Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1985/7, K.1985/22 Sayılı Karar - 28/11/1985

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1985/7

Karar Sayısı : 1985/22

Karar Günü : 28/11/1985

R.G. Tarih-Sayı :21.01.1986-18995

İptal Davasını Açan : Türkiye Büyük Millet Meclisinin 91 üyesi.

İptal Davasının Konusu : 13/4/1985 günlü, 18724 sayılı ResmiGazete'de yayımlanan 9/4/1985 günlü; 3179 sayılı "13 Kanunusani 1943Tarihli, 4357 Sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul ÖğretmenlerininKadrolarına, Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçinTeşkil Edilecek Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı İle Yapı Sandığına veÖğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanunda Değişiklik Yapılması HakkındaKanun"un 1. ve 2. maddelerinin, hukukun genel kurallarına ve Anayasanın33., 35., 48. ve 171. maddelerine aykırılığı sebebiyle iptali istemidir.

II - METİNLER :

A - Yasa Kuralları :

1 - İptali İstenen Yasa Kuralları :

9/4/i985 günlü, 3179 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri şöyledir :

"Madde 1.- 4357 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin üçüncüfıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığının tediyeleri Divanı Muhasebatvizesine tabi değildir. Sandığın idaresi; işleyiş tarzı ve esasları MilliEğitim Gençlik ve Spor Bakanlığınca hazırlanan bir "anastatü" iletesbit olunur."

"Madde 2.- 4357 sayılı Kanuna aşağıdaki geçici maddelereklenmiştir.

Geçici Madde 5.- Bu Kanunda öngörülen "Anastatü" Kanununyürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç 3 ay içinde hazırlanır.

Bu statünün hazırlanmasında sandığın mevcut organlarından GenelKurul, Genel Yönetim Kurulu, Merkez Yürütme Kurulu ve Denetim Kurulu müşterekenveya ayrı ayrı istişari görüş bildirebilir.

Geçici Madde 6.- "Anastatü" hazırlanıncaya kadar temlikitasarruflarda bulunulmamak şartı ile mevcut "anastatü" hükümlerinintatbikine devam olunur.

2-İlgili Yasa Kuralları :

13/1/1943 günlü, 4357 sayılı Kanunun konu ile ilgili 11. ve 14.maddeleri şöyledir:

"MADDE 11.- (14/5/1958 günlü, 7117 sayılı Yasa ile değişik)hükmi şahsiyeti haiz ve Maarif Vekaletine bağlı olmak üzere (İlkokulÖğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı) adı ile bir sandık kurulur.

Maarif Vekaleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri,ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri,arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, MaarifMüdürleri, ilköğretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri,İlköğretim Umum Müdürlüğü ve Maarif Müdürlüklerinde vazifeli memurlar ileSandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa azadırlar.

Sandık azası iken emekliye ayrılanlar, isterlerse azalıklarınıdevam ettirebilirler.

Sandığın gelirleri şunlardır :

1 - Azalardan umumi heyetçe tesbit edilecek miktarda her aykesilecek aidat (azanın her terfi ettiği ayı takibeden ayda bu aidat yalnız oaya mahsus olmak üzere iki misli olarak alınır).

2 - Teberrular ve Devlet bütçesinden yapılacak yardımlar.

3 - Sandık gelirlerinin nemalandırılmasından hasıl olan karlar.

4 - Sandığın maksatlarını tahakkuk ettirmeye elverişliprevantoryum ve kaplıca gibi tesisler satın alarak veya yaptırılarak bunlarınkiralanmasından veya işletilmelerinden elde edilecek kazançlar.

Sandığın, azalarına hangi hallerde ve ne miktarda karşılıksız veyakarşılıklı yardım yapacağı 14 üncü maddede yazılı "Anastatü" debelirtilir."

"MADDE 14.- 11 ve 12 nci maddelerde yazılı sandıklarınmevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait hak ve rüçhanları haizdir.

Sandığın gelirleri bilumum vergi, resim ve harçlara tabi olmadığıgibi haciz ve temlik dahi edilemez.

Bu sandıkların tediyeleri Divanı Muhasebat vizesine tabi değildir.Sandıkların idaresi, işleyiş tarzı ve esasları Ortaklar Umumi Heyetincehazırlanıp Maarif Vekilliğince tasdik olunacak bir anastatü ile tesbit olunur.

Bu sandıkların işlerinde çalıştırılacak memur ve müstahdemler 1683sayılı Kanun ile kabul edilen esaslar gözönünde tutularak yapılacak birnizamnameye göre tekaüt edilirler. Tekaüt aylıklarını bu sandıklardanalırlar."

B - Dayanılan Anayasa Maddeleri :

"MADDE 33. - Herkes, önceden izin almaksızın dernek kurmahakkına sahiptir.

Dernek kurabilmek için kanunun gösterdiği bilgi ve belgelerin,kanunda belirtilen yetkili mercie verilmesi yeterlidir. Bu bilgi ve belgelerinkanuna aykırılığının tespiti halinde yetkili merci; derneğin faaliyetinindurdurulması veya kapatılması için mahkemeye başvurur.

Hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye kalmayazorlanamaz. Dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şartve usuller kanunda gösterilir.

Dernekler, 13 üncü maddedeki genel sınırlamalara aykırı hareketedemeyecekleri gibi; siyasi amaç güdemezler, siyasi faaliyette bulunamazlar,siyasi partilerden destek göremez ve onlara destek olamazlar, sendikalarla,kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçla ortakhareket edemezler."

Kuruluş amaç ve şartlarını kaybeden yahut kanunun öngördüğüyükümlülükleri yerine getirmeyen dernekler, kendiliğinden dağılmış sayılır.

Dernekler, kanunun öngördüğü hallerde hakim kararıylakapatılabilir. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, milligüvenliğin, milli egemenliğin, kamu düzeninin, başkalarının hak vehürriyetlerinin korunması ve suçların önlenmesi bakımlarından gecikilmesindesakınca bulunan hallerde, hakim kararına kadar kanunen yetkili kılınan merciinemriyle faaliyetten alıkonulabilir.

Birinci fıkra hükmü, Silahlı Kuvvetler ve kolluk kuvvetlerimensupları ile kamu hizmeti görevlerinin dernek kurma haklarına başkacasınırlamalar getirilmesine veya bu hürriyeti kullanmalarının yasaklanmasınaengel değildir.

Bu madde hükmü vakıflara ve bu nitelikteki kuruluşlara dauygulanır."

"MADDE 35. - Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırıolamaz."

"MADDE 48. - Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşmehürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özelteşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini,güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını, sağlayacak tedbirleri alır."

"MADDE 123. - İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür vekanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır.

Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulur."

"MADDE 171.- Devlet; milli ekonominin yararlarını dikkatealarak, öncelikle üretimin artırılmasını ve tüketicinin korunmasını amaçlayankooperatifçiliğin gelişmesini sağlayacak tedbirleri alır.

Kooperatifler; Devletin her türlü kontrol ve denetimine tabi olup,siyasetle uğraşamaz ve siyasi partilerle işbirliği yapamazlar."

III - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca H. SemihÖzmert, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, Kenan Terzioğlu, Yılmaz Aliefendioğlu,Yekta Güngör Özden, Muammer Turan, Mehmet Çınarlı, Selahattin Metin, Mahmut C.Cuhruk ve Mustafa Şahin'in katılmalarıyla 25/6/1985 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV - ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenilen kanunmaddeleri, Anayasa'ya aykırılık iddiasına dayanak yapılan Anayasa maddeleri,bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüpdüşünüldü :

A - İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığınınkuruluş amaçları ve statüsü :

Cumhuriyetin ilk yıllarında, ilköğretim hizmeti Özel İdare'lertarafından üstlenilmiş ve ilkokul öğretmenlerinin maaş ve diğer özlük işleri,genel bütçe dışında özel idareler eliyle yürütülmüştür. Zaman içerisinde özelidarelerin bütçelerinde giderleri karşılayacak yeterli kaynakların bulunmamasınedeniyle öğretmenlerin terfi farkları, makam ücretleri, mesken ve teçhizatbedelleri ödenememiş ve bu yüzden özel idarelerin birbuçuk milyon lira borçbirikmiştir. Bunun dışında, 10/6/1930 günlü ve 1702 sayılı Kanun gereğince,terfilerine karar verilen öğretmenlerin intibak ve kıdem zamlarından dolayı ikimilyon liralık bir borç daha oluşmuştur. 4357 sayılı Kanun esas itibariyle buborçların ödenmesi amacıyla çıkarılmış ve yasaya, bu sorunun çözümü ve bundansonra aynı sorunlarla karşılaşılmaması için gerekli hükümler konulmuştur. BuKanunla ilkokul öğretmenleri mali haklar yönünden genel bütçe içerisinealınmışlardır.

4357 sayılı Kanunla, bunlardan ayrı olarak, iki sandıkkurulmuştur. Bu sandıklardan biri ilkokul öğretmenleri Yapı sandığı, diğeri iseSağlık ve İçtimai Yardım Sandığı'dır.

İlkokul Öğretmenlerine mesken temin etmek üzere Kanunun 12.maddesiyle kurulan Yapı Sandığı, 1958 yılında, 22/5/1958 günlü, 7118 sayılıKanunla kurulan Türkiye Öğretmenler Bankasına devredilmiştir. Sağlık ve SosyalYardım Sandığı kurulmasına ilişkin 14. madde ise 1943 yılından bu yana hiçbirdeğişikliğe uğramadan yürürlükte kalmıştır.

4357 sayılı Kanun'un gerekçesinde, bu sandığın kuruluş nedeni veamacı şöyle açıklanmaktadır : "... madde, öğretmenlerden hastalananlara,evlenenlere, çocuk doğuranlara, çocuklarını okutacaklara, ölenlerin ailelerineyardım etmek üzere kurulacak (Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı) na aittir.Geçinme yükünü hafifletmek, sağlığa ve içtimai yardıma taallûk eden meselelerdeöğretmenleri birbirlerine yardım edici duruma getirmek gayesini güden busandığın teşkili faydalı ve zaruri görülmüştür.

Bu şekilde kurulan Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı'nın anastatüsükuruluşundan bu yana Ortaklar Genel Kurulunca hazırlanmış ve Bakanlığın onayıile yürürlüğe girmiştir. En son 18. 0lağan Genel Kurul toplantısındaanastatü'nün 13. maddesi üzerinde yapılan değişiklik Bakanın 4/8/1978 tarihlionayı ile yürürlük kazanmıştır.

4357 sayılı Kanunun 11. ve 14. maddelerinin birlikteincelenmesinden sandığın başlıca özelliklerinin şunlar olduğu görülmektedir :

1 - Sandık, tüzelkişiliği haiz, Milli Eğitim Gençlik ve SporBakanlığına bağlı olarak faaliyet göstermek üzere kurulmuştur.

2 - İlkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyeröğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklara ilktahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, milli eğitim müdürleri,ilköğretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretimGenel Müdürlüğü ve Milli Eğitim Müdürlüklerinde görevli memurlar ile sandıkişlerinde çalışan memurlar sandığın tabii üyesidirler.

3 - Sandığın temel gelir kaynağını üyelerden, Genel Kurulca tesbitedilecek miktarda, her ay kesilecek aidatlar oluşturmakta bunun yanı sırabağışlar ve Devlet bütçesinden yapılacak yardımlar, sandık gelirlerininnemalandırılmasından elde edilen karlar, sandığın amaçlarını gerçekleştirmeyeelverişli prevantoryum vs. kaplıca gibi tesisler satın alarak veya yaptırılarakbunların kiralanmasından veya işletilmesinden elde edilecek kazançlar dasandığın diğer gelir kaynakları olarak gösterilmektedir.

4 - Sandığın mevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait hak verüçhanları haizdir.

5 - Sandığın gelirleri her türlü vergi, resim ve harçlardan muafolduğu gibi haciz ve temlik dahi edilemez.

6 - Sandığın tediyeleri Sayıştayın vizesine tabi değildir.

7 - Sandık üzerinde, Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığınınidari vesayet yetkisi vardır. Çünkü sandığın ortaklar tarafından hazırlanananastatüsü, Bakanlığın onayı ile geçerlik kazanmaktadır.

B - İptali istenen yasa kurallarının iptal istemine dayanakyapılan Anayasa Maddeleri karşısındaki durumu :

1 - 3179 sayılı Kanunun dava konusu 1. ve 2. maddelerininAnayasa'nın 33. ve 35. maddelerine aykırılığı sorunu :

Dava dilekçesinde, sandığın bir ticaret şirketi ya da bir kamukurumu veya kamu kurumu niteliğinde herhangi bir meslek kuruluşu olmadığı,kendine özgü bir kuruluş olduğu; sandığın işleyişini ve faaliyetlerinidüzenleyen "anastatüyü yapma yetkisinin genel kurulun elinden alınmasınınbu kurulu serbest iradesi dışında hazırlanacak metinlere iş ve icraata boyuneğmek zorunda bırakacağı,

Tüzelkişiliğe hayat veren sandık üyelerinin, sandığın statüsününyapılmasına katılamamalarının Anayasanın; kişilerin iştirak ettikleriörgütlerde karar ve söz haklarını koruyan ilkelerine aykırı düşeceği,

Sandığın, sosyal amaçlarının üyelerin ödentileri ile ticarifaaliyetlerden elde edilen kazançlarla yerine getirildiği, sandığın malvarlığında devlete ait bulunan mal veya para olmadığı, getirilen yeni statününsandığa el koyma anlamına geleceği ileri sürülerek hukukun genel ilkeleri ileAnayasanın 33., 35., 48, ve 171. maddelerine aykırılık iddiasındabulunulmuştur.

13 Ocak 1943 tarihinde kabul edilen 4357 sayılı Kanunla,"Hususi İdarelerden Maaş Alan ilkokul Öğretmenleri" ile diğer sandıküyesi personelin sosyal güvenceye kavuşturulmak istendiği ortadadır. Hiçşüphesiz, Anayasa, kurallarına uygun olmak koşulu ile, kamusal ihtiyaçlarıngerekli kıldığı hallerde, yasama organı, herhangi bir alanı yasal statü içinealarak bir kamu hizmeti tesis edebilir. İşte, "İlkokul Öğretmenleri Sağlıkve İçtimai Yardım Sandığı," da bu suretle vücuda getirilmiş bir kamukurumudur, Üyelerinin serbest irade ve insiyatiflerinin eseri değildir.Fonksiyonları bakımından kamu gücüne dayanan bir statüye sahiptir. İşlemlerininkapsam ve sınırı kanunla tayin ve tesbit edilmiştir. Taşıdığı bu özelliklerinedeniyle tüzelkişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğu aşikar bulunan sandığın,Anayasa'nın 33. maddesine konulan derneklerle herhangi bir benzerliği yoktur.

3179 sayılı Kanunla, sandık "anastatüsü"nü yapmayetkisinin Sandık Genel Kurulundan alınarak Milli Eğitim Gençlik ve SporBakanlığına verilmesi aynı nedenlerle Anayasa'nın 35. maddesine de aykırıgörülmemiştir.

Dava dilekçesinde örnek gösterilen Anayasa Mahkemesinin 25/1/1977günlü, E : 1976/36, K : 1977/2 sayılı iptal kararı, Bankalar, SigortaŞirketleri, Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Borsalar gibi kuruluşlarınbünyesinde faaliyet gösteren sandıkların bütün aktif ve pasifleriyle birlikteSosyal Sigortalar Kurumuna devri ile alakalı olup bakılmakta olan bu davayaemsal sayılacak unsurları taşımamaktadır.

2 - Anayasa'nın 48. Maddesi Yönünden İncelenmesi :

Dava dilekçesinde, 3179 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerininAnayasa'nın 48. maddesine de aykırı olduğu öne sürülmüşse de çalışma vesözleşme hürriyetini düzenleyen ve daha ziyade kişilerin diledikleri alandaçalışma ve arzuladıkları teşebbüsleri kurma hakkını belirleyen, bunun içindevlete gerekli ekonomik ve hukuki ortamı yaratma ve bununla ilgili koşullarıhazırlama görevini yükleyen bu maddenin de konuyla ilgisi bulunmamaktadır.

3 - Anayasa'nın 171. Maddesi Açısından İncelenmesi : 3179 sayılı Kanunun1. ve 2. maddelerinin Anayasa'nın 171. maddesine de aykırı olduğu öne sürülmüşise de, üretimin arttırılması ve, tüketicinin korunması için kooperatiflerkurulmasını ve kooperatifçiliğin gelişmesini sağlayacak tedbirlerin alınmasınıDevlete ödev olarak yükleyen, buna karşılık kooperatifler üzerinde Devlete hertürlü kontrol ve denetim yetkisini veren ve kooperatiflerin siyasetleuğraşmasını ve siyasi partilerle işbirliği yapmalarını yasaklayan hükmü ile,sandık statüsü arasında hukuki ilişki kurmak mümkün olmadığından, bu maddeyeyönelik Anayasaya aykırılık savı da yerinde görülmemiştir.

4 - Anayasa'nın 123. Maddesi Yönünden İncelenmesi : Davadilekçesinde yer verilmemekle birlikte, incelemenin Anayasa'nın 123. maddesiyönünden de yapılmasında zorunluk görülmüştür. Bu madde aşağıdaki hükmüiçermektedir.

"İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri; merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır.

Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulur.

"İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal YardımSandığı"nın tüzelkişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğuna ve bu kurumun birölçüde Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının vesayeti altında bulunduğunadaha önce işaret olunmuştu. 3179 sayılı Kanunla yapılan değişiklikten öncekihükme göre, bu vesayet yetkisi, genel kurulca hazırlanan"anastatü"nün onaylanmasından ibarettir. Kamu tüzelkişilerinin,nitelik vs özellikleriyle bağdaştığı ve statülerinin elverdiği ölçüde, özelhukuk tüzelkişileri gibi genel hükümlere göre bazı yetkileri kullanmalarımümkün olmakla beraber, açık bir hüküm bulunmadıkça, bu hal; onların hukukrejimi olan idare hukuku ve kamu kanunlarına bağlılık ilkesini ortadankaldırmaz. Kamu tüzelkişilerinin kurulması, organları, görev ve yetkileri,işleyiş vs çalışma usulleri, yasal ve idari işlemlerle her zaman yenidendüzenlenebilir. Çünkü Anayasa'nın 123. maddesinde kamu tüzelkişiliği'nin ancakkanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı hükmü yeralmış bulunmaktadır. Bu durumda; kanun koyucunun, kamu tüzelkişiliğini genelyararın belirlediği ihtiyaca göre kurması ve onu kimi yetkilerle donatmasıasıldır.

Anayasa'da bir kamu tüzelkişiliğinin kurulması halinde, ona varlıkverecek olan kanunda ne gibi kurallara ve ilkelere uyulacağı öngörülmemiş isebu husus tamamen kanun koyucunun takdirine bırakılmış demektir. Şu halde,kuruluş emrini Anayasadan almayan ve fakat bir kanunla kurulan ve kısa adıİIKSAN olan "İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığının,kendi kendisini yönetme, yetkisine sahip kamu tüzelkişiliği şeklinde kurulmasızorunluğu yoktur.

3179 sayılı Kanunun 2. maddesiyle 4357 sayılı Kanuna eklenengeçici 5. maddenin ikinci fıkrasında "Bu statünün hazırlanmasında sandığınmevcut organlarından, Genel Kurul, Genel Yönetim Kurulu, Merkez Yürütme Kuruluve Denetim Kurulu müştereken veya ayrı ayrı istişari görüş bildirebilir"denilmektedir.

Burada, İlksanın belli organlarının sadece düşüncesini bildirmeyeimkan verildiği, sandık anastatüsünün düzenleme yetkisini Milli Eğitim Gençlikve Spor Bakanlığının takdir ölçülerine bırakıldığı görülmektedir. Bu husus hiçşüphesiz İlksanın kendi kendini yönetme yetkisini büyük ölçüde daraltmakta isede belli bir hizmeti yapmakla görevli kılınan bu kuruluşun yönetim biçimininyasa ile bu şekilde yeniden düzenlenmesinde Anayasaya aykırılıkbulunmamaktadır.

Yukarıdan beri açıklanan nedenlerle 3179 sayılı Kanunun 1. ve 2.maddelerinde Anayasaya aykırı bir yön görülmediğinden iptal davasının reddinekarar verilmelidir.

V - SONUÇ :

9/4/1985 günlü, 3179 sayılı "13 Kanunusani 1943 tarihli ve4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına,Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil EdilecekSağlık ve İçtimai Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve ÖğretmenlerinAlacaklarına Dair Kanunda Değişlik Yapılması Hakkında Kanun"un 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'ya aykırı bulunmadığına, ve iptal isteminin reddine,

28/11/1985 gününde oybirliğiyle karar verildi.