Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1979/16, K.1979/28 Sayılı Karar - 19/06/1979

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1979/16

Karar Sayısı:1979/28

Karar Günü:19/6/1979

Resmi Gazetetarih/sayı:9.7.1979/16691

İTİRAZDA BULUNAN : Danıştay 12. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 1/3/1977 günlü, 1586S sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan 2067 sayılı "1977 yılı Bütçe Kanunu"nun 12. maddesininAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir.

I - OLAY :

Türk Hava Yollan A.O. da görevli bulunan davacıya vergi dairesimüdürlüğünce 16/1/1979 gününde tebliğ edilen yazı ile, 1977 yılı içinde 480.000liranın üzerinde ücret aldığından 1977 yılı Bütçe Yasasının 12. maddesine görelimiti aşan 44.267 liranın Hazineye yatırılması gerektiği bildirilmiştir. Budurum üzerine davacı söz konusu işlemin iptali istemiyle Danıştay'da 2/2/1979günü dava açmış ve bu arada yapılan istemin dayanağı olan yasa kuralınınAnayasa'ya aykırı olduğu savında bulunmuştur. Bu savı ciddi gören Danıştay 12.Dairesi Anayasa'nın değişik 151. ve 44 sayılı Yasanın 27. maddeleri uyarıncaAnayasa Mahkemesine başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ:

1 - İptali istenen kurallar :

1/3/1977 günlü, 15865 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve aynıgünde yürürlüğe giren 2067 sayılı "1977 yılı Bütçe Kanunu" nun itirazkonusu kuralları içeren 12. maddesi şöyledir :

"Madde 12 - Malî yıl içinde; genel bütçeye dahil daireler,katma bütçeli idareler, döner sermayeli kuruluşlar, belediyeler, özel idareler,Kamu İktisadî Teşebbüslerinde (Sermayesinin yarısından fazlası yukarıda sayılankuruluşlara ait olanlar dahil) özel ve toplu sözleşmelerle istihdam olunanpersonele ödenecek ücretler ile sağlanan nakdî ve aynî menfaatlerin yıllıktutarlarının onikide birinin gayrisafi miktarı (40.000) lirayı geçemez.

Uçucu, uçuş hizmetlerinin teknik ve yönetim sorumluluğu ilegörevli personel ile yurt dışı deniz ulaşımı hizmetlerinde görevli gemikaptanı, başmühendis, güverte ve makine zabitanı ve bunların teknik ve yönetimsorumluluğunda bulunan personel hakkında l inci fıkrada belirtilen miktarMaliye Bakanının olumlu görüşü alınmak kaydıyle l misline kadar artırılabilir.

Aynı menfaatler, sözleşmeler itibariyle, Maliye Bakanıncagörevlendirilecek üç kişilik bir kurul tarafından değerlendirilir. Limiti aşansözleşmelerin yeniden düzenlenmesi mümkün olmadığı takdirde, limiti aşan kısımgelir bütçesinde açılacak özel bir tertibe gelir kaydolunmak üzere Hazineyeyatırılır.

Bu madde hükümlerine uyulmaması halinde 6183 sayılı Kanunhükümlerine göre takibat yapılır."

2 - İlgili Anayasa kuralları:

"MADDE 64 - Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak,Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, parabasılmasına, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen Ölümcezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisininyetkiler indendir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki verenkanunda, çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyikullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkçagösterilmesi ve kanun hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmişolduğunun belirtilmesi lâzımdır.

Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğegirerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulankararnameler, Anayasa'nın ve yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunlarıngörüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak, komisyonlarda ve genelkurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden Önce ve ivedilikle görüşülüpkarara bağlanır.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler, bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar veÖdevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bukararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunu da denetler."

"MADDE 92- Kanun tasarı ve teklifleri önce MilletMeclisinde görüşülür.

Millet Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilentasarı ve teklifler Cumhuriyet Senatosuna gönderilir.

Millet Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosuncadeğişiklik yapılmadan kabul edilirse, bu metin kanunlaşır.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabulederse, Millet Meclisinin bu değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.

Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metnibenimsemezse, her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdakiüyelerden bir karma komisyon kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin MilletMeclisine sunulur. Millet Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosuncaveya daha önce kendisince hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabuletmek zorundadır. Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ilekabul edilmiş olan madde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metninibenimsememesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu haldeaçık oya başvurulur.

Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, CumhuriyetSenatosunca da reddedilirse düşer.

Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, CumhuriyetSenatosunca olduğu gibi veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi,Cumhuriyet Senatosunun kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosununmetni Millet Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veyateklif düşer; Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisincedeğiştirilerek kabul edilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümüreddedilen bir metnin Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısınınsalt çoğunluğunun oyu lazımdır. Bu halde açık oya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu iletümü reddedilen bir metnin kanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üyetamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açıkoya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gönderilen bir metni, MilletMeclisi komisyonlarında ve genel kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süreiçinde karara bağlar; bu süre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeşgünden, ivedi olmıyan hallerde bir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde kararabağlanmıyan metinler, Cumhuriyet Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliylekabul edilmiş sayılır. Bu fıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatilidevamınca işlemez.

Yasama Meclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasîpartilerle ilgili tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralarhükümleri uygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde,karma komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısındagörüşülür karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşiktoplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının saltçoğunluğunun oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır."

"MADDE 93. - Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisincekabul edilen kanunları on gün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir dahagörüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içindeTürkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe Kanunları ve Anayasa buhükmün dışındadır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yinekabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayınlanır."

"MADDE 94. - Genel ve katma bütçe tasarıları ile millîbütçe tahminlerini gösteren rapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, BakanlarKurulu tarafından, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Bu tasarılar ve rapor, otuzbeş milletvekiliyle onbeş CumhuriyetSenatosu üyesinden kurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonunkuruluşunda, iktidar grupuna veya gruplarına en az otuz üye verilmek şartiyle,siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili gözönündetutulur.

Karma komisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin,önce Cumhuriyet Senatosunda görüşülür ve en geç on gün içinde karara bağlanır.

Cumhuriyet Senatosunca kabul edilen metin, en geç bir haftaiçinde yeniden görüşülmek üzere, karma komisyona verilir. Karma Komisyonunkabul ettiği son metin Millet Meclisinde görüşülür ve malî yılbaşına kadarkarara bağlanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerinin genelkurullarında, Bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındakidüşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar;bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızınokunur ve oya konur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınıngenel kurullarda görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleriazaltıcı teklifler yapamazlar."

"MADDE 126. - Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağıkanunla gösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbirhüküm konulamaz."

IV - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 10/5/1979gününde Şevket Müftügil, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Osman Tokcan, RüştüAral, Ahmet Salih Çebi, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu,Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Necdet Darıcıoğlu, İhsan N.Tanyıldız, Bülent Olcay ve Yekta Güngör Özden' in katılmalarıyla yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyanın eksiği bulunmadığından işin özününincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V - ÖZÜN İNCELENMESİ :

İşin özüne ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran mahkemeningerekçesi, iptali istenilen yasa hükümleriyle dayanılan veya ilgili bulunanAnayasa kuralları ve ileri sürülen diğer gerekçeler okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü :

Anayasa'ya aykırılık savı davada doğrudan doğruya dayanılanAnayasa'nın 126. maddesi ile yasalaşma yöntemi yönünden konu ile ilgili 64.,92., 93. ve 94. maddeleri açılarından olmak üzere iki yönden araştırılıpincelenmiştir.

l - Anayasa'nın 126. maddesi yönünden inceleme :

126. maddenin 3. fıkrasının son tümcesi şöyledir : "BütçeKanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" 1977yılı Bütçe Kanununun iptali istenilen 12. maddesindeki hükümler parasal (malî)hükümler ise de Anayasa'nın 126. maddesindeki (bütçe ile ilgili hükümler)deyimine girmezler. Nitekim yasalaşınca Anayasa'nın 126. maddesini oluşturanAnayasa Tasarısının 125. maddesine (malî hükümler) sözcükleri konulmuş,tasarının Temsilciler Meclisindeki görüşülmesi sırasında parasal hükümlerin herçeşidinin bütçe kanununa konulamayacağı, bir yıllık gelir tahminleriyle ödeneğive bütçenin uygulama yöntem ve yerlerini gösteren bütçe kanununa ancak bunlarlailgili hükümler konulabileceği kabul edilerek (malî hükümler) sözcükleritasarıdan çıkarılmış bunun yerine "bütçe ile ilgili hükümler" deyimikonulmuştur.

Oysa 1977 yılı Bütçe Kanununun 12. maddesindeki ".......Özel ve toplu sözleşmelerle istihdam olunan personele ödenecek ücretler ilesağlanan nakdî ve aynî menfaatlerin yıllık tutarının onikide birinin gayrisafimiktarı 40.000 lirayı geçemez." tümcesi (ibaresi) bir yıllık gelir tahminiveya ödenek yahut bunların uygulanması ile ilgili olmayıp süreklilik taşıyanbir kanun hükmü niteliğindedir. Bu nedenle iptali istenen hüküm Anayasa'nın126. maddesine aykırıdır.

2 - Yasalaşma yöntemi açısından inceleme :

Anayasa'nın 64. maddesi, "kanun koymak, değiştirmek vekaldırmak devletin bütçe ve kesinhesap tasarılarını görüşmek ve kabuletmek" yetkilerini Türkiye Büyük Millet Meclisine verdikten sonra 92.maddesi görüşme ve yasalaşmanın yöntem ve koşullarım belirtmiş; 93. maddesi deCumhurbaşkanının Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on güniçinde yayınlayacağını, uygun bulmadığı kanunu bir daha görüşülmek üzere, bukonuda göstereceği gerekçeyle birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük MilletMeclisine göndereceğini hükme bağlamış, bütçe kanunları ile Anayasa'yı buhükmün dışında tutulmuştur.

Anayasa'nın 86., 92. ve 93. maddeleri ile 94. maddesininkarşılaştırılması sonucunda, diğer kanunlarla bütçenin görüşülme ve yasalaşmayol ve yöntemlerinin, toplanma ve karar yeter sayılarıyla yürürlüğe girmekoşullarının başka başka olduğu açıkça görülmektedir. Bu kurallar karşısındabütçe ile ilgili bulunmayan bir hükmün bütçe kanunda yer alması, Anayasa'nın92. ve 93. maddelerinde yazılı yönteme bağlı tutulmuş olmadığından Anayasa'yauygun biçimde yasalaşmış sayılma olanağı vermez ve bu nedenle o hükmün yasaolarak kabulü de Anayasa'ya aykırı düşer. Bu konuda daha geniş gerekçelerAnayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında belirtildiği için buradayinelenmesine gerek görülmemiştir. (7/1/1969 günlü, E. 1968/24. K. 1969/4sayılı karar, 21/2/1969 günlü 13133 sayılı Resmî Gazete, Kararlar Dergisi Sayı: 7, Sayfa 149; 27/6/1972 günlü, E. 1972/25, K. 1972/36 sayılı karar, 27/10/1972günlü, 14349 sayılı Resmî Gazete, Kararlar Dergisi, Sayı: 10, Sayfa 494; 21/11/1974 günlü, E. 1974/26, K. 1974/48, sayılı kararı 29/1/1975 günlü, 15133 sayılıResmî Gazete, Kararlar Dergisi, Sayı 12, Sayfa 385; 10/6/1976 günlü E. 1976/23,K. 1976/33 sayılı karar, 15/9/1976 günlü, 15708 sayılı Resmî Gazete; 21/10/1976günlü, E. 1976/35, K. 1976/49 sayılı karar, 23/12/1976 günlü, 15798 sayılıResmî Gazete; 9/12/1976 günlü, E/1976/34, K. 1976/52 sayılı karar, 15/3/1977günlü, 15879 sayılı Resmî Gazete; 23/12/1976 günlü, E. 1976/32, K. 1976/56sayılı karar, 22/3/1977 günlü, 15886 sayılı Resmî Gazete.)

Bu nedenlerle 2067 sayılı 1977 yılı Bütçe Kanununun 12.maddesinin birinci fıkrası ile bu fıkrayı tamamlayıp izleyen öteki fıkralarıntümü Anayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğundaniptaline karar verilmelidir.

SONUÇ:

1/3/1977 günlü, 16865 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2067sayılı "1977 Yılı Bütçe Kanunu" nün 12. maddesinin Anayasanın 64.,92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline,

19/6/1979 gününde oybirliğiyle karar verildi.