Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1984/11, K.1984/11 Sayılı Karar - 15/11/1984

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1984/11

Karar Sayısı : 1984/11

Karar Günü : 15/11/1984

R.G. Tarih-Sayı :22.02.1985-18674

İtiraz Yoluna Başvuran : Danıştay 10. Dairesi

İtirazın Konusu : 27/2/1980 günlü, 2269 sayılı Vakıflar GenelMüdürlüğü 1980 Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin Anayasanın 87. ve 161.maddelerine aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I - OLAY :

Davacı, İzmir'de bulunan mazbut, Ayşe Gülpembe Hanım Vakfı'nınintifaına müstehik yegane evladı olduğundan bahisle 198o yılı gelirlerindeneksik ödenen toplam 671.863 liranın faizi ile birlikte davalı Vakıflar GenelMüdürlüğünden tahsiline karar verilmesi istemiyle tam yargı davası açmıştır.Danıştay 10. Dairesi, 27/2/1980 günlü, 2269 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1980Yılı Bütçe Kanunu'nun davada uygulanacak 6. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğukanısına vararak anılan maddenin iptaline karar verilmesi için Anayasa'nın 152.ve Anayasa Mahkemesi'nin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 10/11/1983günlü, 2949 sayılı Kanun'un 28. maddeleri uyarınca Anayasa Mahkemesi'nebaşvurmuştur.

III - METİNLER :

1 - İptali İstenen Yasa Kuralı :

27/2/1980 günlü, 2269 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1980 YılıBütçe Kanunu'nun 6. maddesi şöyledir :

"MADDE 6 - Mazbut vakıflarda ilgililerin intifa hakları, 2762sayılı Kanun'un 39. maddesinin uygulanmasını gösterir tüzükte değişiklikyapılıncaya kadar Vakıflar Nizamnamesine ek 23/12/1937 ve 13/10/1939 tarihliNizamnamelere göre ödenir."

2 - Dayanılan Anayasa Kuralları :

1982 Anayasası'nın itiraza dayanak yapılan kuralları şöyledir :

"MADDE 87 - Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilanına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

"MADDE 161 - Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındakikamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe Kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

IV - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca, Ahmet H.Boyacıoğlu, H. Semih Özmert, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu, YılmazAliefendioğlu, Yekta Güngör Özden, Orhan Onar, Muammer Turan, Mehmet Çınarlı,Selahattin Metin, Servet Tüzün, Mahmut C. Cuhruk, Osman Mikdat Kılıç ve MithatÖzok'un katılmalarıyla 13/9/1984 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,itiraz yoluna başvuran Danıştay 10. Dairesi iptalini istediği yasa hükmünün,hem 334 sayılı Anayasa'nın 64. ve 126., hem de 2709 sayılı Anayasa'nın 87. ve161. maddelerine aykırılığından söz ettiği cihetle, Anayasaya uygunlukdenetiminin ve bu konuda raportörce sürdürülmesi gereken çalışmanın hangiAnayasaya göre yapılması lazım geldiği üzerinde durulmuştur.

İtiraz konusu hükmü içeren 2269 sayılı Vakıflar Kanunu'nun 1961Anayasası'nın mer'i olduğu dönem içinde, yani 27/2/1980'de kabul edilerek odönemde yürürlüğe konulmasına rağmen, başvurunun ve ilk incelemenin yapıldığıtarihte 1982 Anayasası'nın yürürlükte olduğu görülmektedir. Bu durumdaAnayasa'ya uygunluk denetiminin hangi Anayasa hükümlerine göre yapılması sorunuortaya çıkmaktadır.

Çıkan bu sorun, Anayasa Mahkemesi'nin 9 Nisan ı984 günlü, 18367sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28 Nisan 1983 günlü, Esas : 1981/13, Karar :1983/8 sayılı kararında, dayanakları ayrıntılarıyla gösterilerek Anayasa'ya uygunlukdenetiminin 1982 Anayasası esas alınarak yapılması gerektiği yolunda çözümebağlanmış bulunduğundan, bunların burada yinelenmesine gerek görülmemiştir. Bukararda belirtilen nedenlerle bu işe ilişkin Anayasaya uygunluk denetimi de,1982 Anayasası esas alınarak yapılmalıdır.

Yılmaz Aliefendioğlu, Muammer Turan ve Mehmet Çınarlı bu görüşekatılmamışlardır.

Böylece yapılan ilk inceleme sonunda :

1 - Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle,

2 - İtiraza konu edilen yasa kuralı hakkında Anayasaya uygunlukdenetiminin 1982 Anayasası kurallarına göre yapılması gerektiğine YılmazAliefendioğlu, Muammer Turan ve Mehmet Çınarlı'nın karşıoylarıyla veoyçokluğuyla karar verilmiştir:

V. ESASIN İNCELEMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, Anayasayaaykırılığı ileri sürülen yasa, itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralları,bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama belgeleri okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü :

Anayasanın 16ı. maddesinin son fıkrası, Bütçe Kanununa, bütçe ileilgili olanlar dışında hüküm konulmasını yasaklamaktadır. Bütçe Kanunu'nda yeralabilecek hükümleri sınırlayan bu kuralın Anayasaya giriş nedenini, BütçeKanunu ile öteki kanunların hazırlanış biçimleri ve nitelikleri yönünden farklarınıbelirleyen Anayasanın 87., 88., 89., 162. ve 163. maddelerinin incelenmesiaçıkça ortaya koymaktadır.

Gerçekten Anayasanın 87. maddesinde, Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin görev ve yetkileri belirlenirken, "Kanun koymak, değiştirmekve kaldırmak" yetkisi yanında, ayrıca, "bütçe ve kesinhesap kanuntasarılarını görüşmek ve kabulü yetkisinden de söz edilmesi, Anayasa Koyucununiki çeşit yasayı birbirinden farklı biçimde ele aldığını ortaya koyduğu gibi,kanunların teklif edilmesini ve görüşülmesini düzenleyen 88. madde yanında,Bütçenin görüşülmesi ve kabulünü ayrı bir yönteme bağlayan 182. maddeningetirilmiş olması kanun kuvvetinde kararname çıkarma yetkisinin verilmesi 91.maddede ayrıntıları ile düzenlendiği halde 163. maddede "Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez"kuralının açıklıkla Anayasaya girmesi, ayrıca 89. maddede, Cumhurbaşkanınınkanunları bir kez daha görüşülmeleri için Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne gerigönderme yetkisinin kapsamı içine "Bütçe Kanunları bu hükme tabideğildir" denilmek suretiyle dahil edilmemiş olması bu iki çeşit kanunarasındaki ayrımı kesinlikle belirlemektedir .

Anayasa hükümlerinin ortaya koyduğu bu durum karşısında, itirazkonusu hükmün Bütçe Kanununda yeralabilmesinin bütçe ile ilgili olma koşulunabağlı olduğunda kuşku duyulamaz. Anayasa Mahkemesi'nin çeşitli kararlarındabelirtildiği gibi, bir hükmün, Anayasanın 161. maddesindeki anlamda "Bütçeile ilgili" sayılabilmesi o hükmün yalnızca bütçenin uygulanması ile ilgili,uygulamayı kolaylaştırıcı, tamamlayıcı ya da açıklayıcı nitelikte bulunmasınabağlıdır. Bu itibarla Anayasanın 161. maddesinin son fıkrasında yer alan"bütçe ile ilgili hükümler" deyimi, mali nitelikte hükümler anlamındadeğil, bütçenin uygulanmasiyle ilgili uygulamayı kolaylaştırıcı veya kanunkonusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında, açıklayıcınitelikte hükümler olarak düşünülmelidir. Çünkü bir kanun kuralının bütçedenharcamayı gerektirir veya bütçeye gelir getirir nitelikte olması; onun, 181.maddede belirtilen "bütçe ile ilgili hükümlerden sayılmasına neden olamaz.Genellikle her kanunda harcamalara yol açabilecek hükümlerin bulunabileceği,vergi kanunlarının da bütçeye belli kaynaklardan gelir sağlayacakları bilinen gerçeklerdendir.Bütçe kanunlarıyla öteki kanunlar arasında mevcut olan bu (gelir gider)ilişkisinin, sözü edilen bu kanunların, 161. maddede yer alan "bütçe ileilgili hükümler" deyiminin kapsamı içinde sayılmasına olanak verdiği kabuledilecek olursa bütün bu kanunların, söz gelimi tarım, orman, adalet, savunma,sağlık ve benzeri kamu hizmetlerini düzenleyen kanunlarla tüm vergikanunlarının "Bütçe ile ilgili" sayılarak değiştirilmeleri veyakaldırılmaları için bütçe kanunlarına birer madde konulması yoluna gidilebilirki, Anayasanın bu yolu kapattığında, 181. maddeyle getirilen sınırlamaereğinin, bütçe kanunlarını yabancı hükümlerden ayıklamak ve derli toplu birdüzenleme ile, bu kanunlarda, gerçek anlamda bütçe kavramı dışında kalankonulara asla yer vermemek olduğunda kuşku yoktur.

2762 sayılı Vakıflar Kanunu'nun 39. maddesi "... alakalılarınvakfiyeye göre intifa hakları saklıdır" hükmünü ihtiva etmekte ve iptaliistenilen 6. madde ile de, sözü edilen bu kural yürürlükten kaldırılmamışolmasına rağmen, bu hükmün, itiraz konusu madde ile bir mali yıl içinuygulanmasının durdurulduğu, bunun yerine o dönemde, tarihleri belirtilen tüzükhükümlerinin zorunlu olarak uygulama alanında tutulduğu bir gerçektir. Budurumda Bütçe Kanununun, asıl kanunu belli bir süre için değiştirdiği ortayaçıkmaktadır. Yasalara konu olan bir işin bütçe yasası ile düzenlenmesine ya dabir yasa. hükmünün bütçe yasası ile değiştirilmesine veya kaldırılmasınaAnayasanın yukarıda değinilen kurallarının elvermiyeceği açıktır.

Açıklanan bu nedenlerle, itiraz konusu hükmün, Anayasanın 87.,88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptaline kararverilmelidir.

VI - SONUÇ :

27/2/1980 günlü, 2289 sayılı "Vakıflar Genel Müdürlüğü 1980Yılı Bütçe Kanununun itiraz konusu edilen 6. maddesi hükmünün Anayasaya aykırıolduğuna ve iptaline oybirliğiyle,

15/11/1984 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

İtiraz yoluyla başvurulan hükmün Anayasaya uygunluk denetimininolay zamanında yürürlükte bulunan 1961 Anayasası ile daha sonra yürürlüğe giren1982 Anayasası'ndan hangisine göre yapılacağına ilişkin karşı görüşümMahkememizin 26/1/1884 günlü, E : 1983/9, K: 1984/1 sayılı kararında olduğugibidir. (RG. 13/12/1984, Sayı : 18604) .

KARŞIOYYAZISI

Her olguya, olaya, oluşa, eylem, işlem vs. ye vuku bulduklarıtarihteki mevzuat hükümlerinin uygulanması hukukun temel ilkelerindendir.

9/7/1961gün ve 334 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 33 üncü, 7/11/1982 gün ve2709 sayılı Anayasanın 38 incimaddelerindeki : "Kimse işlendiği zamanyürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz;kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağırceza verilemez şeklindeki hükümler de aynı ilkeden kaynaklanmaktadır. Buhükümlerdeki "kanun" sözcüğünün kapsamına Anayasa da girmektedir.Yani işlendiği zaman yürürlükte bulunan Anayasanın suç saymadığı bir fiildendolayı evleviyetle kimseye ceza verilemez. Örneğin : İşlendiği zaman yürürlüktebulunan yasa, fiili suç saysa, o zaman yürürlükte bulunan Anayasa suç saymasa,dolayısıyla yasa fiilin işlendiği zamanki Anayasaya aykırı olsa yasanın iptaledilip Anayasaya uygun hareket eden kimsenin cezalandırılmaması gerekir...Fiilin işlendiği zamandan sonra yürürlüğe giren ve yürürlüğe girdikten sonrakifiillere, olgulara, olaylara, oluşlara ve işlemlere uygulanacak olan yeniAnayasa önceden işlenen fiilin eşidini suç saysa ve yasa sonraki Anayasayauygun olsa dahi işlendiği zaman yürürlükte bulunan Anayasaya uygun fiildendolayı kimsenin cezalandırılmaması, hukukun. ana ilkesi ve Anayasaların açıkhükümleri gereğidir. 1961 Anayasası'nın 8 inci, 1g82 Anayasası'nın il incimaddelerindeki : Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idaremakamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz" şeklindeki hükümlerde fiilin işlendiğive olayın vuku bulduğu zamandaki Anayasaya göre de uygunluk denetimiyapılmasını zorunlu kılmaktadır.

Bu konu; hukuki durumlar ve hukuki tasarrufların sakat ve muteberoluş'arı, geri alınması, kaldırılması ve değiştirilmesi konularıyla da yakinenilgili bulunduğundan o konulara da kısaca dokunmakta yarar vardır :

Hukuki tasarrufların doğurduğu kudret ve yetkilerle mecburiyetlerhukuki durumları oluşturur. Bu durumlar ya genel, gayrişahsi ve objektif veyabelirli, ferdi ve subjektif olurlar.

Objektif tasarruflardan doğan objektif hukuki durumlar; genel,gayrişahsi ve süreklidir. Ancak, yeni bir objektif tasarruflarla kaldırılırveya değiştirilebilir.

Subjektif tasarruflardan doğan subjektif hukuki durumlar ise;objektif durumların aksine, belirli, ferdi ve geçicidir. (İhtiva ettikleriborçların ve mükellefiyetlerin ifası ile ortadan kalkarlar) ve en önemliözellikleri, kural tasarruflarla değiştirilemezler. Müktesep hak teşkilederler. Objektif hukuk alemindeki değişiklikler esas itibariyle bunlara etkietmez.

Sakat tasarruflar (çıkarıldıkları zaman yürürlükte bulunanAnayasaya aykırı yasalar sakat tasarruflardır) : Doğuşlarında, yapıcıunsurlardaki sakatlıklar dolayısıyla hukuk nizamına, hukuk alemine uymayantasarruflardır. Bunların ortadan kaldırılması; geri alınması ve hukuk nizamınınemrettiği müeyyidelerin tatbiki demektir. Sakat tasarruflar hukuk aleminde,esasen vücut bulmadıkları için bir tesir de husule getirmemiş sayılabilir.Nitekim İdari Mahkemeler ve Danıştayın iptal kararları, makable şamildir. Davakonusu sakat idari tasarrufu (işlemi) , o tasarrufun ittihaz edildiği andanitibaren ortadan kaldırılır. Ancak yasalar yönünden, istikrar düşüncesi dahafazla ağırlık kazandığı için, Anayasalar, Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptalkararlarının geriye yürümiyeceğini kabul etmektedirler.

Tam ve muteber tasarruflar (çıkarıldığı zamanki Anayasaya uygun vesonraki Anayasaya aykırı, örneğin, 1961 Anayasası'na uygun, 1982 Anayasası'naaykırı yasalar tam ve muteber tasarruflardandır.) : Bunlar da sonraki birtasarrufla kaldırılabilir veya değiştirilebilir. Fakat esas itibariyle gerialınamaz. Örneğin; sonraki yasanın, önceki kendine aykırı yasaları açıkçaolmasa da zımnen kaldıracağı veya değiştireceği ilkesi ile Anayasanın üstünlüğüve bağlayıcılığı ilkesi yeni Anayasaya aykırı yasaların da ortadankaldırılmasını gerektirir. Fakat tam ve sahih hukuki tasarruflar sonrakiyasalar veya Anayasa ile kaldırıldığında veya değiştirildiğinde, onların o günekadar ki doğurmuş olduğu hükümler, hukuki durumlar ve bunlara dayanan tekmilhukuki hadiseler, haklar ve yükümlülükler muteberdir. Çünkü tam ve muteber birhukuki tasarrufu (yasayı) sonraki bir tasarruf (yasa veya Anayasa) açıkça,istisnai ve özel bir hükümle geri almadıkça, ancak kaldırabilir vedeğiştirebilir. Önceki tasarrufun mazideki değil, istikbaldeki hükümlerinidurdurabilir ve devam edegelmekte olan hukuki duruma son verebilir.

Başlıca bu nedenlerle karara karşıyım.

KARŞIOYYAZISI

Olay eski Anayasanın yürürlükte bulunduğu bir tarihte geçmiş olsabile, itiraz konusu yapılan kanun hükmü yeni Anayasa zamanında cereyan edecekolaylara da uygulanabilecek ise, denetimin yeni Anayasaya göre yapılmasıgerektiğini kabul ediyor ve böyle kanunlarla ilgili davalar için çoğunlukkararında ileri sürülen gerekçelere katılıyorum.

Ancak, yeni Anayasanın yürürlüğe girmesinden önce yürürlüktenkalkmış olan veya yeni Anayasanın yürürlüğe girmesinden sonra cereyan edecekherhangi bir olaya uygulanması mümkün bulunmayan kanun hükümlerine itiraz sözkonusu olduğunda, bu itirazın, o hükümlerin uygulama zamanına rastlayan eskiAnayasaya göre incelenip karara bağlanması gerektiğini düşünüyorum.

Hiçbir zaman aynı olaya uygulanması mümkün olmayan Vakıflar GenelMüdürlüğü 1980 Yılı Bütçe Kanunu hükümleri ile 1982 Anayasası hükümlerinibirbirleriyle karşılaştırıp sonuca varmanın hukuk mantığıyla bağdaşmayacağıkanaatındayım.

Bu sebeple, Vakıflar Genel Müdürlüğü 1980 Yılı Bütçe Kanunu'nunitiraz konusu yapılan 6. maddesi hükmünün, o tarihte yürürlükte bulunan 1961Anayasası'na göre incelenip karara bağlanması gerektiğini düşündüğümden, aksiyönde oluşmuş bulunan çoğunluk kararına katılmıyorum.