Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1980/52, K.1981/7 Sayılı Karar - 27/01/1981

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1980/52

Karar Sayısı:1981/7

Karar Günü:27/1/1981

Resmi Gazetetarih/sayı:2.4.1981/17298

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Adıyaman Tapulama Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 10.2.1954 günlü, 6245 sayılı HarcırahYasasının 50. Maddesi ve 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı, 1980 Yılı BütçeYasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin (a),(d) ve (e) fıkraları hükümlerinin, Anayasa'nın 12., ve 42. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I - OLAY :

İtirazcı mahkeme, 766 sayılı Tapulama Yasası hükümlerine göre,dosyaları tamamlanan işlerin ilk duruşmasının birlik merkezinde açılmasınınzorunlu olduğunu, bu oturumda hüküm verme olanağı bulunmayan durumlarda,sonraki oturumların bölge merkezinde yapılacağını, bu evrede yerine getirilmesigereken keşiflerde, adliye mahkemelerindeki usul kurallarının uygulanmasınakarşın, görevli hâkime, zabıtkâtibine ve mübaşire 766 sayılı Tapulama Yasasının75. maddesi ile 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin birincifıkrasının (3) sayılı bendi gereğince harcırah yevmiyesi verildiğini, oysa aynıişi yapan adliye mahkemelerindeki hakim, zabıtkatibi ve mübaşirin daha çok yoltazminatı aldıklarını, bu durumun eşitsizlik yarattığını, kendilerine da aynıyasa hükümlerinin uygulanması gerektiğini, bu nedenle 6245 sayılı Harcırahsayılı Harcırah Yasasının 50-50/3. Maddesi hükmü ile 1980 Yılı Bütçe Yasasının(H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. Maddesinin (a), (d) ve (e)fıkraları hükümlerinin, Anayasanın 12. Ve 42. Maddelerine aykırı olduğunukendiliğinden ileri sürerek, anılan hükümlerin iptali istemiyle AnayasaMahkemesine başvurmuştur.

III - METİNLER :

A - İtiraz konusu hükümleri de içeren yasa maddeleri :

l -10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasası'nın 50. Maddesişöyledir:

" Madde 50 - Aşağıdaki bentlerde gösterilen memur vehizmetlilerden (4 üncü maddenin son fıkrası şumûlüne girenler dahil) 1, 2, 3 ve5 numaralı bentlerde yazılı olanlara hertürlü arazi üzerinde fiilençalıştıkları günler için ve 4 numaralı bendinde yazılı olanlara da Ankaradışında görevle geçirdikleri günler için derece ve vazifelerinin mahiyetinegöre her yıl Bütçe Kanuna bağlı bir cetvel ile tesbit edilecek miktarlardayevmiyeler tazminat olarak verilir.

Harita almak veya harita almaya müteallik işleri görmek üzerearaziye çıkan harita ve orman umum müdürlükleri fen memurlarına;

Amenajman, tescir ve orman sınırlama işlerinde fiilen çalışanorman fen memurları ile teknik memurlara ve diğer memur ve hizmetlilere;

3- Toprak üzerinde ve köylerde kadastro ve tapu tahririişlerinde ve Tapulama Kanununun tatbikinde bilfiil çalışan memur vehizmetlilerle gezici hâkimlere;

4- Toprak komisyonları reis, âza ve memurlarıyla tayinlerimerkezden yapılan hizmetlilerine ve bu komisyonların bulundukları yerlerdegezici olarak vazifelendirilen hâkim, zabitkâtibi ve mübaşirlere; (6092 sayılıKanunun birinci maddesinin son fıkrası gereğince teşkil olunan komisyonlarınmemur olan azaları dahil);

5- Maden arama işlerinde çalışan mühendis, jeolog, prospektör vebunlarla beraber çalışması zaruri bulunan diğer memur ve hizmetlilere;

(Orman sınırlama komisyonlarıyla kadastro ve tapu tahririkomisyonlarının memur olmayan azalarına ve bilirkişilere bu kanunun 8 incimaddesinin birinci fıkrası hükmü dahilinde yevmiye verilir.)

2- 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı 1980 yılı Bütçe Yasasının (H)işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvel şöyledir:

"(3) sayılı cetvel:

Köyde Birlik Merkezinde geceleyen tapulama hizmetindeçalışanlara yukarda gösterilen miktarının 1/4'ü tutarında ek olarak ödemeyapılır."

B -İlgili yasa hükümleri :

1- 492 sayılı Harçlar Yasasının 7.6.1979 günlü 2244 sayılı Yasaile değişik 34. maddesi şöyledir :

" Madde 34 - Tebliğden başka bir işlem yapmak içinmakamından uzaklaşma durumunda olan hâkimler, Cumhuriyet savcıları ve icra,iflâs memurları ile yardımcılarına, adlî tabiplere, adliye başkâtipleri ilebaşkâtip yardımcılarına, kâtiplere, mübaşirlere ve hizmetlilere yolgiderlerinden başka aşağıdaki miktarda yol tazminatı verilir :

1 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğubelediye sınırları içinde ise, her iş için, l inci derece devlet memurununaldığı geçici görev yolluğunun 1/2'si,

2 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğubelediye sınırları dışında ise, her iş için, l inci derece devlet memurununaldığı geçici görev yolluğunun 2/3'ü,

3 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren işlerin bir kısmı mahkemeninbulunduğu belediye sınırları içinde, bir kısmı dışında ise, belediye sınırlarıiçinde olan her iş için, l inci bent hükmü, belediye sınırları dışında olan heriş için, 2 nci bent hükmü uygulanır.

Daireden uzaklaşmayı gerektiren birden fazla iş olursa, mümkünoldukça işler aynı günde yapılır. İş bir günde tamamlanamadığı takdirde hergüniçin bir iş üzerinden ve yukarıdaki bentler gereğince tazminat verilir.

Görülen işler birden fazla ise, ilgililerden alınacak yolgiderleri uzaklık ile, yol tazminatı ise yukarıdaki bentler esasları ileorantılı şekilde bölünerek hesaplanır. Adliye başkâtipleri ile başkâtipyardımcıları ve kâtipler için bu miktarın 2/3'ü mübaşirler ve hizmetliler için1/2'si ödenir.

Yol giderleri ile tazminat, ilgili kişiler tarafından işinyapılmasından önce, emaneten makbuz mukabilinde vezneye yatırılarak ilgilideftere işlenip keşif ve işlem sonunda yapılan harcama bir tutanaklabelgelenerek kalanı ilgili kişiye geri verilir."

2- 28.6.1966günlü,766 sayılı Tapulama Yasasının 75. Maddesişöyledir:

"Madde 75- Tapulama mahkemelerinde ve 51 inci maddeuyarınca devredilen davalar hakkında mahalli asliye mahkemelerinde itiraz vedavaların gerektirdiği zaruri masraflar, haksız çıkan tarafa yükletilmek üzere,bütçeye konulan ödenekten harcanır.

Birden fazla dava için yapılacak masraflar; ihtilâflıparsellerin sayısı ile orantılı olmak üzere paylaştırılır. Davada taraflarkısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa, bu masraflar takdir edilecek oraniçinde taraflara yükletilir.

Birliklerde ilk duruşma oturumu, ödenek bulunmaması gibisebepler yüzünden açılamıyor veyahut gayrımenkul üzerinde keşif ve tatbikatgibi işlemler mahkemece re'sen lüzumlu görülmüş olduğu halde aynı sebepleryüzünden yapılamıyorsa, tarafların hâkim ve diğer görevlilerin yevmiyelerini,keşif ve tatbikatın gerektirdiği sair giderleri vermeleri ve mûtat aracı dasağlamaları halinde, ilk duruşma oturumu açılabilir ve arazı üzerinde gerekligörülen sair işlemler yerinde yapılabilir.

Bu halde yapılan işlemlerin masrafı davada haksız çıkan tarafayükletilir. Taraflar kısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa oranları takdir vetayin edilerek ilâmda gösterilir.

Tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu kanun gereğincebirliklerde yapacakları oturum, keşif ve tatbikatlarda 6245 sayılı HarcırahKanununun 50 inci maddesine göre Bütçe Kanunu ile tespit edilecek cetvellerdebelirtilen yevmiyeleri, tazminat olarak ödenir.

Tapulama mahkemesinin kararlarına karşı kanun yollarına başvurantaraf, posta ve tebliğ masraflarını ödemekle zorunludur."

C. Dayanılan Anayasa kuralları:

"Madde 12- Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce,felsefi inanç, din ve mezhep ayırımı gözetilmeksizin, kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaztanınamaz."

"Madde 42- Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir.

Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatınınkararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadi ve mali tedbirlerleçalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır.

Angarya yasaktır.

Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlıködevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları,demokratik esaslara uygun olarak kanunla düzenlenir."

IV - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca ŞevketMüftügil, Rüştü Aral, Osman Tokcan, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O.Akçakayalıoğlu, Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu,Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, İhsan N. Tanyıldız, Bülent Olçay, YılmazAliefendioğlu ve Yekta Güngör Özden'in katılmalarıyle 25.9.1980 gününde yapılanilk inceleme toplantısında;

"Dosyada eksiklik bulunmadığından esasın incelenmesine vesınırlama sorununun işin esası incelenirken ele alınıp karara bağlanmasınaoybirliğiyle" karar verilmiştir.

V - ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, iptaliistenen ve konu ile ilgili bulunan yasa hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları,bunlarla ilişkili yasama belgeleri ve öteki metinler okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü :

l - İncelemenin sınırlandırılması sorunu :

Davada uygulanacak yasa hükümlerinin belirlenmesi ve Anayasayaaykırılıkları nedeniyle iptali yolundaki itirazın incelenmesi ve böyleceuygulanacak yasa hükümleri hakkındaki Anayasa'ya aykırılık sorununun çözümüiçin önce iptali istenen hükümlerin kapsamı üzerinde durularak bunlarınniteliklerinin belirtilmesi, ilk inceleme kararı uyarınca davada uygulanacakkuralın saptanması, itiraz konusu yapılan yasa hükümlerinin sınırlandırılmasınayer olup olmadığının karara bağlanması gerekmektedir.

10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının itiraza konuedilen 50. Maddesinin yalnızca 3 numaralı bendinde Tapulama Kanunuuygulamasında çalışan memur, hizmetli ve geçici hakimlerden söz edilmesinedeniyle bu maddenin bu bent hükmünün ve 2298 sayılı 1980 yılı Bütçe Yasasının(H) işaretli cetvelinde bağlı 3 sayılı cetvelin 1. Maddesinin (a), (d) ve (e)fıkraları hükümlerinin, tapulama mahkemesi hakimi, kâtibi ve mübaşirleriylesınırlandırılması ve esas hakkındaki incelemenin bu sınır içinde yapılmasıgerekmektedir.

2 - İptali istenen hükümlerin niteliği :

İptal konusu hükümlerin niteliğini saptamadan önce tapulama işlemininözelliğini belirtmekte yarar vardır :

İstatistikler, il ve ilçelerin merkez belediye sınırları dışındabulunan taşınmazların yaklaşık % 60'ının tapusuz olduğunu ortaya koymaktadır.Bu durum kişiler arasındaki uyuşmazlıkların artmasına ve toplumsal düzeninbozulmasına, bunun yanında tarımsal üretimin gelişememesine de nedenolduğundan, Yasa Koyucu, Türk Medenî Yasasının öngördüğü sağlıklı ve eksiksizkadastro planlarının ve tapu sicillerinin tez elden yapılmasını zorunlu bularakTapulama Yasasını düzenlemiştir. Bu yasanın amacı, gerçek mal sahipleri adına,doğru olarak, haritalı sicil düzenlemektir. Öte yandan, bu yasanınuygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözümü, Tapulama hâkimine görev alarakverilmiştir. Hâkimin kararı sicilin düzenlenmesine esas Anacağından, Tapulamahâkiminin durumu, adliye mahkemelerine gelen başka işler karşısındaki ötekihâkimlerin durumu ile bir tutulamaz. Genel mahkemede davacı, savını ispatlamakzorundadır. İleri sürdüğü sav ispatlanmışsa hâkimin kararı karşı tarafın hukukîdurumunda değişiklik yaratır; dava ispatlanmamışsa red olunur ve hukuksal durumolduğu gibi korunur. Oysa Tapulama hâkimi yalnız hukuksal durumu korumaklagörevli değildir; vereceği karar sicili oluşturacaktır. Tapulama Yasası'nınamacı da, tescili gereken bütün taşınmazların sicilini kurmak olduğundan,hâkim, itirazlı işlerin ilk oturumunu birlik merkezinde açmak zorundadır.Taşınmazlara ilişkin davalarda yerinde keşif yapmak ve bilirkişi dinlemekzorunludur. Mahkeme, davayı ya da itirazlı işleri, kendiliğinden yürütecek,tarafların iddia ve savunması ile bağlı olmaksızın araştırma yaparak, bu işleriçin zorunlu yargılama giderlerini Hazineye ödettirerek ve geniş takdiryetkisini de kullanarak varacağı kanıya göre; taşınmazın gerçek hak sahibiadına tesciline karar verecektir. İşin niteliğinden kaynaklanan bu değişikdurumu gözönünde tutan Yasa koyucu, yerine getirilmesi gereken çalışmanınönemini ve özelliğini, Devlete yükleyeceği parasal yönünü de gözönüne alarak,tapulama hâkimi ile bu mahkemenin kâtip ve mübaşirine, diğer mahkeme hâkim,kâtip ve mübaşirinden farklı bir gündelik vermeyi gerekli bulmuştur.

İptali istenen hükümlerin niteliğine gelince:

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrasınagöre; tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu yasa gereğince birliklerdeyapacakları ilk oturum, keşif ve uygulamalar için, 6245 sayılı HarcırahYasasının 50. maddesi uyarınca Bütçe Yasalarında yer alan cetvellerdebelirtilen gündelikler " tazminat" olarak ödenecektir. Ekonomik koşullarınve fiyatların her yıl değişebileceğini gözönünde tutan Yasa Koyucu, tapulamamahkemesinin hâkimi, kâtibi ve mübaşirine ödenecek gündeliklerin BütçeYasasında yer alacak cetvellerde belirtilmesini uygun bulmuştur. 492 sayılıHarçlar Yasası, uygulanması Bütçe Yasası gibi süreye bağlanmış bir yasadeğildir. Bu nedenle sözü edilen yasa, Yasa Koyucu tarafından her yıl değil,gerekli görüldükçe değiştirilebilecektir. Nitekim 492 sayılı Harçlar Yasası da,2.7.1964 yılında kabul edilmesine karşın, 34. maddesi, uzun bir süre geçtiktensonra 7.6.1979 günlü, 2244 sayılı Yasa ile değiştirilerek bugünkü biçiminialmıştır.

Öte yandan, 10.2.1953 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasası'na göregündelik, bu yasanın birinci maddesinde yazılı kurumlarca ödenir. Yol tazminatıise 492 sayılı Yasa'nın 2244 sayılı Yasa ile değişik 34. Maddesi uyarınca,ilgili kişilerce, işin yapılmasından önce vezneye yatırılır, keşif ve işlemdensonra da harcama tutanaklarıyla belgelenerek artanı ilgili kişiye geri verilir.

3 - Anayasaya aykırılık sorununun incelenmesi :

a) Anayasa'nın 12. maddesi yönünden inceleme : Anayasa'nın 12.maddesi, kişilere, yasa karşısında dillerine, ırklarına, cinsiyetlerine,siyasal düşüncelerine, felsefî inançlarına, dinlerine ve mezheplerine göre ayrıdavranılmasını, kişiye veya topluluklardan bir bölümüne, ötekilerden daha genişhak ve yetkiler tanınmasını yasaklamak yoluyla yasa önünde eşitlik ilkesininsağlanması ereğini gütmektedir. Yasa önünde eşitlik kavramı, herkesin heryönden, her zaman aynı kurallara bağlı tutulmaları zorunluluğu anlamına gelmez.Kimi kişilerin başka kurallara bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmaktaise, bu durumun, yasa karşısında eşitlik ilkesine terslik yarattığından sözedilemez.

İtiraz konusu 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin (3)sayılı bendine göre gündelikler ilgili kurumca ödenir.

Buna karşılık, Harcırah Yasasına göre, ödenecek gündelik tutarı,her yıl için Bütçe Yasasına bağlı (H) cetvelleriyle saptanmıştır. Kurumlarcasağlanan yerlerde yatanların gündeliklerinden 1/3 ü kesilir. Gittikleriyerlerde öğle ve akşam yemeği zamanından birini geçirenler 1/3, ikisinigeçirenler 2/3, bir gün geçirenler ise tam gündelik alırlar.

Şu noktaya da değinmekte yarar vardır: Harcırah yevmiyesitutarının yasa ile belirlenmiş olmasını ve eylemli durumun günün koşullarınauygun bir düzeye getirilmemiş bulunmasını Anayasa'ya aykırılık nedeni saymayaolanak yoktur. Yasa koyucu, her zaman için, koşulları değerlendirerek ve malikaynaklarının yeterliğini de gözönüne alarak yasal düzenlemede değişiklik yapabilir.

Yeri gelmişken şunun da belirtilmesinde zorunluluk duyulmuştur:Yasaların Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesinde, iptali istenen hükmün ötekiyasalara karşı olan durumun, onlarla çelişir veya çelişmez nitelikte oluşunundeğil, Anayasa ilkelerine ve bu ilkelerin dayandığı hukuk kurallarına uygunlukgösterip göstermediğinin araştırılması gerekir. Konusu yönünden, 492 sayılıHarçlar Yasası genel, 766 sayılı Tapulama Yasası ise özel yasa durumundadır.Anayasa Mahkemesinin, özel bir yasaya konu olmuş kimi hükümleri ortadankaldırmak yolu ile o yasaya bağlı olanların genel yasa kapsamına alma, dahaaçık anlatımla bu gibiler için yasal kural oluşturacak biçimde karar vermeyetkisinin bulunmadığında duraksamaya yer yoktur.

Böylece, gündeliğin ayrı bir düzenleme konusu yapılması, buharcamanın niteliği ve ödeme koşullarının yol tazminatından ayrı oluyu gibihaklı nedenlere dayanmaktadır. Haklı nedenlerle yapılan ayrı düzenlemede ise,yasa önünde eşitlik ilkesine aykırılıktan söz edilemez.

b) Anayasa'nın 42. maddesi yönünden inceleme :

Anayasa'nın 42. Maddesi, kenar başlığından da anlaşılacağı üzere" çalışma hakkı ve ödevi" ile ilgilidir. Bu maddede çalışma bir hakve ödev olarak herkese tanınmış, çalışanların Devlet tarafından destekleneceğihükme bağlanmış ve angarya yasaklanmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında da açıklandığı üzere,angarya, bir maldan veya bir kişinin çalışmasından karşılıksız yararlanmaolduğuna göre, yargılama işlerinde, görevlilerin çalışmalarından bu biçimde sözedilmesine olanak yoktur. Çünkü, iptali istenen Yasa hükümlerinde, görevlilerinçalışmalarına karşılık kendilerine verilecek ücretler ve bunların hâkediliş veödenmelerine ilişkin düzenlemeler yer almıştır.

İtiraz konusu kuralların Anayasa'nın 42. Maddesine aykırı biryönü görülememiştir.

Ayrıca Anayasanın "Bütçe" kenar başlığını taşıyan 126.Maddesi son fıkrasının ikinci tümcesinde, "Bütçe yasasına bütçe ile ilgilihükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir. Maddenin sonfıkrasında yeralan "Bütçe ile ilgili hükümler" deyimini malî niteliktehüküm anlamına değil, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayıkolaylaştırıcı veya yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamak koşulualtında, açıklayıcı nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunludur. (AnayasaMahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı: 14, Sayfa:237, 10.6.1976 günlü, Esas No.1976/23, Karar No: 1976/33; aynı dergi Sayfa: 341, 21.10.1976 günlü, Esas No:1976/35, Karar No: 1976/49 sayılı kararlar)

2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasası'nın (H) işaretli cetvelinebağlı (3) sayılı cetvelin (a), (d) ve (e) fıkralarında yer alan hükümler,yürürlükteki yasaların bütçelerde saptanmasını öngördükleri günlük tazminatmiktarlarının belirtilmesinden ibaret olduklarından, Anayasa'ya aykırı birnitelik taşıdığı düşünülemez.

Sonuç olarak, itiraz konusu edilen hükümlerin Anayasa'nınkoyduğu ilkelere ve buyurucu kurallarına aykırı bir yönü bulunmadığındanitirazın reddine karar verilmelidir.

VI - SONUÇ :

1- İşin esasına ilişkin incelemenin, 10.2.1954 günlü, 6245sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin (3) sayılı bendi hükmünün ve 29.2.1980günlü, 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı 3sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları hükümlerinin tapulamamahkemesi hâkimi, kâtibi ve mübaşirleriyle sınırlı olarak yapılmasına,

2 - Sınırlandırma kararı uyarınca ele alınan söz konusuYasaların hükümlerinde, tapulama mahkemesi hâkimleri ile bu mahkemenin kâtip vemübaşirleri açısından Anayasaya aykırılık bulunmadığına ve itirazın reddine,

27.1.1981 gününde oybirliğiyle karar verildi.