ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas sayısı:1979/2
Karar sayısı:1979/31
Karar günü:21.6.1979
Resmi Gazetetarih/sayı:14.1.1980/16869
İPTAL DAVASINI AÇAN: Danıştay Birinci Başkanlığı.
İPTAL DAVASININ KONUSU: 4.10.1978 günlü, 2172 sayılı"Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun"un 16. maddesinin sonfıkrasında yer alan "Yürütmeyi durdurma kararı verilemez."biçimindeki hükmün, Anayasa'nın 2., 7., 12., 31., 114. ve 132. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülerek, iptaline karar verilmesi istenmiştir.
II. METİNLER:
A. iptali istenen yasa hükmü:
14.10.1978 günlü, 16454 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan,4.10.1978 günlü, 2172 sayılı "Devletçe İşletilecek Madenler HakkındaKanun" un, iptali istenen hükmü içeren 16. maddesi şöyledir:
"VI- Yargı Yolu:
1. Davalar:
Madde 16.- 15 inci madde gereğince yapılacak tebligat tarihindenitibaren 15 gün içinde işletme hakkı veya arama ruhsatnamesi sahipleri, gerialma ve kamulaştırma işlemlerine ve takdir edilen tazminat miktarlarına;buluculuk hakkı sahipleri, kendilerine ödenecek tazminat takdirini etkileyenişlemlere ve tazminat miktarına karşı Danıştay'da dava açabilirler.
Husumet, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile madeni devralaniktisadi devlet teşekkülüne yöneltilir. 4353 sayılı Kanun hükümleri saklıdır.
Bu kanuna göre açılan davalar, diğer davalara tercihan veivedilikle görülür. Yürütmeyi durdurma kararı verilemez."
B. Dayanılan Anayasa kuralları:
"Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, insan haklarına veBaşlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, millî, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk devletidir."
"Madde 7.- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsızmahkemelerce kullanılır."
"Madde 12.- Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasî düşünce,felsefî inanç, din ve mezhep ayırımı gözetilmeksizin, kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
"Madde 31.- Herkes, meşru bütün vasıta ve yollardanfaydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde dâvacı veya dâvalı olarak, iddiave savunma hakkına sahiptir.
Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz."
"Madde 114.- (20.9.1971 günlü, 1488 sayılı Yasa iledeğişik) İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.
Yargı yetkisi, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini sınırlıyacak tarzda kullanılamaz.İdarî eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilemez.
İdarenin işlemlerinden dolayı açılacak dâvalarda süre aşımı,yazılı bildirim tarihinden başlar.
İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
"Madde 132.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar;Anayasaya, kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm verirler.
Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve tâlimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekte olan bir dâva hakkında Yasama Meclislerinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangibir beyanda bulunulamaz. Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkemekararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbirsuretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."
III- İLK İNCELEME:
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca, ŞevketMüftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu,Osman Tokcan, Ahmet Salih Çebi, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nahit Saçlıoğlu,Necdet Darıcıoğlu, Bülent Olçay ve Yekta Güngör Özden'in katılmalarıyla25.1.1979 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyanın eksiğiolmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ:
Davacının sözlü açıklamada bulunmasına ilişkin önerisininreddine, Ahmet Erdoğdu, Rüştü Aral ve Kenan Terzioğlu'nun karşıoylarıyla veoyçokluğuyla karar verildikten sonra, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenen yasa hükmü, Anayasanın ve başka yasaların ilgili hükümleri, buhükümlerin gerekçeleri ile öteki yasama belgeleri incelenerek, gereği görüşülüpdüşünüldü:
Davacı, 2172 sayılı Yasanın 16. maddesinin son fıkrasında yeralan "Yürütmeyi durdurma kararı verilemez." biçimindeki hükmünAnayasa'nın 2., 7., 12., 114. ve 132. maddelerine aykırı olduğunu ilerisürmektedir.
521 sayılı Danıştay Yasasının 94. maddesinin birinci fıkrasındabelirtildiği gibi, Danıştay'da yönetsel dava açılması ve kanun yollarınabaşvurulması, dava konusu yönetsel işlemlerin ya da yargı kararlarınınyürütülmesini durdurmaz. Bu nedenledir ki, aynı yasanın Ek 1. maddesindebelirtildiği gibi, karşılanması güç durumların ortaya çıkması ya da dilekçedeileri sürülenlerin dosyaya göre ciddi ve yönetsel ya da yargısal kararıniptalini haklı gösterecek nitelikte olmaları durumunda yürütmeyi durdurmakararı verme yetkisinin Danıştay'a tanınmasında zorunluk görülmüştür.
Böylesine haklı bir gereksinim sonucu olan ve iptal davasınıgüvence altına almakta bulunan yürütmenin durdurulması müessesesinin yönetselyargıdaki önem ve etkisi yadsınılamaz. Özellikle, iptal davalarında davalıyerindeki Devletin karşısında zayıf durumda kalan davacının haklarının etkinbiçimde güvence altına alınmasında, yürütmenin durdurulması kararlarının büyükrolü bulunmaktadır.
Ancak, yürütmenin durdurulması müessesesinin yönetsel yargıdakibu önemli rolü, onun yargı yetkisinin ayrılmaz bir parçası sayılmasınıgerektirmez. Gerçekten, yürütmenin durdurulmasına ancak bir iptal davasıaçıldıktan sonra ve mahkemece gerekli görülen durumlarda karar verilebileceğineve yürütmeyi durduran kararın kazanılmış hak doğurmayan, her zaman kaldırılıpdeğiştirilebilen bir karar niteliğinde olduğunda kuşku bulunmadığına göre,yürütmenin durdurulmasını isteme hakkının, kişinin yargı yoluna başvurmakonusundaki anayasal hakkı ile ancak dolaylı bir ilişkisi vardır. Başka birdeyişle, yürütmenin durdurulmasını isteme hakkı, yargılama yönteminin ötekimüesseseleri gibi, gerekliliğini Yasa Koyucunun takdir edeceği, dava hakkınagöre ikincil nitelikte bir haktır.
Kuşkusuz, böyle bir nitelik taşıması, Yasa Koyucunun bu hakkıtanıyıp tanımamakta tümden serbest olduğu anlamına da gelmez. Davacının hakkınıelde edebilmesi için yürütmenin durdurulması gereken durumlarda, kamu yararıaçısından da bir sakınca bulunmadıkça, yürütmeyi durdurma olanağını ortadankaldırmak Anayasa'ya aykırı düşer.
Konu, iptali istenen 2172 sayılı Yasa yönünden ele alındıkta,şöyle bir durum ortaya çıkmaktadır:
Bu yasa, yönetsel işlemler için olduğu gibi, yargı yolubakımından da çok ivedi bir yöntem benimsemiştir. Gerçekten, 16. maddede, davaaçma süresi 15 güne indirilmiş, 17. maddede, Danıştay'daki davalarda görevyapacak bilirkişilerin seçimi çok kısa sürelere ve özel bir yönteme bağlanmışve yine 16. maddenin son fıkrasında da bu davaların öncelik ve ivediliklegörüleceği hüküm altına alınmıştır.
Öte yandan, Anayasa'nın 130. maddesinden kaynaklanan bu yasa,madenlerin aranma ve işletilmesi alanında kamu yararının kişi yararına göreçok daha fazla ağırlığı bulunduğu temel düşüncesine dayanmaktadır.
Bu durum karşısında, Danıştay'da açacağı dava öncelik veivedilikle görülecek olan kişinin, ayrıca yürütmenin durdurulması kararıalmasında uygulama açısından bir yarar bulunduğunu ileri sürmek güç olduğugibi, böyle bir yararın varlığı kabul edilse bile, yasanın ivedilikle vekesintisiz olarak uygulanmasındaki kamu yararının hak sahibi kişilerinuğrayabileceği zarara göre çok daha fazla ağırlığı bulunduğundan, davacınınzararlarını önlemek için yürütmenin durdurulması anayasal açıdan savunulamaz.
Böylece, yasanın özel yapısından ve dayandığı "kamuyararı" düşüncesinden kaynaklandığı anlatılan iptal konusu hükmün, buyasaya özgü ve yargılama yöntemine ilişkin bir kural olarak, Anayasanın"yargı yetkisi", "hak arama özgürlüğü", "yargıyolu" ve "mahkemelerin bağımsızlığı" konularını düzenleyen 7.,31., 114. ve 132. maddelerine aykırı bir yönü bulunmadığı gibi, konununyukarıda belirtilen özelliği nedeniyle, Yasa koyucunun burada genel kuraldanayrılmasını, Anayasa'nın 2. maddesindeki "hukuk devleti ve 12. maddesindeyer alan "eşitlik" ilkelerine aykırı görmeye de olanak yoktur.Belirtilen bu durumun doğal sonucu olarak, kamu yararı düşüncesi ilegetirildiği anlaşılan iptal konusu hükmün, Anayasa'nın "çalışma vesözleşme özgürlüğü" konusundaki 40. maddesine aykırı bir yönü bulunduğu dadüşünülemez.
Muammer Yazar, ek gerekçe yazma hakkını sıklı tutmuş, Ahmeterdoğdu, Rüştü Aral, Ahmet Salih Çebi, İhsan N. Tanyıldız, Bülent Olçay, YılmazAliefendioğlu ve Yekta Güngör Özden bu görüşe katılmamışlardır.
V- SONUÇ:
4.10.1978 günlü, 2172 sayılı "Devletçe İşletilecek MadenlerHakkında Kanun" un 16. maddesinin son fıkrasında yeralan "Yürütmeyidurdurma kararı verilemez." biçimindeki hükmün Anayasaya aykırı olmadığınave iptal isteminin reddine, Ahmet Erdoğdu, Rüştü Aral, Ahmet Salih Çebi, İhsanN. Tanyıldız, Bülent Olçay, Yılmaz Aliefendioğlu ve Yekta Güngör Özden'inkarşıoylarıyla ve oyçokluğuyla,
21.6.1979 gününde karar verildi.
Başkan
Şevket Müftügil
Üye
Lütfi Ömerbaş
Üye
Ahmet Erdoğdu
Üye
Osman Tokcan
Üye
Rüştü Aral
Üye
Ahmet Salih Çebi
Üye
Muammer Yazar
Üye
Nihat O. Akçakayalıoğlu
Üye
Nahit Saçlıoğlu
Üye
Hüseyin Karamüstantikoğlu
Üye
Necdet Darıcıoğlu
Üye
İhsan N. Tanyıldız
Üye
Bülent Olçay
Üye
Yılmaz Aliefendioğlu
Üye
Yekta Güngör Özden
KARŞIOY YAZISI
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin hukuk devletiolduğu belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesinin E. 1963/124, K. 1963/243 sayılıkararında açıklandığı gibi, hukuk devleti, "insan haklarına saygı gösterenve bu hakları koruyucu, adil bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeyekendini zorunlu sayan ve bütün faaliyetlerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan birdevlet..." demektir (AMKD Sayı 1.429). Devletin tüm işleviyle hukukauyması hukukla bağlı olmasını ve eksiksiz yargı denetimine uyruk bulunmasınıgerekli kılar. Nitekim Anayasa'nın 114. maddesinde "idarenin her türlüeylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır." denmekle, yönetsel işlemlerinyargı denetiminin dışında kalamıyacağı kesin bir biçimde belirlenmiştir.
Öte yandan, Anayasa'nın 7. maddesinde de, yargı yetkisinin TürkUlusu adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı hükme bağlanmıştır. Yargıyetkisinin etkinliği, bu yetkinin "karar verme" biçimindeki aracınınözgürce ve eksiksiz kullanılmasına bağlıdır.
İptal davası, yönetsel yargı denetiminin başta gelen aracıdır.Yönetsel yargı, hukuka aykırı işlemleri iptal ederek, yönetimi hukuksalsınırlar içinde kalmaya zorlar ve hukuk devleti niteliğinin sürekliliğinisağlar. Yönetsel yargının iptal kararı vermesi, işlemi verildiği tarihtenitibaren ortadan kaldırır ve işlem hiç yapılmamış, hukuk alemine doğmamış gibietki yapar.
Ancak, iptal hükmü geriye yürüyen bir etkiye sahip olsa bile,yönetsel işlem, "iptal" kararı verilinceye değin, hukuka aykırıniteliğiyle yürürlüğünü ve kişi güvenliği açısından olumsuz etkisini sürdürür.Bu durumda, yönetsel yargıda kişi güvenliğini sağlamak, ilerde düzeltilemezdurumların ortaya çıkmasını önlemek, ayrıca yönetimin de büyüyen zararlarıödeme zorunluluğunda kalması olasılığını ortadan kaldırmak için, yargı yerine"yürütmeyi durdurma" yetkisini tanımak zorunluğu ortaya çıkmıştır.Böylece yürütmenin durdurulması, kararı, emredici, yapıcı ve koruyucuniteliğiyle ilerde görülmesi veya düzeltilmesi olanaksız veya zor ve karışıkolan durumların ortaya çıkmasını önleyerek yönetimde yerleşik bir durum, uyumve süreklilik sağlar. Yürütme durdurulmakla, kişinin yararları yanında, kamudüzeni ve yönetimin çıkarları da gözetilmiş olur.
Gerek işlev, gerekse hukuksal dayanaklar açısından yürütmenindurdurulması kararlarıyla, genel yargıdaki "ihtiyati tedbir"kararları arasında temelde farklılıklar vardır. Bu iki tür karar arasındabenzerlik kurulmaya çalışılması yanılgı olur. Yönetsel yargıda hakimin görevi,uyuşmazlıkları kesin çözüme bağlama süreci içersinde, yönetsel işlemlerinözelliğini ve yürürlüğünü dikkate alarak, tarafların hukukunu etkin biçimdekollamaktadır. Bunun da yolu uyuşmazlığı kesin çözüme bağlayıncaya değin,uyuşmazlık konusu işlemin yürürlüğünü durdurmak, bir anlamda askıya almaktır.
Bu açıdan, yürütmenin durdurulması kararları yargısal işlev veyargı yetkisinin bütünlüğü içinde yer alır ve yargısal yetkinin kullanmaaraçlarından birini oluşturur. Nitekim, Anayasa'nın 140. maddesinde "...kanunların başka idarî yargı mercilerine bırakmadığı konularda ilk derece vegenel olarak üst derece idare mahkemesi..." olduğu belirtilen Danıştay,521 sayılı Yasanın 94. ve Ek 1. maddeleriyle, aranan koşulların bulunmasıdurumunda, yürütmenin durdurulması kararı vermeye yetkili kılınmıştır.
Bu bakımdan, kimi yönetsel işlemlerin özelliğinden söz ederek,bu işlemlerde hakimin yürütmenin durdurulması kararı verebilme yetkisininkaldırılması, yürütmenin durdurulması kararının yargı yetkisinin ayrılmaz birparçası ve yargısal denetimin vazgeçilmez bir aracı olması nedenleriyle, Anayasayaaykırı düşer.
Kaldı ki, Anayasanın 132. maddesinde, "Hâkimler,görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya, kanuna, hukuka ve vicdani kanaatlarınagöre hüküm verirler. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez..."denmekle yargı yetkisinin kullanılma biçimi anayasal kurala bağlanmıştır.Mahkemenin yürütmeyi durdurma kararı verebilme yetkisi yargı yetkisininayrılmaz bir parçası olduğundan, bu yetkinin kullanılmasını önleyen bir yasa,belirli bir olay için de olsa, "yargı yetkisinin kullanılmasınısınırlayıcı" bir yasadır ve hâkimin vicdanî kanısına göre karar vermeolanağını kısıtlar. Anayasanın yargı yetkisine verdiği üstün yere uygun düşmez.İşin özelliği, gecikmelere katlanmaya yer olmaması gibi gerekçeler buyetkisinin kısıtlanmasını haklı gösteremez. Karar verme durumundaki mahkemenin,durumu değerlendireceği ve bütün olasılıkları gözönünde tutacağı kuşkusuzdur.Anayasa'nın bağımsızlık tanıdığı mahkemelere güvenmek gerekir.
Sonuç alarak, açıklanan nedenlerle, yürütmenin durdurulmasıyetkisinin belirli bir olayda sınırlı da olsa, yasayla kaldırılması, Yasamaorganının Anayasa'ya aykırı biçimde yargı yetkisini kısıtlaması anlamına gelir.
Yukarda açıklanan nedenlerle, 4/10/1978 günlü, 2172 sayılıYasanın 16. maddesinin son fıkrasında yeralan, "yürütmeyi durdurma karârıverilemez." yolundaki hükmün Anayasanın 2, 7, 114 ve 132. maddelerineaykırı bulunduğundan iptali gerektiği oyu ile, çoğunluk görüşüne karşıyız.
Üye
Ahmet Erdoğdu
Üye
Ahmet Salih Çebi
Üye
Bülent Olçay
Üye
Yılmaz Aliefendioğlu
KARŞIOY YAZISI
Devletçe İşletilecek Madenler Hakkındaki 2172 sayılı Kanun'un16. maddesinin son fıkrasının son cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğuhakkındaki görüşleri şöyledir:
1 - Yürütmenin durdurulması müessesesi:
İdare hukukunda yürütmenin durdurulması müessesesinin özelnitelikleri vardır. Bu niteliklerden kimisi ise şöyledir:
Yürütmenin durdurulması kararı taraflardan birinin işleminekarşı alınmış bir tedbirdir. Dava konusu işlemin hukuki sonuçlarını askıyaalır. İşlemin yürütülme, icra kabiliyetini ortadan kaldırır.
İptal davasında da işlem iptal edilir. Ve bu nedenle de işlemartık hukuki sonuç doğuramaz.
Gerek iptal kararı ve gerek yürütmenin durdurulması kararıişlemi hukuki sonuç doğuramaz hale getirmektedirler.
Böylece yürütmenin durdurulması kararı geçici de olsa bir hükümetkisini haizdir. Kesin hükümle yürütmenin durdurulması kararı arasındaki farkbirinin sürekli olmasına karşı diğerinin geçici olmasından ibarettir.
Alt derece mahkemelerin kararlarıyle Danıştayın kendi aldığıesas hakkındaki kararların, yürütmenin durdurulması kararıyla yürürlüktenalıkonulması da yürütmenin durdurulması kararının bir hüküm etkisinde olduğunukanıtlar.
2 - Yürütmenin durdurulması kararının Anayasaya aykırılıknedenleri :
a) Hukuk Devleti açısından :
Anayasanın ikinci maddesinde sözü edilen hukuk devleti insanhaklarına saygı gösteren, bütün davranışlarda hukuk ve Anayasaya uyan, bütünişlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı bulunan bir devlettir.
Yürütmenin durdurulması kararı ise, idarenin hukuka uygundavranmasını sağlayan denetim araçlarından biridir. Danıştay Kanunu 1740 sayılıkanunla eklenen ek 1. madde hükmüne göre "....... dilekçelerde ilerisürülen hususların dosyanın durumuna göre ciddi ve idari veya yargı kararınıniptalini haklı gösterecek nitelikte olması halinde" verilebilir. Neyinhaklı ve neyin haksız olduğunu İse yargı organları arar, bulur ve söyler. Bukonular yargı organlarının görev alanına girer.
Yürütmenin durdurulması kararı verilmekle idari işlemin doğrulukkarinesi geçici de olsa bir süre için ortadan kalkar. İşlem hukuka aykırı birişlem durumuna girer. Hukuka aykırı işlemlerin yürütülmesine devam hukukaaykırı bir davranışın sürdürülmesi demek olur.
Bir kanunla yürütmenin durdurulması karariyle yapılan ilkdenetimin kaldırılması, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz. Zira Dava konusuişlem hukuka uygun olmasa da yürütülmesi sağlanmış olur. Nitekim Anayasa'nın114. maddesi ile ilgili gerekçeler "İdarî kararlara karşı kazai müracaatyollarının kapatılmış bulunduğu bilinen bir vakıadır. Bu hükümlerin hukukdevleti anlayışına aykırılığı aşikâr olmakla" denilmek suretiyle idariişlemlerin denetim dışı bırakılamayacağı doğrulanmıştır.
b) Hak arama hürriyeti açısından :
Anayasanın 31. maddesi herkesin meşru bütün vasıta ve yollardanfaydalanmak suretiyle iddia ve savunma hakkına sahip olduğunu öngörmüştür.
Dava tarihi ile hüküm tarihi arasında bir mesafe,azımsanamıyacak bir zaman aralığı vardır. Bu zaman içinde işlem icra edilirsetelâfisi güç zararlar olabilir. Telafisi güç zararların önlenmesi yürütmenindurdurulması karariyle olur. Danıştay Kanununa 1740 sayılı Kanunla eklenen ekmadde 1 de ....... yürütmeyi durdurma kararlarının telafisi güç durumlardaortaya çıkacağı" belirtilmiştir.
İptal davası açan bir kimse hakkını aynen, olduğu gibialabileceği gibi, hakkını elde edeceği tarihe kadar zamandaki zararlarını datam yargı davası yoluyla alabilir. Yürütmenin durdurulması kararınıntanınmaması halinde hakkın aynen alınması, olduğu gibi alınması olasılığıkaldırılmış olur. Böylece iptal davasıyla sağlanmak istenen eski hukuki durumuniadesi imkânı ortadan kalkmış ve sonuç olarak iptal davası yolu kaldırılmışolur. Yürütmenin durdurulması kararı, yargı yetkisinin yani iptal davası yolununortadan kalkmasını önlediği için meşru bir yoldur. Karşı düşünce iptal davasıyolunun ortadan kaldırılması sonucunu doğuracağı ve yargı yetkisinidaraltacağı, kısıtlayacağı için Anayasaya aykırıdır. Anayasanın 4. maddesinegöre hiçbir organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz ve7. maddesine göre de, Anayasa hükümleri yasama organlarını da bağlar.Yürütmenin durdurulması kararının ortadan kaldırılması iptal davası yoluylaeski hukuki durumun aynen iade edilmesi olanağını da ortadan kaldırdığı içinAnayasaya aykırıdır.
Ayrıca iptal davası yoluyla sağlanan hukuki himayenin tam veetkin bir biçimde güvence altına alınmasının gerçekleşmesi yürütmeyi durdurmakararıyla sağlanır. Yapı yıkılırsa ilgili binasına kavuşamaz. İptal davasıtarihiyle hüküm tarihi arasında iptal kararı verilmesi olasılığının ortadankalktığı hallerde bir hakkın zamanında alınması imkânsız hale gelir. Bir hakkınzamanında alınması ancak yürütmenin durdurulması kararıyla sağlanır. Biröğrenci 2 yıl okul dışında kaldıktan sonra hakkını elde ederse emsalinden çokgeri kalmıştır. Yaş kaydı olan meslek ve görevlere girmek imkanından yoksunkalır. Üniversite sınavları geçtikten yıllar sonra verilecek hüküm ilgilininzamanında bu imtihanlara girmesine ve okula devamına imkân vermemiş olur. Birhakkın aynen, olduğu gibi, tazminata dönüşmeden alınması ancak yürütmenindurdurulması kararıyla olur.
Bu nedenledir ki, Yürütmenin durdurulması kararı hakkın eldeedilmesine yarayan meşru yollardan biridir. Yürütme yolunun maden işlerindeortadan kaldırılması Anayasaya aykırıdır.
c) Denetim aracı oluşu :
Anayasanın 114. maddesinde, idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açık tutulmuştur. 140. maddenin gerekçesinde,"....... Esas itibariyle Anayasa Mahkemesiyle Danıştay bir sistem içindetoplanmaktadır. Bu sistem ile siyasi iktidarın ve idarenin tasarrufları yargıdenetimi altında bulundurulmaktadır. Danıştay icrai ve idari karar üzerindeyargı denetimini yapan ...... bir kuruldur. Diğer taraftan Anayasa Mahkemesiise daha geniş ölçüdeki yetkilerle mücehhez bir kurul olarak, çıkan kanunlarınAnayasaya uygunluğunun kazai murakabesini yapmakla" görevli olduğuaçıklanmıştır. İdari işlemlerin denetimi hüküm tesisi yoluyla olabileceği gibiyürütmenin durdurulması kararıyle de olur. Yargı denetiminin yalnız hükümtesisi yoluyle olacağı yasalarımızda yeralmamıştır. Özellikle ivedi durumlardayürütmenin durdurulması kararı haksızlıkları Önler Eğitim zamanı başlamadan,yürütme kararı almakla öğrenci zamanında okumak hakkına kavuşmuş olur. Eğitimbaşladıktan ve yeni bir eğitim dönemi açıldıktan sonra hüküm tesisi yoluylaalınan hak öğrencinin kaybolan yıllarını geri getiremez.
Yukarıda da açıklandığı üzere yürütme kararı verilmesininkaldırılması iptal davası yolunun kaldırılması sonucunu sağlar. İptal davasıyolunun kaldırılması ise 114. maddenin "her türlü eylem ve işlemlere karşıyargı yolu açıktır." hükmüne aykırı olur.
Bu nedenlerle Maden Kanununun yürütme kararı verilmesiniönleyen, kaldıran 16. maddesinin son fıkrasının son cümlesi Anayasayaaykırıdır.
Üye
Rüştü Aral
DEĞİŞİK GEREKÇE
Anayasanın 149. maddesi, iptal davası açma yetkisini bellimakam, merci, kurul ve kurumlara tanımış ve bu yetkinin kullanılması doksangünlük bir süre ile sınırlandırılmıştır. Bir yasa hükmü Anayasa'ya aykırı olsave bu aykırılıktan zarar gören ortaya çıkıp ona karşı bir yasal yol arasa bile149. maddede gösterilenler dışında ise doğrudan doğruya iptal davası açamaz. Bugibilerin bu nitelikte bir dava açabilmeleri, Anayasanın 151. maddesininbuyruğuna göre, Anayasaya aykırı görülen hüküm, Yasanın öngördüğü görevlimahkemede usulüne uygun olarak açılmış bulunan bir davada uygulanmasınıngerekliliğine ve mahkemenin ya da Yargılayın Anayasaya aykırılık iddiasınınciddi olduğu kanısına varmış bulunmasına bağlıdır. Bu koşullar meydanagelmedikçe Anayasa'ya aykırılık denetimi yapılamaz. Bu da gösteriyor kiyasaların Anayasaya uygunluk denetiminin yapılabilmesi, bir başka deyişleAnayasaya aykırılık nedeniyle bir yasa hükmünün iptal edilebilmesi içinAnayasanın açtığı kapı, yorum ve benzetmelerle genişletmeyle elverişlideğildir.
Bu durumda "Yürütmeyi durdurma kararı verilemez."biçimindeki yasa hükmünün Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla açılan iptaldavasında önce yürütmeyi durdurma hukuksal kurumunun (Hukuki müessesesinin)Anayasadaki yerini saptamak gerekir. Anayasanın dava dilekçesinde dayanılan 2,7, 12, 31, 114 ve 132. maddelerinde yürütmenin durdurulması hukuksal kurumunasözle ve açıkça değinen bir hüküm bulunmadığı gibi diğer madde metinlerinde debuna ilişkin bir düzenleme ya da işaret yoktur. Aslında söz konusu kurumunAnayasa metnin de açıkça yer almamasına kendi niteliğinin mutlak olmayışı,kısıtlı (Kasır) oluşu da neden olabilir. Zira bahsi geçen hukuksal kurum nesalt (Mutlak) bir haktır, ne de salt (Mutlak) bir yetkidir : Danıştay Yasasının94. maddesi bu açıdan genel bir hükümdür, genel kural koymaktadır, Maddeninbirinci fıkrasında, dava açmanın veya yasa yoluna başvurmanın yürütmeyidurduramayacağı esası konulmuş, ikinci fıkra ile de durdurma isteğininincelenebilmesi, "halin icabı" dışında, teminat verilmesi koşulunabağlanmıştır. Eğer bu bir mutlak hak olsa idi istek halinde Danıştayın durdurmakararı vermesi zorunlu olurdu. Mutlak bir yetki de değildir. Çünkü : Danıştay,davada durdurma kararı vermeyi gerekli görse bile taraflardan biri istemedikçeböyle bir karar veremez. Şu halde hem hak ve hem yetki, kısıtlıdır, eskideyimiyle kasırdır.
18/6/1973 günlü, 1740. sayılı Yasa ile eklenen birinci madde"yürütmeyi durdurma kararları, telafisi güç durumlar ortaya çıkarması veyadilekçede ileri sürülen hususların dosyanın durumuna göre ciddi ve idari veyayargı kararlarının iptalini haklı gösterecek nitelikte olması halindeverilebilir." Genel kuralını getirmiş ve kısıtlı olan bu yetki böylece desınırlandırılmıştır. Bu kısıtlama ve sınırlamalar durdurma hakkının ya dayetkisinin saltlık kazanabilmesi için onun içersinde bulunması gereken tamlıköğesinin oluşmasına engeldir. Bu durum ile ne davacı için salt bir hak ve ne deDanıştay için salt bir yetkidir. Bu nedenle Anayasamız bu konunun açık metinhalinde düzenlenmesini yasalara bırakmıştır.
Ancak Anayasanın espirisi ve dayandığı ilkeler arasındaki ilişkihukukun çeşitli dallarında ve yasalarda eskiden beri yer almış bulunanyürütmenin durdurulması müessesesinin tek bir yönile anayasal bir kurumolduğunu kabule olanak vericidir. Şöyle ki : Kuvvetlerin ayrılığı temelilkesine dayalı olan anayasamız 114. maddesiyle "idarenin her türlü eylemve işlemine karşı yargı yolunun açık" olduğunu saptadıktan sonra"yargı yetkisi, yürütme görevini kanunlarda gösterilen şekil ve esaslarauygun olarak yerine getirilmesini sınırlayacak tarzda kullanılamaz. İdari eylemve işlem niteliğinde yargı kararı verilemez." hükmünü koymak suretiyleyargı gücünün, yürütme gücüne verilen görevin yerine getirilmesine engelolmasını önlemiş; 132. maddenin üçüncü fıkrasının "yasama ve yürütmeorganları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idaremahkeme kararlarını hiç bir suretle değiştiremez ve bunların yerinegetirilmesini geciktiremez "biçimindeki son tümcesi ile de yargının veyargı kararlarının etkinliğinin sağlanmasını istemiş ve bu suretle de güçlerarasında bir denge kurmuştur. Bu dengenin bozulması kamu düzenini temelindensarsacağı için bunun bozulmamasına önem vermiştir.
Bu konu "insan hakları evrensel beyannamesi" ninkonuları arasına da girmiştir. Türkiyenin de üyesi bulunduğu BirleşmişMilletler Genel Kurulunun 10/12/1948 tarihli ve 217 (111) sayılı kararı ilekabul edilen "İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi" nin 8. maddesi"her şahsın kendisine Anayasaya veya Kanun ile tanınan haklara aykırımuamelelere karşı fiili netice verecek şekilde milli mahkemelere müracaat hakkıvardır." hükmünü taşımaktadır.
Bu bildirinin okullarda ve diğer öğretim kurumlarındaokutulması, radyo ve gazetelerde yayımlanması Bakanlar Kurulunun 6/4/1949tarihli, 3/9119 sayılı kararıyle kabul edilmiş 27 Mayıs 1949 günlü, ResmîGazetede yayınlanmıştır. Sözü geçen maddedeki (Milli Mahkemelere) başvurmahakkının "Fiili netice" verebilmesinin güvencesi ve Anayasamızınkurduğu dengeyi sağlamanın en etkin aracı veya önlemi, gerekli hallerde,yürütmeyi durdurabilmedir. Bu nedenle yürütmeyi durdurma kurumu yalnız buyönile bir anayasal kurum olarak tanınmalıdır.
Anayasal kurumlar yasalarla ayrıntılı bir biçimde düzenlenebilirve kamu yararı ya da kamu düzeninin zorunlu kıldığı durumlarda sınırlanabilir.Fakat tümüyle ortadan kaldırılamaz. Örneğin kişiliğe bağlı dokunulmaz,devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetler anayasal hakların başındageldiği halde bunların da kamu yararı ve kamu düzeninin korunması amacıylasınırlanabileceğini Anayasanın 11. maddesi açıkça belirtmiştir.
Esasen yürütmeyi durdurma hukuksal kurumunun anayasalsayılabilme olanağı, yargı kararlarının etkinliğini sağlamak ve mahkemelerebaşvurma hakkının kullanılmasına eylemli sonuç kazandırmak suretiyle kamuyararını ve kamu düzenini koruma düşün ve amacından kaynaklandığına göre buamaca hizmet etmediği veya ona halel verdiği durumlarda Anayasanın koruyuculuğu(himayesi) altında bulunduğu da savunulamaz. Bu itibarla yürütmenindurdurulması kararı verilmesini yasaklayan bir yasa hükmünün Anayasayaaykırılığının ileri sürülebilmesi, bu hükmün, yürütmeyi durdurma kurumunu,hukuk düzeni içinden tümüyle kaldırmasına ya da yukarıda değinilen dengeyibozma amacına yönelik bulunmasına bağlıdır. Bu özellikleri içermedikçe, helekamu yararını koruma amacını taşıdıkça Anayasaya aykırılığından söz edilemez.
İptali istenilen yasa hükmünü kapsayan 4/10/1978 günlü, 2172sayılı Yasayla yapılan düzenleme Anayasanın 130. maddesi gereğince Devletinhüküm ve tasarrufu altında olup işletme hakkı da Devlete ait bulunan madenlerindaha önce özel teşebbüse verilen işletme haklarının geri alınmasına ilişkindir.Bu Yasanın ve iptali istenen hükmün, kamu yararı nedeniyle düzenlendiği vetemelde Devlete ait olan işletme hakkının geri alınmasıyla ilgili davalardadurdurma kararı verilemiyeceği hükmünün kabulünde kamu yararı bulunduğu Yasanıngerekçesinde kuşkuya yer vermeyecek biçimde ve kanıtlarıyla açık açıkanlatılmıştır.
Yönetsel yargıda verilebilen yürütmeyi durdurma kararlarilegenel yargıdaki "tedbir" kararları nitelik bakımından birbirinden çokfarklıdır. İster ceza konusunda olduğu gibi kamu hukukuna, ister özel hukukailişkin bulunsun, genel yargı alanında verilen tedbir kararları genellikleyargılama yapıp hüküm verme olanağını sağlamaya ve isabetsiz ya da yerinegetirilmesi hukuken olanaksız bir hüküm kurulmasını önlemeğe yönelikbulunmaktadırlar.
Yönetsel hukuk alanındaki yürütmeyi durdurma kararlarının böylebir amacı veya işlevleri yoktur. Sadece yargılamaya konu edilen yönetsel kararve işlemlerin yerine getirilmesini durdurur. Varılacak hükme hiçbir etkisiyoktur. Bu itibarla yürütmeyi durdurma kararları yönetsel yargının bütünüiçinde yer almazlar ve onun tamamlayıcı bir öğesi de değillerdir.
Yürütmeyi durdurma kararı yürütmeden doğacak zararı önlemesinekarşın bizzat kendisinin neden olduğu zararı önleyici bir özelliğe veyayeteneğe sahip değildir: Danıştay Yasasının 94. maddesinin ikinci fıkrasında"Ancak hâlin icabına göre iptal davalarında yetkili daire veya kurulteminat aramayabilir." hükmü vardır. Bu hükme dayanarak Danıştayın güvence(teminat) aramadan yürütmeyi durdurduğunu ve sonra da davayı reddettiğinidüşünelim. Bu gecikmeden doğan kamu zararının ödettirilmesindeki güçlük veyaolanaksızlık, yürütmenin durdurulmamasının yol açtığı birey zararınınödenmesindeki güçlükten hiçte önemsiz değildir. Bu nedenlerle yürütmeyidurdurma müessesesini yönetsel yargı hukukunun bütünlüğü içinde ve ondanayrılmaz bir öğe veya araç saymanın olanağı yoktur.
Yasa, açılan davaların "diğer davalara tercihen veivedilikle" görüleceğini 16. maddesinde hükme bağlayarak yapılan yönetselişlemden doğabilecek zararın büyümesini önlemiş ve işin süratle bitirilmesiönlemini almış olmasına, özellikle yürütmeyi durdurma hukuksal kurumunu tümüile kaldırmayıp sadece belli davalara hasren bu yolda bir kararverilemiyeceğini belirterek sınırlama yapmış bulunmasına ve bu yasama işlemindekamu yararı gözetildiğine göre yürütmenin durdurulması kararı verilemiyeceğineilişkin yasa hükmünün iptali isteminin reddi gerekir. Bu alandaki red kararınakatılmakta dayandığım gerekçeler bunlardır.
Üye
Muammer Yazar
KARŞIOY YAZISI
İptali istenen 4.10.1979 gün ve 2172 sayılı yasanın 16.maddesinin son fıkrasındaki "yürütmeyi durdurma kararı verilemez"hükmü,
1 - Anayasa'nın 7. maddesindeki "yargı yetkisi, TürkMilleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır" ilkesine aykırı olupbağımsızlığı esas olan bir mahkemenin bu konudaki karar verme serbestisiniönleyeceği gibi takdirine de müdahale niteliğinde bulunduğundan,
2 - Yine Anayasa'nın 31. maddesindeki "Herkes, meşru bütünvasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veyadavalı olarak, iddia ve savunma hakkına sahiptir" hükmü ile ilke olarakvatandaşa sonucu etkileyebilecek şekilde davanın her safhasında bütün vasıta veyollardan faydalanma hakkı tanındığı halde bazı tür davalarda bu yollardanbirine başvurma hakkının elinden alınması gerek savunmasını ve gerekse hakarama hürriyetini kısıtlayacağından,
Bu hükmün Anayasa'nın sözü edilen maddelerine aykırı olduğudüşüncesi ile çoğunluk görüşüne karşıyım.
Üye
İhsan Tanyıldız
KARŞIOY YAZISI
Devletin kendi varlığına sahip çıkarcasına malına sahip çıkması,Devlet varlığına yönelik her tür elatmanın önlenmesi doğaldır. Bunun Anayasa'yauygun yasalarla yerine getirilmesi zorunludur. 2172 Sayılı Yasa'nın kaynakta buamacı taşımasına karşın yöntemde aykırılıklar getirmesi sakıncasının en ağıryönü yargı denetimini daraltıp geçersiz kılan 16. maddesindedir. Son fıkrasınailişkin olarak Üyelerden Sayın Rüştü Aral, Sayın İhsan N. Tanyıldız, SayınYılmaz Aliefendioğlu, Sayın Ahmet Erdoğdu ve Sayın Ahmet Salih Çebi'ninkarşıoylarına katılıyorum. Özel hukuk alanındaki bir ilişki türünden doğananlaşmazlığı Danıştay'ın denetimine bağlı tutan 16. maddenin doğal yargıilkesini bozduğu kanısındayım. Yürütmenin durdurulması kurumuyla ilgili olarakayrıca şu karışoy gerekçemi belirtiyorum.
Yargı yetkisi bütünlük taşır. Bölünmezdir. Mahkemenin, ihtiyatîtedbir kararı (Hukuk Yargılama Yöntem Yasası Mad. 101 vd.), ihtiyatî hacizkararı (İcra İflâs Yasası Mad. 257 vd.), tutuklama kararı (Ceza YargılamaYöntem Yasası Mad. 104 vd.), salıverme kararı (Ceza Yargılama Yöntem YasasıMad. 117 vd.) vermesi yargılama yetkisi içinde yasal gereklere bağlı bir hak -ödevdir. Bunlardan kimini yargılama yetkisi içinde bulmak, kimini yargılamayetkisi dışında tutmak hiçbir yasanın elinde değildir. Yargı yetkisini Anayasabile ancak süre, yer, örgütlenme düzeni, mahkemelerin görev yetkileri,yargıçların özlük hakları bakımından yasalara bırakmıştır. Sınırlamayı bile 11.madde ile belirlemiştir. Bunları aşarak, hak arama özgürlüğünü, yasal yargıyolunu daraltmak anlamında, yukarda belirtilen kararlardan birini verip öbürünüveremiyeceği anlamında, mahkemelere güvensizlik duyuracak doğrultuda yetkikısıntısına gitmek Anayasamıza çok aykırı düşmektedir. Dâva kurumu içindeyürütmenin durdurulması kurumu vardır. İkisini birbirinden ayırmak dâvayıparçalamak, dâva olmaktan çıkarmaktır. Yönetim yargılığının (mahkemesinin)yürütmeyi durdurma yetkisi, dâvayı görüp karara bağlama ödevi ve yetkisi içindebir aşamadır. Gerekli görürse bu yetkisini kullanır. Hukukta yürütmenindurdurulması kurumu bulundukça bunu kimi konular için var sayıp geçerli görmek,kimi konular için yok sayıp geçersiz görmek yasal çelişkidir. Önceki başka konuve olaya bağlı Anayasa Mahkemesi kararları şimdiki olay için örnek alınamaz.Yürütmenin durdurulması kararının varlığı ve yararı Madenlerin Devletçeİşletilmesi Yasası'nın öngördüğü işletme çabası kadar önemlidir. Tüm konularıkapsadığından ondan da önemlidir, Hukukta ayrıcalık ayrılık getirir, bu daaykırılığı oluşturur. Anayasal sakatlık burada başlar. Yargı organı yanlışkarar verebilir. Kimileri değişik nedenlerle yargı organından ve kararlarındanyakınabilirler. Bunda haklı olanlar da bulunabilir. Kazanılan her dâva haklı,yitirilen her dâva haksız değildir. Kişilerden oluşan kurulların her zaman endoğruyu, en uygunu gösterdiği de savunulamaz. Yanlışlık ve yanılma da doğaldır.Yargı kararı, kişilerin hukuksal görüşlerinin yasal açıklanışıdır. Kararlardanyakınarak ya da kuşku duyarak hukuksal kurumlar yıpratılamaz, yargı kuruluşlarıyıkılamaz. Siyasal neden ya da etkenler yargıda hiç yeri olmayan değişikolgulardır. Bugüne ve yarına göre düzenlemeye girişmek, düzenleyenlerin siyasaleğilimlerine göre, iktidar ya da muhalefet konumuna göre kurallaştırmak hukukçageçerli olmayan durumlardır. Bir konuda olsun yürütmenin durdurulması kararıhakkını elinden almak, yargı organının elini-kolunu bağlamak ve hukuka karşıçıkmak niteliğindedir. Yasama organının yargıya elatması ve yargı denetiminikısıtlaması niteliğinde de bulduğum ve haksız girişim, sakıncalı tutum, Devleterkleri arasında gereksiz çatışmayı hukuksal karışıklık ve kargaşayı doğuracakbir gidiştir.
Yürütmenin durdurulması kararı, yargı tümlüğü ilkesinin bir önuygulamasıdır. İlkeden ödün verilemez. Bugün hoşgörüyle karşılanması yarınbaşka konularda yinelenmesini getirebilir.
Bir Mahkemeye "Karar verebilirsin ama şunları verebilirsin,bunları veremezsin" diyerek yetkisini sınırlamak, karara karışmak, kararıkarar olmaktan çıkarmak demektir. Kaldıki, yürütmenin durdurulması kararınınDevletimiz için de yararı büyüktür. Uygulamadan sonra dâva yerinde görülüriptal kararı verilirse Devletin ödemek zorunda kalacağı zarar büyük olabilir.Yürütmenin durdurulması kararı Devleti de koruyan, hukukun üstünlüğünü,yasaların egemenliğini simgeleyen bir önlemdir. Öğretide ve uygulamada büyükçoğunluğun benimseyip savunduğu, yargı kararlarının çoğunda da paylaşılan engerçekçi, en bilimsel, en yararlı görüşün yasakoyucu yönünden savsaklanmasıAnayasal aykırılığın boyutunu katlanılmaz duruma getirmektedir. Yürütmenindurdurulması kararı, son kararın dışında ama o dâvayla ilgili bir bölümdür. Sonkararı vermeye yetkili olan organdan ilk kararı aynı dâva için geri almak hukukiçinde yeri güç bulunur bir tutumdur. Yürütmenin durdurulması kararınınyargılama yöntemiyle hiçbir ilgisi yoktur. Yönetime ve yürütme organına tanınangeniş, sınırsız özgörü (takdir) karşısında kişilere ve özel kuruluşlara tanınandâva hakkının daha başlangıçta sınırlı tutulmasının Anayasamız karşısındahoşgörüyle karşılanacak, hukukla bağdaştırılacak yanı yoktur. Yürütmenindurdurulması kurumu, kişilere tanınan bir güvencedir. Bu yolla yargınıngüvencesidir. Bunun içinde Devletin güvenirliği, güveni de vardır. Bunlarıtanımayan 16. madde, Anayasamızın 2, 7, 31, 114 ve hattâ 132, maddelerineaykırıdır. Yargılama hakkı kamu yararının özüdür. Yargı organının yansız,bağımsız çalışması kamusal düzenin temelidir. Yürütmenin durdurulması kararınınyargının elinden, yargıyı parçalarcasına alınmasının madenlerin işletilmesikonusundaki kamu yararından geride olduğunu savunmak güçtür. Yargı güvencesi,yaşam güvencesidir. Kamu yararıyla yargı güvencesi sarsılamaz ve temeldesınırlanamaz. Anayasamızın 1488 Sayılı Yasa ile değişik 114. maddesinin 2.fıkrasındaki sınırlama, kararın türüne ilişkindir, yapısına ilişkindir, özüneve varlığına ilişkin değildir. Yürütmenin durdurulması kararını böyle düşünüpyorumlamak yerinde de değildir. İvedilik ve Öncelikle yargılama gereği yanındayürütmenin durdurulmasının sakıncası da kalmamaktadır. Aslına karar veren yargıorganı uygun bulmaz, gerekli görmezse yürütmeyi durdurmaz. Bu olanak her zamanvarken yargıyı bağlamak, yargılamayı sınırlamak Anayasayı daraltmak demektir.Buna olur verilemez.
Üye
Yekta Güngör Özden