Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1978/65, K.1979/27 Sayılı Karar - 12/06/1979

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1978/65

Karar Sayısı:1979/27

Karar Günü:12/6/1979

Resmi Gazetetarih/sayı:18.1.1980/16873

İPTAL DAVASINI AÇAN: Adalet Partisi Cumhuriyet Senatosu Grubu.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 26/9/1978 günlü, 2171 sayılı "KamuYönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve SavurganlığıÖnlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik ve Malî Önlemler Hakkında YetkiKanunu"nun, Anayasanın 5., 58., 61., 64., 85. ve 86. maddelerine aykırıolduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.

II. YASA METİNLERİ :

A) Anayasaya aykırılığı öne sürülerek tümüyle iptali istenen26/9/1978 günlü, 2171 sayılı Yasa, 29/9/1978 günlü, 16419 sayılı ResmîGazete'de yayımlarları metne göre şöyledir :

Kamu Yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği

Sağlamak ve Savurganlığı Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik veMali Önlemler Hakkında Yetki Kanunu

Amaç:

MADDE 1. - Kalkınma plânı ile yıllık programın uygulanmasındaortaya çıkan darboğazları gidermek, ekonominin iç ve dış dengesini gözetmek,dış kaynaklara bağımlılığı azaltmak, yatırımları hızlandırmak, kamu yönetimindeetkinlik ve verimliliği sağlamak ve tutumluluğu özendirmek savurganlığı önlemeküzere Bakanlar Kuruluna kanun gücünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir.

Kapsam :

MADDE 2. - Bu Yetki Kanununa göre çıkarılacak kararnameler :

a) Kaynakların verimli kullanımı ve kamu hizmetlerindeetkinliğin artırılması yönünde düzenlemeler getirilmesi; Özellikle belli birkamu fonu ile en fazla mal ve hizmet sağlanması, mal ve hizmetlerin en azbedelle elde edilmesi, programlanmış hizmetlerin süresinde gerçekleştirilmesive doğabilecek kapasite fazlalarının diğer kamu kuruluşlarındadeğerlendirilmesi ilkelerinin özendirilmesi ve sorumluluklara bağlanması,

b) Kamu harcamalarının tutumluluk anlayışı içinde yürütülmesi vesavurganlığın önlenmesi amacıyla, ödeneklerin gerçek gereksinmelere göre veyerinde kullanılması ilkelerine etkinlik kazandırılması,

c) İlgili yasalarda öngörülmüş belli parasal sınırların,işlemleri ağırlaştırıcı ve israfa yol açıcı etkilerinin ortadan kaldırılması vebütçe kanunlarının uygulanmasına işlerlik kazandırılması,

d) Hazine ile kamu idare ve kuruluşları arasındaki parasalilişkilerde tıkanıklıkların giderilmesi,

e) Kalkınma plânlarının ekonomik ve sosyal amaçlarıdoğrultusunda, genel ekonomik koşullara göre toplam üretim ve tüketimindengelenmesi amacıyla fiyatlarda istikrarı sağlayacak yönde önlemler alınması.

İle ilgili olarak 5 inci maddede yer alan konuları kapsar.

İlkeler :

MADDE 3. - Bakanlar Kurulu l inci madde ile verilen yetkilerikullanırken, kalkınma plânında öngörülen ilkelere, özellikle hızlı ve dengelikalkınmanın gerçekleştirilmesi amacıyla, darboğazların giderilmesine ve kamuyönetiminin etkinlik ve verimliliğe yöneltilerek savurganlıktan kurtarılmasınaöncelik verir.

Yetki Süresi :

MADDE 4. - Bakanlar Kuruluna l inci madde ile verilen yetkiler,bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl geçerlidir.

Yetki Kapsamına Giren Konularla, Kaldırılacak, Değiştirilecek veYeniden Düzenlenecek Hükümler :

MADDE 5. - Bu Kanuna göre çıkartılacak kanun gücündekikararnameler :

a) 26/5/1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun22, 24, 28, 29, 31, 32, 37, 56, 59, 62, 64, 83, 84, 86 ve 92 nci maddeleri ile25/1/1965 tarih ve 527 sayılı Gelecek Yıllara Geçici Yüklenmelere Dair Kanununl nci maddesi;

b) 2/6/1934 tarih ve 2490 sayılı Artırma, Eksiltme ve İhaleKanununun 2, 5, 7, 14, 16, 19, 25, 27, 36, 37, 41, 46, 50, 60 ve 66 ncımaddeleri ve 6150 sayılı Kanunla eklenen ek madde; 10/9/1960 tarih ve 79 sayılıMilli Korunma Suçlarının Affına, Millî Korunma Teşkilât, Sermaye, FonHesaplarının Tasfiyesine ve Bazı Hükümler İhdasına Dair Kanunun 10 uncu maddesiile 30/4/1946 tarih ve 4876 sayılı Kanun,

c) 10/2/1954 tarih ve 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33, 47 ve49 uncu maddeleri ile 31/7/1970 tarih ve 1322 sayılı Genel Kadro Kanununun 7nci maddesi;

d) 27/6/1963 tarih ve 261 sayılı İhracatı Geliştirmek AmacıylaVergilerle İlgili Olarak Hükümetçe Alınacak Tedbirlere İlişkin Kanunun l incimaddesi ile 14/5/1964 tarih ve 474 sayılı Gümrük Kanununa Bağlı Gümrük GirişTarife Cetvelinin Değiştirilmesi Hakkındaki Kanunun 2 nci maddesi;

e) 7/3/1954 tarih ve 6327 sayılı Türkiye Petrolleri AnonimOrtaklığı Kanununa bir madde eklenmesi hakkındaki 202 sayılı Kanun ile 21/5/1955 tarih ve 6623 sayılı Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığı Kanununun 6 ncımaddesi;

f) 2/2/1941 tarih ve 4060 sayılı Yüzdebeş Faizli HazineTahvilleri İhracına Dair Kanunun, l, 4 ve 9 uncu maddeleri;

g) 18/1/1943 tarih ve 4353 sayılı Maliye Bakanlığı BaşhukukMüşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğünün vazifelerine, Devlet DavalarınınTakibi Usullerine Dair Kanunun 27, 28, 29, 30, 31, ve 34 üncü maddeleri ile24/7/1940 tarih ve 3904 sayılı Orman Genel Müdürlüğü Teşkilat Kanununun 8 inci,7/6/1949 tarih ve 5433 sayılı Devlet Üretme Çiftlikleri Genel Müdürlüğü Görevve Kuruluş Kanununun 10'uncu 11/2/1950 tarih ve 5539 sayılı Karayolları GenelMüdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 32 nci, 18/12/1953 tarih ve6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri HakkındakiKanunun 35 inci, 25/2/1956 tarih ve 6686 sayılı Devlet Hava Meydanlarıİşletmesi Genel. Müdürlüğü Teşkilât ve Vazifeleri Hakkındaki Kanunun 6 ıncı,27/6/1956 tarih ve 6760 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü Vazife ve TeşkilatıHakkındaki Kanununun 14 üncü maddesi;

h) 16/7/1945 tarih ve 4792 sayılı İşçi Sigortaları KurumuKanununun 344 ve 2158 sayılı Kanunla Değişik 20 inci maddesi;

i) 29/6/1956 tarih ve 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 288inci maddesi;

j) 23/6/1958 tarih ve 7129 sayılı Bankalar Kanununun, 4, 6, 14,26, 28, 31, 38, 39, 44, 45, 46, 48, 50, 54, 60, 61, 66, 68, 69, 70, 72, 73, 74,75, ve 76 ncı maddeleri;

k) 12/1/1961 tarih ve 237 sayılı Taşıt Kanununun 631 sayılıKanunla değişik 12 nci maddesi;

1) 12/3/1964 tarih ve 440 sayılı İktisadî Devlet Teşekkülleriile Müesseseleri ve İştirakleri Hakkındaki Kanunun 3, 7, 8 ve 36 ncı maddeleri;

m) 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 1897sayılı Kanunla değişik 43, 146 ve ek geçici 20 nci maddesi,

27/7/1977 tarih ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri PersonelKanununun, 3/7/1975 tarih ve 1923 sayılı Kanunla değişik 137 nci maddesi;8/7/1971 tarih ve 1425 sayılı Kanuna ekli ve 3/7/1975 tarihli ve 1922 sayılıKanunla değiştirilen "Emeklilik Gösterge Tablosu", 5434 sayılı Kanuna1425 sayılı Kanunla eklenen ek 4 üncü ve geçici 3 üncü maddeleri ile 1922sayılı Kanunla değiştirilen ek 5 inci madde;

n) Genel ekonomik dengenin sağlanmasında gelirler politikasınınoluşturulması için Bakanlar Kuruluna önerilerde bulunmak üzere, konu ile ilgilitüm kuruluş temsilcilerinin katılacağı bir Danışma organının kurulması;

o) Devlet tarafından temel mallara yapılan zamlar nedeniyleoluşan fiyat farklarının Hazine nezdinde açılacak özel bir fon hesabınaaktarılması ve bu fonun, fiyatların ayarlanmasında kullanılması;

p) Yukarıdaki bentlerde yer alan; 1050 sayılı Kanunun 24, 62,64, 83 ve 84 üncü 2490 sayılı Kanunun 2, 5, 7, 16, 19, 41, 46 ve 50 nci, 4353sayılı Kanunun 27, 28, 29, 30, 31 ve 34 üncü, 3904 sayılı Kanunun 8 inci, 5433sayılı Kanunun 10 uncu, 5539 sayılı Kanunun 32 nci, 6200 sayılı Kanunun 35inci, 6686 sayılı Kanunun 6 ncı, 6760 sayılı Kanunun 14 ncü maddelerindekiparasal sınırların günün koşullarına uygun biçimde yılları Bütçe Kanunlarında(1978 malî yılı için Bakanlar Kurulunca) belli edilmesi;

r) 195 sayılı Basın İlân kurumu Teşkiline Dair Kanunun 5, 9, 10uncu maddeleri ve geçici 3 üncü maddesi;

İle ilgili hükümleri içerir.

Yürürlük :

MADDE 6 - Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Yürütme :

MADDE 7. - Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."

B) Dayanılan Anayasa Kuralları:

"MADDE 5. - Yasama yetkisi Türkiye Büyük MilletMeclisinindir. Bu yetki devredilemez."

"MADDE 12. - Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce,felsefî inanç, din ve mezhep ayırımı gözetmeksizin, kanun önünde eşitttir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaztanınamaz."

"MADDE 42. - Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir.

Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatınınkararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadî ve malî tedbirlerleçalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır.

Angarya yasaktır.

Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlıködevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları,demokratik esaslara uygun olarak kanunla düzenlenir."

"MADDE 58. - Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkınasahiptir.

Hizmete alınmada ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiç birayırım gözetilemez."

"MADDE 61. - Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere,Malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi, resim ve harçlar ve benzeri malî yükümler ancak kanunlakonulur.

Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçüve esaslara uygun olmak şartiyle, vergi, resim ve harçların muafiyet veistinalarıyle nisbet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya, BakanlarKurulu yetkili kılanabilir."

"MADDE 64. - Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak,Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, parabasılmasına genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölümcezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisininyetkilerindendir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki verenkanunda, çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsam ve ilkeleriyle bu yetkiyikullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkçagösterilmesi ve Kanun hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmişolduğunun belirtilmesi lazımdır.

Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğegirerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihî olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulankararnameler, Anayasanın ve yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunlarıngörüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak komisyonlarda ve genelkurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüpkarara bağlanır.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler, bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel hak. ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar veödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bukararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler."

"MADDE 85. - Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler,Çalışmalarını, kendi yaptıkları İçtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler.

İçtüzük hükümleri, siyasî parti guruplarının, Meclislerin bütünfaaliyetlerine kuvvetleri oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir.Siyasî Parti gurupları, en az on üyeden meydana gelir.

Meclisler, kendi kolluk işlerini Başkanları eliyle düzenler veyürütürler."

"MADDE 86. - Her Meclis, üye tamsayısının salt çoğunluğuylatoplanır ve Anayasada başkaca hüküm yoksa, toplantıya katılanların saltçoğunluğuyla karar verir.

Türkiye Büyük Millet Meclisinde toplantı yetersayısı, her ikiMeclis üye tamsayısı toplamının sat çoğunluğudur."

III - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca ŞevketMüftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu, Muhittin gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu,Osman Tokcan, Rüştü Aral, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu,Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu, Necdet Darıcıoğluve Bülent Olcay'ın katılmalarıyla 12/12/1978 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, "dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınİncelenmesine" oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV - ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, Anayasayaaykırılığı öne sürülen yasa hükümleri, Anayasanın başka yasaların ve YasamaMeclisleri İçtüzüklerinin ilgili maddeleri, bunlara ilişkin gerçekler ve öbüryasama belgeleri, konu ile ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonragereği görüşülüp, düşünüldü :

A) Biçim yönünden inceleme :

"Kamu yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve VerimliliğiSağlamak ve Savurganlığı Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik, ve Malî ÖnlemlerHakkında Yetki Kanunu Tasarısı", Başbakanlığın 27/2/1978 günlü yazısı ileMillet Meclisi Başkanlığına sunulmuş ve 1/3/1978 gününde plân Komisyonunayollanmıştır.

Plân Komisyonunda yapılan görüşmeler sonunda, 5. maddesideğiştirilerek, öteki maddeleri ise aynen kabul edilmiş olan tasarı GenelKurulda görüşülmek üzere 20/3/1978 günlü raporla Millet Meclisi Başkanlığınasunulmuştur.

Millet Meclisinin 4/4/1978 günlü, 127. Birleşim gündeminin"Kanun Tasarı ve Teklifleriyle Komisyonlardan Gelen Diğer İşler" kısmında1. sırayı alan tasarının tümü üzerindeki görüşmelere bu birleşimde başlanmış vegörüşmeler aynı birleşimde bitirilmiş, ancak çoğunluğun kalmaması nedeniylemaddelere geçilmesi oylanamamıştır.

Daha sonraki birleşimlerde de bir süre toplantı yetersayısısağlanamamış, 20/4/1978 günlü 135. Birleşimde ise, Plân Komisyonu Başkanının,verilmiş olan önergelerle birlikte tasarının komisyona geriverilmesini istemesiüzerine, İçtüzüğün 89. maddesinin buyurucu hükmüne uyularak, bu istem,görüşülmeksizin yerine getirilmiştir.

Değişiklik önergelerinden yalnızca birini kabul ederek 5.maddenin (M) bendini yeniden düzenleyen Plân Komisyonunun, 9/5/1978 günlü, ekraporuna bağlı tasarı, Millet Meclisinin 23/5/1978 günlü 148. Birleşimgündeminin ilgili kısmında yine ilk sırayı aldığı halde, çoğunluksağlanamadığından, bu birleşimde de görüşülememiştir. Bundan sonrakibirleşimlerde de ya çoğunluk bulunmaması ya da Danışma Kurulunun önerdiği Özelgündemlerin kabul edilmesi nedeniyle, Meclislerin tatile girdiği 30/6/1978 gününedek görüşme yapılamamıştır.

Tatil sırasında, Millet Meclisi İçtüzüğünün 19. maddesindedeğişiklik yapılmasını içeren teklifi görüşmek üzere olağanüstü toplantıyaçağırılan Millet Meclisi, 19/9/1978 günü toplanarak değişiklik teklifinigörüşüp kabul ettikten sonra, verilen bir önergenin de kabulüyle, çalışmalarınsürdürülmesini kararlaştırmıştır. Böylelikle, sözü edilen tasarının maddeleri,Millet Meclisinin 20/9/1978 günlü 167, Birleşiminde görüşülebilmiştir.

Millet Meclisince oluşturularak 21/9/1978 gününde CumhuriyetSenatosuna gönderilen metin, 22/9/1978 gününde Bütçe ve Plân Komisyonunda,26/9/1978 gününde de Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda görüşülüp kabuledilmiştir.

Dava Dilekçesinde, yukarda ana çizgileriyle belirlenen yasamasürecinin kimi evrelerinde İçtüzüklere aykırı davranıldığı öne sürülerek, buaykırılıklar nedeniyle dava konusu yasanın biçim yönünden de iptali istendiğinegöre, her iki Meclisteki yasama işlemleri ayrı ayrı ele alınarak, bu evrelerdeiçtüzük kurallarına aykırılık bulunup bulunmadığının araştırılması, aykırılıkvarsa Anayasa'ya aykırılık durumunun oluşturup oluşturmadığının saptanmasıgerekmektedir.

l - Millet Meclisinde Geçen İşlemler :

Dava dilekçesinde, tasarının yalnızca Plân Komisyonuna havaleedilmesi ve bu komisyonun yaptığı incelemeyle yetinilmesi içtüzüğe aykırı birdavranış olarak nitelendirilmiştir.

Oysa, Millet Meclisi İçtüzüğünün 74. maddesinin üçüncü fıkrasınagöre; "...gelen tasarıları ilgili komisyonlara doğrudan doğruyahavale..." etmek yetkisi Başkana verilmiştir. Millet Meclisi Başkanınatanınan bu yetkinin kullanılması, siyasî parti gruplarından ya dakomisyonlardan önceden bir görüş alınması koşuluna bağlı değildir. Anılanmaddenin son fıkrası, Milletvekillerine, yalnızca bu yollamaya karşı oturumunbaşında itiraz etmek hakkını tanımaktadır. Tutanaklarda ise bu yolda yapılmışbir itiraz yer almış değildir.

Öte yandan, tasarının uzun vadeli plânla ilgili olduğu 1. ve 2.maddelerinden açıkça anlaşılmaktadır. Bu nitelikteki tasarıların PlânKomisyonunda incelenmesi ise 16/10/1962 günlü, 77 sayılı "Uzun VadeliPlânın Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun" un 3.maddesinin ikinci bendi buyruğudur. Bu bakımdan, dava konusu yasaya ilişkintasarının, Millet Meclisi Başkanınca, doğrudan doğruya Plân Komisyonunayollanmış olmasında içtüzük kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.

Millet Meclisi Başkanının takdir yetkisi dışında, bir tasarı yada teklifin birden çok sayıda komisyonda incelenmesi, ancak, İçtüzüğün 35.maddesi çerçevesinde söz konusu olabilir. Bu maddenin ilk üç fıkrası şöyledir:

"Bir Komisyon, kendisine havale edilen tasarı veya teklifi,başka bir komisyonun ihtisası dahilinde görürse, gerekçeli olarak tasarı veyateklifin o komisyona havale edilmesini isteyebilir.

Bir komisyon, kendisine havale edilen tasarı veya teklif yahutherhangi bir mesele için, bir başka komisyonun düşüncesini öğrenmeyi gerekligörürse, tasarı veya teklifin o komisyonda görüşüldükten sonra iadesiniisteyebilir.

Bir Komisyon, başka bir komisyona havale edilmiş bir tasarı veyateklif yahut herhangi bir mesele için düşüncesini belirtmekte yarar görürse, otasarı veya teklifin kendisine havale edilmesini isteyebilir."

Görülüyor ki, İçtüzüğün anılan kuralları da buyurucu bir içeriktaşımamakta, konu yine takdire bırakılmaktadır. Plân Komisyonu, dava konusuyasaya ilişkin tasarıyı incelerken, bu tasarıyı başka bir komisyonun uzmanlıkalanı içinde görmediğine ya da bir başka komisyonun düşüncesini öğrenmeyigerekli bulmadığına, 35. maddenin üçüncü fıkrasında yazılı kuraldan yararlanmaolanağı varken bu yola da başvurulmadığına göre, İçtüzük kurallarına aykırı biruygulamadan söz edilemez.

Daha önce de benzer sorunlarla karşılaşan Anayasa Mahkemesininkonuya daha genel bir yaklaşım ve daha geniş bir çözüm yolu getirdiğigörülmektedir. Örneğin, 3/12/1968 günlü Esas: 1967/32, Karar: 1968/57; 23, 24,25/10/1969 günlü. Esas: 1967/41, Karar: 1969/57; ve 14/10/1975 günlü, Esas:1975/145, Karar: 1975/198 sayılı kararlarında; Anayasada Öngörülmeyip yalnızcaİçtüzüklerle ya da yasalarla kurulan komisyonların kuruluş ve işleyişlerindekiaykırılıkların ilgili yasayı biçim yönünden sakatlayamayacağı belirtilirkenşöyle denilmektedir:

"Anayasa'da, kimi hallerde kurulması öngörülen KarmaKomisyonlar (madde 92 ve 94) dışında kanun tasarı ve tekliflerinin öncekomisyonlarda, sonra Meclislerin Genel Kurullarında inceleneceği hakkındazorunluk koyan bir hüküm yoktur. Gerçi Anayasa'nın kimi maddelerinde Meclislerinilgili komisyonlarından söz edilmekte ise de bunlar, kanun tasarı vetekliflerinin mutlak surette komisyonlardan geçirilmesi zorunluğu koyan birAnayasa kuralı sayılamaz ve genellikle Yasama Meclislerince varlıkları bilinenkomisyonlardan, o maddelerde Öngörülen hallere münhasır olmak üzere, ne biçimdeyararlanılacağını belirtmekten öteye bir anlam taşımazlar.

Bu açıklamadan anlaşılacağı üzere, Anayasa'nın kurulmasınıemrettiği komisyonlar dışında kalan komisyonlar birer İçtüzük düzenlemesidir.

Öte yandan bu komisyonların çalışmalarının, kanun tasarı vetekliflerini Meclislerin Genel Kurulları adına inceleyerek düşüncelerinibelirtmekten başka bir anlamı ve etkisi olmadığı, sonunda konuya Meclislerintamamen hakim oldukları ve kendi iradelerine göre tam bir serbestlik içinde işikarara bağladıkları bilinen bir gerçektir. Bir kanun tasarı veya teklifinin birkomisyonda incelenmesini veya hiç incelenmemesini Meclis iradesinin gereği gibibelirlemesine engellik edeceğinin düşünülmesi de mümkün değildir."

Yukarıda yapılan açıklamalar, tasarının yalnızca PlânKomisyonuna havale edilmesinde ve bu komisyonun yaptığı incelemeyleyetinilmesinde İçtüzüğe aykırı bir yön bulunmadığını belirgin biçimde ortayakoymaktadır.

Nihat O. Akçakayalıoğlu, yukarda açıklanan gerekçenin birbölümüne katılmamıştır.

2 - Cumhuriyet Senatosunda Geçen İşlemler :

a) Bütçe ve Plân Komisyonu toplantısına CHP. li üyeler dışındakiüyeler çağırılmadan tasarının "alelacele" görüşüldüğü savı :

Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün "Komisyon Gündemleri veDavet Usulü" başlıklı 27. maddesinde; Komisyon gündemlerinin, komisyonbaşkanlarınca hazırlanarak birleşimden bir gün önce üyelere dağıtılacağına veAnkara gazetelerinden biri ile yayınlanacağına, ayrıca Cumhuriyet Senatosu veyakomisyon başkanının, ivedi durumlarda, komisyon Üyelerini, radyo telefon gibiaraçlardan yararlanmak suretiyle de toplantıya çağırabileceğine ilişkinkurallar yer almaktadır.

Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonu, dava konusu yasayailişkin tasarının Komisyona yollanmasından Önce "1997 sayılı HacettepeÜniversitesi Öğretim Üyeleri ve Öğretim Yardımcıları Kadro Kanununa Ek KanunTasarısı" nı ve "Kayseri Üniversitesi Kurulması Hakkında KanunTeklifi" ile "1487 sayılı Boğaziçi Üniversitesi Adiyle İstanbul'daBir Üniversite Kurulması Hakkında Kanun'un Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi veBu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkındaki Kanun Teklifi" ni görüşmek üzere,22/9/1978 günü saat 9.30 da toplantıya çağırılmıştır. 21/9/1978 günüdüzenlendiği saptanan gündem uyarınca, anılan tasarı ve teklifleri görüşmeküzere 22/9/1978 günü yapılacak toplantıdan Komisyon üyelerine ayrı ayrı bilgiverildiği de anlaşılmaktadır. Bu durumda, komisyon üyeleri daha önceden, başkatasarı ve teklifler dolayısıyla 22/9/1978 günlü toplantıya esasen çağırılmışbulunmaktadır, iptali istenen yasaya ilişkin tarası da belirtilen toplantıdagörüşülüp rapora bağlanmıştır.

Hernekadar tasarıya, 22/9/1978 günlü toplantı gündeminde yerverilmemiş ise de, "Başkanlık Sunuşları" bölümünde gündeme alınaraköteki işlerden Önce görüşüldüğü de bilinmektedir. Yapılan bu işlemin,Anayasanın 64. maddesinin dördüncü fıkrasındaki, yetki yasalarının"komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerindenönce ve ivedilikle" görüşülüp karara bağlanmasını öngören kurala uygunluğuaçıktır. Yalnız, şu yönün de gözden uzak tutulmaması gerekmektedir:

Anayasanın anılan kuralı, öncelik ve ivedilik konusunda birbuyruk getirmiş, bu düzenleme dışında, Anayasanın ve Yasama Meclisleriİçtüzüklerinin, yasaların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre işlemyapılması gereğini de ayrıca belirtmiştir. Bu bakımdan, komisyonda görüşülecekkonu, yetki yasası tasarısı dahi olsa bu tasarıyı içeren gündemin bir gün önceüyelere dağıtılması Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 27. maddesinin birincifıkrası gereğidir. Oysa, dava konusu yasaya ilişkin tasarı, Cumhuriyet SenatosuBaşkanlığınca 21/9/1978 günü Bütçe ve Plân Komisyonuna yollanmış, Komisyon dabir gün sonra, 22/9/1978 günü yaptığı toplantıda, Komisyon Başkanınınsunuşlarına ayrılan bölümde bu tasarıyı gündeme almıştır. İzlenmiş olan buyöntem ilk bakışta İçtüzük kurallarına aykırı gibi görünmektedir. Ne var ki,İçtüzüğün, ivedi işlerde 27. maddenin birinci fıkrasında yer alan kuralınsavsaklanmasına olanak tanıyan 28. maddesi gözönünde tutulunca, 27. maddeninilk fıkrasındaki düzenlemenin, komisyonun ani gündemlerle karşı karşıyabırakılmasını engellemek amacını güttüğü kolaylıkla anlaşılmaktadır. Bununötesinde komisyonlar, kendi gündemlerine bütünüyle egemendirler. Başka biranlatımla, komisyon, kendisine yollanmış olan tasarı ya da teklifi ivediişlerden sayıyorsa, 28. maddede yazılı 48 saatlik bekleme süresiyle bağlıolmaksızın konuyu dilediği anda görüşüp karara bağlayabilecektir. Üstelik,İçtüzük; bir konunun 70. maddede yazılı sürelerden önce Genel Kurul gündeminealınabilmesi için bir gerekçeye dayanılmasını zorunlu kıldığı halde, bir işinivedi sayılarak komisyonlarda hemen görüşülebilmesi için gerekçeye gereksinimduymamıştır.

Sonuç olarak, Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonununtoplantıya çağırılışında ve dava konusu yasaya ilişkin tasarıyı görüşmeyöntemlerinde İçtüzük kurallarına aykırılık bulunmamaktadır .

b) Tasarının Bütçe ve Plân Komisyonunda incelenmesiyleyetinildiği savı:

Tasarı ve tekliflerin komisyonlara yollanması, CumhuriyetSenatosu İçtüzüğün 23. maddesinde düzenlenmiştir. Yollanacak Komisyonları bellietme işlemi, Millet Meclisi İçtüzüğünde öngörüldüğü gibi, doğrudan doğruyaCumhuriyet Senatosu Başkanının takdirine bırakılmış, burada da Üyelere biritiraz hakkı tanınmıştır. Madde, yollamaya itiraz edilmek istendiğinde, ilkveya sonraki birleşim basında söz alınacağını, lehte ve aleyhte konuşacak birerüyeye söz verildikten sonra itirazın işaret oyu ile karara bağlanacağını ayrıcabelirtmektedir. Bu aşamada da yöntemine uygun bir itiraz ileri sürülmemiştir.

Öte yandan, bir tasarı ya da teklifin birden çok komisyondagörüşülmesine yol açan durumlar İçtüzüğün 31. maddesinde gösterilmiştir. Budüzenleme de, Millet Meclisi İçtüzüğünün 35. maddesini oluşturan kurallarınkoşutunda bir içerik taşımakta olduğundan, Millet Meclisinde geçen işlemlerbölümünde belirtilen düşünce ve yargılar bu bölüm için de geçerlidir.

c) Tasarının Anayasa ve Adalet Komisyonuna yollanmasına ilişkinönergenin Genel Kurulda reddedildiği savı:

Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda, tasarının tümü üzerindekigörüşmeler tamamlandıktan sonra, beş üye tarafından, Anayasa ile yakındanilgisi nedeniyle, bu tasarının, Anayasa ve Adalet Komisyonunda da görüşülmesiiçin esas komisyona geri yollanması yolunda bir önerge verilmiş ise de buönerge kabul edilmemiştir.

Tasarı, Bakanlar Kuruluna yasa gücünde kararnameler çıkarmakyetkisi verilmesini düzenleyen Anayasa'nın 64. maddesiyle ilgilidir. Ancak builgi, Anayasa ve Adalet Komisyonunda da ayrıca görüşme yapılmasını zorunlukılmamaktadır. Çünkü, Anayasa ve Adalet Komisyonu gibi, Bütçe ve Plân Komisyonuda İçtüzüğün 17. maddesine göre "görevleri bütün kamu faaliyetleriyleilgili" bir komisyon olarak kurulmakta ve bu doğrultuda çalışmaktadır.

Genel Kurulun, davaya konu olan yasaya ilişkin tasarının ikincibir komisyonda, özellikle Anayasa ve Adalet Komisyonunda incelenmesinegereksinim duymaması da bu nedenlerle, İçtüzük kurallarına aykırı sayılamaz.

d) Tasarının 1. maddesiyle ilgili değiştirge önergelerinin oyasunuluş biçiminden dolayı ortaya çıkan sorun :

Tasarının 1. maddesiyle ilgili olarak yedi adet değiştirgeönergesi verilmiştir. Veriliş sırasına göre bunlardan ilk ikisi 1. maddenindeğiştirilmesine ilişkindir. Üçüncü önerge, "yatırımlarıhızlandırmak" deyiminin; dördüncü önerge, "yatırımları hızlandırmak,kamu yönetiminde etkinlik ve verimliliği sağlamak ve tutumluluğu özendirereksavurganlığı önlemek" deyimlerinin; beşinci önerge, "kamu yönetimindeetkinlik ve verimliliği sağlamak" deyimlerinin; altıncı önerge,"savurganlığı önleme" deyiminin; yedinci önerge ise,"yatırımları hızlandırmak" deyiminin, 1. maddeden çıkarılmasınıöngörmektedir.

Bu önergelerin oylanış biçimi şöyle olmuştur (CumhuriyetSenatosu Tutanak Dergisi, Cilt 38, Toplantı 17, 74. Birleşim, 26/9/1978,Birinci Oturum, Sf. 410) :

"BAŞKAN - Önergeler okundu, dinlediniz. Bu önergelerden birkısmı, madde metninden bazı cümlelerin, kelimelerin çıkarılmasını, bir kısmı dabazı ilâveler yapılmasını öneriyor......

BAŞKAN - Bunlardan, önce madde metnini kısaltan ve maddemetninden bazı kelimelerin çıkarılmasını isteyen önergeleri oylarınızasunuyorum. Kabul edenler... Kabul etmeyenler ......

.........(Eskişehir) - Nasıl olur Sayın Başkan'...... Tekerteker oya koymak mecburiyetindesiniz. Tasnif ederek 5 - 6 tane önergeyi birarada oya koymak nasıl oluyor......

BAŞKAN - Değiştirge önergeleri var, üye arkadaşlarımıztarafından okundu, dinlediniz. Bu önergeleri kabul edenler ... Kabul etmeyenler... Bu önergeler de kabul edilmemiştir efendim."

Bu durumda öncelikle açıklığa kavuşturulması gereken yön şudur:

Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 105/b maddesinde; "İşarioylamada evvelâ lehte, sonra aleyhte bulunanların oylarına başvurulur ve neticeBaşkan tarafından Genel Kurula bildirilir." kuralı yer almaktadır. Oysa,birinci oylamada, Başkanın, .......Kabul edenler ...... Kabul etmeyenler....... dedikten sonra oylama sonucunu açıklamamış olduğu görülmektedir. Budurum, sözü edilen önergelerin kabul edilip, edilmediğinde duraksamayaratabilir. Ancak bu oylamayı izleyen ikinci kesim oylama sonunda, Başkanınsöylediği .......Bu Önergeler de kabul edilmemiştir....... biçimindeki sözlerarasında yer alan (de) bağlacı, ilk kesimdeki oylamaya konu olan Önergelerindahi kabul edilmemiş olduğunu açıkça ortaya koymakta oylama sonucuna ilişkinduraksamalar da böylece tümüyle giderilmiş olmaktadır.

Dava dilekçesinde, yukarda belirlenen oylama biçimiyle ilgiliolarak, Başkanın, önergeler hakkında konuşmak isteyen bulunup bulunmadığınısormamış ve bunları ayrı ayrı oylamaya sunmamış olmasına da değinilmektedir.

Öne sürülen bu savların da ayrı ayrı incelenip değerlendirilmesizorunludur:

aa) Önergeler hakkında konuşmak isteyen bulunup bulunmadığınınsorulmamış olması savı,

Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 94. maddesinin son fıkrası;"Tasarı veya teklifin C. Senatosunda görüşülmesi sırasında, yeri gelincetadil teklifinin sahibi gerekçesini açıklar." kuralını içermektedir.

Tutanak Dergisinde, değiştirge önergeleri sahiplerinin ya daCumhuriyet Senatosunun öteki üyelerinin söz istekleri yer almamaktadır. Budoğrultuda konuşabileceklerinin kendilerine hatırlatılmasını gerektiren birkural da yoktur. Bu konuda, Başkanlık Divanına düşen görev ise, "İçtüzüğün10. maddesinin altıncı bendinde yazılı olduğu üzere, söz alan üyelerinadlarının Divan Kâtiplerince not edilmesinden ibarettir.

bb) Yedi değiştirge önergesinin ikiye bölünerek oylamayasunulmuş olması savına gelince :

İçtüzüklerde, bir araya getirilecek değiştirge önergelerinintümünü kapsayan bir oylama yöntemi öngörülmemiştir. Kapsam ve içerikleri aynıolan değiştirge önergelerinin birlikte oylanmasına engel bulunmadığı belkidüşünülebilir. Fakat, kapsam ve içerikleri değişik olan önergelerin birdenoylanmasına kesinlikle olanak yoktur. Çünkü, oylama, kural olarak, yasamameclisleri iradesinin hangi yönde oluştuğunu belirlemeye yarayan bir işlemdir.Bu nedenledir ki, iradelerin açık ve seçik biçimde ve kesin olarak belirmesibakımından, özellikle kapsam ve içerikleri değişik önergelerin bir arayagetirilerek toptan oya sunulması bir yana, Millet Meclisi İçtüzüğünün 84. veCumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 73. maddelerinde belirlendiği üzere,görüşülmekte olan bir maddenin çeşitli fıkralarının bile gerektiğinde ayrı ayrıoylanmasına olanak tanınmış bulunmaktadır.

Yukarıda yapılan sıralamaya göre yedi değiştirge önergesininkapsam ve içerik yönünden birbirine benzemediği görülmektedir. O halde, buönergelerin ikiye ayrılarak topluca oylanmış olmasının İçtüzük kurallarınauygun düştüğünden söz edilemeyecektir.

Ancak, bir yasama işleminin İçtüzük kurallarına aykırı olması,kuşkusuz, tek başına Anayasa'ya aykırılığı oluşturan bir neden sayılamaz. Sözkonusu oylama olayını doğru ve sağlıklı bir biçimde değerlendirebilmek için,Anayasa Mahkemesinin bu konuda benimsediği ilke ve ölçütü yinelemekte yararvardır. 21.5.1974 günlü, Esas: 1974/8 ve Karar: 1974/19 sayılı kararda(4.8.1974 günlü, 14966 sayılı Resmî Gazete Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi,Sayı : 12, Sf. 189) şöyle denilmektedir.

"....... Anayasa'nın 85. maddesinin birinci fıkrası kuralıuyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler çalışmalarını kendiyaptıkları İçtüzükler hükümlerine göre yürütmek durumundadırlar. Anayasa'nın bukuralında İçtüzük hükümlerine Yasama Meclislerince uyulmamış veya bu hükümlerinyanlış, eksik uygulanmış olmasının olayla ilgili kanunu kesin olarak Anayasa'yaaykırı duruma getireceği anlamı çıkarılamaz. Çünkü İçtüzüklerin biçime ilişkintüm hükümleri aynı önem derecesinde değildir. Bunlar arasında YasamaMeclislerince verilen kararların geçerliği üzerinde etkili olabilecek niteliktaşıyanlar bulunduğu gibi, ayrıntı sayılabilecek nitelikte olanlar da vardır.İlk kümeye gireceklere aykırı tutumun iptal nedenini oluşturacağını, bunakarşılık öteki biçim kurallarına uymamanın iptali gerektirmeyeceğini kabuletmek yerinde olur. Anayasa'da gösterilmeyen ve yalnız İçtüzükte bulunan biçimkuralları arasında böyle bir ayırım yapılması zorunludur. Çünkü İçtüzüklerdekibiçim kurallarına aşırı bağlılık Yasama Meclislerinin çalışmalarını gereksizceaksatır. İçtüzük hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedenisayılacağı sorunu, uygulanacak İçtüzük hükümlerinin önemine ve işin niteliğinegöre çözülecek ve incelemeleri sırasında Anayasa Mahkemesince değerlendirilip,saptanacak bir konudur. Şimdiye değin Mahkemenin bu sorun üzerindeki görüşü hepböyle olagelmiştir.

Anayasa Mahkemesinin değerlendirmeyi yaparak işi bir çözümebağlarken yalnız İçtüzük hükümlerinin önem ve niteliğini değil, bir de kendi görevve yetki sınırlarını ve bu sınırların olanaklarını gözönüne almasında zorunlukvardır. Anayasa'ya uygunluk denetimi Anayasa'ca Anayasa'nın biçim kurallarınainhisar ettirilen veya kanunun yapısı yönünden öz üzerinde denetim olanağıbulunmayan işlerde Anayasa Mahkemesinin içtüzük kurallarını katı bir biçimdeele alarak değerlendirmeyi buna göre yapması doğal sayılmak gerekir. Özyönünden de denetim yetkisinin veya olanağının bulunduğu konularda Mahkemeninişi aynı katılıkta ele alarak değerlendirmeye gitmesi savunulamaz ve böyle birgörüş haklı da gösterilemez."

Anayasa Mahkemesinin belirlenen doğrultuda kökleşmiş bulunangörüşü gözönünde tutularak, İçtüzük kurallarına aykırı biçimdegerçekleştirildiği saptanan oylamanın Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulu iradesinintam alarak belirlemesine engellik edip etmediği konusuna gelince :

Yukarıda belirtildiği gibi, tasarının 1. maddesiyle ilgili yedideğiştirge önergesi gerekçeleriyle birlikte Genel Kurulda okunmuşbulunmaktadır. Hükümet ve Komisyon bu önergelere katılmadıklarınıbildirmişlerdir. Bu durumda yapılacak işlemi, İçtüzüğün 97. maddesinin aşağıdagösterilen son iki fıkrası belli etmektedir :

"Bunun üzerine tadil teklifinin dikkate alınıp alınmamasınaGenel Kurulca karar verilir.

Tadil teklifi dikkate alınırsa komisyona havale edilir. Komisyondikkate alınan tadil teklifine uymak zorunda değildir. Son karar Genel Kurulaaittir."

Değiştirge önergeleri gerekçeleriyle birlikte okunmuş olduğunagöre, Genel Kurul, bu konuda yukarıdaki kural gereğince kararını verebilecekduruma gelmiş demektir. Genel Kurulca, bu yolda karar verilmesini önleyecek yada Genel Kurulun iradesini saptıracak bir tutum ve davranış içerisinegirilmemiştir.

Başkanın, birden çok sayıda önergeyi toptan oylamaya sunmuşbulunması, bu aşamada, aslında dikkate alınmasına gerek olmayan Önergelerin dekomisyona yollanması sonucunu doğurabilirdi. Fakat bu sonucun bile GenelKurulun iradesini saptırıcı bir etki yaratmasına olanak yoktur. Çünkü, sözügeçen İçtüzük maddesinde de açıklandığı gibi, son karar Genel Kurula aittir.

Özetlenirse; Başkanın, kapsam ve içerikleri ayrı yedi değiştirgeÖnergesini iki kesime ayırarak, bunları topluca oylamaya sunması, GenelKurulun, önergelerden birinin ya da bir bölümünün dikkate alınmasına kararverilmesini engelleyecek nitelik ve etkinlikte görülmemiş ve İçtüzüğe aykırısayılsa bile bu durum Anayasa'ya aykırılığı oluşturacak ağırlıktabulunmamıştır.

Nihat O. Akçakayalıoğlu bu bölümdeki gerekçeye katılmamıştır.

e) Başkanın yoklama yapmamakta direnmesi ve yoklama sonuçlarısorunu :

Tasarının, Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda görüşüldüğü26.9.1978 günlü, 74. Birleşimde iki oturum yapılmıştır. Birinci oturumsırasında, yetersayı olmadığını ileri süren beş üyenin isteği üzerine İçtüzüğün52. maddesinin son fıkrası uyarınca hemen yoklama yapılmış ve toplantıyetersayısının bulunduğu saptanmıştır.

Saat 20.30 da başlayan ikinci oturum sırasında da, beş üyetarafından yoklama yapılması istenmiştir. Başkan bu isteği, önce,"Efendim, yoklama isteği için bir neden yok" sözleriyle karşılamış veüyelerle arasında kısa süreli bir tartışma geçmiş ise de, sonunda bunu hakkınsuistimali olarak tescil ederim ve eski düşüncelerimi de koruyarak yoklamayıyaptırırım.", "Yapacağım, yoklamayı yapacağım" ....... yoklamayapılacaktır." demiştir. Yapılan yoklama sonucunu da "yeter sayımızvar efendim oturuma devam ediyoruz." diyerek açıklamıştır.

Yoklama yapılması istendiği andan başlıyarak, sonucununbelirlenmesine dek, görüşülmekte olan tasarı ile ilgili olarak hiç bir işlemyapılmamıştır. O halde, belirtilen evrenin dava konusu yasa üzerinde olumsuzetkilerinden söz edilemez. Ancak, yoklama sonucunun açıklanmasından sonra kimiüyeler, bu açıklamaya itiraz ederek, salonda 91 üyenin bulunduğunu önesürmüştür. Başkan ise 94 üyenin bulunduğunu bildirmiştir.

İçtüzüğün 3. ve 10/5. maddeleri karşısında, yoklama yapmak,Başkanlık Divanında yer alan Divan kâtiplerinin görev alanı kapsamına girdiğinegöre, toplantı yetersayısının saptanmasında Başkanın sözlerinin esas tutulmasıdoğaldır. Kaldı ki, kimi üyeler ayrılırken kimi üyelerin Genel Kurulakatılmaları da sürekli karşılaşılan bir olgudur. Nitekim, İçtüzüğün 108/4,maddesinde; .......oylama sırasında Genel kurula gelmiş olanlar varsa, bunlarda oylamaya davet edilirler." denilerek değişkenlik olgusuna uygunkurallara yer verilmiştir.

Meclisler Genel kurullarının, sayıca, böylesine değişken birsüreç içerisinde çalışmaları aslında demokratik düzenin gereğidir. Bunun yanısıra içtüzük, yoklama yapılmasını gerek zaman, gerek sayı bakımından sınırlamamıştır.O halde, örneğin beş üyenin Genel Kuruldan ayrılmasıyla toplantı yetersayısınınkalmadığı ancak yeniden yapılacak bir yoklama ile anlaşılacaktır. Üyelerdenyöntemine uygun yeni bir yoklama istemi gelmediğine, oturumun bu evresinde,yetersayı olup olmadığında Başkanlık Divanının duraksamaya düştüğünü gösterenbir belirti de bulunmadığına göre, incelenmekte olan yasama çalışması sırasındatoplantı yetersayısının kalmadığını kabule olanak yoktur.

f) Tasarının tümü için açık oya başvurulması ve Genel Kuruldabulunmayan yedi üyenin oyları sorunu :

Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 105. maddesinin (a) bendininbirinci ve ikinci fıkraları; "Bu tüzük gereğince açık veya gizli oyamüracaat zaruri olmayan hususlarda" ve "Tüzüğün açıkça halletmediğikonularda" işaret oyuna başvurulacağını öngörmüştür.

Bu kurallar uyarınca tasarının gördüğü işlem, birleşimi yönetenBaşkanın şu sözleriyle açıklığa kavuşmaktadır :

".......Efendim tasarının tümünü oylarınıza sunacağım. KamuYönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve SavurganlığıÖnlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik ve Malî Önlemler Hakkında Yetki Kanunu"nun tümünü oylarınıza sunuyorum. Kabul edenler ......Etmeyenler ......Kabuledilmiştir."

Bundan sonra yapılacak işlem İçtüzüğün 79. maddesinde yazılıdır."Aynen Kabul" başlığını taşıyan bu madde şöyledir :

"Madde 79 - Millet Meclisinde kabul edilmiş olan tasarıveya teklif, C. Senatosunca değişiklik yapılmadan kabul edilirse, bu metinkanunlaşır ve C. Senatosu Başkanı bunu Cumhurbaşkanına gönderir."

Ne var ki, Başkan, tasarıyı kesin olmaya sunduktan ve sonucu"Kabul edilmiştir" diyerek açıkladıktan sonra, ayrıca, açık oyadabaşvurmuştur. İçtüzüğün 107. maddesine göre, aşağıdaki hallerde açık oya başvurulması gerekmektedir:

"1. Bütçe Kanun tasarısının oylamasında,

2. Vergi koyan veya kaldıran yahut vergileri artıran veyaeksilten kanun tasarılarının oylamasında,

3.-Andlaşma veya sözleşmelerin oylanmalarını uygun bulan kanuntasarılarının oylanmasında,

4. Bir konu ilk defa oya konurken, on üye tarafından açık oyabaşvurulmasının yazılı olarak istenmesi halinde,

5. Herhangi bir oylamada Başkanlık Divanının sonuç hakkındatereddüte düştüğü görülünce beş üye tarafından açık oya başvurulmasının sözlüolarak istenmesi halinde"

Başkan ise, 3.10.1978 günlü 76. Birleşimde, "Hiç gerekyokken açık oylamaya sunuldu" biçiminde koşulması üzerine, açık oyabaşvurulmasının nedenlerini şöyle açıklamaktadır.

".......Bu tasarı Millet Meclisinde açık oylamayasunulmuştur. Gelenek de, Millet Meclisinde açık oylamaya sunulan tasarılarınCumhuriyet Senatosunda da açık oylamaya sunulması şeklindedir. O bakımdan açıkoylamaya sunulmuştur."

Oysa, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 107. maddesinde gelenektensöz edilmemektedir. Yasama işlemlerinde geleneklere dayanılabilmesi, ancak okonuda İçtüzükte bir boşluk bulunması ve geleneğin Anayasa'ya. ve İçtüzüğeaykırı düşmemesi koşuluna bağlıdır.

Öte, yandan, Millet Meclisi İçtüzüğünde acık oylamanın zorunlusayıldığı durumlar daha geniş kapsamlıdır. Bu bakımdan, bir tasarı ya da teklifhakkında Millet Meclisinde açık oylamaya başvurulduğu halde, CumhuriyetSenatosunda bu tür oylama gerekmeyebilir. Çünkü, Anayasanın 85. maddesinde yeralan kurala göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarınıkendi yaptıkları İçtüzüklerin hükümleri çerçevesinde yürütmek zorundadırlar.

Yukarıda belirtildiği gibi, davaya konu olan yasaya ilişkintasarı, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 107. maddesinin ilk üç bendinde sayılantasarılardan değildir. Nitekim, birleşimi yöneten Başkan'da, tasarıyı kesinolarak oylarken, İçtüzük kurallarına uygun biçimde, işaret oyuna başvurmuştur.Bu oylama sonucu yönünden her hangi bir duraksamaya da düşülmemiştir. Tersine,Başkan, "ittifakla evet oybirliğiyle efendim" diyerek sonucu, açık veseçik bir anlatımla vurgulamıştır. İşaret oylaması sonucu bu denli belirginolunca, 107. madenin "...Başkanlık Divanının sonuç hakkında tereddüde düştüğügörülünce beş üye tarafından açık oya başvurulmasının sözlü olarak istenmesihalinde" açık oya başvurulmasına olanak tanıyan 5. bendinin uygulanmasınada gerek kalmamaktadır.

Böylece, Millet Meclisince kabul edilen tasarı, değişiklikyapılmaksızın, işaret oyuyla Cumhuriyet Senatosu tarafından da kabul edildiğianda, İçtüzüğün 79. maddesi gereğince yasallaşmış ve yasama meclislerinin iradealanı dışına çıkmış bulunmaktadır. Bir tasarı veya teklif metnininkesinleşmesinden sonra, o metin ile ilgili olarak yasama meclislerince yapılmışolan işlemleri fazladan yapılan işlemler olarak nitelendirmek gerekir. Buradada, söz konusu açık oylamanın fazladan yapılmış bir işlem niteliğinitaşıdığında ve kesinleşen yasa metninin bundan etkilenmediğinde kuşku yoktur.

Açık oylamanın fazladan yapılmış bir işlem düzeyinde kaldığı vekesinleşen yasa metninin bundan etkilenmediği böylece ortaya çıktıktan sonra,Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda yapılan açık oylama işlemi üzerinde ayrıcave ayrıntılı biçimde durmaya, sorunu tüm boyutlarıyla irdelemeye, başka birdeyişle, bu işlemin anlam ve kapsamı içinde ele alınabilecek bütün durumları,örneğin, açık oylamanın, kürrelerin sıralar arasında dolaştırılarakyapılmasına, altı üyenin ikişer kez, kabul oyu kullanmasına, Genel Kuruldabulunmayan yedi üye adına da kabul oyu kullanılmasına ilişkin savları ayrıca vebirer birer incelemeye gerek kalmamıştır.

Ne var ki, dava dilekçesinde; "Adalet Partisi Grubu olarakbu tasarının açık oylamaya tâbi olduğu hakkındaki fikrimizi Genel Kuruldaaçıklamış idik. Ayrıca tasarı Millet Meclisinde açık oy ile kabul edilmiş idi,İçtüzüğün 107. maddesinin ikinci fıkrasında vergi koyan veya kaldıran yahutvergileri artıran veya eksilten kanun tasarılarının oylanmasında açık oy şartkoşulmuştur." denildiğine göre, dava konusu yasaya ilişkin tasarının,anılan fıkra gereğince, açık oya başvurulması zorunlu olan tasarılardan sayılıpsayılmayacağı konusunun da incelenmesi gerekmektedir.

Burada özellikle belirtilmesi gereken durum, iptali istenenYasanın, doğrudan vergi, harç ve resim koyan ya da kaldıran yahut bunlarıartıran veya eksilten bir yasa olmadığıdır. Belirtilen sonuçlar, ancak bakanlarKurulunun ileride çıkaracağı yasa gücünde kararnamelerden doğabilir. Kaldı ki,Bakanlar Kurulunun, yetki yasası ile verilen yetkinin tümünü kullanıpkullanmayacağını önceden kesinlikle bilmeye olanak bulunmadığı gibi, BakanlarKurulu bu yetkisini kullanmaktan da vazgeçebilecektir.

Bu bakımdan, Cumhuriyet Senotosu İçtüzüğünün 107. maddesininikinci fıkrası hükmünün yetki yasaları hakkında uygulanmasına olanakbulunmamaktadır.

Bütün bu nedenlerle, itiraz konusu yasanın, biçim yönünden,Anayasa'ya aykırı olmadığına karar verilmelidir.

Rüştü Aral; yasanın, Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulundakigörüşmeler sonunda açık oylamaya konulmasının yerinde olduğunu ve bu yöndentoplantı yetersayısı bulunup bulunmadığının araştırılması gerektiğini önesürerek bu görüşe katılmamıştır.

B) Öz yönünden inceleme :

l - Anayasa'nın 64. ve 5. maddelerine aykırılık sorunu :

Davanın niteliğine göre öz yönünden incelemenin ağırlıknoktasını, Anayasanın 64. ve ona bağlı olarak 5. maddeleri oluşturmaktadır.İptali istenen yasanın özüyle Anayasa'ya aykırı olup olmadığı sorunutartışılırken. Anayasanın 64. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilen öğeleryanında, aynı maddenin son fıkrasında yer alan hükümler yönünden de incelemeyapılmasına gerek bulunup bulunmadığının öncelikle saptanması, böylecebelirlenecek duruma göre Anayasaya uygunluk denetiminin yapılması gerekmektedir:

a) Anayasaya uygunluk denetimi yapılırken, Anayasanın 64.maddesinin son fıkrasında yer alan yasaklayıcı hükümler yönünden incelemeyapılmasına gerek bulunup bulunmadığı sorunu :

Anayasanın "Temel Haklar ve Ödevler" başlığını taşıyanikinci kısmının "Genel Hükümler" başlıklı birinci ve "KişininHakları ve Ödevleri" başlıklı ikinci bölümlerinde yer alan temel hak veözgürlükler ile "Siyasi Haklar ve Ödevler" başlıklı dördüncü bölümündeyer alan siyasal haklar ve ödevlerin yasa gücündeki kararnamelerledüzenlenemiyeceğini belirleyen bu arada, Anayasa Mahkemesi'nin bukararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunu da denetleyeceğini hükme bağlayan 64.maddenin son fıkrası, yetki yasalarıyla ilgili olmayıp, doğrudan doğruya yasagücündeki kararnamelere ve yalnız bu kararnamelerin yargısal denetimine ilişkinhükümleri içermektedir.

İptal davası, salt 26.9.1978 günlü, 2171 sayılı Yetki YasasınınAnayasaya aykırılığı savına dayalı olduğuna ve pek doğal olarak anılan yasanın"Yetki Kapsamına Giren Konularla, Kaldırılacak, Değiştirilecek ve YenidenDüzenlenecek Hükümler" başlığı taşıyan 5. maddesi uyarınca Çıkartılacakyasa gücündeki kararnameleri kapsamadığına göre, yetki yasasının, Anayasanın,yasa gücündeki kararnamelere özgü 64. maddesinin son fıkrası hükmüneuygunluğunun araştırılmasına gerek ve olanak yoktur.

Rüştü Aral, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Yılmaz Aliefendioğlu bugörüşe katılmamışlardır.

b) Dava konusu yasanın, Anayasa'nın 64. maddesinin ikincifıkrası ve 5. maddesi hükümlerine uygun olup olmadığı sorunu :

Davacı, bu hükümlere ilişkin savlarında, yetki yasasının,birbiriyle ilgili olmayan 50 yasada değişikliği öngördüğünü, oysa her yasasınınbaşlı başına bir müessese olduğunu, bunların tümünün amaç, ilke ve kapsamyönünden, yetki yasasında belirtilmesine olanak bulunmadığını, Anayasa'nın 64.maddesinde "Kanun" sözcüğü yerine "Kanunlar" sözcüğününkullanılmasının da, yetki yasasında ancak bir müessesenin konu edilebileceğinigösterdiğini, yasada kullanılan yuvarlak sözlerin ve genel deyimlerin bubelirleme için yeterli olmadığını, bundan başka, yasada "kapsam","ilke" ve "amaç"ın çok geniş ve genel tutulduğunu, buöğelerin her yasa ve madde için açıkça belirtilmeyip, yasa ve maddenumaralarının yazılması ile yetinildiğini, bütün bu nedenlerle yasanın,Anayasa'nın 64. maddesinin ikinci fıkrasındaki "belli konu" yuiçermediğini ve ayrıca Anayasa'nın 5. maddesi hükmüne de aykırı olduğunu ilerisürmektedir.

Anayasa'nın değişik 64. maddesinin ikinci fıkrasında, TürkiyeBüyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kuruluna, "belli konularda" yasagücünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebileceği hüküm altına alındıktansonra, çıkarılacak kararnamelerin konusunu "belli" durumagetirebilmek bakımından, amacının, kapsamının, ilkelerinin ve yürürlüktenkaldıracağı yasa hükümlerinin yetki yasasında açıkça gösterilmesi zorunlututulmaktadır. Bunlar, yasa gücünde kararnamelerle ilgili öğelerdir. Söz konusuAnayasa maddesinde, ayrıca, kararnamelere konu olacak yasaların amaç, kapsam veilkelerinin de yetki yasasında gösterilmesi gereğine açık ya da örtülü biçimdedeğinen bir hüküm yer almış değildir. Maddede geçen "kanunlar"sözcüğü böyle bir yoruma elverişli olmadığı gibi, 64. maddenin ikinci fıkrasıhükmünün getiriliş amacı da, davacının değindiği biçimde bir düzenlemeye yervermemektedir. Gerçekten, söz konusu öğelerin yetki yasasında yer alması, yasagücünde kararnameler çıkarma yetkisinin Bakanlar Kuruluna hangi amaçla, hangiilke gereği ve ne kapsamda verildiğinin önceden ve kesin biçimde belirlenmesiamacına yöneliktir. Yasa gücünde Kararnameye konu olan yasaların amaç, ilke vekapsamlarının ne olduğu, bunlar arasında ayrım bulunup bulunmadığı gibi yönler,Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin belirlenmesi ve sınırlanması amacı ileilgili olmadıklarından, bunların yetki yasasında yer almasına gerek yoktur.

Bundan başka, 64. maddenin ikinci fıkrası hükmü, bir yetkiyasasına dayanarak birden çok yasa gücünde kararname çıkarılmasına olanaktanıdığına göre, yetkinin kapsayacağı yasaların sayısı bakımından da bir sınırkoymuş değildir.

Bütün bu nedenlerle, iptali istenen yasanın, Anayasa'nın 64.maddesinin ikinci fıkrasına ve bunun sonucu olarak da Anayasa'nın 5. maddesineaykırı bir yönü bulunmamıştır.

2 - Anayasanın 12. maddesi ile 42. maddesinin üçüncü fıkrasınave 58. maddesine aykırılık sorunu :

Davacı, ayrıca yetki yasasında çıkarılması öngörülenkararnamelerle yapılacak kimi yasa değişikliklerinin, Anayasa'nın 12. ve 58.maddeleri ile 42. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan angarya yasağına aykırıdüşeceğini ileri sürmektedir.

Yukarıda belirtildiği gibi, yetki yasası'nın Anayasayaaykırılığı ile bu yasaya dayanılarak çıkarılacak yasa gücünde kararnamelerinAnayasa'ya aykırılıkları ayrı konulardır.

Sözü geçen savlar, ancak yasa gücünde kararnamelere karşı ilerisürülebilecek nitelikte olduklarından, bu aşamada, yani yetki yasası bakımındanele alınarak incelemelerine olanak bulunmamaktadır.

V. SONUÇ:

26.9.1978 günlü, 2171 sayılı "Kamu Yönetiminde veHarcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve Savurganlığı ÖnlemekAmacıyla Alınacak Ekonomik ve Mali Önlemler Hakkında Yetki Kanunu"nun;

A) Biçim yönünden:

Anayasa'ya aykırı olmadığına, Rüştü Aral'ın "YasanınCumhuriyet Senatosu Genci Kurulundaki görüşmeler sonunda açık oylamayakonulmasının yerinde olduğu ve bu yönden toplantı yetersayısı bulunupbulunmadığının araştırılması gerektiği" biçimindeki karşıoyuyla veoyçokluğuyla;

B) Öz yönünden :

1 - Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılırken, Anayasanın 64.maddesinin ikinci fıkrasında gösterilen öğeler yanında, aynı maddenin sonfıkrasında yer alan yasaklayıcı hüküm yönünden de inceleme yapılmasına gerekbulunmadığına Rüştü Aral, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Yılmaz Aliefendioğlu'nunkarşıoylarıyla ve oyçokluğuyla,

2 - Dava konusu Yasanın, Anayasa'nın 64. maddesinin ikincifıkrası hükmüne aykırı olmadığına ve davanın reddine oybirliğiyle,

12.6.1979 gününde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

T. C. Anayasa'sının 64. maddesinin son fıkrasının birincitümcesinde, "Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerindeyer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklarve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.

Anayasa'nın temel haklar ve ödevler başlıklı ikinci kısmının10-13. maddeleri içeren birinci bölümü "genel hükümler", 14-34.maddeleri içeren ikinci bölümü "kişinin hakları ve ödevleri" ve54-62. maddelerini içeren dördüncü bölümü "siyasi haklar ve ödevler"başlığını taşımaktadır. Temel hak ve ödevlerin üçüncü bölümü ise, 35-53.maddeleri içeren "sosyal ve iktisadi haklar ve ödevler" başlıklıdır.

Anayasa'nın 1488 sayılı Yasa ile yapılan değişiklik gerekçesindede, "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uymak zorunluğusebebiyle, bir zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir.Değişen iktisadî ve sosyal şartların gereği olarak, bazı hukuk kurallarının buusuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş Devlet anlayışının tabii birsonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Anayasa'nın 5 inci maddesi hükmünün, prensibini bozmamak ve herhalde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla Hükümete kanun hükmünde kararnameler çıkarmayetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün, Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64 ncü maddesineeklenmesi uygun görülmüştür" denilmektedir.

Yukarıki açıklamadan anlaşıldığı üzere, Türkiye Büyük MilletMeclisinin "Yetki Kanunu" ile Bakanlar Kuruluna düzenleme yetkisiverilebilecek konular ancak Anayasa'nın (35-53) maddelerini içeren sosyal veiktisadî haklar ve ödevlerle ilgili olanlardır. Sosyal ve iktisadî haklar veödevler dışındaki bir alanda Bakanlar Kuruluna Yetki Kanunu ile kanunhükmündeki kararname düzenleme yetkisi verilemez. Bu husus değişik 64. maddeningerekçesinde, "a-Türkiye Büyük Millet Meclisi bir (yetki kanunu) ile bellikonularda Bakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisiverebilecektir." biçimindeki açıklama ile de doğrulanmaktadır.

Bu durum karşısında Anayasa'ya aykırılık savının incelenmesindeyetki kanununun yalnız amaç, kapsam ve ilkeler, yetkiyi kullanma süresi veyürürlükten kaldırılan kanunlar açısından yapılan denetim eksik bir denetimdir.Dava konusu Yetki Kanununun 64. maddesinin son fıkrasındaki konuları dakapsayıp kapsamadığı örneğin suç ve vergi konuları ile ilgili olanlardadüzenleme yetkisini içerip içermediği açısından inceleme yapılarak sonucunagöre karar verilmesi gerekir.

Her ne kadar amaç-kapsam ve ilkeler, yetkiyi kullanma süresi,yürürlükten kaldırılan kanunlar açısından Anayasa'ya aykırılık yok ise de, budenetimin Anayasa'nın 64. maddesinin son fıkrası açısından da yapılmaması eksikbir denetimdir. Bu noktadan inceleme yapılarak sonucuna göre karar verilmesigerekir. İnceleme kapsamının dar tutulması açısından çoğunluk kararınakarşıyız.