Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1985/24, K.1987/6 Sayılı Karar - 24/02/1987

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas sayısı : 1985/24

Karar sayısı : 1987/6

Karar günü : 24/2/1987

R.G. Tarih-Sayı :12.11.1987-19632

İptal Davasını Açan : Türkiye Büyük Millet Meclisinin 92 üyesi

İptal Davasının Konusu : 10/6/1985 günlü, 3230 sayılı"Tanıtma Fonu Teşkili ile 11/7/1939 Tarihli ve 3670 Sayılı Milli PiyangoTeşkiline Dair Kanunun 4 üncü Maddesine Bir Bent Eklenmesi HakkındaKanun"un 4. ve 5. maddelerinin Anayasa'nın 160., 161, ve 165. maddelerineaykırılığı nedeniyle iptali istemidir.

II. Yasa Metinleri :

A - İptali İstenen Yasa Kuralları :

10/6/1985 günlü, 3230 sayılı Yasanın iptali istenen 4. ve 5.maddeleri şöyledir :

"Madde 4 - Tanıtma fonundan harcamalar, kanunun amacına uygunolarak kullanılmak üzere. Başbakanın onayı ile yapılır.

Fonda toplanacak paradan % 20'si bir yandan bütçeye gelir öteyanda da Başbakanlık bütçesinin ilgili tertibine (1050 sayılı Kanunun 77 ncimaddesine tabi hizmetler için) Maliye ve Gümrük Bakanlığınca ödenekkaydolunur."

"Madde 5 - Tanıtma forumdan yapılacak harcamalar (4 üncümaddenin ikinci fıkrasında belirtilen % 20 dışında kalan) Başbakanlık, Maliyeve Gümrük Bakanlığı ile Sayıştay Başkanlığınca 2 yıl için seçilecek birertemsilci üyeden teşekkül eden heyet tarafından denetlenir."

B - Dayanılan Anayasa Kuralları :

"Madde 160 - Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerinbütün gelir ve giderleri ile mallarım Türkiye Büyük Millet Meclisi adınadenetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak vekanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerin i yapmaklagörevlidir. Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirimtarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karardüzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargıyoluna başvurulamaz.

Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ileSayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.

Sayıştayın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarınınnitelikleri atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğerözlük işleri. Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.

Silahlı Kuvvetler elinde bulunan Devlet mallarının Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetlenmesi usulleri, Milli Savunma hizmetleriningerektirdiği gizlilik esaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir."

"Madde 161 - Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındakikamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

"Madde 165 - Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruyaveya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TürkiyeBüyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir."

III. İlk İnceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 15. maddesi uyarınca, H. SemihÖzmert, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, Kenan Terzioğlu, Yılmaz Aliefendioğlu,Mehmet Çınarlı, Selahattin Metin, Servet Tüzün, Mahmut Cuhruk, Mustafa Gönül veMustafa Şahin'in katılmalarıyla 17.9.1985 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında; "Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine" oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV. Esasın İncelenmesi :

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasahükümleri, dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinlerincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A - Genel Açıklama :

Anayasa'nın 160., 161. ve 165. maddelerine aykırı olduğu önesürülerek 4. ve 5. maddeleri hakkında iptal davası açılan 10/6/1985 günlü, 3230sayılı Yasa, 1. ve 2. maddelerinde belirtildiği üzere "... memleketimiziyurt içinde ve dışında çeşitli yönleriyle tanıtmakla görevli kuruluşlarınkaynaklarını artırmak, Türk kültür varlığının yayılmasını sağlamak, Devletarşiv hizmetlerini müessir hale getirmek, milletlerarası kamuoyunu memleketimizinmenfaatleri istikametinde yönlendirmeye çalışmak..." amacıyla"Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde" bir "TanıtmaFonu" kurulmasını öngörmüş bulunmaktadır.

Yürürlüğe ve yürütmeye ilişkin hükümleriyle birlikte dokuzmaddeden oluşan 3230 sayılı Yasanın sadece Fon'dan yapılacak harcamalar veFon'un denetimi ile ilgili 4. ve 5. maddelerinin Anayasa'ya aykırılığı iddiaedilmiş ve yalnız bu maddelerin iptali istenmiş ise de; Anayasa'ya uygunlukdenetiminin gereğince yapılabilmesi, bu yönden doğru ve sağlıklı sonuçlaraulaşılabilmesi bakımından, konu ile doğrudan ilgili tüm hükümlerin, özellikleiptali istenen maddelerin anlam ve kapsamlarının belirlenmesi gerekmektedir.

10/6/1985 günlü ve 3230 sayılı Yasanın 1. maddesi "Amaç"başlığını taşımakta ve Yasa ile güdülen amacı ayrıntılı biçimde ortayakoymaktadır.

Bakanlar Kurulunun 16/5/1985 günlü kararı uyarınca 17/5/1985tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan "Tanıtma FonuTeşkili Hakkında Kanun Tasarısı"nın genel gerekçesi ile 1. maddesineilişkin gerekçesinde tasarının amacım belirleyen hususlar, Türkiye Büyük MilletMeclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda yapılan değişikliğe uygun olarak"Tanıtma Fonu Teşkili ile 11/7/1939 Tarihli ve 3670 Sayılı Milli PiyangoTeşkiline Dair Kanunun 4 üncü Maddesine Bir Bent Eklenmesi Hakkında Kanun"adıyla kabul edilip yürürlüğe konan 3230 sayılı Yasanın, içeriği yukarıdaaçıklanan 1. maddesiyle özde uyum içinde bulunmaktadır.

Yasa tasarısının "Amaç" ile ilgili genel gerekçesi aynenşöyledir :

"Dünyadaki gelişmeler milletlerin birbirleriyle olanmünasebetlerine yeni ölçüler getirmiştir, iktisadi anlamda reklamcılık, siyasiplatformda yerini propaganda kelimesine bırakmıştır. Bir milletin ayaktadurabilmesi askeri ve iktisadi gücünün yanında kendi milli değerlerini vekültür varlığım, milletlerarası münasebetlerde de koruyabildiği ölçüdemümkündür.

Bu sebeple ; memleketimizin yurt içinde ve yurt dışında her alandatanıtılması, Türk kültür varlığının yayılmasının sağlanması, Devletimizaleyhine yapılan yayınların ve faaliyetlerin etkisiz hale getirilmesi vememleketimiz menfaatleri doğrultusunda bir dış kamuoyunun teşkil edilmesi ilememleketimiz hakkında yapılan peşin hükümlerin ve yanlış değerlendirmelerinsilinmesi lüzumu hasıl olmuştur. Konunun ciddi bir şekilde ele alınması,memleketimiz lehine veya aleyhine teşekkül etmiş olan fikirlerin ve yabancıülke kamuoylarına hakim olan görüşlerin değerlendirilmesini gerektirmektedir.

Bundan başka milli tarih ve kültürümüzün tanıtılmasını yakındanilgilendiren ve arşiv belgelerinin korunması ve değerlendirilmesi, bu husustaelden gelen bütün imkanların seferber edilerek gerekenin yapılması milli vemanevi bir vecibedir. Bunun için de öncelikle Osmanlı Arşivinin bina, her türlüaraç-gereç gibi modern arşivcilik imkanlarına kavuşturulması suretiyledeğerlendirilmesi ve tamamının mikrofilme alınarak bilgisayara verilmesi, eldeedilen bilgi ve belgelerin tasnif ve sınıflandırılmasının yapılarak, bunlarınbasımı, dağıtımı gibi hayırlı hizmetlerin ifası, Türk Kültür varlığımızınyayılmasını sağlayacak ve milletlerarası kamuoyunu memleketimizin menfaatleriistikametinde yönlendirecektir.

Yukarıda sayılan hizmetleri yapabilmek için Tanıtma Fonu TeşkiliHakkında Kanun Tasarısı hazırlanmıştır."

1. Maddenin gerekçesi de, amaca ilişkin genel gerekçenin özetimiçermektedir.

Bu durumda Yasanın amacı :

1 - Memleketimizi yurt içinde ve dışında çeşitli yönleriyletanıtmakla görevli kuruluşların kaynaklarını artırmak ;

2 - Türk kültür varlığının yayılmasını sağlamak;

3 - Devlet arşiv hizmetlerini müessir hale getirmek;

4 - Milletlerarası kamuoyunu memleketimizin menfaatleriistikametinde yönlendirmeye çalışmak biçiminde, dört temel öğeden oluşan birbütün olarak nitelendirilebilecektir.

İnceleme konusu Yasanın "Tanıtma Fonu Kurulması"başlığını taşıyan 2. maddesi, Türkiye'de özellikle 1980 yılından sonrayoğunlaştığı gözlenen fonlara amacı değişik yeni bir fon eklenmektedir.

Madde, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde açılmış birhesaptan oluşan Tanıtma Fonu'nu yönetmek ve harcamalarım yapmak üzere yapısalbir düzenlemeye yer vermemiş, 1. maddede öngörülen amacın gerçekleştirilmesimaksadıyla kurulan Fon'un Başbakanın emrinde olduğunu belirtmekle yetinmiştir.

"Tanıtma Fonu'nun kaynakları" başlıklı 3. maddede, beşayrı kaynaktan söz edilmektedir.

- Kaynakların ilki Milli Piyango gayrısafi hasılatının % 10'udur.Hava Kuvvetlerine yardım etmek gayesiyle Maliye ve Gümrük Bakanlığına bağlıolarak 5/7/1939 günlü, 3670 sayılı Milli Piyango Teşkiline Dair Kanun uyarıncaÖzerk bütçeli bir kamu kuruluşu hüviyetiyle kurulan Milli Piyango İdaresi,7/11/1985 günlü, 3238 sayılı Yasanın öngördüğü değişiklikten sonra SavunmaSanayiine yardım gayesini üstlenmiş bulunmaktadır. Belirtilen nitelikleri,özellikle, 3670 sayılı Yasanın 11. ve 12. maddelerinin içerdiği hükümlerkarşısında gelirleri "kamu geliri" karakterini taşıyan Milli Piyangoİdaresi gayrısafi hasılatının % 10'u Tanıtma Fonu'nun en önemli gelirkaynaklarından birini oluşturmaktadır. Milli Piyango gayrısafi hasılatındankesilen % 10'ların, 3670 sayılı Yasanın 11. maddesine göre sonuçta SavunmaSanayiini Destekleme Fonu'na aktarılacak olmasına karşın, öncelikle GenelBütçeye girecek kamu geliri niteliğindeki safi hasılatı azaltacağında kuşkubulunmamaktadır.

- Her nevi müşterek bahis tertibi sonucu sağlanacak hasılattanikramiye olarak: ayrılacak kısının dağıtımından önceki toplamı üzerindenkesilecek % 5 paylar Fon'un ikinci kaynağıdır.

İkramiye olarak iştirakçilere dağıtılacak miktar üzerinden kesintiyapılmak suretiyle sağlanan bu kaynağın "kamu geliri" niteliğiağırlık taşımamakta ise de; örneğin, futbol karşılaşmalarının sonuçlarımtahminen dayalı olarak tertip olunan Spor-Toto ve Spor-Loto adlı müşterek bahisoyunları ile at yarışlarının sonuçlarını tahmin esasına dayalı müşterek bahisoyunlarından sağlanan hasılatın ikramiye olarak ayrılan kısımlarından TanıtmaFonuna aktarılan paraların miktar itibariyle büyük rakamlara baliğ olduğu dayadsınamaz.

29/4/1959 günlü, 7258 sayılı Futbol Müsabakalarında MüşterekBahisler Tertibi Hakkında Kanun ile 15/2/1965 günlü, 6/4372 sayılı BakanlarKurulu Kararnamesiyle yürürlüğe giren Tüzük hükümlerine dayanılarak kurulan,katma bütçeli bir kamu idaresi olan Beden Terbiyesi ve Spor Genel Müdürlüğünebağlı Spor-Toto Teşkilat Müdürlüğü tarafından organize edilen Spor-Toto veSpor-Loto adlı müşterek bahis oyunlarından sağlanan gelirlerin zaruri masraflarve yasal kesintiler dışındaki kısminin % 40 ı Beden Terbiyesi ve Spor GenelMüdürlüğü Bütçesine aktarılmakta, geriye kalan % 60'ı ise iştirakçilereikramiye olarak dağıtılmakta, Tanıtma Fonu'nun kaynağını oluşturan % 5kesintiler de ikramiye olarak dağıtılacak miktar üzerinden yapılmakta vehaftalık olarak Fon hesabına intikal ettirilmekte olduğuna göre. Tanıtma Fonupayları ister istemez ikramiye miktarının azalmasına yol açmakta, dolayısıylamüşterek bahislere katılma oranım olumsuz doğrultuda etkileyerek katma bütçelibir kamu kurumunun gelirlerinin önemli ölçüde azalması sonucunu doğurmaktadır.

10/7/1953 günlü ve 6132 sayılı At Yarışları Hakkında Kanun ile10/6/1957 günlü ve 7000 sayılı At Yarışları Hakkındaki 6132 Sayılı Kanuna EkKanun hükümleri karşısında, at yarışlarının sonuçlarını tahmin esasına dayalımüşterek bahislerden elde edilen hasılatın paylaşılması yönünden de durumdeğişmemektedir.

- Fonun üçüncü kaynağını Başbakanlık Bütçesine bu maksatlakonulacak ödenek teşkil etmektedir. 3230 sayılı Yasanın konu ile ilgili 3.maddesinin "c" bendinde, Genel Bütçe içindeki Başbakanlık BütçesindenFon'a aktarma yapılması öngörülmekte, böylece "kamu gelirleri "ninbir kısmı Genel Bütçe dışına çıkarılmış olmaktadır. Nitekim, 31/12/1985 günlü,18975 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 23/12/1985 günlü, 3242 sayılı1986 Mali Yılı Bütçe Kanunu'na bağlı Başbakanlık Bütçesiyle ilgili cetvele göre(Daire: 07, Kurum : 00), Tanıtma Fonu'na Başbakanlık Bütçesinin katılma payı500.000.000 lira olarak saptanmıştır.

- Kanunla kurulan fonlardan Bakanlar Kurulu Kararı ilebelirlenecek miktarda yapılacak aktarmaların oluşturacağı dördüncü kaynağın,genelde, belirli bir amacın gerçekleştirilmesine yönelik fon uygulamaları anailkeleriyle bağdaştığı söylenemez. Hal böyle olmakla beraber 3230 sayılıYasanın Tanıtma Fonu'nün kaynaklarını belirleyen 3. maddesinin "d"bendi, yasa ile kurulan öteki fonlardan Bakanlar Kurulu Kararı ile TanıtmaFonu'na aktarma yapılmasına olanak tanımış bulunmaktadır.

- Aynı maddenin "e" bendi, bağış ve yardım gelirleri ilediğer gelirleri Tanıtma Fonu'nün beşinci kaynağı olarak göstermiştir. Bahiskonusu hükmün ifade ve içeriği, bu kaynak üzerinde daha fazla açıklamayapılmasını gerektirmeyecek kadar belirgindir.

3230 sayılı Yasa'nın dava konusu 4. ve 5. maddelerine gelince :

"Tanıtma Fonundan yapılacak harcamalar" başlıklı 4.madde iki fıkradan oluşmaktadır.

Birinci fıkrada, "Tanıtma Fonundan harcamalar, kanununamacına uygun olarak kullanılmak üzere. Başbakanın onayı ile yapılır."hükmüne yer verilmiştir. Harcama yöntemini belirleyen bahis konusu hükmün,yorum ve uygulama yönünden duraksamaya neden olacak bir yanı yoktur.

4. maddenin ikinci fıkrası ise, "Fonda toplanacak paradan %20'si bir yandan bütçeye gelir öte yandan da Başbakanlık bütçesinin ilgilitertibine (1050 sayılı Kanunun 77 nci maddesine tabi hizmetler için) Maliye veGümrük Bakanlığınca ödenek kaydolunur." biçimindedir.

Fonda toplanacak paraların bir yandan bütçeye gelir, öte yandanBaşbakanlık Bütçesinin ilgili tertibine ödenek kaydolunacak % 20'si, 1050sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 77. maddesinde yer alan hizmetler içinkullanılacaktır.

1050 sayılı Yasanın, Başbakanlık örtülü ödeneğini düzenleyen,19/2/1963 günlü, 204 sayılı Yasayla değişik 77. maddesi aynen şöyledir:

"Madde 77 - Başbakanlık bütçesine konulan örtülü ödenek;

a) Kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri için,

b) Devletin yüksek güvenliği ve yüksek menfaatlarının isterleriiçin,

c) Siyasi, sosyal konularla, kültür ve Devlet itibarı alanlarındave olağanüstü hizmetlerin sağlanmasında hükümet icapları sayılan maksat vegayeler için,

sarf edilir.

Örtülü ödeneğin sarf yerinin ve hesaplarının nasıl tutulup tasfiyeedileceğinin ve hangi vesikaların halef olan zata devrolunacağının tayin vetakdiri Başbakana aittir.

Örtülü ödenek, Başbakanın ve ailesinin şahsi masraflarına vesiyasi partilerin idare, propaganda ve seçim ihtiyaçlarına sarf olunamaz.

Gümrük ve Tekel Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ve JandarmaGenel Komutanlığı bütçelerinin haber alma ödenekleri, hizmetin gerektirdiği veilgili Bakan'ın takdir edeceği gizli istihbarat işlerine sarf edilir.

Başbakanlık bütçesindeki örtülü ödenek ile diğer Bakanlık vedairelerin bütçelerindeki haber alma ödeneklerinden yapılacak harcamalarBaşbakan, Maliye Bakanı ve sorumlu Bakan tarafından müştereken imza edilmişkararnameye dayanılarak tahakkuk ettirilir. Merkez Saymanlığınca bu ödemelerinyapılması, kararnameyi imza eden Bakanların yerlerini muhafaza etmelerinebağlıdır.

Başbakanlığa veya ilgili Bakanlıklara yeni atanmalar yapıldığında,evvelce görülmüş hizmetlerin karşılığının ödenmesi, yeni atananların takdirinebağlıdır."

Görüldüğü gibi, Tanıtma Fonu'nun amaçlarının birçoğu, örtülüödenekten yapılacak ödemelerle de gerçekleştirilebilecek niteliktedir. Nitekim,Türkiye Büyük Millet Meclisindeki görüşmeler sırasında da, Fon'un kurulmasınakarşı çıkan milletvekillerinin, bunun yerine örtülü ödeneğin artırılmasınıönermiş bulunmalarına karşın, çoğunluk. Yasa ile öngörülen amaçların bütçeninkendine özgü bürokratik işleyişinden kaynaklanan sakıncalar nedeniylegerçekleştirilemeyeceği yolundaki görüşü benimsenmek suretiyle inceleme konusufıkra hükmünü yasalaştırmıştır.

Fon'da toplanacak paranın % 20'sinin 1050 sayılı Yasanın 77.maddesine tabi hizmetler için Başbakanlık Bütçesinin ilgili tertibineaktarılması, yasa gereğince. Başbakanın onayım gerektirmemekte, doğrudan Maliyeve Gümrük Bakanlığınca yapılmaktadır. Başbakanın onayım gerektiren harcamalarise, örtülü ödeneğe ayrılan % 20 dışındaki kısımla sınırlı bulunmaktadır.

3230 sayılı Yasanın "Tanıtma Fonunun denetimi" başlığımtaşıyan dava konusu 5. maddesine göre; 1050 sayılı Yasanın 77. maddesine tabihizmetlerle ilgili giderleri karşılamak üzere Başbakanlık Bütçesinin ilgilitertibine aktarılan % 20 oranındaki kısım dışında kalan paradan yapılacakharcamalar. Başbakanlık, Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Sayıştay Başkanlığıncaiki yıl için seçilecek birer temsilci üyeden teşekkül eden Kurulcadenetlenecektir.

Maddenin açık ifade ve içeriği, denetimle ilgili hükmün anlam vekapsamının belirlenmesi yönünden bu evrede daha fazla açıklama yapılmasınıgerektirmemektedir.

3230 sayılı Yasanın inceleme konusu dava açısından önem taşımayan6., 7., 8. ve 9. maddelerinin ayrıca değerlendirilmesine gerek görülmemiştir.

B - Anayasa'ya Uygunluk Denetimi :

Dava dilekçesinde, 3230 sayılı Yasanın sadece Tanıtma Fonu'ndanyapılacak harcamalar ve Fon'un denetimi ile ilgili 4. ve 5. maddelerininAnayasa'nın 160., 161., ve 165. maddelerine aykırılığından söz edildiğine veyalnız bu iki maddenin iptaline karar verilmesi istendiğine göre, Anayasa'yauygunluk denetimi; doğrudan doğruya 4. ve 5. maddelerin öz ve içerik bakımındanAnayasa'ya uygun olup olmadığının saptanması, başka bir anlatımla anılanmaddelerin Anayasa karşısındaki hukuksal değerlerinin belirlenmesi suretiyleyapılacaktır.

l - 3230 sayılı Yasanın 4. maddesinin Anayasa'ya aykırılığısorunu:

a) 4. maddenin birinci fıkrası yönünden inceleme :

Tanıtma Fonu harcamalarının. Yasanın amacına uygun olarakkullanılmak üzere, Başbakanın onayı ile yapılacağını hükme bağlayan birincifıkra, denetim ile ilgili bir içerik taşımamaktadır. Bu nedenle, Anayasa'nın,genel ve katma bütçeli dairelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi adına; kamuiktisadi teşebbüslerinin de Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesiesaslarım belirleyen 160. ve 165. maddelerinin inceleme konusu fıkra ileherhangi bir ilgisi bulunmamaktadır.

Konuya Anayasa'nın 161. maddesi açısından yaklaşıldığında gözeçarpan durum şudur:

Tanıtma Fonu; özerk bir kamu tüzelkişisi olan Milli Piyangoİdaresi, katma bütçeli bir daire hüviyetindeki Beden Terbiyesi ve Spor GenelMüdürlüğü ve Genel Bütçeye Dahil Başbakanlık ve Tarım Bakanlığı Bütçelerindenayrılan veya bu bütçeleri doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyen ve ağırlık taşıyannitelikleri bakımından kamu geliri sayılmağı gereken paralardan oluşmuştur.

Dava konusu fıkra, 3. maddede öngörülen yasal kaynaklarınoluşturduğu, kamu gelirlerinin yalnız Başbakanın onayı ile harcanabileceğinihükme bağlarken, Fon'da toplanacak paranın "kanunun amacına uygunolarak" kullanılmasını ön koşul olarak benimsemiştir. Kamu gelirlerininbütçe usulleri dışında harcamasına olanak tanıyan Tanıtma Fonu uygulamasındaharcamaların Başbakan onayı ile yapılması yönteminin tek sınırlaması bukoşuldur.

Birinci fıkranın anlamı böylece ortaya konduktan sonra konuyakalkınma planları açısından bakıldığında ;

3230 sayılı Yasanın 1. maddesinde yer alan ve daha önce ifadeedildiği üzere dört ayrı hedef e yönelik amacın, 16/10/1962 günlü, 77 sayılıYasa gereğince Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 13/7/1984 günlü,90. Birleşiminde onaylanan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında da bütünüylekabul edildiği açıkça görülmektedir. Gerçekten, memleketimizi yurt içinde vedışında çeşitli yönleriyle tanıtmaya ve milletlerarası kamuoyunu memleketimizinmenfaatları istikametinde yönlendirmeye ilişkin hedeflerin, 1985 - 1989yıllarım kapsayan söz konusu planın "Kurumsal ve İdari Düzenlemeler"başlıklı 5. Bölümünde yer alan "Tanıtma ve Kamuoyunu Aydınlatma"Faslının 843 - 846. maddelerinde; Türk kültür varlığının sayılmasını sağlamakve Devlet arşiv hizmetlerini müessir hale getirmekle ilgili hedeflerin de,"Sosyal Hedef ve Politikalar" başlığım taşıyan 4. Bölümündeki"Milli Kültür" Faslının 570-586. maddelerinde ağırlıklı olarakbelirtildiği gözlenmektedir. Sözü edilen düzenlemelerin Yasanın amaçlarıyla tambir uyum içinde bulunduğunda kuşku yoktur.

Açıklanan hususlar ve 3230 sayılı Yasanın özellikle Türk kültürvarlığının yayılmasını sağlamaya ve Devlet arşiv hizmetlerini müessir halegetirmeye yönelik hedefleri, Anayasa'nın "Tarih, kültür ve tabiatvarlıkları nin korunması" başlığı altındaki 63. maddesinin birincifıkrasında yer alan "Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının vedeğerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edicitedbirleri alır" biçimindeki kural ile birlikte değerlendirildiğinde.Tanıtma Fonuyla yerine getirilmesi öngörülen görevlerin, kalkınma planları ileilgili ve mahiyetleri itibariyle bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetlerintipik örneklerini oluşturduğu kolaylıkla anlaşılır. Bu bakımdan, belirtilentürde hizmetlerin gerekli kıldığı, anında karar alıp süratle harcama yapma veek finansman sağlama zorunluklarını giderebilecek, bütçenin sınırlı ve kısıtlıolanakları ve kendine özgü bürokrasisi içinde çözülemeyecek yahut uzun süredezorlukla çözülecek önemli sorunlara tezelden köklü ve kalıcı çözümlergetirebilecek nitelikteki birinci fıkra düzenlemesinin Anayasa'nın 161.maddesinin üçüncü fıkrasıyla tanınan ve bütçe dışı harcama yapılmasına olanakveren "özel usuller" deyiminin kapsamı içinde mütalaa edilmesigerekmektedir. Anayasa'nın, "Kanun, kalkınma planları ile ilgiliyatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre veusuller koyabilir." biçimindeki bahis konusu hükmü açıklanan nedenlerle3230 sayılı Yasanın Tanıtma Fonu'ndan yapılacak harcamalara ilişkin 4.maddesinin birinci fıkrasının Anayasal dayanağını teşkil etmektedir.

Özde, Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasına uygun görülendava konusu birinci fıkra gereğince, harcama yetkisinin, yasayla özel olarakoluşturulan tüzel kişiliğe sahip bir kuruluş yerine Başbakana verilmesinde veharcamaların, 3230 sayılı Yasanın amacına uygun olmak koşuluyla Başbakanınonayı ile yapılması yönteminin kabul edilmesinde de Anayasa'nın 161. maddesineaykırı bir yön yoktur.

b) 4. maddenin ikinci fıkrası yönünden inceleme:

İkinci fıkra hükmü, "Fonda toplanacak paradan%20'sibir yandan bütçeye gelir öte yandan da Başbakanlık bütçesinin ilgili tertibine(1050 sayılı Kanunun 77 nci maddesine tabi hizmetler için) Maliye ve GümrükBakanlığınca ödenek kaydolunur." biçimindedir.

Dava dilekçesinde, bu hükmün, Fon'da toplanan Devlet gelirlerininyalnızca % 20'sini bütçeye intikal ettirmekte, geri kalan bölümünü ise bütçe vedenetim dışında tutmakta olması nedeniyle Anayasa'nın 160., 161. ve 165.maddelerine aykırı olduğu ifade edilmiştir.

Fon'da toplanacak paradan % 20'sinin, Başbakanın onayıaranmaksızın, bütçeye gelir ve Başbakanlık bütçesinin örtülü ödenek tertibineödenek kaydolunacağım öngören inceleme konusu fıkranın, 1050 sayılı Yasanın 77.maddesiyle düzenlenen Başbakanlık örtülü ödeneğim artırmayı amaçladığı açıktır.

İkinci fıkrada da denetimle ilgili özel hükümlere yerverilmediğinden anılan düzenlemenin de Anayasa'nın 160. ve 165. maddeleriyleilgisi bulunmamaktadır. Fon'da toplanan paranın % 20'si bütçeye gelir veBaşbakanlık Bütçesinin ilgili tertibine ödenek kaydedildiğine göre, bu meblağiçin kuşkusuz genel bütçeyle ilgili harcama ve denetim usullerinin uygulanmasıgerekir. Bu bakımdan söz konusu ikinci fıkranın Anayasa'nın 160. ve 165.maddelerine aykırılığı savı hukuken geçerli sayılamaz.

Düzenlemenin Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğu yolundakisava gelince:

3230 sayılı Yasanın 4. maddesinin ikinci fıkrası. Tanıtma Fonu'ndatoplanacak paraların % 20'sini genel bütçeye gelir kaydetmekte, başka birdeyişle, anılan Yasanın 2. maddesi uyarınca kurulan Fon'un bütünüyle bütçedışına çıkardığı 3. maddedeki kaynaklardan oluşan potansiyelin % 20'sini, 1050sayılı Yasanın 77. maddesine tabi hizmetlerde kullanılmak üzere, gelir olarakyeniden bütçeye döndürmektedir. Böylece, Tanıtma Fonu'nün kurulmasıyla % 100'übütçe dışında tutulan paranın % 20'si tekrar genel bütçeye gelir kaydedilmişolmaktadır.

Cari bütçeye ve Fon'un özelliği nedeniyle ileriki yıl bütçelerinebir yandan belirli orandaki paranın gelir, öte yandan bu gelirin Başbakanlıkbütçesinin ilgili tertibine ödenek kaydolunmasını öngören söz konusu hüküm,mahiyeti itibariyle genel bütçenin uygulanmasıyla ilgili bir düzenlemedir.Hatta bu niteliği nedeniyle düzenlemenin, bütçe yasalarında değişiklik yapan yada onları tamamlayan bir hüküm olarak değerlendirilmesi de mümkündür.Anayasa'nın 161. maddesinde "Bütçe Kanununa, bütçe ile ilgili hükümlerdışında hiçbir hüküm konulamaz" kuralına yer verilmiş olmasına karşın,yasalarla bütçe yasalarının değiştirilemeyeceğine veya tamamlanamayacağınailişkin bir kural konmamış ve 163. maddesinde ise, sadece "... BakanlarKuruluna Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilemez..." denmiş olması da yasalarla bütçe yasalarında değişiklikyapılmasına ve bütçe yasalarım tamamlayan hükümler getirilmesinde Anayasal birengel bulunmadığım göstermektedir.

Kural, her ne kadar, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisisonucunu doğuruyor ve bundan dolayı genel bütçe ilkelerinden "ademitahsis" ilkesine aykırı bir nitelik taşıyor ise de, söz konusu ilkeninAnayasa' da, özellikle Anayasa'nın bütçe ile ilgili 161. maddesinde Anayasalbir kural olarak yer almadığının da gözden uzak tutulmaması icap eder.

Öte yandan, iptali istenen ikinci fıkra hükmünün ileriki yıllarbütçelerini etkileyecek nitelikteki içeriğinin Anayasa'nın 161. maddesininbirinci fıkrasındaki "Bütçelerin yıllık olması" ilkesiylebağdaşmayacağı yolunda ileri sürülebilecek görüşler de, Tanıtma Fonuuygulamasının anılan Anayasa maddesinin üçüncü fıkrasındaki "özel süre veusuller" kapsamı içinde mütalaa edilmiş olması karşısında kabule değersayılamaz.

Konuya Anayasa'nın 163. maddesi açısından bakıldığında daAnayasa'ya aykırı bir yön göze çarpmamaktadır.

Anayasa'nın "Bütçelerde değişiklik yapılabilmeesasları"nı belirleyen 163. maddesinin, özellikle, "...Cari yılbütçesindeki ödenek artışım öngören değişiklik tasarılarında ve cari yıl veileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı vetekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesizorunludur." Biçimindeki son cümlesi, dolaylı da olsa, bütçelere mali yükgetiren yasalar yönünden önem taşımaktadır.

3230 sayılı Yasanın 4. maddesinin inceleme konusu ikincifıkrasında yer alan "...Başbakanlık bütçesinin ilgili tertibine (1050sayılı Kanun 77 nci maddesine tabi hizmetler için) Maliye ve GümrükBakanlığınca ödenek kaydolunur." biçimindeki hüküm, bir bakıma.Başbakanlık Bütçesine mali yük getiren bir nitelik taşımakta olmasına karşın,bu yükün, daha açık bir anlatımla Başbakanlık bütçesine konulan ödeneğin karşılığınında, ikinci fıkrada, fonda toplanan paraların % 20'si olarak gösterildiği kabuledilmelidir. Bu itibarla ikinci fıkra hükmünün ifade ve içeriği Anayasa'nın163. maddesiyle de uyum içindedir.

Özetlemek gerekirse, 3230 sayılı Yasanın dava konusu 4. Maddesinioluşturan hükümlerin Anayasa'ya aykırı bir yanı ve yönü bulunmamaktadır.

Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN bu görüşe katılmamışlardır.

2 - 3230 sayılı Yasanın 5. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı soruru:

Denetim ile ilgili 5. madde, aynen; "Tanıtma Fonundanyapılacak harcamalar (4 üncü maddenin ikinci fıkrasında belirtilen % 20 dışındakalan) Başbakanlık, Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Sayıştay Başkanlığınca 2 yıliçin seçilecek birer temsilci üyeden teşekkül eden heyet tarafından denetlenir."biçiminde bir kural içermektedir.

"Tanıtma Fonunun denetimi" başlığım taşıyan bu madde,3230 sayılı Yasanın 4. maddesinin ikinci fıkrasıyla tekrar bütçe içine alınan,böylece kapsamı içindeki kamu gelirlerini olağan denetim yöntemlerine bağlıkılan % 20 oranı dışındaki harcamaların denetlenmesi görevini özel olarakkurulan Denetleme Kurulu'na vermektedir.

Dava dilekçesinde, özetle, Anayasa'nın 160. ve 165. maddeleri ile,kamu gelirlerinin denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi denetiminin esasalındığına işaret edildikten sonra, Başbakanlığın kendi buyruğunda bulunankişilere kendi denetimini yaptırmak suretiyle Devlet ve Sayıştay denetimidışında, Anayasa'nın öngörmediği bir denetim sistemi yaratılarak Fon'undenetiminin bu sisteme bağlı tutulduğu öne sürülmekte ve dava konusu 5.maddenin Anayasa'nın 160., 161. ve 165. maddelerine aykırılığı nedeniyleiptaline karar verilmesi istenmektedir.

Anayasa'nın "Bütçenin hazırlanması ve uygulanması"başlığım taşıyan ve konusu da belirtilen başlıkla sınırlı bulunan 161. maddesi,Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki Kamu 'tüzelkişilerinin harcamausullerini göstermekte, denetimle ilgili bir hüküm içermemektedir.

3230 sayılı Yasanın salt Tanıtma Fonu'ndan yapılacak harcamalarındenetimini düzenleyen 5. maddesinin bu bakımdan Anayasa'nın 161. maddesiyleçelişen ve çatışan bir yanı bulunmamaktadır.

5. madde ile ilgili Anayasa'ya uygunluk denetiminin, bunedenlerle, Anayasa'nın 160. ve 165 maddelerine dayalı savlar gözönündetutulmak suretiyle yapılması gerekmektedir.

Fonların oluşumunu, fon uygulamalarım, özellikle fonlardanyapılacak harcamaları düzenleyen açık Anayasa kuralları bulunmadığından,belirtilen hususların Anayasa karşısındaki durumlarının saptanmasında önceliklefonları oluşturan kaynakların kamu geliri olup olmadığına bakılması, kamugeliri niteliğini taşıdıkları sonucuna varıldığı takdirde Anayasa'nın kamugelirleri ile kamu harcamalarım hükme bağlayan kuraları çerçevesindedeğerlendirme yapılması zorunludur. Anayasa'da fonların denetimim düzenleyenkuralların da yer almamakta olması nedeniyle bu zorunluluk, kuşkusuz, fonlardanyapılacak harcamaların denetimine ilişkin yasa hükümlerinin Anayasal ilke vekurallar açısından değerlendirilmesi yönünden de geçerli bulunmaktadır. Her nekadar, Anayasa'nın 160. maddesinin gerekçesinde; "...fon şeklindekiidarelerin gelir, gider ve mallarının" denetiminin de, diğer görevlerininyanında, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapan Sayıştay'a verildiğişeklinde bir ibare göze çarpmakta ise de. Danışma Meclisince, 832 sayılıSayıştay Kanunu'nun Sayıştay'ın görevlerini belirleyen 28. maddesine paralelolarak yapılan bu düzenlemenin. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonuncabenimsenmiş ve metinden çıkarılmış olması karşısında, fon harcamalarının 160. maddeuyarınca yalnızca ve mutlaka Sayıştay tarafından denetlenmesi zorunluluğundansöz edilemez.

Tanıtma Fonu'nun kaynakları genelde ve temelde kamu gelirlerindenoluştuğuna göre sorunun çözümü. Devlet malı ile parasının denetimin deAnayasa'nın hangi ilkeleri benimsediğinin ve hangi kuralları koyduğununbelirlenmesine bağlı bulunmaktadır.

Devlet gelir ve giderleri ile malları üzerinde parlamenter denetimiçin Anayasa iki yol ve yöntem kabul etmiştir. Bunlardan biri, Anayasa'nın 160.maddesinin öngördüğü Sayıştay tarafından yapılan; diğeri, Anayasa'nın 165.maddesinde belirtildiği üzere, yasa gereğince kurulan ve denetimin TürkiyeBüyük Millet Meclisince yapılmasını öngören bir sistemle gerçekleştirilendenetimdir.

Anayasa'nın 160. maddesi, Sayıştay'ı, genel ve katma bütçelidairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarım Türkiye Büyük Millet Meclisiadına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak vekanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmaklagörevlendirmiştir.

165. maddesi de, sermayesinin yansından fazlası doğrudan doğruyaveya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TürkiyeBüyük Millet Meclisince denetlenmesi esaslarının yasayla düzenleneceğimöngörmektedir. Bugün yürürlükte bulunan 12/5/1964 günlü, 468 sayılı Kamuiktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinindüzenlenmesi Hakkında Kanun'un 3. maddesine göre, Kamu iktisadi Kuruluşlarınındenetiminde aracı kuruluş Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ise de,Yasakoyucu'nun, İktisadi Devlet Kuruluşlarının bir bölümü için başka denetlemekurulları oluşturmasına Anayasal engel bulunmamaktadır.

Demek ki, denetim bakımından tek yetkili organ Sayıştay değildir.Yasakoyucu kimi durumlarda Sayıştay'dan başka kurumlara da denetim görevimverebilmektedir. Ancak, Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerini gözönünealdığımızda, konu. Devlet gelirleri, harcamaları ve malları ile, kurulacakdenetim sisteminin de mutlaka Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetiminisağlayacak bir nitelikte olması gerekmektedir.

Dava konusu 5. maddenin içerdiği hüküm Anayasa'nın 160. ve 165.maddeleri ile karşılaştırıldığında; 3230 sayılı Yasa uyarınca kurulan TanıtmaFonu'nun kaynaklarım oluşturan paraların büyük kesiminin, özelliklerine göre.Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimindeki genel ve özel bütçelerde yer almaktaolmalarına karşın Fon'a aktarılmalarım takiben durumun değiştiği, bu evrede,anılan maddenin öngördüğü özel düzenleme nedeniyle bu paraların Sayıştay'ın,dolayısıyla Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimi dışında kaldığı açıkçagörülmektedir.

3230 sayılı Yasanın 1. maddesiyle getirilen ve Tanıtma Fonu'ndanyapılacak harcamaları Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimi dışına çıkararakinceleme konusu maddeye göre oluşturulan özel bir kurula veren düzenleme bubakımdan Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerine aykırıdır.

Bu alanda. Bakanlar Kurulunun, kararnamelerle etkili bir idaridenetim düzeni kurabileceği öne sürülebilir ise de. Anayasal açıdan asıl olanve önem taşıyan denetim yöntemi Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimiolduğundan, İdari denetim hangi ölçüde etkin olursa olsun parlamenter denetiminyerini tutamayacaktır.

Öte yandan Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Anayasa'nın 98., 99.ve 100. maddelerinde yazılı soru, meclis araştırması, genel görüşme, gensoru vemeclis soruşturması gibi yol ve yöntemlerle her zaman, her konuda denetlemeyapma olanağına sahip bulunması da 160. ve 165. maddeler yönünden saptananAnayasa'ya aykırılığı ortadan kaldıramayacaktır. Gerçekten, Anayasa Koyucunun,Devlet malının ve işletmelerinin denetimi konusunda söz konusu denetimyöntemleriyle yetinmeyerek özel denetim yollarım benimsemiş bulunması, davakonusu düzenleme yönünden de Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerinin buyurucuhükümlerine uyulmasını zorunlu kılmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası nezdinde ve Başbakanın emrindekurulan Tanıtma Fonu ve Fon'da toplanan para ile sınırlı bütçe dışı harcama,olanaklarının hukuksal geçerliliği, Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncüfıkrasında yer alan istisna hükmünden kaynaklanmaktadır. Oysa, denetimkonusunda Anayasa, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışında herhangi biryol ve yöntem kabul etmemiş, genel kurala aykırı bir uygulama yapılmasınakesinlikle izin vermemiştir. O kadar ki, 160. maddesinin son fıkrasındakihükümle Silahlı Kuvvetlerin elinde bulunan Devlet mallarının denetimi özelolarak düzenlenirken bile, genel kuraldan sapılmamış ve Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetim ilkesinden vazgeçilmemiştir.

3230 sayılı Yasa yeni bir kurum ve kuruluş oluşturmadığı gibi; 468sayılı Kamu iktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet MeclisinceDenetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un "Bu kanunla kurulandenetime giren Kamu iktisadi Teşebbüslerinin tanımı" başlıklı 4. maddesindeyer alan "Ödenmiş sermayesinin yansından fazlası kamu tüzelkişilerincesağlanmış olan kurumlar ile bu kurumların ödenmiş sermayesinin yansındanfazlasını sağlamış oldukları diğer kurumlar ve yukarıda sayılanlardan olmamaklaberaber kendilerine bazı kamu yetki ve görevleri verilmiş olup galip vasıflarıbu kamu hizmetlerini yürütmek olan ve kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarından olmayan özel kanunlara tabi Kurumlar ve tiler Bankası buKanunla konulan denetime tabidirler." biçimindeki hüküm kapsamı içinde dedüşünülemeyeceğinden inceleme konusu madde ile getirilen denetim, nev'i şahsınamünhasır bir iç denetim, idari denetim niteliğini taşımaktadır. Bu bakımdanTanıtma Fonu'nun 468 sayılı Yasanın öngördüğü denetime tabi tutulmasına olanakbulunmaması yanında, dava konusu hükmün, 832 sayılı Sayıştay Kanununun 104.maddesinin İkinci fıkrasında yer alan "Bu Kanunun 28 inci maddesigereğince Sayıştay denetimine tabi dairelerle bu dairelere bağlı sabit veyadöner sermayeler ve fonlar üzerindeki Sayıştay denetimim kaldıran özelkanunların hükümleri de kaldırılmıştır." biçimindeki genel hükümden sonrakabul edilerek yürürlüğe konmuş özel bir kural niteliğini taşımakta olmasıkarşısında. Tanıtma Fonu'nun kendiliğinden Sayıştay denetimine tabitutulabileceği de düşünülemez.

10/6/1985 günlü, 3230 sayılı Yasanın Türkiye Büyük Millet Meclisidenetimine yer vermeyen 5. maddesi, bu nedenlerle Anayasa'nın 160. ve 165.maddelerine aykırı bulunmaktadır.

Orhan ONAR, Mahmut C. CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN veVural SAVAŞ bu görüşe katılmamışlardır.

c) İptal Hükmünün Yürürlüğü :

Dava konusu 5. maddenin Anayasa'ya aykırı olduğu saptandıktansonra, iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihin ayrıca kararlaştırılmasınagerek olup olmadığı üzerinde de durulmuştur.

10/11/1983 günlü, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un "Anayasa Mahkemesi kararları"başlıklı 53. maddesinin üçüncü, dördüncü, ve beşinci fıkraları aynen şöyledir :

Anayasa Mahkemesince Anayasa'ya aykırı olduğundan iptaline kararverilen kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiiçtüzüğü veya bunların belirli madde veya hükümleri, iptal kararının ResmiGazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.

Gerekli gördüğü hallerde Anayasa Mahkemesi, iptal hükmününyürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, iptal kararınınResmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

Anayasa Mahkemesi bir kanun, kanun hükmünde kararname veya TürkiyeBüyük Millet Meclisi İçtüzüğünün veya bunların belirli hükümlerinin iptalihalinde meydana gelecek olan hukuki boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamuyararım ihlal edici mahiyette görürse, yukarıdaki fıkra hükmünü uygular veboşluğun doldurulması için Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı ile Başbakanlığabilgi verir.

Görüldüğü üzere 53. maddenin dördüncü ve beşinci fıkralarında,iptaline karar verilen madde ve hükümlerin iptal kararının Resmi Gazete'deyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağını genel kural olarak belirleyenüçüncü fıkra hükmüne ayrık hükümler yer almakta; gerekli gördüğü hallerdeAnayasa Mahkemesinin, iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabileceği ve iptal kararı nedeniyle meydana gelecek olan hukukiboşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararım ihlal edici mahiyette görürsedördüncü fıkra hükmünü uygulayacağı ve boşluğun doldurulması için Türkiye BüyükMillet Meclisi Başkanlığı ile Başbakanlığa bilgi vereceği öngörülmüştür.

İnceleme konusu 5. maddenin iptal edilmesi, kaynaklarının önemlikesimi kamu gelirlerinden oluşan Tanıtma Fonu harcamalarının denetimsiz kalmasısonucunu doğuracaktır. Bu durumun kamu yararım ihlal eden hukuki bir boşlukniteliğini taşıdığında kuşku yoktur.

Hal böyle olduğuna göre, 2949 sayılı Yasanın 53. maddesininbeşinci fıkrası delaletiyle dördüncü fıkrasına dayanılarak iptal hükmününyürürlüğe gireceği tarihin ayrıca kararlaştırılması gerekmektedir.

V. Sonuç :

10/6/1985 günlü, 3230 sayılı "Tanıtma Fonu Teşkili ile11/7/1983 Tarihli ve 3670 Sayılı Milli Piyango Teşkiline Dair Kanunun 4 üncüMaddesine Bir Bent Eklenmesi Hakkında Kanun"un;

1 - 4. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininreddine Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN'ın, maddenin iptali gerektiğiyolundaki karşıoyları ve oyçokluğuyla;

2 - 5. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline OrhanONAR, Mahmut C. CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Vural SAVAŞ'ınkarşıoyları ve oyçokluğuyla :

3 - 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi gereğince iptal hükmünün, kararın ResmiGazete'de yayımlandığı günden itibaren 6 ay sonra yürürlüğe girmesineoybirliğiyle;

24/2/1987 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas sayısı : 1985/24

Karar sayısı : 1987/6

Karar günü : 24/2/1987

Dava konusu Yasanın 5. maddesinde öngörülen denetleme biçimi,Tanıtma Fonu'nün kuruluş amacına ve işleyiş özelliklerine uygun olduğu gibi,Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülen "Kanun, kalkınmaplanları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetleriçin özel süre ve usuller koyabilir." hükmüne de uygundur. TanıtmaFonu'nun amaçları, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı'nın 843-846. ve 570-586.maddelerinde hedeflenen amaçlarla aynıdır.

Kaldı ki. Fon'un işleyişi Anayasa'nın 98., 99. ve 100.maddelerinde yer alan yazılı soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoruve Meclis soruşturması usullerinden herhangi biri ile ve her zaman TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nin denetimine tabi tutulabilir.

Bu nedenle çoğunluk görüşüne karşıyız.

KARŞIOYGEREKÇEM

Esas sayısı : 1985/24

Karar sayısı : 1987/6

İptal isteminin konusunu oluşturan 3230 nolu Yasanın "TanıtmaFonundan yapılacak harcamalar" başlıklı 4. maddesine ilişkin çoğunlukgörüşüne kullandığım karşıoy gerekçemi açıklıyorum :

İki Fıkradan oluşan 4. madde, harcamaların yasanın amacına uygunbiçimde kullanılmak üzere Başbakanın onayı ile yapılacağım, fonda toplanacakparadan % 20'nin bir yandan bütçeye gelir, öte yandan Başbakanlık bütçesininilgili tertibine Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca ödenek kaydolunacağımiçermektedir. Böylece, mali yapışı yönünden bütçe dışı türe giren TanıtmaFonu'nün kaynağında vergiler, harç ve resimler bulunmaktadır. Buna karşınharcamalar tümüyle bütçe dışındadır. Devlet geliri, özel kurallarlatüketilmektedir. Oysa Anayasa'nın 161. maddesi, Devletin ve kamu iktisaditeşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerleyapılacağım öngördüğü gibi 163. maddesi de harcama sınırını genel ve katmabütçelerle verilen ödeneğin göstereceğim, bu sınırın Bakanlar Kurulu kararıylaaşılabileceğine ilişkin bütçelere hüküm konulamayacağını, bütçe değişiklikyetkisinin kanun hükmün de kararnameyle verilemeyeceğini bildirmektedir. Yasamaorganının temel görev ve yetkisi içinde olan işlemlerin özel yasa ile Başbakanabırakılması görünümündeki düzenleme, fonlar konusunda özel kural getirmeyenAnayasa'nın belirttiğim maddelerine aykırı düşmektedir. Kaldı ki Başbakanlıkbütçesine 1050 nolu Muhasebei Umumiye Yasası'nın, 19/2/1963 günlü 204 nolu Yasaile değişik, 77 maddesi kapsamındaki hizmetler için ödenek olarak yazılan fongelirini, "örtülü ödenek" adıyla, Başbakan kullanacaktır. Doğrudankullanılma olanaksızlığı, dolaylı kullanma olanağıyla sonuçta aynı noktayagelmektedir. Sözü edilen 77. madde örtülü ödeneğin kullanılma yerleriylekullanılma amacını ve yasakları açıklamaktadır. Fondan bir yandan bütçeye geliröte yandan ödenek yazımı, aykırı işleme uygunluk kazandırma çabasıniteliğindedir. Bu düzenlemeyi Anayasa'ya uygun bulmak güçtür.

Başbakanın onayı ile yapılacak harcamanın denetim biçimi veyöntemi gözetilince, sorumsuzluk örneği bir uygulama olduğu anlaşılmaktadır.Başbakanın harcamalarını, kendine bağlı, daha alt düzeydeki görevlilerindenetlemesinin gerçek bir denetim olmadığı kuşkusuzdur. Bu düzenlemeler, özde,yasama organının denetiminden kaçırmaktır. Giderek yaygınlaşan fonuygulamasının, karmaşık ve yetersiz denetim yönteminin yasama organınınetkinliğini azaltma yolu olduğu görüşündeyim. Yasama organının denetiminidışlayan düzenleme Anayasa'ya aykırıdır. Fon, temelde bütçe dışı kamuharcamasıdır. Kanımca, anayasal dayanağı bulunmamaktadır. Anayasa bu konudayeterli açıklıktan yoksun olmakla, yeni bir düzenlemeyi gerekli kılmaklabirlikte konsolide bütçe dışı giderlerin önemli bir bölümünü oluşturan fonlarınyasama organının bilgi ve denetimine sunulması zorunluluğu Anayasa'nın yukardadeğinilen maddelerinden çıkarılmaktadır. Sayıştay denetimi dışında kalanlarTBMM denetimine sunulmamaktadır. Bu kaçınışın anlamı yoktur, amacı dademokrasiye ters düşmektedir. Yasama organını dışlayıcı tutum, yürütmenin,içinden çıktığı yasamaya elatması, onun önüne geçmesidir. Bunun anayasa katındageçerliliği olamaz.

Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasında sözü edilen"kanun", anılan maddenin ikinci fıkrasında geçen"kanun"dur. Bunun özellikler, ayrık kurallar kapsayan bir yasa olarakdüşünülmesi, böylece fonların, üçüncü fıkranın öngördüğü "özel usûl"olarak algılanması yanlıştır. Bütçe dışından bütçe içine almak gibi görülen %20 gelir-ödenek düzeni olsun, Başbakanın onayıyla harcama yapılması olsungeçersizliği düzeltemeyecektir:

Bu nedenlerle, Anayasa Mahkemesi'nin 25/10/1969 günlü, E: 1967/41,K: 1969/57 sayılı ve 29/6/1971 günlü, E: 1971/19, K: 1971/61 sayılıkararlarıyla 11/1/1985 günlü, E; 1984/6, K: 1985/1 sayılı ve 18/2/1985 günlü,E; 1984/9, K: 1985/4 sayılı kararlarındaki karşıoy gerekçelerini de benimsiyorum.

Kamu gelirlerinin bütçe dışı harcanışlarım, Anayasa'nın 161/3.maddesinin fonlara dayanak yapılmasını uygun karşılayamıyorum.

Özetlenen bu nedenle 3230 nolu Yasanın 4. maddesinin Anayasa'nın161., 163. ve 165. maddelerine aykırı bularak bu konudaki çoğunluk görüşünekatılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas sayısı : 1985/24

Karar sayısı : 1987/6

10/6/1985 günlü, 3230 sayılı Kanunun 4 üncü maddesi şöyledir :

"Madde 4. - Tanıtma fonundan harcamalar, kanunun amacına uygunolarak kullanılmak üzere, Başbakanın onayı ile yapılır.

Fonda toplanacak paradan % 20 si bir yandan bütçeye gelir öteyandan da Başbakanlık bütçesinin ilgili tertibine (1050 sayılı Kanunun 77 ncimaddesine tabi hizmetler için) Maliye ve Gümrük Bakanlığınca ödenekkaydolunur."

I. Anayasanın "Mali ve Ekonomik Hükümler" başlıklıDördüncü Kısmının Birinci Bölümünü teşkil eden "Mali Hükümler" (A, B,C, D ve E Kenar başlıklı 161-165 inci maddeler) birlikte incelendiğindegörüldüğü üzere :

Anayasa, kamu iktisadî teşebbüslerininki de dahil, bütün devlet vekamu tüzelkişilerinin gelir ve giderleriyle mallarının, Türkiye Büyük MilletMeclisince muhakkak surette denetlenmesini öngörmüştür. Bunun istisnası yoktur.A - Bütçenin hazırlanması ve uygulanması, B - Bütçenin görüşülmesi, C -Bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları, D - Kesinhesap, E - Kamu iktisadîTeşebbüslerinin denetimi başlıkları altındaki hükümler bunu açıkçagöstermektedir. Sayıştay'ın denetimi de TBMM adına yapılmakta ve bu denetiminsonuçları "Genel uygunluk bildirimi" ile TBMM'nin onayınasunulmaktadır.

Bu hükümler karşısında, fonların, bu arada Tanıtma Fonunun gelir,gider ve mallarının TBMM'nin gözetim ve denetimi dışında tutulması, oradagörüşülmemesi ve kararlaştırılmaması hususundaki hükümlerin Anayasa aykırılığıfazla izahata gerek göstermeyecek kadar açıktır.

Anayasanın 161 inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki : "Kanun,kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir" seklindeki hüküm, maddeninbirinci fıkrası hükmünün istisnasıdır. Esas kuralı nazara almadan istisnahükmünü değerlendirmek doğru olmaz, istisnayı kaide haline getirir. Bu çeşityorumun hatası da ortadadır : "Kalkınma planı ile ilgili" olmayanhemen hemen yatırım yoktur. Bütün kamu hizmetleri de süreklidir, "biryıldan fazla sürecek iş ve hizmetler" kapsamına girebilir. Üçüncü fıkra,bu genişlik ve kapsamda anlaşılırsa "Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları yıllık bütçelerleyapılır" şeklindeki 161 inci maddenin esas hükmü kıymetsiz hale gelir, yoksayılmış olur.

Üçüncü fıkra, belirli, sınırlı ve sayılı, biteceği süre öncedentahmin dilip bir yıldan fazla sürebilecek iş ve hizmetler için, istisnaen özelsüre ve usuller konulabileceğini kabul etmiştir. Sürekli kamu hizmetlerikemlikle bu üçüncü fıkraya girmez. Esas kaide olan birinci fıkra hükmüne tabiolması şarttır.

Kanunun isminden ve amaç maddesinden de açıkça anlaşılacağı üzerekurulan ve bununla görülecek olan hizmetler, devletin normal ve sürekli kamuhizmetleridir. Belli ve sınırlı bir sürede görülüp bitecek iş ve hizmetdeğildir. Bu husustaki harcamaların yıllık bütçelerle yapılmasını Anayasaaçıkça emretmektedir. Bu çeşit hizmetler de birinci fıkra dışına çıkarılabilirsedevletin bütün harcamaları da çıkarılabilir. Böylece birinci fıkra hükmü yoksayılabilir. Kanımca böyle bir yorum Anayasayı ihmal hatta ihlâldir.

II. Yasanın 4 üncü maddesi ikinci fıkrasına göre, belirsiz vesınırız bir şekilde, "fonda toplanacak paradan % 20 si"nin,Başbakanlık bütçesine TBMM'nce münasip miktarda konulan, örtülü ödeneğe sürekliolarak ilâve edilmesi. Anayasanın 163 üncü maddesindeki : "Genel ve atmabütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecekmiktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hükümkonulamaz. Bakanlar kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklikyapmak yetkisi verilemez" biçimindeki hükümlere açıkça aykırıdır.

Başbakanlık bütçesine konulan örtülü ödenek, geniş takdir yetkisiiçinde, en az belge ve formalite ile harcanan bir ödenektir. Onun bütçeyleonulan miktarının dışında, başka kaynaklarla sınırsız ve belirsiz miktarlardaarttırılmasına Anayasa, özellikle 163 üncü maddesi kesinlikle karşıdır.

Bu nedenlerle 10/6/1985 günlü ve 3230 sayılı Kanunun dava konusuüncü maddesinin iptali gerektiği düşüncesiyle kararın ilgili kısmınakatılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas sayısı : 1985/24

Karar sayısı : 1987/6

Anayasa'nın 160. maddesinde "Sayıştay, genel ve katma bütçelidairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisiadına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerim kesin hükme bağlamak vekanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmaklagörevlidir" denilmektedir.

Bu maddenin Danışma Meclisi'nce kabul edilen metninde, genel vekatına bütçeli dairelerden sonra yer alan "sermayesinin yarısı veya dahafazlası bu dairelerce verilerek kurulan sabit veya döner sermayeli ya da fonşeklindeki idarelerin" ibaresiyle, sözü geçen idarelerin gelir vegiderleriyle mallarının Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlenmesi görevide Sayıştay'a verilmiş iken, bu ibare Millî Güvenlik Konseyi'nce maddemetninden çıkarılmıştır.

Yürürlükteki metne göre, kamu hizmetlerine tahsis edilen fonlarınTürkiye Büyük Millet Meclisi adına Sayıştay'ca denetlenmesinde, Anayasayönünden bir zaruret bulunmamakta, ancak Sayıştay Kanunu ile diğer kanunlarınbu konuda Sayıştay'a görev vermesi halinde böyle bir denetim mümkün olmaktadır.

Anayasa'nın 165. maddesinde ise, kamu iktisadî teşebbüslerininTürkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesinden söz edilmiştir.

Anayasa'nın yukarda bahsedilen 160. ve 165. maddeleriyledüzenlenmiş bulunan genel ve katma bütçeli dairelerle kamu iktisadîteşebbüslerinin denetimi dışında, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına hesapdenetimini zarurî kılan başka bir hüküm Anayasa'da mevcut değildir. Bununlaberaber, Anayasa'nın 98., 99. ve 100. maddelerinde yazılı soru, gensoru vemeclis soruşturması yoluyla, Türkiye Büyük Millet Meclisine istediği alan vekonularda denetim yapma imkânı da verilmiş bulunmaktadır.

Başbakanlık bütçesine konulacak ödenekten başka, Millî Piyango veher nevi müşterek bahis hasılatı, bağış ve yardımlar gibi başka kaynaklarla dabeslenecek olan Tanıtma Fonu. Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerinde yazılıdaire ve teşebbüslerden sayılamayacağı cihetle, bu fonun Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlenmesinde Anayasa yönünden bir zaruret bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 3230 sayılı Kanun'un dava konusu olan5.maddesiyle,aynı kanunun 4. maddesi gereğince Başbakanlık bütçesine gelir ve ödenekkaydedilecek olan % 20 dışındaki fon harcamaları için özel bir denetim usulügetirilmiş olmasında Anayasaca aykırılık bulunmadığını düşündüğümden, aksiyönde oluşmuş bulunan Mahkeme kararına katılmıyorum.