Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1978/46, K.1978/54 Sayılı Karar - 07/11/1978

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1978/46

Karar Sayısı:1978/54

Karar Günü:7/11/1978

Resmi Gazete tarih/sayı:12.2.1979/16548

İtirazYoluna Başvuran : Danıştay Beşinci Dairesi

İtirazınKonusu : 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı "1976 yılı Bütçe Kanunu"nun (R)işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün "a) Gayrimenkulkiraları" bendinin, Anayasa'nın 64., 92., 93. ve 126. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülerek, iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I-OLAY :

"Davacıvekili, Avrupa Ekonomik Topluluğu Nezdinde Türkiye Daimî Temsilciliği göreviyleBrüksel'de bulunan müvekkilinin kaldığı Devlete ait binanın kira parasınakarşılık olarak aylığından 1/12 oranında kesinti yapılmaya başlandığını, buişlemin yasalara aykırılığından sözederek Dışişleri Bakanlığına yaptığıbaşvurunun reddedildiğini, işleme dayanak tutulan "1976 yılı BütçeKanununun (R) cetvelinin (350 kiralar) bölümünün 4. faslında yer alanhükmün" Anayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğunuileri sürerek, davalı Bakanlığın işleminin iptaline ve haksız kesilen paralarıngeri alınmasına karar verilmesini istemiştir. Anayasaya aykırılık savını ciddibulan Danıştay Beşinci Dairesi, "1976 yılı Bütçe Kanununun (R) cetvelinin(350 Gayrimenkul Kiraları) bölümünün" Anayasa'nın 64., 92., 93. ve!26.maddelerine aykırılığı görüşüyle Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

III-YASA METİNLERİ :

A)İptali istenen yasa hükmü :

1/3/1978günlü, 15515 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/2/1976 günlü "1976 YılıBütçe Kanunu"nun (R) işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümününiptali istenen "a) Gayrimenkul kiraları" bendi şöyledir :

"350KİRALAR :

a)Gayrimenkul kiraları :

Taşınırve taşınmaz malların kira bedelleri ile 237 sayılı Taşıt Kanun ve eklerigereğince makamlarına otomobil tahsis edilenlerin garaj kiraları; büyükelçilik,elçilik, daimi delegelik, askeri temsilcilik, ateşelik, yardımcı delegelik vebaşkonsolosluk ikametgâh karşılığı ve otel kiraları; büyükelçilik ve elçiliklerinnezdinde akredite bulundukları Devlet hükümetleri ile birlikte yazlığataşınmaları halinde muvakkaten tutulacak bilumum otel, garaj ve eşya kiraları;ev sahibi tarafından yaptırılıp da bina bedeline ilâve edilen tamiratbedelleri, tutulacak binalar için verilecek komisyon, tellaliye ve belediyevergi, resimleri; dış kuruluşlar için kiralanacak binalarda mahalli teamülleregöre devir, tazminat ve garanti bedeli gibi ödemeler; Amerikan Askerî HeyetiBaşkanı ile kara, hava, deniz gurup başkanının ikametleri için Millî SavunmaBakanlığınca mobilyalı veya mobilyasız olarak kiralanacak binalar ve bunlarınsözleşmeleri gereğince ödenecek diğer giderleri, Dışişleri Bakanlığıkadrolarından atanan elçi, müsteşarlara, l inci sınıf ortaelçi unvanına haizdaimi temsilci yardımcılarına ve kendilerine l inci sınıf ortaelçi payesiverilen uzman müşavirlere 5/5/1969 tarihli 1173 sayılı Kanunun l incimaddesinin 4 üncü bendi uyarınca aynı kanuna ek (1) ve (4) sayılı cetvellerdeMaliye ve Ticaret Bakanlıklarına verilen kadrolardan atanan ve kendilerinebirinci sınıf ortaelçi payesi verilen en az 2 nci dereceye haiz daimi temsilciyardımcılarına, hizmetin icapları gerektiriyorsa Dışişleri ve MaliyeBakanlıklarının mutabakatı ile tahsis edilen ikametgâh kiraları,

Özelşartlar sebebiyle, lagos, Jagarta, Cezayir, Cidde, Tahran, Kuveyt, Tripoli veTokyo şehirlerinde görevli merkezden tayin olunmuş memurlar için, derece vegörevleri, ile mütenasip olarak, Misyon Şefi tarafından kiralanacak konutlarınkiraları "Devletin yurt dışındaki müşterek mülkiyetine ait binalarailişkin temizlik, aydınlatma, ısıtma, kapıcı, bahçıvan gibi müşterekmasraflarda da ayrılamaması halinde."

Bukalemden karşılanır.

Sürekligörevle yurt dışında bulunan ve kendilerine Devletçe ikametgâh temin edilen 657sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri PersonelKanununa tabi personelin aylıklarının ele geçen miktarının misyon şefleri için1/12 si, bunlar dışında kalanlar için 1/10 u her ay kira karşılığı olarakkesilir. Ancak, bu şekilde yapılacak kesinti (Söz konusu binalar kiralanmaksuretiyle sağlanmış ise) binanın tamamının ikametgâh olarak kullanılmasıhalinde aylık gerçek kira bedelinden, binanın kısmen ikametgâh, kısmen resmîdaire olarak kullanılması halinde aylık gerçek kira bedelinin yansından fazlaolamaz.

DışişleriBakanlığı Genel Sekreterliği konutu kirası bu kalemden, konutun diğermasrafları bütçenin ilgili kalemlerinden karşılanır."

B)Dayanılan Anayasa maddeleri:

"Madde64- (20/9/1971 günlü, 1488 sayılı Yasa ile değişik) Kanun koymak, değiştirmekve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek vekabul etmek, para basılmasına, genel ve Özel af ilânına, mahkemelerce verilipkesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye BüyükMillet Meclisinin yetkilerindendir.

TürkiyeBüyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararnameler çıkarmak yetkisi verebilir, yetki veren kanunda, çıkarılacakkararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin veyürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanunhükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesilâzımdır.

Bukararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinesunulur.

Yetkikanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın veyasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kuralaragöre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı vetekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.

Yayımlandıklarıgün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, TürkiyeBüyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete'deyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilenkararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetedeyayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasanınikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak vehürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanunhükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

AnayasaMahkemesi, bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler."

"Madde92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.

MilletMeclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve tekliflerCumhuriyet Senatosuna gönderilir.

MilletMeclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadankabul edilirse, bu metin kanunlaşır.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin budeğişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.

MilletMeclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisinilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyonkurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. MilletMeclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisincehazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır. CumhuriyetSenatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan maddedeğişiklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için, üyetamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya başvurulur.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca dareddedilirse düşer.

MilletMeclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğugibi veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosununkabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni MilletMeclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif, düşer;Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabuledilirse, 5. fıkra hükümleri uygulanır.

CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninMillet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyulâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur.

CumhuriyetSenatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metninkanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğuile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur.

CumhuriyetSenatosu, kendisine gönderilen bir metni Millet Meclisi komisyolarında ve genelkurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süre üçayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmayan hallerde biraydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler, CumhuriyetSenatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır .Bufıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatili devamınca işlemez.

YasamaMeclislerinin ve mahalli idarelerin seçimleri ve siyasi partilerle ilgilitasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralar hükümleriuygulanır. Ancak karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karmakomisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındagörüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük millet Meclisinin birleşiktoplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının saltçoğunluğunun oyu lâzımdır. 8. ve 9. fıkralar hükümleri saklıdır."

"Madde93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları ongün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, buhususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye büyük MilletMeclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanunCumhurbaşkanlığınca yayınlanır."

"Madde126- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun,kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usûller koyabilir.

Genelve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz."

IV-İLK İNCELEME :

AnayasaMahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 13/6/1978 gününde Kani Vrana, ŞevketMüftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, MuhittinGürün, Lütfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, Ahmet SalihÇebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve Necdet Darıcıoğlu'nunkatılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında şu konu üzerinde durulmuştur.

1976yılı Bütçe Yasasının (R) cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün iptaliistenen "a) Gayrimenkul kiraları" bendi beş fıkradan oluşmaktadır.Bunlardan birinci, ikinci, üçüncü ve beşinci fıkralarında, kimi kiraparalarının ve bunlarla ilgileri belirtilen giderlerin bütçenin bu kalemindenya da başka kalemlerinden karşılanacağı gösterilmekte yalnızca "Sürekligörevle yurt dışında bulunan..." diye başlayan dördüncü fıkrada, sürekligörevle yurt dışında bulunan ve kendilerine Devletçe konut sağlanan kişilerinaylıklarından yapılacak kesintinin oranı ve sınırı ile ilgili bir hüküm yeralmaktadır.

Anayasa'yaaykırılık savının ileri sürüldüğü dava, sürekli görevle yurt dışında bulunandavacıya Devlet tarafından ayrılan konutun kira parasına karşılık olarakaylığından kesinti yapılması nedeniyle ve bu işlemin iptali istemiyleaçıldığına göre "a) Gayrimenkul kiraları" başlıklı hükmün yalnızcadördüncü fıkrası davada uygulanacak kural niteliğinde olduğundan, işin esasıhakkındaki incelemenin bu fıkra ile sınırlandırılması gerekmektedir.

Böylece,yapılan ilk inceleme sonunda;

(Dosyanıneksiği bulunmadığından işin esasının, 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı, 1976 yılıBütçe Kanununun (R) işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün,gayrimenkul kiralarına ilişkin (a) bendinin "Sürekli görevle yurtdışında..." diye başlayan dördüncü fıkrası hükmüyle sınırlı olarakincelenmesine) karar verilmiştir.

V-ESASIN İNCELENMESİ :

İşinesasına ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran mahkemenin kararı ve ekleri,iptali istenen yasa hükmü, dayanılan Anayasa maddeleri, bunlara ilişkingerekçeler ve konu ile ilgili öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüpdüşünüldü.

Anayasa'nın126. maddesinin son fıkrasının son tümcesi, bütçe yasasına bütçe ile ilgiliolanlar dışında hüküm konulmasını yasaklamaktadır. Bütçe yasasına konulabilecekhükümleri sınırlayan bu kuralın Anayasa'da yer alış nedeni, bütçe yasası ilebaşka yasaların hazırlanış biçimleri ve nitelikleri yönünden farklarınıbelirleyen Anayasa'nın 64., 92., 93. ve 94. maddelerinin incelenmesinden açıkçaortaya çıkmaktadır.

Gerçekten,Anayasa'nın 64. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileribelirtilirken, "kanun koyma" yetkisi yanında, ayrıca "Devletinbütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek" yetkisinden desözedilmesi, iki çeşit yasanın Anayasa Koyucu tarafından temelde birbirindenayrı olarak ele alındığını ortaya koyduğu gibi, yasaların görüşülmesi ve kabulükonusunu düzenleyen 92. madde yanında, bütçe yasasının görüşülmesi ve kabulünüayrı bir yönteme bağlayan 94. maddenin getirilmiş olması ve 93. maddede,Cumhurbaşkanı'nın yasaları bir kez daha görüşülmeleri için Türkiye Büyük MilletMeclisine geri gönderme yetkisinin kapsamına bütçe yasalarının alınmamışbulunması da iki çeşit yasa arasındaki ayırımı kesinlikle belirlemektedir.

BuAnayasal durum karşısında, itiraz konusu hükmün bütçe yasasında yer alabilmesi,"bütçe ile ilgili olması" koşuluna bağlıdır. Halbuki Anayasa Mahkemesininbirçok kararında belirtildiği gibi, bir hükmün Anayasa'nın 126. maddesindekianlamda "bütçe ile ilgili" sayılabilmesi, yalnızca bütçeninuygulanması ile ilgili uygulamayı kolaylaştırıcı, tamamlayıcı ya da açıklayıcınitelikte bulunmasına bağlı olup itiraz konusu hükmün bu niteliği taşımadığı veancak bütçe yasası dışında bir yasal düzenlemeye konu olabileceği açıkçaortadadır.

Nitekim,daha önceki bir itiraz nedeniyle, 1828 sayılı, "1974 yılı BütçeKanunu"nun (R) işaretli cetvelinin "351-Kiralar" bölümünün"a) Gayrimenkul kiraları" bendinde yer alan aynı nitelikteki birhüküm Anayasa Mahkemesinin 21/10/1976 günlü, Esas : 1976/35, Karar: 1976/49sayılı kararı ile ve yukarda özetlenen gerekçeye dayanılarak iptal edilmiştir(13 Aralık 1976 günlü, 15798 sayılı Resmî Gazete.).

Böyleolunca, 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı "1976 Yılı Bütçe Kanunu"na bağlı(R) işaretli cetvelin "350 Kiralar" bölümünde yer alan "a)Gayrimenkul kiralan" bendinin "sürekli görevle yurt dışındabulunan..." diye başlayan fıkrasının da aynı gerekçe ile ve Anayasa'nın64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptaline kararverilmelidir.

VI-SONUÇ :

28/2/1976günlü, 1970 sayılı, 1976 Yılı Bütçe Kanununa bağlı (R) işaretli cetvelin"350 kiralar" bölümünün (a) "Gayrimenkul kiraları" bendinin"Sürekli görevle yurt dışında bulunan..." diye başlayan fıkrasınınAnayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline,

7/11/1978gününde oybirliği ile karar verildi.