Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1978/42, K.1978/56 Sayılı Karar - 07/11/1978

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1978/42

Karar Sayısı:1978/56

Karar Günü:7/11/1978

Resmi Gazete tarih/sayı:12.2.1979/16548

İTİRAZDABULUNAN : Danıştay 12. Dairesi

İTİRAZINKONUSU : 1/3/1975 günlü, 15164 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1868 sayılı"1975 yılı Bütçe Kanunu" nun 35. maddesinin B bendinin iptaliistenmektedir.

I-OLAY :

Davacı,Türk Hava Yolları pilotlarından olup toplu iş sözleşmesi gereğince kendisine,1975 yılı içinde, uçuş tazminatı, ikramiye, fazla mesai, çocuk zammı, tahsilyardımı, giyim, yemek giderleri, ev kirası, telefon devir ve konuşma ücretleriile taşıma giderleri adı altında yapılan ödemelerin toplam tutarı 240.000Liranın üstüne çıkmıştır. Belirtilen tutardan fazla olan ödemelerin itirazkonusu yasa kuralı uyarınca Hazineye geri verilmesi gereği ileri sürülmüştür.Bu nedenle vergi dairesi fazla ödenen parayı geri vermesi için davacıya11/5/1977 günü bildiride bulunmuştur.

Davacıyapılan işlemin kaldırılması istemiyle 24/5/1977 gününde Maliye Bakanlığınabaşvurmuşsa da bu başvurusu 17/8/1977 tarihinde reddedilmiştir. Bu durumüzerine davacı söz konusu işlemin iptali istemiyle Danıştay'da 2/11/1977 günlüdava açmış ve bu arada yapılan işlemin dayanağı olan yasa kuralının Anayasaya,aykırı olduğu savında bulunmuştur. Bu savı ciddi gören Danıştay 12. Dairesi,Anayasa'nın değişik 151. ve 44. sayılı Yasanın 27. maddeleri uyarınca AnayasaMahkemesine başvurmuştur.

III-YASA METİNLERİ :

l-İptali istenen kurallar

1/3/1975günlü ve 15164 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve aynı günde yürürlüğe giren1868 sayılı "1975 yılı Bütçe Kanunu"nun itiraz konusu hükümleriiçeren 35 inci maddesi şöyledir :

"Madde35- Mali yıl içinde :

A)(Bu bent Anayasa Mahkemesinin 8/3/1977 günlü ve 1976/59 Esas, 1977/15 Karar sayılıkarariyle iptal edilmiştir.)

B)Genel Bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayelikuruluşlar, belediyeler, özel idareler, kamu iktisadi teşebbüslerinde(sermayesinin yarısından fazlası yukarıda sayılan kuruluşlara ait olanlar dahil)özel ve toplu sözleşmelerle istihdam olunan personele ödenecek ücretler ilesağlanan nakdî ve aynî menfaatların yıllık tutarının onikide birinin gayri safiMiktarı 20.000 lirayı geçemez.

Aynîmenfaatlar, sözleşmeler itibariyle Maliye Bakanınca görevlendirilecek üçkişilik bir kurul tarafından değerlendirilir. Limiti aşan sözleşmelerin yenidendüzenlenmesi mümkün olmadığı takdirde, limiti aşan kısım gelir bütçesindeaçılacak özel bir tertibe gelir kaydolunmak üzere Hazineye yatırılır. Bu maddehükümlerine uyulmaması halinde 6183 sayılı Kanun "hükümlerine göre takibatyapılır."

(İptaliistenen hükümler (B) işaretli bendin başından maddenin başından sonuna kadaruzayan bölümün kapsadığı hükümlerdir.)

2-Anayasa Metinleri : Dayanılan Anayasa hükümleri

"Madde64- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesinhesap kanuntasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve özel afilânına, mahkemelerince verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi Kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacakkararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin veyürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanunhükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesilâzımdır. Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğegirerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarihtegösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetkikanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın veyasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallaragöre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı vetekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.

Yayınlandıklarıgün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, TürkiyeBüyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete'deyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilenkararnamelerin değiştirilmiş hükümleri bu değişikliklerin Resmî Gazete'deyayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasanınikinci kısmının 1. ve 2. bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile 4.bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez. Anayasa Mahkemesi bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu dadenetler."

"Madde92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.

MilletMeclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve tekliflerCumhuriyet Senatosuna gönderilir.

MilletMeclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadankabul edilirse, bu metin kanunlaşır.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse Millet Meclisinin budeğişikliği benimsememesi halinde metin kanunlaşır.

MilletMeclisi, Cumhuriyet senatosundan gelen metni benimsemezse, heriki meclisinilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyonkurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. MilletMeclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisincehazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır.Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olanmadde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi içinüye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oyabaşvurulur.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca dareddedilirse düşer.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğugibi veya değiştirilerek kabul edilirse Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosununkabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni MilletMeclisince benimsenirse kanunlaşır; reddedilirse, tasan veya teklif düşer; CumhuriyetSenatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabul edilirse, 5inci fıkra hükümleri uygulanır.

CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninMillet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyulâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısınınüçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin kanunlaşabilmesi, MilletMeclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul edilmesine bağlıdır,bu halde açık oya başvurulur.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gönderilen bir metni, millet meclisi komisyonlarında vegenel kurulundaki görüşme süresini aşmayan bir süre içinde karara bağlar; Busüre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeşgünden, ivedi olmayan hallerdebir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmayan metinler,Cumhuriyet Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmişsayılır. Bu fıkrada belirtilen süreler meclislerin tatili devamınca işlemez.

Yasamameclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgilitasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukarıdaki fıkralar hükümleriuygulanır. Ancak karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karmakomisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındagörüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşiktoplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının saltçoğunluğunun oyu lâzımdır. 8. ve 9. fıkralar hükümleri saklıdır."

"Madde93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları 10gün içinde yayımlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, buhususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderir. Bütçe Kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanunCumhurbaşkanınca yayımlanır."

"Madde94- Genel ve Katma Bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösterenrapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, TürkiyeBüyük Millet Meclisine sunulur.

Butasanlar ve rapor, 35 milletvekiliyle 15 Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulubir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veyagruplarına en az 30 üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplarının vebağımsızların oranlarına göre temsili gözönünde tutulur.

Karmakomisyonun en çok 8 hafta içinde kabul edeceği metin, önce CumhuriyetSenatosunda görüşülür. Ve en geç 10 gün içinde karara bağlanır.

CumhuriyetSenatosunca kabul edilen metin en geç l hafta içinde yeniden görüşülmek üzere,karma komisyona verilir. Karma Komisyonun kabul ettiği son metin MilletMeclisinde görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi Üyeleri, Meclislerinin genel kurullarında bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi Üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullardagörüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifleryapamazlar."

"Madde126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun,kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genelve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçekanuna bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."

IV-İLK İNCELEME :

AnayasaMahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/5/1978 gününde Kani Vrana, ŞevketMüftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Şekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, MuhittinGürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, Ahmet SalihÇebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve Necdet Darıcıoğlu'nunkatılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıdaki sorun üzerindedurulmuştur.

İtirazakonu edilen hükümler, yukarıda olay bölümünde açıklandığı üzere 1868 sayılı1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendi ile, bu bendde belirtilen(aynî menfaatler)in ne suretle değerlendirileceğini ve bu yararlar hakkında negibi bir işlem yapılacağını gösteren ve bu bendi izleyen paragrafda yeralanhükümlerdir. Anayasa Mahkemesine başvuran Danıştay 12. Dairesinin 25/4/1978günlü, 1978/280 esas sayılı kararında, son paragrafı da kapsayan (B) bendinintümüne karşı Anayasaya aykırılık savında bulunulmuştur. Sözü edilen karara vetarafların dava ve savunma dilekçelerine göre, görülmekte olan davadauygulanacak hükümlerin de bu hükümler olduğu ortadadır, öte yandan 35. maddeninbirinci fıkrasının A bendi hükmünün Anayasa Mahkemesinin 17/5/1977 günlü 19540sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 8/3/1977 günlü, 1976/53 Esas 1977/15 Kararsayılı karariyle iptaline karar verilmiştir. Bu nedenle işin esasınınincelenmesi 35. maddenin A bendinin dışındaki hükümler üzerinde yapılmalıdır.

Böyleceyapılan ilk incelemede, dosyanın eksiği bulunmadığından işin esasınınincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V-ESASIN İNCELENMESİ :

İşinesasına ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran mahkemenin gerekçesi, iptaliistenilen yasa hükümleriyle dayanılan veya ilgili bulunan Anayasa kuralları veileri sürülen diğer gerekçeler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

Anayasayaaykırılık iddiası davada doğrudan doğruya dayanılan Anayasanın 126. maddesi ileyasalaşma yöntemi yönünden dayanılan 64, 92, 93 ve 94. maddeleri açılarındanolmak üzere iki yönden araştırılıp incelenmiştir :

l-Anayasanın 126. maddesi yönünden inceleme :

126maddenin 3. fıkrasının son tümcesi şöyledir: "Bütçe Kanununa, bütçe ileilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulmaz." 1975 Yılı Bütçe Kanunununiptali istenilen 35. maddesinin B bendindeki hükümler parasal (malî) hükümlerise Anayasanın 126. maddesindeki (bütçe ile ilgili hükümler) deyiminegirmezler. Nitekim yasalaşınca Anayasanın 126. maddesini oluşturan Anayasatasarısının 125. maddesine (malî hükümler) sözcükleri konulmuş, tasarınınTemsilciler Meclisindeki görüşülmesi sırasında parasal hükümlerin her çeşidininbütçe kanununa konulamayacağı, bir yıllık gelir tahminleriyle ödeneği vebütçenin uygulama yöntem ve yerlerini gösteren bütçe kanununa ancak bunlarlailgili hükümler konulabileceği kabul edilerek (malî hükümler) sözcükleritasarıdan çıkarılmış bunun yerine "bütçe ile ilgili hükümler" deyimikonulmuştur.

Oysa1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendindeki "... özel ve toplusözleşmelerle istihdam olunan personele ödenecek ücretler ile sağlanan nakdî veaynî menfaatların yıllık tutarının onikide birinin gayri safi miktarı 20.000lirayı geçemez" tümleci (ibaresi) bir yıllık gelir tahmini veya ödenekyahut bunların uygulaması ile ilgili olmayıp süreklilik taşıyan bir kanun hükmüniteliğindedir. Bu nedenle iptali istenen hüküm Anayasa'nın 126. maddesineaykırıdır.

2-Yasalaşma yöntemi açısından dayanılan Anayasa'nın 64, 92, 93 ve 94. maddeleriyönünden inceleme : Anayasa'nın 64. maddesi "kanun koymak, değiştirmek vekaldırmak, devletin bütçe ve kesin hesap tasarılarını görüşmek ve kabuletmek" yetkilerini Türkiye Büyük Millet Meclisine verdikten sonra 92.maddesi görüşme ve yasalaşmanın yöntem ve koşullarını belirtmiş; 93. maddesi deCumhurbaşkanının Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on güniçinde yayımlayacağını, uygun bulmadığı kanunu bir daha görüşülmek üzere, bukonuda göstereceği gerekçeyle birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük MilletMeclisine göndereceğini hükme bağlamış, bütçe kanunları ile Anayasa'yı buhükmün dışında tutmuştur.

Anayasa'nın86, 92, ve 93. maddeleri ile 94. maddelerinin karşılaştırılması sonucunda,diğer kanunlarla bütçenin görüşülme ve yasalaşma yol ve yöntemlerinin, toplanmave karar yeter sayılarıyla yürürlüğe girme koşullarının başka başka olduğuaçıkça görülmektedir. Bu kurallar karşısında bütçe ile ilgili bulunmayan birhükmün bütçe kanununda yer alması, Anayasa'nın 92. ve 93 maddelerinde yazılıyönteme tabi tutulmuş olmadığından Anayasa'ya uygun biçimde yasalaşmış sayılmaolanağı vermez ve bu nedenle o hükmün yasa olarak kabulü de Anayasa'ya aykırı düşer.Bu konuda daha geniş gerekçeler Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarındabelirtildiği için burada yinelenmesine gerek görülmemiştir. (7/1/1969 günlü, E.1968/24, K. 1969/4 sayılı karar, 21/2/1969 günlü 13133 sayılı Resmî Gazete,Kararlar Dergisi Sayı: 7, Sayfa 149; 27/6/1972 günlü, E. 1972/25, K. 1972/36sayılı karar, 27/10/1972 günlü, 14349 sayılı Resmi Gazete, Kararlar Dergisi,Sayı: 10, Sayfa 494; 21/11/1974 günlü, E. 1974/26, K. 1974/48, 29/1/1975 günlü,15133 sayılı Resmî Gazete, Kararlar Dergisi, Sayı 12, Sayfa 385; 10/6/1976günlü, E. 1976/23, K. 1976/33 sayılı karar 15/9/1976 günlü, 15708 sayılı ResmiGazete; 21/10/1976 günlü, E. 1976/35, K. 1976/49 sayılı karar, 23/12/1976günlü, 15798 sayılı Resmî Gazete; 9/12/1976 günlü, E. 1976/34, K. 1976/52sayılı karar, 15/3/1977 günlü, 15879 sayılı Resmî Gazete; 23/12/1976 günlü, E.1976/32, K. 1976/56 sayılı karar, 22/3/1977 günlü, 15886 sayılı Resmî Gazete.)

Bunedenlerle 1868 sayılı 1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendi ile bubendi tamamlayıp izliyen paragrafın tümü Anayasa'nın 64, 92, 93, 94 ve 126.maddelerine aykırı olduğundan iptaline karar verilmelidir.

Butakdirde de Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki22/4/1962 günlü ve 44 sayılı Kanunun 28. maddesinin 2. fıkrasındaki durumortaya çıkmaktadır. Sözü geçen fıkra aynen şöyledir : "... Ancak, eğermüracaat kanun veya içtüzüğün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhindeyapılmış olup da bu belirli madde veya hükümlerin iptali kanun veya içtüzüğündiğer bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,Anayasa Mahkemesi, keyfiyeti gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanun veyaiçtüzüğün bahis konusu diğer hükümlerinin veya tümünün iptaline kararverebilir."

1975Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin A bendinin, yukarıda değinildiği gibiAnayasa Mahkemesinin 8/3/1977 günlü, 1976/53 Esas, 1977/15 karar sayılıkararıyla iptal edilmiş bulunması ve aynı maddenin B bendi ile bu bendde yazılı(aynî menfaatların) nasıl saptanacağını gösterip bunlar hakkında yapılacakişlemi belirten ve B bendini izleyen paragrafın tümünün iptalinin de şimdikararlaştırılmış olması, maddenin başında yer alan ve "malî yıliçinde" sözcüklerinden oluşan bölümünün yasadaki deyimile,"uygulanmaması sonucunu doğurmuş" tur. Bu nedenle de sözü edilenbölümün 22/4/1962 günlü ve 44 sayılı Yasanın 28. maddesinin 2. fıkrasıgereğince iptali gerekir.

SONUÇ:

1-1/3/1975 günlü, 15164 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 1868 sayılı "1975yılı Bütçe Kanunu" nun 35. maddesinin itiraz konusu "B" işaretlibendinin tümünün Anayasa'nın 64, 92, 93, 94 ve 126. maddelerine aykırı olduğunave iptaline,

2-Anılan maddenin (A) işaretli bendindeki kuralın Anayasa Mahkemesinin 8/3/1977günlü, Esas : 1976/53, Karar: 1977/15 sayılı kararı ile iptal edilmiş bulunmasıve bu kararın yukarıdaki (1) sayılı fıkrasıyle de aynı maddenin (B) işaretlibendinin iptaline karar verilmiş olması karşısında, maddenin başında yeralan"Malî Yıl içinde" sözcüklerinden oluşan bölümün de uygulanma olanağıkalmadığından 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Yasanın 28. maddesi uyarınca iptaline,

7/11/1978gününde oybirliğiyle karar verildi.