ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı:1978/40
Karar Sayısı:1978/66
Karar Günü:21/12/1978
Resmi Gazete tarih/sayı:3.4.1979/16598
İPTALDAVASINI AÇAN : Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu.
İPTALDAVASININ KONUSU : l Mart 1978 günlü, 16215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmışbulunan 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı "1978 yılı Bütçe Kanunu" nun 16.maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Millet Meclisinin 26/10/1972 gün ve5 sayılı plan kararı ile onaylanmış bulunan, Uzun Dönemli Kalkınmanın ve ÜçüncüBeş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır." hükmününAnayasaya aykırılığı öne sürülerek iptaline karar verilmesi istenmektedir.
II-"METİNLER :
l-İptali istenen yasa hükmü :
28/2/1978günlü, 2143 sayılı "1978 yılı Bütçe Kanunu" nun 16. maddesininAnayasa'ya aykırılığı öne sürülen üçüncü fıkrası hükmü şöyledir :
"MilletMeclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı plan kararı ile onaylanmış bulunan, UzunDönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri vestratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kuruluyetkili kılınmıştır."
2-a- Davacının dayandığı Anayasa kuralları :
"Madde41- İktisadî ve sosyal hayat, adalete, tam çalışma esasına ve herkes içininsanlık haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması amacına göredüzenlenir.
İktisadî,sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla,milli tasarrufu artırmak, yatırımları toplum yararının gerektiği önceliklereyöneltmek ve kalkınma planlarını yapmak Devletin ödevidir."
Madde126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır.
Kanun,kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Genelve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."
"Madde129- İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır. Kalkınma bu planagöre gerçekleştirilir.
DevletPlanlama Teşkilâtının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğekonmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planınbütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlıyacak tedbirler özelkanunla düzenlenir."
b-İlgiliAnayasa Kuralları :
"Madde91- Kanun teklif etmeye, Bakanlar Kurulu ve Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri yetkilidirler.
Üyeler,kendi tekliflerini her iki Meclisin ilgili komisyonlarındasavunabilirler."
"Madde92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.
MilletMeclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve tekliflerCumhuriyet Senatosuna gönderilir .
MilletMeclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadankabul edilirse, bu metin kanunlaşır.
CumhuriyetSenatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin budeğişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.
MilletMeclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisinilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyonkurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. MilletMeclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisincehazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır.Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olanmadde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için,üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oyabaşvurulur.
MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca dareddedilirse düşer."
MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğugibi veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosununkabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni MilletMeclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer;Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabuledilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır.
CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninMillet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyulâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur.
CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninkanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur .
(CumhuriyetSenatosu kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında vegenel kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; busüre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmayan hallerdebir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmayan metinler CumhuriyetSenatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır. Bufıkrada belirtilen süreler Meçlerin tatili devamınca işlemez.
YasamaMeclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgilitasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralar hükümleriuygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karmakomisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındagörüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındaMillet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt çoğunluğununoyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır."
"Madde93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları ongün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, buhususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul derse, kanunCumhurbaşkanınca yayınlanır.
"Madde94- Genel ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösterenrapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, TürkiyeBüyük Millet Meclisine sunulur.
Butasarılar ve rapor, otuzbeş millletvekiliyle onbeş Cumhuriyet Senatosuüyesinden kurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda,iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üye verilmek şartıyla, siyasi partigruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili gözönünde tutulur.
KarmaKomisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin önce CumhuriyetSentosunda görüşülür ve en çok on gün içinde karara bağlanır.
CumhuriyetSenatosunca kabul edilen metin en geç bir hafta içinde yeniden görüşülmeküzere, Karma Komisyona verilir. Karma Komisyonun kabul ettiği son metin MilletMeclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Meclislerinin genel kurullarında, Bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullardagörüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifleryapamazlar."
III-İLK İNCELEME:
AnayasaMahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/5/1978 gününde, Kani Vrana,Şevket Müftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç,Muhittin Gürün, Lütfi Omerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, AhmetSalih Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve NecdetDarıcıoğlu'nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısındaki görüşmelersonunda dosyanın eksiği bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.
IV-ESASIN İNCELENMESİ :
İşinesası hakkında hazırlanan rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasa hükmü,Anayasa kuralları ve bunlara ilişkin gerekçelerle konu ile ilgili öteki yasametinleri okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Budava ile, 1978 yılı Bütçe Kanununun 16. maddesinde yer alan bir hükmünAnayasaya aykırılığı öne sürülerek iptali istenilmekte olduğuna göre önce sözkonusu hükmün niteliğinin belirlenmesi gerekmektedir.
Yukarıdametinler bölümünde de yazıldığı gibi iptali istenen hüküm şudur :
MilletMeclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plân Kararı ile onaylanmış bulunan, UzunDönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânının, temel hedefleri vestratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kuruluyetkili kılınmıştır."
Görüldüğügibi bu fıkra hükmü iki bölümden oluşmaktadır. Hükmün, Bakanlar Kuruluna, 1978yılı programını hazırlama yetkisi veren bölümü, yeni bir kural getirmemekte, 91sayılı Yasadaki bir hükmü yinelemektedir. Gerçekten Devlet PlânlamaTeşkilâtının Kurulması Hakkında 30/9/1960 günlü, 91 sayılı Kanunun 15.maddesine göre, Devlet Plânlama Kurulunca hazırlanan ve Yüksek PlânlamaKurulunca incelenen yıllık programların kabulü ve yürürlüğe konulması zatenBakanlar Kurulunun yetkisi içindedir.
Fıkranın,1978 yılı programının Bakanlar Kurulunca (Millet Meclisinin 26/10/1972 günlü, 5sayılı plân karan ile onaylanmış bulunan, Uzun Dönemli Kalkınmanın ve ÜçüncüBeş yıllık Kalkınma Plânının, temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda)hazırlanmasına ilişkin olan bölümü ise yürürlükteki kanun hükümlerinideğiştirici nitelikte yeni bir kural getirmektedir. Çünkü yukarıda sözü edilen91 sayılı Kanunun 12.-15. maddelerine göre Uzun Dönemli Plânın ve yıllıkprogramların hazırlanması ve kabulü ile yürürlüğe konulması şu yoldaoluşmaktadır :
a-İktisadî ve sosyal hedeflerle politikaların tayininde esas teşkil edecekhususlar, yani plânın temel hedefleri ve stratejisi, yüksek plânlama kurulundasaptandıktan sonra Bakanlar Kurulunda görüşülerek karara bağlanır.
b-Başbakan, Bakanlar Kurulunca kabul edilen (temel hedefler ve strateji) ye uygunolarak Uzun Dönemli Plânın hazırlanması için Devlet Planlama Müsteşarlığınadirektif verir ve Plânlama Kurulu Uzun Dönemli Plânı hazırlar.
c-Uzun Dönemli Plânın Başbakanlığa sunuluşundan sonraki bir hafta içinde YüksekPlânlama Kurulu toplanarak plânı inceler ve daha önce kabul edilmiş olan temelhedeflere uygun olup olmadığını bir raporla Bakanlar Kuruluna bildirir.Bakanlar Kurulunda kabul edilen plân, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayınasunulur.
ç-Yıllık programlar "Devlet Plânlama Teşkilâtı" nca hazırlanarak YüksekPlânlama Kuruluna gönderilir. Bu kurul, incelemelerinin sonucunu bir raporlaBakanlar Kuruluna sunar. Bakanlar Kurulunca kabul edilen yıllık programlarkesinleşir.
YıllıkProgramlar, bütçelerden önce hazırlanır. Bütçelerin hazırlanmasında, yıllıkprogramlarda kabul edilmiş olan esaslara uyulur.
Açıklananbu hükümlere göre 1973 -1977 dönemini kapsayan Üçüncü Beş Yılık Kalkınma Plânı1977 sonunda süresini tamamladığından, 1978 1982 dönemine ilişkin Dördüncü BeşYıllık Kalkınma Plânının ve bu dönemin başlangıcı olan 1978 yılının programınınhazırlanarak 1978 yılı Bütçesinden önce yürürlüğe konulmaları ve böylece 1978yılı Bütçesi hazırlanırken bu yıl programı ile kabul edilmiş olan esaslarıngözönünde bulundurulması gerekirdi. Halbuki olaylar şu yolda oluşmuştur.
1978-1982 yılları için hazırlanan Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânı, DevletBütçesi ile birlikte 30/11/1977 gününde Millet Meclisi Başkanlığınasunulmuştur. Bütçeyi inceleyecek olan Büyük Millet Meclisi Bütçe KarmaKomisyonu ile plânı inceleyecek olan Büyük Millet Meclisi Plân Karma Komisyonu,aynı üyelerden oluştuğundan ve bu arada,, 31/12/1977 gününde, hükümetdeğişikliği olduğundan Plânın incelenmesi ve onaylanması işi zamanındasonuçlandırılamamıştır. Çünkü kurulan yeni Hükümet 17/1/1978 gününde güvenoyualmıştır. Bu duruma ve Anayasanın 94. maddesine göre Türkiye Büyük MilletMeclisi Bütçe Karma Komisyonu yeniden kurulmuş ve bunun sonucu olarak PlânKarma Komisyonu da yenilenmiştir.
Yenidenkurulan Plân Karma Komisyonunun 6/2/1978 günündeki toplantısında, 16/10/1962günlü, 77 sayılı (Uzun Vadeli Plânın Yürürlüğe Konması ve BütünlüğününKorunması Hakkında Kanun) un 2. maddesinin 6. fıkrasının (d) bendi gereğinceplânın Hükümete geri verilmesine karar verilmiştir. Ancak, yeni Hükümetin kendiprogramı doğrultusunda incelemelerini yaparak gerekli değişikliklerisaptamasına ve plânın onaylanmasına ilişkin işlemlerin tamamlanmasına, sonra da1978 yılı programının yürürlüğe konmasına zamanın yetmiyeceği anlaşıldığındanMillet Meclisinin 27/2/1978 günündeki birleşiminde, Bütçe Yasası tasarısının16. maddesine iptali istenen fıkra eklenmiştir.
Eklenenbu fıkra ile, 1978 yılı Bütçesinin Uzun Dönemli Plânla ve yıllık programlabağlantısını sağlamak amacının güdüldüğü, ancak 91 sayılı Yasanın plân veyıllık programlarla ilgili hükümlerine uyulmak suretiyle sorunun çözümüneyetecek zaman olmadığından, 1978 yılının Dördüncü Beş Yıllık Dönemdençıkartılarak daha önce yasama meclislerinin onayından geçmiş bulunan vesüresini 31/12/1977 gününde bitirmiş olan Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânınıntemel hedeflerine ve stratejisine dayalı yıllık bir programa bağlanması yolununtutulduğu anlaşılmaktadır. Böylece 1978 yılı, Üçüncü Beş Yıllık Plânla DördüncüBeş Yıllık Plân arasında bir ara yıl durumuna sokulmuş ve Üçüncü Beş YıllıkPlân döneminin 1977 yılının bitiminde sona eren temel hedefleri ve stratejisi,1978 Bütçe Kanununun bu hükmüyle, 1978 yılına kadar uzatılmıştır.
Buaçıklamanın ortaya koyduğu durum şudur :
30/9/1960günlü, 91 sayılı Yasa, plânın ana hedeflerini ve stratejisinin saptanması, UzunDönemli Plânın hazırlanması ve onaylanması, yıllık programların yapılması içinbelli yöntemler ve kurallar koymuş bulunmaktadır. "
DördüncüBeş Yıllık Kalkınma Plânı, yukarıda belirtilen nedenlerle zamanında yürürlüğegiremediğinden ona dayanılarak yapılması gereken 1978 yılı programı için, 91sayılı Yasadaki yöntem ve kurallar yerine, 1978 yılı Bütçe Yasasının 16.maddesinin iptali istenen üçüncü fıkrası hükmü ile, süresi biten Üçüncü BeşYıllık Plânın ana hedefleri ve stratejisinin esas alınması gibi, bu yıla özgüözel bir yöntemin uygulanması kabul edilmiştir.
Buduruma göre çözümü gereken sorun; niteliği böylece belirtilen sözkonusu hükmünBütçe Yasalarına konulmasının, Anayasa kurallarına uygun olup olmadığınınsaptanmasından ibaret bulunmaktadır.
Konununaçıklık kazanabilmesi için önce, "kanun" ve "Bütçe Kanunu"kavramlarının Anayasa kuralları açısından incelenmesi ve değerlendirilmesigerekmektedir.
Anayasanındeğişik 64. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinigöstermektedir. Maddenin ilk fıkrasında (kanun koymak, değiştirmek vekaldırmak) ve (Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek vekabul etmek) işleri bu yetkiler arasında sayılmaktadır.
Görüldüğügibi Anayasa (kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak) işi ile (bütçe kanuntasarılarını görüşüp kabul etmek) işini ayrı nitelikte yetki alanlarısaydığından değişik biçimde belirlemek ve adlandırmak yolunu seçmiştir.
Böylecebütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan Anayasa ilkesi karşısında; biryasa hükmünün, ancak aynı nitelikteki bir başka yasa hükmü iledeğiştirilebilmesinin veya kaldırılabilmesinin mümkün olabileceğini, bunun gibibütçe yasaları hükümlerinin değiştirilmesinin veya kaldırılmasının da aynıbiçimde hazırlanmış ve kabul edilmiş bulunan bütçe yasası değişiklikleriylemümkün olabileceğini kabul etmenin zorunlu olduğu, doğal olarak ortayaçıkmaktadır .
Bunagöre, bir yasa hükmünün bütçe yasası ile veya bir bütçe yasası hükmünün genelanlamdaki bir yasa hükmü ile değiştirilmesine veya kaldırılmasına Anayasailkelerinin olanak tanımadığı kolayca anlaşılmaktadır.
ÖteyandanAnayasa, 91., 92., 93. ve 94. maddelerinde, yasa tasarı ve teklifleri ile bütçeyasası tasarılarının Büyük Millet Meclisine sunulmalarını, orada görüşülüpkabul edilmelerini ve Cumhurbaşkanınca yayınlanarak yürürlüğe konulmalarınıdeğişik yöntem ve kurallara bağlamıştır.
Anayasanın91. maddesine göre yasa önermeye Bakanlar Kurulu ile Türkiye Büyük MilletMeclisi Üyeleri yetkili bulunduğu halde Bütçe Yasası tasarıları yalnız BakanlarKurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulabilir.
Anayasanın92. maddesine göre yasa tasarı ye tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonrada Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; Meclislerde değişiksonuçlara varılmışsa her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşitsayıdaki üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin MilletMeclisinde kesin sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve CumhuriyetSenatosundaki oylamalarda aranacak yeter sayılar, çeşitli olasılıklar gözönündebulundurularak maddede belirlenmektedir. Anayasanın 85. maddesine göreMeclislerde tasarıyı inceliyen komisyonların, grupları bulunan siyasîpartilerin kuvvetleri oranına göre kurulması gerekmektedir. Bu kurallara uygunolarak yasalaşan ve yayınlanmak üzere kendisine gönderilen metinleriCumhurbaşkanının on gün içinde yayınlaması da 93. maddenin gereğibulunmaktadır. Aynı madde, Cumhurbaşkanına, uygun bulmadığı yasaları, bir dahagörüşülmek üzere, gerekçesini göstermek kaydiyle, on gün içinde Türkiye BüyükMillet Meclisine geri gönderme yetkisi vermekte, T.B.M. Meclisinin yine kabulühalinde yayınlanma zorunluğunu koymaktadır .
Bunakarşılık Bütçe Yasası tasarıları için Anayasada değişik bir yöntemin kabuledildiği görülmektedir.
Gerçekten,Anayasanın 94. maddesine göre Bütçe Yasası tasarısı önce, otuzbeşmilletvekilinden ve onbeş C. Senatosu üyesinden kurulu, elli kişilik bir KarmaKomisyona verilir. Karma komisyonun kuruluşunda iktidar grubuna ve gruplarınaen az otuz üyelik verilmek koşuluyla siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsilinin gözönünde tutulması gerekir.
KarmaKomisyonca kabul edilen metin, önce C. Senatosunda, sonra tekrar KarmaKomisyonda, sonra da Millet Meclisinde görüşülerek karara bağlanır. TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerin genel kurullarında, bakanlık ve dairebütçeleriyle katma bütçeler üzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümügörüşülürken açıklayabilirler; bölümler ve değişiklik önergeleri, ayrıcagörüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri, bütçe yasası tasarılarının genel kurullardaki görüşülmesi sırasındagider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar.
Görüldüğügibi Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri ve dolayısıyla Meclisler, bütçeyasası tasarılarının görüşülmesinde ve kabulünde öteki yasa tasarı vetekliflerinde olduğu gibi tam bir serbestlik içinde değildirler. Bir takımsınırlamalarla bağlıdırlar.
Öteyandan,Anayasanın 93. maddesi, yayınlanmak üzere kendisine gelen bütçe kanunlarını birdaha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderebilmeyetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş, açık bir hükümle bunu yetki dışıbırakmıştır.
Burayakadar yapılan açıklamalardan doğal olarak çıkarılacak sonuç, Anayasanınbirbirinden tümüyle ayrı düzenlediği bu değişik yasama yöntemlerinden vebiçimlerinden belli birisine göre oluşturulmuş bir yasama belgesinindeğiştirilmesinin veya kaldırılmasının da ancak aynı yöntemlerden ve yollardangeçilerek sağlanabileceğidir. Hukukun genel kuralları da, hukuk alanındageçerli olan ve niteliğine göre değiştirilmesine veya kaldırılmasına da engelbulunmayan herhangi bir belgenin değiştirilmesinin veya kaldırılmasının,tersine bir hüküm olmadıkça veya yetkili bir mahkeme kararı bulunmadıkça, obelgenin hazırlanmasında ve geçerli hale gelmesinde uygulanmış bulunan yol veyöntemlerden geçirilmek suretiyle mümkün olabileceği doğrultusundadır.
Buduruma göre bir yasa hükmünün, malî yıl gibi geçici bir süre için bile olsa,Bütçe Yasası ile değiştirilmesine veya kaldırılmasına olanak bulunmadığı gibiöteki yasalarda da bütçe ödeneğine ilişkin hükümlerin yer alması aynınedenlerden ötürü olanaksız olduğundan her iki hale de uymayan bir hüküm,Anayasa'nın açıklanan 92., 93. ve 94. maddelerine aykırı olur.
"Kanun"ve "Bütçe Kanunu" kavramlarının nitelikleri konusundaki buaçıklamaların ışığı altında iptali dava edilen hükmün Anayasa kurallarıaçısından incelenmesine gelince :
KonuAnayasa'nın 126. ve 129. maddeleri ile doğrudan ilgili bulunduğundanincelemenin bu maddeler açısından yapılması gerekmektedir.
l-Anayasa'nın 126. maddesi açısından inceleme :
Anayasa'nınbütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının son tümcesinde "BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" kuralıyer almaktadır. Buradaki "bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerindekısaca durulması yerinde olacaktır.
Anayasatasarısının Temsilciler Meclisindeki görüşülmesi sırasında kural üzerindekigörüşmeler sonunda yapılan bir değişiklik, konuyu gereği gibi aydınlatacakniteliktedir.
Anayasatasarısında bu kural, "Bütçe Kanununa malî hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz." biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birinci görüşmesırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarak, erek,bütçe uygulamasıyla ilgili olmayan konuların bütçe kanunlarında yer almamasıolduğuna göre, deyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondan açıklamaistemiştir. Komisyon bu konuda bir açıklama yapmadan, öteki görüşleri degözönünde bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken"malî hükümler" deyimini, "bütçe ile ilgili hükümler"olarak düzeltmiş ve madde Temsilciler Meclisinde böylece kabul edilmiştir.
Şuduruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "Bütçe ileilgili hükümler" deyimini, malî nitelikte hüküm anlamına değil, bütçeninuygulanmasiyle ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya, yasa konusu olabilecekyeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında açıklayıcı ve içeriği açısından dasadece bir malî yılı ilgilendirici nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunluğuvardır.
Şurasınında gözönünde bulundurulması yerinde olur :
Birkuralın, bütçeden harcamayı gerektirir veya bütçeye gelir getirir niteliktebulunması, onun 126. maddede öngörülen "bütçe ile ilgili hükümler"den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen her yasada harcamalara yol açabilecekbir veya birçok hükümler bulunabilir. Keza her vergi yasası bütçeye belli birkaynaktan gelir sağlar. Bütçe yasalariyle öteki yasalar arasındaki bu (gelirgider) ilişkisinin, sözkonusu yasaların, 126. maddede yer alan "Bütçe ileilgili hüküm" deyiminin kapsamı içinde sayılmasına olanak verdiği kabuledilecek olursa bütün bu yasaların, sözgelimi tarım, orman, eğitim, savunma,sağlık ve benzeri kamu hizmetlerini düzenleyen pek çok yasanın gidere veyagelire ilişkin hükümlerinin, tüm vergi yasalarının, "Bütçe ileilgili" sayılarak değiştirilmeleri veya kaldırılmaları için bütçe yasalarınahüküm konulmasına gidilebilir. Keza personel yasaları, Devlet alım satımişlerini düzenleyen yasalar gibi bütçeye doğrudan doğruya veya dolaylı etkisive ilgisi ağır basan yasaların ve özellikle bütçenin hazırlanması, YasamaMeclislerine sunulması, uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili hükümleridüzenleyen yasaların (Örneğin Genel Muhasebe Kanunu) nun da Bütçe yasalarınakonulacak hükümlerle değiştirilmeleri mümkün görülebilir.
Oysabu yasaların bütçe ile olan ilgilerinin Anayasa'nın 126. maddesinde öngörülenve yukarıda açıklanan nitelikte olmadığı meydandadır. Bu yasalar yasa koyucununbelli alanlarda ve bütçelerden tümüyle değişik yöntemlerle oluşturduğu yasaldüzenlemelerdir.
Uzundönemli planların ve yıllık programların nasıl hazırlanacağına, hangi sürelerdetamamlanarak hangi yetkili kurulların onaylariyle yürürlüğe konulacağınailişkin esaslar ve yöntemler 30/9/1960 günlü, 91 sayılı Devlet PlanlamaTeşkilâtının Kurulması Hakkındaki yasayla ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir.
Buhükümler yeni bir yasayla değiştirilinceye değin sürekli biçimde uygulanmadurumundadır. Yani bunlar hem nitelikleri bakımından, hem de Anayasa'nın 129.maddesindeki açık kural gereği olarak özel bir yasanın konusunuoluşturmaktadır. Buna göre sözü geçen yasaya konu olan alanların bütçeyasalariyle bir yıllık bir süre için değiştirilmelerine olanak yoktur.
"Bütçeile ilgili hüküm" deyimine dayanarak yasaları, gider veya gelirle veyabütçe yasalarının hazırlanması veya uygulanmasiyle doğrudan veya dolaylı ilgisibulunan hükümlerinin bütçe yasalariyle değiştirilebileceği yolunda bir görüş veuygulama, Anayasa'nın yukarıda açıklanan 92. ve 93. maddelerini bu niteliktekiyasalar açısından işlemez duruma sokar ve Anayasa'nın 94. maddesinde yalnızbütçe düzenlemelerinin özellikleri gereği ayrıcalıklı olarak öngörülen, peksınırlı nitelikteki yönteme, Anayasa koyucunun ereğine aykırı bir genişlik vegenellik kazandırır. Oysa 126. maddedeki sözü geçen kuralın tek ereğinin, bütçeyasalarında, bütçe kavramı ile bağdaşmayacak hükümlere yer vermemek olduğundakuşku yoktur.
Yukarıkiaçıklamalara göre iptali istenen hükme 2143 sayılı "1978 Yılı-BütçeKanunu" nun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer verilmiş olmasıAnayasa'nın 126. maddesine açıkça aykırı bulunmaktadır.
2-Anayasa'nın 129. maddesi açısından inceleme :
Maddeninincelenmesinden de anlaşılacağı gibi planın uygulanmasına ilişkin esaslarındüzenlenmesi işinin özel bir kanuna konu yapılması, sözü geçen maddenin ikincifıkrasında açık ve seçik biçimde belirtilmiştir. Anayasa'da "kanun"sözcüğü ile adlandırılan yasama belgesinin, "Bütçe Kanunu" olmadığıise yukarıda ayrıntılı biçimde anlatılmıştır.
Yıllıkkalkınma programlarının da uzun dönemli planın bir yıla ilişkin diliminioluşturduğu ve o yıl içindeki uygulanma esaslarını düzenlediği bilinen birgerçektir.
Şuduruma göre yıllık kalkınma programlarının hazırlanmasına, onaylanmasına veyürürlüğe konulmasına ilişkin esasların özel bir yasayla düzenlenmesiAnayasa'nın 129. maddesinin buyurduğu bir zorunluktur. 334 sayılı Anayasa'danönce yürürlüğe girmiş olan 91 sayılı Yasa da konuyu bu anayasal zorunluğa uygunbiçimde önceden düzenlemiş bulunmaktadır.
91sayılı Yasanın 12. -14. maddeleri gereğince ekonomik ve sosyal hedeflerlepolitikaların saptanmasına esas olacak hususlar, yani plân stratejisi,kararlaştırıldıktan ve buna uygun olarak uzun dönemli plan hazırlanarakonaylanmak suretiyle yürürlüğe konulduktan sonra bu plânın bir yıllık dönemiçinde uygulanmasına ilişkin yıllık programın hazırlanmasına geçilir. Bütün buişler bütçelerden önce bitirilerek bütçenin hazırlanmasında bu programlardakiesaslara uyulması gerekmektedir.
1978Yılı Bütçe Yasasının 16. maddesinin iptali istenen üçüncü fıkrası, 1978yılından başlaması gereken Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı henüz yürürlüğekonulmadan, süresi bitmiş Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının temel hedeflerive stratejisi doğrultusunda yalnız 1978 yılı için program hazırlanabilmesineyetki vermekte ve bu suretle 91 sayılı Kanunun yıllık programlara ilişkin olanhükümleri, bu yıla özgü olmak üzere değiştirilerek özel bir yönteminuygulanmasını öngörmektedir. Yani 91 sayılı Yasanın kimi hükümleri Bütçe Yasasıile 1978 malî yılında geçerli olmak üzere değiştirilmekte ve bu suretle,yasayla düzenlenmesi gereken bir konu, Bütçe Yasası ile ve bir yıllık süre içindüzenlendiğinden Anayasa'nın 129. maddesine aykırı bir durum yaratılmışolmaktadır.
Özetlenecekolursa; iptali istenen hükme, 2143, sayılı "1978 Yılı Bütçe Kanunu"nun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer verilmiş olması, yukarıda l ve 2sayılı bentlerde açıklanan nedenlerle Anayasa'nın 126. ve 129. maddelerineaykırı olduğundan sözügeçen fıkra hükmünün iptal edilmesine karar verilmelidir.
AhmetH. Boyacıoğlu, Rüştü Aral, Hüseyin Karamüstantikoğlu ve Bülent Olcay bu görüşekatılmamışlardır.
V-SONUÇ :
"MilletMeclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plan Kararı ile onaylanmış bulunan, UzunDönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri vestratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kuruluyetkili kılınmıştır" biçimindeki hükmün, 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı"1978 Yılı Bütçe Kanunu"nun 16. maddesinde yer almasının Anayasa'nın126. ve 129. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline, Ahmet H. Boyacıoğlu,Rüştü Aral, Hüseyin Karamüstantikoğlu ve Bülent Olcay'ın karşıoylariyle veoyçokluğuyla;
21/12/1978gününde karar verildi.
Başkan
Şevket Müftügil
Başkanvekili
Ahmet H. Boyacıoğlu
Üye
Muhittin Gürün
Üye
Lütfi Ömerbaş
Üye
Ahmet Erdoğdu
Üye
Osman Tokcan
Üye
Rüştü Aral
Üye
Ahmet Salih Çebi
Üye
Muammer Yazar
Üye
Nihat O. Akçakayalıoğlu
Üye
Nahit Saçlıoğlu
Üye
Hüseyin Karamüstantikoğlu
Üye
Kenan Terzioğlu
Üye
Necdet Darıcıoğlu
Üye
Bülent Olçay
KARŞIOYYAZISI
İptalistemine konu olan hükmün Anayasa'ya uygunluğunun denetiminde, öncelikleüstünde durulması gereken durum, 3. Beş Yıllık Kalkınma Plânının 1977 yılındasona ermiş bulunmasıdır. Yeni Beş Yıllık Plânın da yasal süresi içindeyürürlüğe konulamaması nedeniyle, 1978 yılı Bütçe Yasası Tasarısının TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülmesi döneminde Bütçe uygulamasına dayanak olacakbir beş yıllık plân ve doğal olarak da bu plâna göre hazırlanmış yıllık programbulunmamaktadır. Öyle anlaşılmaktadır ki, Yasama Organı, yeni beş yıllık plânınBütçe Yasasından önce yürürlüğe konulmasının olanak dışı bulunması karşısında,hiç olmazsa bütçe uygulamasının bir program esaslarına uygun biçimdeyapılmasını sağlamak amacıyla, beş yıllık plâna dayanmayan ancak süresini tamamlamışbulunan eski plânın temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda, 1978 yılınaözgü bir program hazırlama yetkisini, iptali istenen hükümle Bakanlar Kurulunavermeyi yeğlemiştir.
Anayasa'yauygunluk denetiminde, bu durum, yani iptal konusu hükümle hazırlanmasıöngörülen 1978 yılı programının yürürlükteki bir beş yıllık planın uygulanmasıamacıyla çıkarılmasının söz konusu olmadığı, çünkü Bütçe Yasasının çıkarıldığıtarihte beş yıllık Plân bulunmadığı olgusu gözden uzak tutulmamalıdır.
Sorunabu açıdan bakıldığında, iptali istenen hükmün Anayasa'nın ilgili maddelerikarşısındaki durumu aşağıdaki biçimde1 irdelenebilir :
a)Anayasa'nın 129. maddesi yönünden inceleme : Anayasa'nın bu maddesinin ikincifıkrasında "Devlet Plânlama Teşkilâtının kuruluş ve görevleri, plânınhazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesindegözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesinisağlayacak tedbirler"in özel yasayla düzenlenmesi buyurulmuştur.
129.Maddenin söz konusu fıkrasında düzenlenmeleri özel yasaya bırakılan bütünkonular "Beş Yıllık Kalkınma Plânı", başka deyişle "Uzun VadeliPlân "la ilişkili ve ona özgü konulardır. Nitekim bu konuları düzenleyen30/9/1960 günlü, 91 sayılı "Devlet Plânlama Teşkilâtının kurulmasıHakkında Kanun" ile 16/10/1962 günlü, 77 sayılı "Uzun Vadeli PlanınYürürlüğe Konulması ye Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun", getirişamaçları gereği, bütün hükümleriyle uzun vadeli plan ve bunun uygulanmasınaözgü bir kapsam ve içeriktedirler. Yıllık programların hazırlanmasına ilişkinhüküm yalnızca 91 sayılı Yasanın 15 inci maddesinde yer almakta, ancak bu hükümde uzun vadeli plânın uygulanması konusunu düzenlemek amacıyla ve programınancak bir plâna dayalı olabileceği temel düşüncesiyle getirilmiş bulunmaktadır.Gerek bu yasada, gerekse 77 sayılı yasada uzun vadeli plân yürürlükte değilkenyıllık program hazırlanması öngörülmüş olmayıp, Anayasa'nın 129. maddesininikinci fıkrası hükmüne dayanan her iki yasada da, böyle bir durumun öngörülmesinekanımızca olanak da yoktur.
Budurum karşısında, uzun vadeli plândan yoksun kalan bir bütçe yılına özgüolarak, altında bir plân bulunmayan yıllık programı hazırlama yetkisiniBakanlar Kuruluna veren iptal konusu hükmü, adı geçen 91 ve 77 sayılı yasalarınve Anayasa'nın 129. maddesinin kapsamı içinde düşünmeye olanak yoktur. Buhüküm, eylemsel zorunluklarla ortaya çıkmış, kendine özgü nitelikte bir sorunuçözümlemeyi amaçlamaktadır. Uzun vadeli bir plânın uygulanmasına ilişkinolmadığı için, Anayasa'nın 129. maddesinin "özel yasa" iledüzenlemesini buyurduğu konuların kapsamına girmemekte, yine bu hükmün, uzunvadeli plânın hazırlanması ve uygulanmasına özgü hükümleri içeren 91 ve 77sayılı Yasalara eklenmesine de adı geçen yasaların Anayasa'ya dayanan sınırlınitelikleri elverişli bulunmamaktadır.
İptaliistenen hükmün, Anayasa'nın 129. maddesinin ikinci fıkrası gereği ancak bir"özel yasa" da yer alabileceği yolundaki çoğunluk görüşüne bunedenlerle katılamıyoruz.
b)Anayasa'nın 126. maddesi yönünden inceleme : Yukarda, Anayasa'nın 129. maddesiyönünden belirtilen görüşümüzün bir sonucu da, iptal konusu hükmün genelanlamda bir yasa, yani bütçe yasası olmayan bir yasa içinde yer almasınaanayasal zorunluk bulunmadığıdır.
Busonuca ek olarak, Anayasa'nın 126. maddesi yönünden incelenmesi gereken ikincikonuyu da, sözü geçen Anayasa maddesinin son fıkrasında yer alan "BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz"tümcesine aykırılık bulunup bulunmadığı sorunu oluşturmaktadır.
AnayasaMahkemesinin çeşitli kararlarında açıklandığı gibi, "bütçe ile ilgilihükümler" deyimi, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayıkolaylaştırıcı ya da yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşuluile açıklayıcı ve içeriği açısından da yalnız bir akçalı yılı ilgilendiricihükümler anlamına gelmektedir.
Yukarıdabelirtildiği gibi, iptal istemine konu olan hüküm, uzun vadeli plânın yokluğunedeniyle bütçe uygulamasını programsız bırakmamak için Bütçe Yasasınakonulmuştur. Kanımızca, programlı bütçe düşüncesinin sonucu olarak getirilen vegerek bütçe ile organik bağlantısı, gerekse Bütçe Yasasına bağlı yürürlüksüresi yönünden tümüyle bütçeye özgü bir varlığı bulunan bu hükmü"bütçenin uygulanması ile ilgili" ya da "uygulamayıkolaylaştırıcı" veya "yalnız bir akçalı yılı ilgilendirici"saymamaya da olanak yoktur.
Belirtilenbu nedenler karşısında, iptal istemine konu olan hükmün Anayasa'ya aykırıbulunmadığı düşüncesiyle çoğunluk görüşüne karşıyız.
Başkanvekili
Ahmet H. Boyacıoğlu
Üye
Bülent Olçay
KARŞIOYYAZISI
Dava1978 yılı Bütçe Kanunun tümüne değil, Bakanlar Kuruluna Üçüncü 5 YıllıkKalkınma plânının temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978 yılıprogramını hazırlama yetkisini veren 16. maddesinin Üçüncü fıkrasının iptalineyönelmiş bulunmaktadır.
Sözüedilen üçüncü fıkra hükmüyle kalkınma plânının hazırlanması ve düzenlenmesi ileilgili yasalara aykırı davranıldığı ileri sürülemez. Zira bütçeden öncehazırlanmış bir kalkınma planı ve yıllık program yoktur. 91 sayılı Kanun 15.maddesinin 2. fıkrası hükmü, bütçenin onanmasından önce yapılmış bir yıllıkprogram bulunması halinde bütçenin bu yıllık programa uygun olmasını zorunlukılmaktadır. Dava ise, Bütçe kanununun tümüne değil, 16. maddesinin üçüncüfıkrasına karşıdır. Bütçenin kabulünden önce yıllık program bulunmadığına göre,bütçenin yıllık programa uygunluğundan sözedilmiyeceği gibi 3 ve 4 üncü beşyıllık kalkınma plânı dönemleri arasındaki, ara yıl için, bağımsız bir yıllıkproğram düzenlenmesini önleyen kanun hükmü de bulunmamaktadır. Bütçe Kanunununiptal konusu hükmü olmasa da, hükümet yıllık program yapmak olanak ve yetkisinesahiptir. Zira 91. sayılı Kanunun 15. maddesinin birinci fıkrası yıllık programyapılması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki vermektedir. Bütçe Kanunun iptaliistenen hükmü, Bakanlar Kurulunun salt yetkisini üçüncü beş yıllık kalkınmaplânının temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda kısıtlamış bulunmaktadır.
Diğertaraftan kalkınma plânları, yıllık programlarla bütçeler ve bu arada genelbütçe bir bütün oluştururlar. Bunlar biribirleriyle sıkı sıkıya ve iç içebirbirlerine bağlıdırlar. 1973 yılından itibaren genel bütçenin "programbütçe" olarak hazırlandığı bilinmektedir. Kalkınma plânı, basit birşekilde gelecekte belli bir dönemde neler yapılacağının önceden belirlenmesi vekararlaştırılması biçiminde tanımlanabilir. Bütçelerde tıpkı kalkınma plânıgibi ve fakat daha kısa bir süre içinde neler yapılacağını gösteren birkanundan ibarettir. Bütçeler Kalkınma Planının bütçeye akseden kısmının parasalifadesidir. Bütçe genel olarak plânın finansman kaynağıdır. 77 sayılı KanununCumhuriyet Senatosunda görüşülmesi sırasında hükümet adına yapılankonuşmalarda, "....... planda öngörülen her iş, her teklif her tedbir, herhüküm ya bir kanuna bağlanacaktır, veya Bakanlar Kurulunda görüşülüphalledilecektir. Plânda mevcut şeyler ya bütçe kanununa aksedecektir, ya vergikanunlarına aksedecek, ya eğitim kanunlarına aksedecek, Bayındırlık Kanununaaksedecek, mahallî idareler mevzuatına aksedecektir." denilmek suretiyleplânla bütçeler arasındaki sıkı bağlar dile getirilmiştir. Bütçe ile Kalkınmaplânı arasındaki bu sıkı bağ, bütçeye kalkınma plânı ve programı ile ilgilihükümler konulmasının, bütçe ile ilgili hüküm konmasından başka bir anlamagelmediğini ortaya koymaktadır.
Öteyandan bütçelerin kabulündeki yöntem ile (Anayasa Md. 94), kalkınma plânlarınınkabulündeki yöntem (77 sayılı Kanun madde 2) ana hatları ile biribirlerinebenzemekte ve ikisi de Millet Meclisi ve Senatoca karara bağlanmaktadır.Bunlardan bütçe, kanunla yürürlüğe konur. Plân, plân kararı ile yürürlüğekonur. Biri kanun diğeri karardır. Bir kanunla, bir kararda yani kalkınma plânıve programlarda yer alacak konulara yön verilmesinde Anayasaya aykırılıktansözedilemez. Bütçe kanunu ile yürürlükteki bir kanun hükmü iptaledilmemektedir.
Yukarıkinedenlerle itirazın kabulü yolundaki çoğunluk kararına karşıyım.
Üye
Ali Rüştü Aral
KARŞIOYYAZISI
1/3/1978günlü, 16215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı1978 Malî Yılı "Bütçe Kanununun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan"Millet Meclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plân kararı ile onaylanmışbulunan, uzun dönemli kalkınmanın ve üçüncü beş yıllık kalkınma plânının, temelhedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya BakanlarKurulu yetkili kılınmıştır." hükmünün iptali istenilmiştir.
9/7/1961günlü, 334 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 41. maddesinin ikincifıkrası uyarınca iktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarlagerçekleştirmek; bu maksatla, millî tasarrufu artırmak, yatırımları toplumyararının gerektirdiği önceliklere yöneltmek ve kalkınma plânlarını yapmak Devletinödevidir.
Anayasa'nın126. maddesinin birinci fıkrasında Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır."hükmüne yer verilmiş, ikinci fıkrasında da "Kanun, kalkınma plânları ileilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süreve usûller koyabilir." denilmiş, üçüncü fıkrasında ise "Genel vekatma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz." kuralıkonulmuştur.
Anayasa'nın129. maddesinde "iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma plâna bağlanır.Kalkınma bu plâna göre gerçekleştirilir.
Devletplânlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, plânın hazırlanmasında, yürürlüğekonmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve plânınbütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özelkanunla düzenlenir." ilkesi öngörülmüştür.
Plânlailgili hususlar 16/10/1962 günlü, 77 sayılı Uzun Vadeli Plânın yürürlüğekonması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun" ile 30/9/1960 günlü, 91sayılı "Devlet Plânlama Teşkilâtının Kurulması Kanunu" nun 10-16.maddelerinde düzenlenmiştir.
91sayılı Yasanın 13. maddesinde uzun vadeli plânın yapılması, 14. maddesinde uzunvadeli plânın kabulüne ilişkin hükümler yer almış bulunmaktadır.
AynıYasanın yıllık programların hazırlanması ve kabulünü düzenleyen 15. maddesindede yıllık programların Plânlama Merkez Teşkilâtınca hazırlanarak YüksekPlânlama Kuruluna sevk edileceği, bu kurulun proğramları inceleyerek birraporla Bakanlar Kuruluna sunacağı, Bakanlar Kurulunda kabul edilen yıllıkprogramların kesinleşeceği, yıllık programların, bütçe ile iş programlarındanevvel hazırlanacağı, bütçelerle programlarının hazırlanmasında, PlânlamaTeşkilâtının yıllık programları ile kabul edilmiş olan esaslara uyulacağı,anılan 15. maddenin gerekçesinde de ".......bütçe hazırlanırken yıllıkprogramlara uygunluğuna dikkat edilmesi gerekir." denilmek suretiyle plân,program ve bütçenin uyması zorunlu sıra belirlenmiştir.
YasalarınCumhurbaşkanınca yayımlanması konusunu hükme bağlayan Anayasa'nın 93.maddesinde bulunmayan yasaların Türkiye Büyük Millet Meclisine gerigönderilmesi işleminin "Bütçe Kanunları ve Anayasa" hakkındauygulanmayacağı belirtilmiştir.
Anayasa'nın93. maddesinde uygun bulunmayan yasaların Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri,bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında giderartırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar."
İptaliistenilen 2143 sayılı, 1978 yılı Bütçe Yasasının 16. maddesinin üçüncüfıkrasının, Anayasa'nın 126. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."kuralına aykırı bir yönü bulunup bulunmadığı, sözü edilen 16. maddede üçüncüfıkraya yer verilmemiş olması halinde, 77 ve 91 sayılı Yasalara göre 1978 yılıprogramını Bakanlar Kurulunun Yasama Meclislerine sevk edip edemiyeceği,yönleri üzerinde durulmak gerekir.
MilletMeclisince, 26/10/1972 günlü, 5 sayılı plân kararı ile onaylanmış bulunanÜçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânının süresi 1977 yılında bitmiştir. Bu nedenleüçüncü Beş Yıllık Plânın 1978 yılında varlığından söz edilemez. BakanlarKurulunca 91 sayılı Yasa hükümlerine göre 1978 yılı programının Türkiye BüyükMillet Meclisine gönderilmesi olanak içinde idi. Bu durumda, Bütçe Yasasının16. maddesiyle yetki verilmesine gerek bulunmamaktadır. Yetkiden söz edilmedende bu programın hazırlanıp Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmesine yasal birengel bulunmamakta idi. Kaldı ki, plânın kanun olmadığı Anayasa Mahkemesinin12/3/1971 günlü, 13776 sayılı Resmî Gezete'de yayımlanan 23, 24, 25/10/1969günlü, 1967/41 -1969/57 sayılı kararında belirtilmiştir. O halde, 16. maddeninüçüncü fıkrasının Anayasa Mahkemesinin 15/9/1976 günlü, 15708 sayılı ResmîGazete'de yayımlanan, yasaların bütçe yasası ile değiştirilemeyeceğine,kaldıralamayacağına, o yasalarda bütçe ile ilgili ödenek hükümlerinin yeralamayacağına ilişkin 10/6/1976 günlü, 1976/23 -1976/33 sayılı kararındabelirtildiği gibi, Anayasa'nın 94. maddesinin son fıkrasına uymadığı da ilerisürülemez. Bu bakımdan iptali istenen fıkranın Anayasa'nın 126. maddesinin sonfıkrasına aykırı olduğu görüşü benimsenemez. Anayasa'nın 93. maddesinde TürkiyeBüyük Millet Meclisince kabul edilen yasalarla ilgili işlemi belirleyen yetkide sınırlanmış sayılamaz. Sırası gelmiş iken şu yöne değinmek yerinde olur.Bütçe Yasasının 16. maddesinde Bakanlar Kuruluna tanınan yetkinin 91 sayılıYasanın 15. maddesini değiştirin nitelik taşıdığı, en uygun yolun 91 sayılıYasaya geçici bir hüküm eklenmesi olduğu savı da, yukarıdan beri yapılanaçıklamalar karşısında yerinde değildir.
Bütçeyasalarına başka yasalarla ilgili olarak konulan hükümlerin Anayasa'nın 126.maddesine aykırılık teşkil ettiği nedeni ile Anayasa Mahkemesince iptali yolunagidilmiştir. (Örneğin, 27/2/1976 günlü, 1940 sayılı "Vakıflar GenelMüdürlüğü Bütçe Kanunu"nun 11. maddesi hükmü Anayasa'nın 64., 92., 93.,94. ve 126. maddelerine aykırı görülerek iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesinin22/12/1977 günlü, 1977/119-1977/146 sayılı kararı, Resmî Gazete 2/2/1978 günlü,16187). Anayasa Mahkemesinin bu doğrultudaki kararları tamamiyle doğrudur.İptallerinin nedeni bir yasa hükmünün değiştirilmesi, gider artırıcı veya azaltıcıkuralların getirilmesidir. İptali istenen 16. maddenin üçüncü fıkrası diğeryasalarla ilgili ödenek artırıcı veya azaltıcı bir nitelik taşımamaktadır.Anılan fıkranın Bütçe Yasasını etkileyici bir yönü yoktur, böyle olunca,Anayasa'nın 126. maddesine aykırılıktan da söz edilemez.
Yukarıdakiaçıklamalar karşısında 2143 sayılı "1978 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun16. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali gerekmez. Bu nedenle çoğunluk görüşünekarşıyım.
Üye
Hüseyin Karamüstantikoğlu