanuna ilişkin Mîllet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu raporu"olduğunu belirten başlığından ve raporun içeriğinden açıkça bellidir

Biryasanın başka bir yasa ile yürürlükten kaldırılması veya değiştirilmesi olanağıvarsa da yasaların nasıl uygulanacakları hakkında başka bir yasa yapılamaz.Yasaların uygulanması yürütme işlemidir. Esasen 961 Anayasası ile meclislerintefsir yetkileri de kaldırılmıştır.

İptaliistenen karar orjinal nitelikte içtüzük hükmünde değildir. İçtüzükler, yasamameclislerinin çalışma koşul ve yöntemlerini düzenlemek için yapılırlar. MeclisHesaplarını inceleme Komisyonunun kararı ise bu nitelikte olmayıp 1905 sayılıYasanın yorumu niteliğindedir, yasanın uygulanmasına ilişkindir. Bu nedenle demeclis içtüzüğünün bir hükmünün yeniden düzenlemesi sayılamaz.

Buradaşu hususa dokunmakta yarar vardır.

Kanaatımızca,1905 sayılı Yasadan ne anlamak gerektiğini öngören Meclis Hesaplarını İncelemeKomisyonunun kararının Meclis Genel Kurulunca oylanması hukuki bir sonuçdoğurmaz ve karara hukuki geçerlilik kazandırmaz. Zira Meclis İçtüzüğünün,Meclis Hesaplarını İnceleme Komisyonunun kurulması ve Meclis Hesaplarınıinceleyerek hazırladığı raporu Genel Kurula sunması hakkındaki 153. maddede"Komisyon, söz konusu incelemelerinin sonucunu bir raporla Genel Kurulasunar." denilmekle yetinilmiş, bu raporun oylanmasını gerekli kılan birkurala yer verilmemiştir. Esasen, rapor, gündemin görüşülüp karara bağlanacakişler maddesine değil, sunuş maddesinde yer almıştır. Hal böyle iken oturumuyöneten Başkanın görüşme açmadan raporu oya sunması gereksiz bir işlevolduğundan, oylamayı ve kararı yok saymak gerekir.

Açıklanannedenlerle incelenmesi Anayasa Mahkemesinin görevi dışında olan davanın buyönden reddi gerektiği oyundayım.

2-İptali istenen kararın etki ve kapsam bakımından büyük önem taşıdığı, bellihukukî sonucun sağlanması için alındığı, bu nedenle de nev'ama bir yasaetkisini haiz olduğu kuşkusuzdur. Nevarki, Cumhurbaşkanlığınca yayınlanmamışolduğundan, yasa olarak yürürlüğe girmemiştir. Henüz yürürlüğe girmemiş,uygulanma olanağı kazanmamış bir yasanın oluşumunda uyulması gerekli Anayasa veiçtüzük kurallarına aykırı hareket edildiğinden söz edilerek bu yönden de iptalkararı verilmesi gerektiği hakkındaki çoğunluk gerekçesine katılmıyorum.

Üye

Ahmet Salih Çebi

EKGEREKÇE YAZISI

AnayasaMahkemesince, dava konusu edilen Millet Meclisi kararının, bir içtüzükdüzenlemesi niteliğinde olduğu ve içeriği yönünden de yasa ile yapılmasıgereken bir düzenleme getirdiği kabul edilmiş ve Anayasa'nın 4, 64, 85, 91, 92,93 ve 127. maddelerine aykırı bulunduğu saptanarak iptaline karar verilmiştir .

AnayasaMahkemesi kararındaki kabul böyle olunca, dava konusu edilen Millet Meclisikararını, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarıhakkındaki 22/1/1962 günlü, l sayılı Kanunda değişiklik yaptığını ve kanunkuralına eşdeğer etki ve nitelikte olduğunu öne sürme olanağı yoktur. Şu yönünde belirtilmesi gerekir ki, dava dilekçesinde dahi böyle bir nitelendirmedenÖzellikle kaçınılmış ve dilekçede "Uzunca bir uygulamadan sonra, Anayasave Kanun değişikliği söz konusu olmadığı halde, Hesapları inceleme Komisyonuraporunda yer alan ve zam yapılmasını amaçlayan görüşlerin içtüzüğe aykırı veusulsüz bir oylama ile, Anayasaya aykırı bir yasama yorumu haline getirilmesi, açıkbir içtüzük ve Anayasa ihlâlidir. Ve diğer bir yönü ile de, Anayasa ve İçtüzüğeaykırı bir içtüzük kuralı ihdası niteliğindedir" denilmek suretiyle konuortaya konulmuştur .

Öteyandan Millet Meclisinde oya sunulan raporun ismi "5/6/1975 tarihli, 1905sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesapları İncelemeKomisyonu raporu"dur.

MilletMeclisi Hesapları inceleme Komisyonunun raporu ve bunun Millet Meclisi GenelKurulunda oylanarak onaylanması sonucunda 1905 sayılı Yasa kuraları değiştirilmişolmamakta ve fakat içtüzük düzenlemesi biçiminde alınan bu kararla, içerikyönünden yasa ile düzenlenmesi gerekli olan bir konuda 1905 sayılı Kanununuygulanmasına yön verilerek kanunun kapsamını genişletici bir takım kurallarkabul edilmiş olmakta daha açık bir deyimle 1905 sayılı Kanun, MilletMeclisince onaylanan komisyon raporu doğrultusunda yorumlanmak ve yeni kurallarkonulmak suretiyle onun kapsamı genişletilmekte ve uygulamaya böylece başka biryön verilmiş bulunmaktadır.

Yasaile düzenlenmesi gereken bir konunun Meclis karariyle ve bir içtüzükdüzenlemesi yolu ile yapılmış olması, ortaya konulan karara kanun niteliğinivermez ve yetki dışı alınan böyle bir kararın bağlayıcı niteliği olacağı da önesürülemez. 25/2/1977 günlü, 2034 sayılı Kanunun Geçici Maddesinde "1905sayılı Kanunun 6 Ocak 1977 tarihli Meclis kararına göre uygulanması sonucunda1976 Malî Yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi, üyelerinin ödenek veyolluklarında meydana gelen artışlar Hazineye irat kaydedilir .

Sözkonusu ödenek ve yolluk farklarını almış bulunan Türkiye Büyük Millet Meclisiüyelerinin almış oldukları farklar, 1/3/1977 tarihinden itibaren alacaklarıÖdenek ve yolluklarından mahsup edilerek Hazineye irat kaydedilir. Bu şekildegeri alınamıyan meblâğlar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili UsulüHakkındaki Kanun hükümlerine göre tahsil olunur." denilmekte olması dahianılan dava konusu karara kanun niteliği izafe edemez.

Yukarıdaaçıklanan nedenlerle dava konusu kararı kanun niteliğinde sayan ve etkisiyönünden onunla eşdeğer olduğunu kabul eden görüşe ve bu görüşün dayandırıldığıgerekçelere katılmıyorum.

Üye

Ahmet H. Boyacıoğlu