Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1980/64, K.1981/15 Sayılı Karar - 09/04/1981

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas sayısı:1980/64

Karar sayısı:1981/15

Karar günü:9.4.1981

Resmi Gazetetarih/sayı:17.5.1981/17343

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Senirkent Tapulama Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 28.6.1966 günlü, 766 sayılı "TapulamaKanununun 75. maddesinin, Anayasanın 2., 8., 31. ve 126. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I- OLAY:

İtirazcı mahkeme, 766 sayılı Tapulama Yasası hükümlerine göre,dosyaları tamamlanan işlerin ilk oturumunun birlik mahallinde açılmasınınzorunlu olduğunu, bu oturumda hüküm verme olanağı bulunmayan durumlarda,sonraki oturumların bölge merkezinde yapılacağını, bu evrede yerine getirilmesigereken keşiflerde, adliye mahkemelerindeki usul kuralları uygulandığı halde,zaruri masrafların haksız çıkan tarafa yükletilmek üzere, bütçeye konulanödenekten harcandığını, mahkemece keşfe karar verildiği halde, ödenekbulunmaması ve tarafların da giderleri vermemeleri nedeniyle taşınmaz üzerindekeşif yapılamadığını, 766 sayılı tapulama Yasasının 75. maddesinin; Anayasanın2, 8, 31 ve 126. maddelerine aykırı olduğunu kendiliğinden ileri sürerek,iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

III- METİNLER:

l- İtiraz konusu yasa hükmü:

28.6.1966 günlü, 766 sayılı tapalama Yasası'nın 75. maddesişöyledir:

"Madde 75- Tapulama mahkemelerinde ve 51 inci maddeuyarınca devredilen davalar hakkında mahalli asliye mahkemelerinde itiraz vedavaların gerektirdiği zaruri masraflar, haksız çıkan tarafa yükletilmek üzere,bütçeye konulan ödenekten harcanır.

Birden fazla dava için yapılan masraflar; ihtilaflı parsellerinsayısı ile orantılı olmak üzere paylaştırılır. Davada taraflar kısmen haklı,kısmen haksız çıkmışlarsa, bu masraflar takdir edilecek oran içinde taraflarayükletilir.

Birliklerde ilk duruşma oturumu, ödenek bulunmaması gibisebepler yüzünden açılamıyor veyahut gayrimenkul üzerinde keşif ve tatbikatgibi işlemler mahkemece re'sen lüzumlu görülmüş olduğu halde aynı sebepleryüzünden yapılamıyorsa, tarafların, hakim ve diğer görevlilerin yevmiyelerinikeşif ve tatbikatın gerektirdiği sair giderleri vermeleri ve mûtat aracı dasağlamaları halinde, ilk duruşma oturumu açılabilir ve arazi üzerinde gerekligörülen sair işlemler yerinde yapılabilir.

Bu halde yapılan işlemlerin masrafı davada haksız çıkan tarafayükletilir. Taraflar kısmeti haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa oranları takdirve tayin edilerek ilâmda gösterilir.

Tapulama hakimi ve diğer görevlilerin bu kanun gereğincebirliklerde yapacakları oturum, keşif ve tatbikatlarda 6245 sayılı HarcırahKanununun 50 nci maddesine göre Bütçe Kanunu ile tesbit edilecek cetvellerdebelirtilen yevmiyeleri, tazminat olarak ödenir.

Tapulama Mahkemesinin kararlarına karşı kanun yollarına başvurantaraf, posta ve tebliğ masraflarını ödemekle zorunludur."

2- İlgili Yasa hükümleri:

a- 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H)işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvel şöyledir:

"(3) sayılı cetveli

Köyde Birlik Merkezinde geceleyen tapulama hizmetindeçalışanlara yukarıda gösterilen gündelik miktarının 1/4'ü tutarında ek olarakÖdeme yapılır."

b- 10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. maddesişöyledir:

"Madde 50- Aşağıdaki bentlerde gösterilen memur vehizmetlilerden (4 üncü maddenin son fıkrası şümûlüne girenler dahil) l, 2, 3 ve5 numaralı bentlerde yazılı olanlara hertürlü arazi üzerinde fiile çalıştıklarıgünler için ve 4 numaralı bendinde yazılı olanlara da Ankara dışında görevlegeçirdikleri günler için derece ve vazifelerinin mahiyetine göre her yıl BütçeKanununa bağlı bir cetvel ile tesbit edilecek miktarlarda yevmiyeler tazminatolarak verilir.

1- Harita almak veya harita almaya müteallik işleri görmek üzerearaziye çıkan harita ve orman umum müdürlükleri fen memurlarına;

2- Amenejman, teşcir ve onaan sınırlama işlerinde fiilen çalışanorman fen memurları ile teknik memurlara ve diğer memur ve hizmetlilere;

3- Toprak üzerinde ve köylerde kadastro ve tapu tahririişlerinde ve Tapulama Kanununun tatbikinde bilfiil çalışan memur vehizmetlilerle gezici hâkimlere;

4- Toprak komisyonları reis, âza, ve memurlarıyla tayinlerimerkezden yapılan hizmetlilerine ve bu komisyonların bulundukları yerlerdegezici olarak vazifelendirilen hâkim, zabıtkâtibi ve mübaşirlere; (6092 sayılıKanunun birinci maddesinin son fıkrası gereğince teşkil olunan komisyonlarınmemur olan azaları dahil);

5- Maden arama işlerinde çalışan mühendis, jeolog, prospektör vebunlarla beraber çalışması zaruri bulunan diğer memur ve hizmetlilere;

(Orman sınırlama komisyonlarıyla kadastro ve tapu tahririkomisyonlarının memur olmayan azalarına ve bilirkişilere bu kanunun 8 incimaddesinin birinci fıkrası hükmü dahilinde yevmiye verilir.)"

3- Dayanılan Anayasa kuralları:

"Madde 2- Türkiye Cumhuriyeti, insan haklarına veBaşlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, millî, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk devletidir.

"Madde 8- Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.

Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idaremakamlarını ve kişileri bağlıyan temel hukuk kurallarıdır."

"Madde 31- Herkes, meşru bütün vasıta ve yollardanfaydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya dâvâlı olarak, iddiave savunma hakkına sahiptir.

Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki dâvaya bakmaktankaçınamaz."

"Madde 126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun, kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hikmetler için özel süre ve usûller koyabilir.

Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağıkanunla gösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbirhüküm konulamaz."

IV- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca ŞevketMüftügil, Ahmet H. Boyacıoglu, Rüştü Aral, Osman Tokcan, Muammer Yazar, AdilEsmer, Nihat O.Akçakayalıoğlu, Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu,Kenan Terzioğlu, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, İhsan N.Tanyıldız, Bülent Olçayve Yılmaz Aliefendioğlu'nun katılmaları ile 6.11.1980 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında:

"Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, sınırlamaya gerek olup olmadığının esasın incelenmesi sırasındadüşünülmesine" oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, itirazkonusu yasa kuralı ve Anayasaya aykırılık savına dayanak yapılan Anayasailkeleri, bunlarla ilgili gerekçeler ve başka yasama belgeleri, konu ileilişkisi görülen öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

l- incelemenin sınırlandırılması sorunu:

Davada uygulanacak yasa hükümlerinin belirlenmesi ve Anayasayaaykırılıklar nedeniyle iptali yolundaki itirazın incelenmesi ve böyleceuygulanacak yasa hükümleri hakkındaki Anayasaya aykırılık sorununun çözümü içinönce iptali istenen hükümlerin kapsamı üzerinde durularak bunlarınniteliklerinin belirtilmesi, ilk inceleme kararı uyarınca, davada uygulanacakkuralın saptanması, itiraz konusu yasa hükümlerinin sınırlandırılmasına yerolup olmadığının karara bağlanması gerekmektedir,

28.6.1966 günlü, 766 sayılı Tapulama Yasasının itiraza konuedilen 75. maddesinin beşinci fıkrasında, tapulama hakimi ve öteki görevlilerinbu yasa gereğince birliklerde yapacakları oturum, keşif ve uygulamalarda 6245sayılı Harcırah Yasasının 50. maddesine göre bütçe yasası ile tesbit edilecekcetvellerde belirtilen gündeliklerin, tazminat olarak Ödeneceği yazılıdır.

10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. maddesininyalnızca 3 numaralı bendinde Tapulama Yasası uygulanmasında çalışan memur,hizmetli ve gezici hakimlerden, 2298 sayılı 1980 yılı Bütçe Yasasının (H)işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin birinci maddesinin (a) fıkrasındatapulama hâkiminden, (d) fıkrasında "diğer memur" lardan ve (e) fıkrasındada "yardımcı sınıf personel"den sözedilmesi açısından itiraza konuedilen 75. maddenin beşinci fıkrası hükmünün Tapulama mahkemesi hâkimi, kâtibive mübâşirleri ile sınırlandırılarak yapılması gerekmektedir.

2- iptali istenen hükümlerin niteliği:

İptal konusu hükümlerin niteliğini saptamadan önce, tapulamaişleminin Özelliğini belirtmekte yarar vardır.

İstatistikler il ve ilçelerin merkez belediye sınırları dışındabulunan taşınmazların yaklaşık % 60'ının tapusuz olduğunu ortayakoymaktadır. Bu durum kişiler arasındaki uyuşmazlıkların artmasına ve toplumsaldüzenin bozulmasına, bunun yanında tarımsal üretimin gelişememesine nedenolduğundan Yasa Koyucu, Türk Medeni Yasasının öngördüğü sağlıklı ve eksiksizkadastro plânlarının ve tapu sicillerinin tezelden yapılmasını zorunlu bularakTapulama Yasasını düzenlemiştir.

Öte yandan, bu yasanın uygulanmasından doğan uyuşmazlıklarınçözümü, tapulama hakimine görev olarak verilmiştir.

Hakimin kararı sicilin düzenlenmesine esas alınacağından,tapulama hâkiminin durumu, adliye mahkemelerine gelen başka işler karşısındakiöteki hâkimlerin durumu ile bir tutulamaz. Genel mahkemelerde davacı savınıispatlamak sorundadır. İleri sürdüğü sav ispatlanmışsa hakimin kararı, karşıtarafın hukuksal durumunda değişiklik yaratır; dava ispatlanmamışsa red olunurve hukuksal durum olduğu gibi korunur. Oysa tapulama hakimi yalnız hukuksaldurumu korumakla görevli değildir; vereceği karar, sicili oluşturacaktır.Tapulama Yasasının amacı da tescili gereken bütün taşınmazların sicilini kurmakolduğundan, hâkim itirazlı işlerin ilk oturumunu birlik merkezinde açmak,taşınmazlara ilişkin davalarda yerinde keşif yapmak ve bilirkişi dinlemekzorundadır. Mahkeme, davayı ya da itirazlı işleri, kendiliğinden yürütecek,taraflarla iddia ve savunması ile bağlı olmaksızın araştırma yaparak, bu işleriçin zorunlu yargılama giderlerini hazineye ödettirerek ve geniş takdiryetkisini de kullanarak varacağı kanıya göre, taşınmazın gerçek hak sahibiadına tesciline karar verecektir. İşin niteliğinden kaynaklanan bu değişikdurumu gözönünde tutan Yasa Koyucu, yerine getirilmesi gereken çalışmanınönemini ve özelliğini, Devlete yükleyeceği parasal yönünü de gözönüne alarak,tapulama hâkimi ile bu mahkemelerin kâtip ve mübaşirine, diğer mahkeme hâkim,kâtip ve mübaşirinden farklı bir gündelik vermeyi gerekli bulmuştur.

İptali istenen hükümlerin niteliğine gelince:

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrasınagöre: Tapulama hâkiminin ve öteki görevlilerin bu yasa gereğince birliklerdeyapacakları ilk oturum, keşif ve uygulamalar için, 6245 sayılı HarcırahYasasının 50. maddesi uyarınca bütçe yasalarında yer alan cetvellerdebelirtilen gündelikler, "Tazminat" olarak ödenecektir. Ekonomikkoşulların ve fiyatların her yıl değişebileceğini gözönünde tutan Yasa Koyucu,tapulama mahkemesinin hakimi, kâtibi ve mübaşirine Ödenecek gündeliklerin BütçeYasasında yer alacak cetvellerde belirtilmesini uygun bulmuştur. Öte yandan,10.2.1954 günlü 6245 sayılı Harcırah Yasasına göre gündelik, bu yasanın birincimaddesinde yazılı kurumlarca Ödenir.

3- Anayasaya aykırılık sorununun incelenmesi:

a) Anayasanın 126. maddesi yönünden inceleme:

Anayasanın bütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının soncümlesinde "Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hükümkonulamaz." kuralı yer almıştır.

Konunun açıklık kazanması bakımından burada "bütçe ileilgili hüküm" deyimi üzerinde kısaca durmak yerinde olacaktır.

Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisindeki görüşülmesisırasında kural üzerinde yapılan değişiklik, konuyu gereği gibi aydınlatacakniteliktedir.

Anayasa tasarısında bu kural, "Bütçe Kanununa malî hükümlerdışında hiçbir hüküm konulamaz" biçiminde iken Temsilciler Meclisindekibirinci görüşme sırasında bir üye "mali hükümler" deyimi üzerindedurarak, erek, bütçe uygulamasiyle ilgili olmayan konuların Bütçe yasasında yeralmaması olduğuna göre, deyimin bunu karşılamadığını ileri sürmüş vekomisyondan açıklama istemiştir. Komisyon bu konuda bir açıklama yapmadan ötekigörüşmeleri de gözönünde bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yenidendüzenlerken "malî hükümler" deyimini "bütçe ile ilgili hükümler"olarak düzeltmiş ve madde böylece Temsilciler Meclisinde kabul edilmiştir.

Şu duruma göre, Anayasanın 126. maddesinin son fıkrasında yeralan "Bütçe İle ilgili hükümler" deyimini, mali nitelikte hükümanlamına değil, bütçenin uygulanmasiyle ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veyayasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında, açıklayıcınitelikte hükümler olarak düşünmek zorunluğu vardır. Başka bir deyişle itirazkonusu hükmün Bütçe Yasasında yer alabilmesi, "Bütçe ile ilgili"olması koşuluna bağlıdır.

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinde "bütçeyekonulan Ödenekten harcanır" biçiminde yer alan kuralın bütçe yasasıolmayıp bütçeye ödenek konulmasının dayanağını oluşturduğu ve bu yönüyleAnayasanın 126. maddesiyle ilgili bulunmadığı açıktır.

b) Anayasanın 2. maddesi yönünden inceleme:

Anayasanın 2. maddesi "Türkiye Cumhuriyeti, insan haklarınave Başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, Millî, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk devletidir" kuralını öngörmüştür. Anayasa Mahkemesininçeşitli kararlarında açıklandığı gibi, demokratik sosyal hukuk devleti; insanhak ve özgürlüklerine saygı gösteren, bireylerin huzur ve refahınıgerçekleştirip güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran, emekve sermeye ilişkilerini dengeli bir biçimde düzenleyen, özel teşebbüsün güveniçinde çalışmasını sağlayan, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatınıngelişmesi için sosyal, ekonomik ve mali önlemler alarak çalışanları koruyan,işsizliği önleyici ve milli gelirin, sosyal adalet ilkelerine uygun biçimdedağıtılmasını sağlayıcı tedbirler alan, adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunusürdürmeye kendini yükümlü sayan, hukuka bağlı kalarak ve gerçekçi bir özgürlükrejimini uygulayan devlet demek olduğuna göre, mahkemenin itirazında ilerisürüldüğü gibi Tapulama Yasasının 75. maddesindeki düzenlemeyle YasamaOrganının Yürütme Organına karşı üstünlüğü kalkmadığı gibi, Yasama Organıncakabul edilen yasa maddesinin uygulanması da yürütme organının takdirinebırakılmış değildir.

c) Anayasanın 31. maddesi yönünden inceleme:

Anayasanın 31. maddesiyle herkese tanınan hak arama özgürlüğü,766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrasiylekısıtlanmamıştır. Bu hükümde, herkesin meşru bütün vasıta ve imkânlardanyararlanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia vesavunma hakkını kısıtlayan veya Tapulama hakimine gerçek hak sahibini ortayaçıkarmak için yasa ile kendisine tanınmış geniş taktir yetkisinin uygulanmasınıengelleyen bir yönün bulunduğu düşünülemez. Tapulama işlemlerinin gerinegetirilmesi için Bütçeye konulan ödeneğin yetmemesi, tarafların da hakim vediğer görevlilerin yevmiyelerini, keşif ve uygulamanın gerektirdiği giderlerivermemesi durumunda, tapulama hakiminin, bütçeye ödenek konulmasına ya datarafların bu giderleri karşılanmasına değin davaya devam etmesi gerekir. Budurumun "hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz" ilkesi ile çelişir bir yönü yoktur.

d) Anayasanın 8. maddesi yönünden inceleme:

Gerek yukarıdaki açıklamalar gerek Anayasanın öteki hükümlergÖ2önüne alındığında itiraza konu edilen hükümde Anayasaya uymayan bir yönünbulunduğu ve "Kanunların Anayasaya aykırı olamıyacağını belirleyen 8.maddesine aykırılık olduğu düşünülemez.

Bu nedenlerle itirazın reddine karar verilmelidir.

VI- SONUÇ:

1- İşin esasına ilişkin incelemenin, 28.6.1966 günlü, 766 sayılıTapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrası ve bu fıkra hükmünün detapulama hâkimi, kâtibi ve mübaşiriyle sınırlandırılarak yapılmasına,

2- Sınırlama kararı uyarınca incelenen Yasa hükmünde Anayasayaaykırılık bulunmadığına ve itirazın reddine,

9.4.1981 gününde oybirliğiyle karar verildi.