Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1986/15, K.1987/1 Sayılı Karar - 06/01/1987

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1986/15

Karar Sayısı : 1987/1

Karar günü : 6/1/1987

R.G. Tarih-Sayı :04.10.1987-19594

İptal Davasını Açan : TBMM. Anamuhalefet (Sosyaldemokrat HalkçıParti) Grubu adına Grup Başkanı Aydın Güven GÜRKAN.

İptal Davasının Konusu : 12/3/1986 günlü, 3268 sayılı"Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklikyapılmasına Dair Yetki Kanunu"nun 2. maddesinin (a) bendinin Anayasa'nın91. maddesine, (d) bendinin Anayasa'nın 139., 140. ve 91 maddelerine, (m)bendinin Anayasa'nın 91. maddesine; aynı kanunun 1. maddesinde yer alan"idari" sözcüğünün Anayasa'nın 138., 139. ve 140. maddelerineaykırılığı nedeniyle iptali istemidir.

II - Yasa Metinleri :

A) İptali istenilen Yasa Kuralları :

12/3/1986 günlü, 3268 sayılı Yasanın iptali istenen hükümleri deiçeren 1. ve 2. maddeleri şöyledir :

"Madde l - Memurların ve diğer kamu görevlilerininçalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli,verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek maksadıyla, idari,mali, sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak üzere aşağıda belirtilen çerçevedahilinde Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisiverilmiştir."

"Madde 2 - Bu Yetki Kanununa göre çıkartılacak Kanun HükmündeKararnameler;

Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamugörevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarında günün ekonomik şartlarına uygunolarak;

a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda.

b) 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununda,

c) 2424 sayılı Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Tazminat Kanununda,

d) 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununda,

e) 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,

f) 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve işleyişiHakkındaKanunun 38 inci maddesinde,

g) 2461 sayılı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanununun 22 ncimaddesinde,

h) 1600 sayılı Askeri Yargıtay Kanununun 42 nci maddesinde,

i) 1602 sayılı Askeri Yüksek idare Mahkemesi Kanununun 80 incimaddesinde,

j) 357 sayılı Askeri Hakimler Kanununun 38 inci maddesinde,

k) 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede,

l) 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede,

m) Diğer Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devlet memurlarıİle diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ile ilgilihükümlerinde,

Yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsar."

B) Dayanılan Anayasa Kuralları :

"Madde 7 - Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

"Madde 91 - Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim veolağanüstü haller saklı kalmak üzere. Anayasanın ikinci kısminin birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncübölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağım gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmi Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmi Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

"Madde 138 - Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasayakanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler.

Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez;tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veherhangi bir beyanda bulunulamaz.

Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymakzorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarım hiçbir suretledeğiştiremez ve bunların yerine getirilmesin geciktiremez."

"Madde 139 - Hakimler ve savcılar azlolunamaz, kendileriistemedikçe Anayasada gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamaz; bir mahkemeninveya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa, aylık, ödenek ve diğer özlükhaklarından yoksun kılınamaz.

Meslekten çıkarılmayı gerektiren bir suçtan dolayı hüküm giymişolanlar, görevini sağlık bakımından yerine getiremeyeceği kesin olarakanlaşılanlar veya meslekte kalmalarının uygun olmadığına karar verilenlerhakkında karnındaki istisnalar saklıdır."

"Madde 140 - Hakimler ve savcılar adli ve idari yargı hakimve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hakim ve savcılareliyle yürütülür.

Hakimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatıesaslarına göre görev ifa ederler.

Hakim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, haklan ve ödevleri,aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerleriningeçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturmasıaçılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevlerisırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması veyargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veyayetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerinbağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.

Hakimler ve savcılar altmışbeş yaşım bitirinceye kadar hizmetgörürler; Askeri hakimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanundagösterilir.

Hakimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmi veözel hiçbir görev alamazlar.

Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığınabağlıdırlar.

Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerdeçalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar,hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır vederecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardanyararlanırlar."

III. İlk inceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca Başkan H. SemihÖzmert, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, Yekta GüngörÖzden, Muammer Turan, Mehmet Çınarlı, Selahattin Metin, Servet Tuzun, MustafaŞahin ve Adnan Kükner'in katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından, işin esasinin incelenmesine 20/5/1986 günündeoybirliğiyle karar verilmiştir.

IV. Esasın İncelenmesi :

İşin esasına ilişkin rapor, Anayasa'ya aykırılığı öne sürülen yasahükümleri ve dayanılan Anayasa kuralları, konuyla ilişkisi bulunan metinler ilebunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama belgeleri okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü :

Anayasa'ya Aykırılık Sorunu :

A) Yasanın 2. maddesinin (a) bendi yönünden :

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında müessiriyetiartırmak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir biçimdeyürütülmesin temin amacıyla idari, mali, sosyal haklarında iyileştirmeleryapmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarmak yetkisi veren12/3/1986 günlü, 3268 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, çıkarılacak kanun hükmündekararnameler ile hangi kanunlarda yeni düzenleme ve değişiklikler yapılacağı,başka bir anlatımla Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin kapsamıbelirlenmektedir.

Maddenin, iptali istenilen (a) bendi hükmü ile idari, mali vesosyal haklarında iyileştirmeler yapılacak olan memur ve diğer kamugörevlilerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olanlar da dahiledilmiş bulunmaktadır, içeriği bundan ibaret bulunan (a) bendi hükmünün iptaliistemine dayanak olarak dava dilekçesinde özetle; yürütmeye kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi tanıyan Anayasa'nın 91. maddesinde, sıkıyönetim veolağanüstü haller saklı kalmak üzere Anayasa'nın ikinci kısminin birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncübölümün de yer alan siyasi haklar ve ödevlerin kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemeyeceği belirtilmiş olmasına rağmen, 3268 sayılı Yasa 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'nun 14. maddesindeki "mal 'bildirimi", 21.maddesindeki "müracaat, şikayet ve dava açma hakkı", 46 ila 57.maddelerinde düzenlenmiş olan "devlet memurluğuna alınma",Anayasa'nın ikinci kısım dördüncü bölümünde yer alan siyasal nitelikli hak veödevlerden "kamu hizmetine girme hakkı" (Anayasa Madde 70), "malbildirimi" (Anayasa Madde 71) ve "dilekçe hakkı" '(Anayasa Madde74) gibi kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmesi yasaklanan kimi haklarlailgili bulunmaktadır. Bu konularda iyileştirme amacıyla da olsa kanun hükmündekararname ile düzenleme yapmak üzere yetki alınamaz denilerek sözü edilenYasanın 2. maddesinin (a) bendi hükmünün Anayasa'nın 91. maddesine aykırıolduğu ve bu nedenle de iptali gerektiği öne sürülmüştür.

Dava dilekçesinde belirtildiği üzere 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun,devlet memurluğuna alınmayı düzenleyen 46-57. maddeleri, Anayasa'da"Hizmete girme" kenar başlığı altında getirilmiş olan ve her Türk'ün,kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğunu, hizmete alınmada, görevingerektirdiği niteliklerden başka hiç bir ayırım gözetilmeyeceğini açıklayan 70.maddesiyle ilgisi ortadadır. Ne var ki, 3268 sayılı Kanun'un 1. maddesiyleBakanlar Kuruluna verilen düzenleme yetkisi, 657 sayılı Kanuna tabi memurlar vekamu hizmetlileri bakımından da idari, mali ve sosyal haklarda iyileştirmeleryapmakla sınırlandırılmıştır. Yasa ile belirlenen bu amaç gözönündetutulduğunda, 3268 sayılı Yasa'nın, Türk vatandaşlarının devlet memurluğunaalınmaları ile ilgili bir alanda yeni olanaklar yaratmak üzere değişildik vedüzenleme yapılmasını kapsamadığı kendiliğinden ortaya çıkmaktadır.

657 sayılı Kanun'un "Mal bildirimi" ile ilgili 14.maddesinin, Anayasa'nın kamu hizmetine girenlerin mal bildiriminde bulunmalarıgerektiği ilkesini getiren 71. maddesiyle ilişkisi yadsınamaz. Anayasa'nın buhükmü gereğince çıkarılmış ve yürürlüğe konulmuş bulunan kanun, 2871 sayılı"Kamu Görevlileri ile İlgili Mal Bildirimi Kanunu"dur. Bu Yasa'nıngetirdiği düzenlemeye göre 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun ayın konuyudüzenleyen 14. maddesi, üstü örtülü bir biçimde yürürlükten kalkmıştır. Bundanböyle kamu hizmetine girenlerin mal bildiriminde uygulanacak olan Yasa 2871sayılı Yasadır. Bu yasa da, dava konuşu Yetki Kanunu'nun kapsamı belirleyen 2.maddesine girmediğine göre, Bakanlar Kuruluna siyasal hak ve ödevlerle ilgilibir alanda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verildiği yolundaki savyerinde görülmemiştir.

657 sayılı Kanun'da memurun müracaat, şikayet ve dava açma hakkınıdüzenleyen 21. maddesi, devlet memurlarının kurumları ile ilgili resmi ve şahsiişlerinden dolayı müracaat; amirleri ve kurumları tarafın dan kendilerineuygulanan idari işlemle ı nedeniyle şikayet ve dava hakkına ilişkindir. Buyönden, Anayasa'nın 36. maddesiyle güvenceye bağlanmış bulunan hak aramaözgürlüğü ile alakası tartışma götürmez. Anayasa'nın 74. maddesiylevatandaşlara tanınmış olan siyasal hak, 10/11/1984 günlü, 3071 sayılı"Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun" ile düzenlenmiştir. 657sayılı Kanunun müracaat, şikayet ve dava açma hakkını düzenleyen 21. maddesisiyasal bir hak olan dilekçe hakkından farklı özelliklere sahiptir. 21. maddeyukarıda da değinildiği üzere Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenmiş bulunanhakla ilgilidir. Kimi hükümlerinin iptali istenilen Yasanın 1. maddesinde yeralan idari, mali ve sosyal hakların, 657 sayılı Kanunun 2. maddesinin öngördüğü"diğer özlük hakları" içerisin de ele alınması gerekir. Özlük baklanyönünden genel bir düzenleme yetkisi verilmediğinden 2. maddenin (a) bendineilişkin Anayasa'ya aykırılık iddiası açıklanan nedenlerle yerinde değildir.

Bu görüşe Muammer Turan katılmamıştır.

B) Yasanın 2. maddesinin (d) bendi ile 1. maddesindeki"idari" sözcüğü yönünden :

3268 sayılı Kanunun 2. maddesinin (d) bendi hükmü ile, idari malive sosyal haklarında günün ekonomik koşullarına uygun olarak yeni düzenleme vedeğişiklikler yapılacak kamu görevlileri arasına, 2802 sayılı Kanuna tabi olanhakim ve savcılar da alınmış bulunmaktadır.

Dava dilekçesinde, (d) bendinin iptali istemine gerekçe olarak,Anayasa'nın yargı bölümünde yer alan 140. maddesinin üçüncü fıkrasına ve 139.maddesine değinildikten sonra, (d) bendi hükmü ile sağlanan yetkininAnayasa'nın özel güvencesi altında bulunan hakim ve savcıların yasa iledüzenlenmesi emredilen hak ve ödevlerinin kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenmesi sonucunu doğuracağı, bu durumun da, hakim ve savcılık mesleğinyürütmenin etkisine sokacağı, yasada sözü edilen idari haklar, hakimlik vesavcılık mesleğinin kadro, sicil, izin, nakil, disiplin, ilerleme gibi temelunsurlarım içerdiği, bu unsurların kararname ile düzenlenmesine Anayasa'nıncevaz vermediği, aylık ve ödeneklerin tesbitinin ise öteden beri hakimlik vesavcılık teminatı ile birlikte düşünüldüğü, kanun hükmünde kararname yolunumistikrarsız bir düzenleme biçimi olduğu, yürütme organının yetki süresince buyetkisin defaatle kullanmak suretiyle hakim ve savcıların mali statülerindeistikrarsızlık yaratabileceği, Anayasa'nın bu gibi konuların mahkemelerinbağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kanun ile düzenlemesiniöngörmüş bulunduğu yolundaki nedenlere dayanılarak (d) bendi hükmünün,Anayasa'nın 139. ve 140. ve 1. maddede yer alan "idari" sözcüğününise Anayasa'nın 130., 139. ve 140. maddelerine ay kın olduğu öne sürülmüştür.

Aykırılık savma dayanak yapılan Anayasa'nın 130. maddesi,yükseköğretim kurumları ile ilgilidir. 3268 sayılı Yasanın (e) bendinde yeralan 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa ilişkin bir isteğe davadilekçesinde yer verilmiş değildir, (d) bendi ile ilgili davada da mahkemelerinve hakimlerin bağımsızlığı ilkesine dayanılmış olduğuna göre, dava dilekçesininsonuç ve istem bölümünde mahkemelerin bağımsızlığı ile ilgili 138. madde yerinebir yazım halası sonucu 130. maddeye yer verildiği kanısına varılmış veincelemede 130. madde dikkate alınmıştır.

3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (d) bendi ve aynı Yasanın 1.maddesinde yer alan "idari" sözcüğü ile ilgili iptal istemleri;Anayasa'da, yargı erkinin bağımsızlığım sağlamak için getirilmiş bulunanmahkemelerin bağımsızlığı, hakimlik ve savcılık teminatıyla ilgili ilkelerehakim ve savcıların kimi hak ve ödevleriyle özlük işlerinin mahkemelerinbağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre Kanunla düzenlenmesiniöngören kurallara dayandırılmıştır. Bu durumda, Anayasa'daki söz konusu ilke vekurallara kısaca değinmek gerekmektedir.

Hakimlerin görevlerim her türlü baskı ve etkiden uzak, Anayasa'ya,kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre yerine getirebilmelerimtemin için bağımsız olmaları kabul edilmiş ve öteki kamu görevlilerinden farklıbazı güvencelere sahip kılınmışlardır.

Bu güvenceleri; hiçbir organ, makam, merci veya kişinin yargıyetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimatverememeleri, tavsiye ve telkinde bulunamamaları, görülmekte olan bir davahakkında yasama meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili sorusorulamaması, yasama ve yürütme organlarıyla idarenin mahkeme kararlarına uymayükümlülüğü ve son olarak da yargılama görevinin amacına uygun olarak yerinegetirilmesini sağlamak için yargının basının etkisinden korunması gibi hususlaroluşturmaktadır.

Yukarıda sözü edilen bağımsızlığın gerçek eşmesinde hakimleresağlanmış olan 'kişisel güvencelere gelince : Bunlar da, Anayasa'nın 139.maddesinde, hakimler ve savcıların azl olunamayacakları, kendileri istemedikçeAnayasa'da gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamayacakları, bir mahkemeninveya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa, aylık, ödenek ve diğer özlükhaklarından yoksun kılınamayacakları, ancak; meslekten çıkarılmayı gerektirenbir suçtan dolayı hüküm giyenlerle görevlerim sağlık bakımından yerinegetiremeyeceği kesin olarak anlaşılanlar veya meslekte kalmalarının uygunolmadığına karar verilenlerin meslekten çıkarılabileceği biçimindeaçıklanmıştır.

İptal isteminin dayanaklarından biri olarak gösterilen Anayasa'nın140. maddesinin üçüncü fıkrasında ise "Hakim ve savcıların nitelikleri,atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri,görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi,haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi,görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayısoruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayıgerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğerözlük işleri mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına görekanunla düzenlenir." denilmektedir.

Mahkemelerin bağımsızlığı ile hakimlik ve savcılık teminatıaçısından getirilen esaslarla hakim ve savcılara tanınan hakların neler olduğuAnayasa'nın 138., 139. ve 140. maddelerinde duraksamaya yer bırakmayacak biraçıklıkla belirtilmiştir. Bunların, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci, ikincive dördüncü bölümlerinde yer alan ve kanun hükmünde kararnamelerle,düzenlenemeyeceği Anayasa'nın 91. maddesinde açıklanan haklarla hiçbir ilgisibulunmamaktadır.

3268 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç, kapsam ve ilkelerini belirleyen1., 2. ve 3. maddelerinde yer alan "idari" sözcüğü nedeniyle, hakimve savcıların kanunla düzenlenmesi gerektiğine yukarıda işaret olunan aylık veödenekleriyle, kimi özlük haklarının yetki yasası 'kapsamına girdiği sözgötürmez. Ne var ki burada çözüm bekleyen sorun, mahkemelerin bağımsızlığı vehakimlik teminatı esaslarına göre, kanunla düzenlenmesi öngörülen hakim vesavcıların aylık ve ödenekleriyle her türlü özlük haklarının, kanun hükmündekararnamelerle düzenlenip düzenlenemeyeceğine ilişkin bulunmaktadır.

Anayasa'da kanunla düzenlemesi gereğine işaret edilmiş bir alanınkanunla düzenlenmesi, genelde uyulması gereken bir kural niteliğindedir.Düzenleme, temel hak ve hürriyetler ya da bunların sınırlandırılması ile ilgiliise düzenlemenin kanunla yapılması bir Anayasa buyruğudur. Ne var ki,Anayasa'nın 91. maddesiyle münhasıran kanunla yapılması gereken düzenlemelerdışında verilen yetkiye dayanılarak Bakanlar Kulunun kanun hükmündekararnameler çıkarmasına Anayasa'da engel bulunmamaktadır.

Anayasa'nın 91. maddesinde hangi konularda kanun hükmündekararnameler çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Anayasa'nın 140. maddesi, 91. laniçermemektedir. Dolaylı biçimde kişi hak ve özgürlüklerim ilgilendirmeyecek birdüzenleme düşünmek oldukça gucur. Bu nedenle de dolaylı bir ilginin varlığınadayanılarak sonuca gitmek isabetli sayılamaz. Açıklanan nedenlerle iptaliistenen bent hükmünün Anayasa'ya aykırı bir yanı yoktur.

Bu görüşe Muammer Turan katılmamıştır.

C) Yasanın 2. maddesinin (m) bendi yönünden :

İptali istenilen bu bent hükmüne göre "Diğer Kanun ve KanunHükmünde Kararnamelerin Devlet memurları ile diğer kamu görevlilerinin idari,mali ve sosyal hakları ile ilgili hükümlerinde" Bakanlar Kuruluna,çıkaracağı kanun hükmünde kararnameler ile yeni düzenleme ve değişiklikleryapma yetkisi de verilmiş bulunmaktadır.

Dava dilekçesinde, bu bent hükmünün iptaline dayanak olarak özetle: Kapsam, bir sınır belirtme işidir. Sınırları belirsizleşecek kadargenişletilmiş bir kapsam, kapsam olmaktan çıkar. Yasa koyucu bu bent hükmü ileönceki bentlerde sayma yoluyla belirttiği kanun ve kanun gücündekikararnamelerin dışında kalanları da bu hükümle kapsama almak istemiş ve böylecede bunların hangileri olduğunu belirleme yetkisin hükümete bırakmıştır. Böylebir durum, kapsam belirleme işinin ötesinde topyekün bir yetki devri olur veAnayasa'nın 91. maddesine ters düşer, denilmektedir.

Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasında. Yetki Kanununda,çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacının, kapsamının, ilkelerinin,kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılmayacağının gösterilmesi gerektiği esası benimsenmiştir.

Yetki Kanunu'nun 2. maddesinin (m) bendine ilişkin iptal istemi,yukarıda da değinildiği üzere çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninkapsamının belirsizliği ile ilgili bulunmaktadır. Anayasa'ya aykırılık savıbakımından çözümlenmesi gereken sorun da, kapsamı açısından (m) bendiningerçekten belirsiz bir düzenleme getirip getirmediği hususuyla ilgilidir.

Yasanın 1. maddesindeki amaçla, memurların ve diğer kamugörevlilerinin kimi haklarında iyileştirmeler yapılmak üzere ve belli çerçeveiçerisinde Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verenYasanın, söz konuşu çerçeveyi belirleyen "kapsam" kenar başlıklı 2.maddesinde, yasa koyucunun (a) bendinden (m) bendine kadar yeni düzenleme vedeğişiklik yapacağı yasa ve kararnameleri bir bir belirleme yolunu seçtiğihalde, (m) bendinde "Diğer Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devletmemurları ile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal baklan ile ilgilihükümlerinde" şeklinde genel bir belirlemeyi tercih etmiş bulunmaktadır.

Mevzuatımızda devlet memurlarıyla diğer kamu görevlilerinin idari,mali ve sosyal haklarıyla ilgili hükümleri içeren yasalar bellidir. Ancak, birbir saptanması, hangi yasada bu konuda ne gibi bir hükmün bulunduğu oldukçadikkatli bir inceleme ve araştırmayı gerektirir. Burada yasa koyucu, bizzatyapacağı araştırmada, devlet memurları ve diğer kamu görevlileriyle ilgili kimiyasaların gözden kaçmış olabilmesi ihtimalinin yaratabileceği sakıncalarıönlemek gibi bir amaçla iptali istenilen (m) bendinde olduğu şekilde birbelirlemeyi tercih etmiş bulunmaktadır. Bu tür bir tespitin, kapsam belirlemeişinin ötesinde topyekün bir yetki devri olarak yorumlanması isabetlisayılamaz. Öte yandan Yetki Kanunu'nda yürürlükten kaldırılacak kanunhükümlerinin açıkça gösterilmesi gerektiği yolundaki esas da 1982 Anayasası'ndayer almamıştır.

Açıklanan nedenlerle Yasanın 2. maddesinin (m) bendi hükmününAnayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu görüşe Yekta Güngör Özden ve Muammer Turan katılmamışlardır.

V. Sonuç :

12/3/1986 günlü, 3268 sayılı "MemurlarveDiğer KamuGörevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair YetkiKanunu"nun;

1 - Birinci maddesinde yer alan "idari" sözcüğününAnayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin reddine Muammer Turan'ın;

2 - İkinci maddesinin (a) ve (d) bentlerinin Anayasa'ya aykırıbulunmadığına ve iptal isteminin reddine Muammer Turan'ın;

3 - Aynı maddesinin (m) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin reddine Yekta Güngör Özden ve Muammer Turan'ın karşıoyları veoyçokluğuyla;

6/1/1987 gününde karar verildi.

DEĞİŞİKGEREKÇE VE KARŞIOY GEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1986/15

Karar Sayısı : 1987/1

Karar günü : 6/1/1987

İptali istenilen 3268 nolu Yasaya ilişkin karardaki değişikgerekçemle, karşıoy gerekçemi sırasıyla belirtiyorum.

1 - Yasa'nın 2. maddesinin (d) bendi, çoğunlukça, Anayasa'nınhangi konularda kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağını öngören 91.maddenin belirttikleri arasında Anayasa'nın 140. maddesindeki konularınbulunmadığı gerekçesiyle Anayasa'ya aykırı görülmemiştir.

"Hakimlik ve savcılık mesleği" başlıklı 140. madde,Anayasa'nın üçüncü kısım üçüncü bölümde yer almakla birlikte, üçüncü fıkrasıyasayla yapılacak düzenlemeleri açıkça saymıştır. Yetki Yasa'nın kararda sözüedilen amacı, genel bir iyileştirme kapsamına hakim ve savcıların "aylıkve ödenekleri"nin alınmasına, iyileştirme düzenini bozmamak ve engellememekiçin, olanak verebilirse de bunun dışında kalan düzenlemelerin kanun hükmündekararname ile gerçekleştirilmesi düşünülemez. Örneğin Adalet Bakanlığıörgülünün bu yolla değişikliğine gidilemez. Yargının amacı, yapışı, adaletkavramı, özellikleri nedeniyle duyarlıkla ele almayı gerektirir. Anayasa'nın,güçler ayrılığı ilkesine uygun düşmeyen yargıyla ilgili kuralları bile yasayerine kararnameye olanak vermemektedir. "Güçlü yönetim" savıylayargı erkinin, yürütmenin istenç ve işlemine bu ölçüde sınırsız bağlı tutulmasıAnayasa'nın ruhuyla ve özüyle olduğu gibi, özelikle hukuk devleti ilkesiylebağdaşmaz. Yasakoyucunun ve yürütmenin, çoğunluk görüşü gibi düşünmediğim,kanun hükmünde kararnamenin 2/d maddesinin yalnızca aylıklar ve ödenekler içinkullanılacağı kanısındayım. Tersine düşünüş sakıncalı olur ve kötü niyetlenitelendirilmesi olağan bulunacak aykırı uygulamalara yol açar. Bu görüşle redoyu kullanıyorum.

2 - Yasa'nın 2. maddesinin (m) bendi, kanımca, Anayasa'yaaykırıdır. Bend, aynen, "Diğer Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerinDevlet memurları ile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarıile ilgili hükümlerinde" ve yeni düzenleme ve değişikliklerin yapılacağımöngörmektedir.

Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası, çıkarılacak kanun hükmündekararnamenin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresiiçinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılmayacağının yetki kanunundagösterilmesini zorunlu kılmıştır. Bu açıklığa karşın incelenen 2/m maddesi,genelleme yaparak kapsamı genişletmiştir. Belirleme güçlüğü, düzenlemeninbelirgin olmasına engel değildir. "Diğer Kanun ve Kanun HükmündeKararnameler..." yerine değişiklik yapılacak metinler ad ya da no. ileaçıkça sayılmalı idi. Nitekim 2. maddede kimileri sayılmıştır. Belirsizlik,soyutluk ve sınırsızlıktır. Hangi yasalar için olduğu önceden belirtilmedenyetki verilemez, verilse de geçersiz, Anayasa'ya aykırı olur. Hangi yasalar vekanun hükmünde kararnameler için kullanılacağı önceden saptanmayan yetki, açığaimza niteliğindedir, Anayasa'nın amacına aykırıdır. Konusunun, içeriğinin belliolması, değişiklik yapılacak yasanın özgün adıyla belirtilmesi zorunluluğumkaldıramaz. Konu ve içerik değerlendirmesinde özel amaçla, bilerek ya dabilmeyerek yapılacak yanlışlıklar düzeltilmesi güç ya da olanaksız sakıncalargetirebilir. Yürütme, duyarlı bir inceleme ve araştırmadan kaçınma yerine,Anayasa'ya aykırılıktan kaçınmayı yeğlemelidir. Bu tutum, hukuk devletindeyürütmenin vazgeçemeyeceği bir özen ve ilkedir. Yoksa, değişik düşünce venedenlerle Anayasa'ya karşın düzenlemelere gidilebilir. Yasama çalışmalarındaAnayasa'yı savsama asla düşünülemez. önemli olan biçimsel uygunluk, sözcükleryönünden uyarlık değil, öz yönünden tutarlılıktır. Kanun hükmündekararnamelerle ilgili öğretimin geniş ve derin incelemelerinden yansıyansonuçları da gözönünde bulundurarak incelemeyi hukukta aşama yapacak, hukukugüçlendirecek durumda yürütmek, değerlendirmeyi ileriye dönük biçimde yapmakgerekir. Yetki Yasası genellemeye gitmez, yuvarlak sözlerle özü geçiştiremez.Yargıyı sınırlayan, yargısal denetimi geçersiz, etkisiz bırakan yorumlardankaçınılmalıdır. Bu nedenlerle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1986/15

Karar Sayısı : 1987/1

Karar Günü : 6.1.1987

I. 12/3/1986 günlü, 3268 sayılı "Memurlar ve Diğer KamuGörevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair YetkiKanunu"nun l nci, 2 nci ve 3üncü maddeleri, Bakanlar Kuruluna, memur vediğer kamu görevlilerinin "idari, mali ve sosyal hakları" ile ilgilikanun ve kanun hükmünde kararnamelerin hükümlerinde değişiklik yapma yetkisitanımıştır:

Memur ve diğer kamu görevlilerinin "idari hakları"nelerdir'... Bunun, şimdiye kadar ki mevzuatta, içtihatlarda ve doktrinde tam vebelirli bir tarifim bulmak mümkün olmamaktadır, idari mevzuat ve idarehukukunun tanıdığı bütün halklar bu tabirin içine girebilir. Hatta "malive sosyal haklar" dahi "idari haklar"a girebildiğine göre"Anayasanın ikinci kısmının dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar veödevler"den olan 70 inci maddesindeki "kamu hizmetlerine girmehakkı", 71 inci maddesindeki "mal bildirme" ve 74 üncümaddesindeki "dilekçe hakkı" evleviyetle "idari haklar vegörevler" kapsamına girer. Bu sebeple dava konuşu mezkur hükümlerAnayasanın 91 inci maddesinin, bu hususlar "kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez" kuralına aykırıdır.

"İdari haklar" deyimi, kapsamı da sınırsızlaştırdığı vebelirsizleştirdiği için bu bakımdan da 91 inci maddeye aykırı düşmektedir.

Ayrıca, çoğunluk kararında bulunan ve katılamadığım bir gerekçeyede kısaca dokunayım:

2871 sayılı "Kamu Görevlileri ile ilgili "Mal BildirimiKanunu"ve3071 sayılı "Dilekçe Hakkının Kullanılmasına DairKanun" un;

657 sayılı "Devlet Memurları Kanunu"nun 14 ve 21 incimaddelerini "üstü örtülü biçimde yürürlükten kaldırdığı"nı kabuletmek mümkün olmadığı gibi bu görüş kabul edilse dahi yine de dava konuşukanunun (hükmün) Anayasaya aykırı olup, olmadığının incelenerek, kararabağlanması gerekirdi. Çünkü; bir kanunun (hükmün) :

A - "Üstü örtülü biçimde" yürürlükten kaldırılmadığınıdüşünenler ve savunanlar çıkar,

B - Üstü örtülü biçimde yürürlükten kaldıran kanun, yürürlüktenkaldırıldığında dava konuşu kanun, yürürlükte kalır ve tekrar yürütülmeolanağına kavuşur.

II. Anayasanın 128. maddesinde: "Memurların ve diğer kamugörevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir" hükmünden sonra 140 inci maddesinde: "hakim ve savcılarınnitelikleri, atanmaları, baklan ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekteilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici ve sürekli olarakdeğiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve diğer disiplincezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işlediklerisuçlardan dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi,meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içieğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlikteminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir" hükmünün yer almasınınelbette özel ve önemli bir manası vardır. Hiç şüphe yoktur ki, aynı hükümlerAnayasaya gereksiz yere tekrar tekrar yazılmaz, "Memurlar ve diğer kamugörevlileri" hakkındaki 128 ve 129 uncu maddelerindeki hükümlere rağmenhakimler ve savcılar için 138, 139 ve 140 ncı maddeler ile özel hükümlerkonmuştur.

Asırlardan beri hürriyetçi demokrasinin uygulandığı bir çok ülkedeolduğu gibi bizde de 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında bilhassa Yargı; Yasamave Yürütmeden ayrı ve bağımsız tutulmuştur. Esas itibariyle ve ilke olarakyasama ve yürütme yargıya müdahale ve etkide bulunamazlar. "Hiç bir organ,makam, merci ve kişi yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hakimlereemir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkindebulunamaz." Ancak zorunlu hallerde ve çok açık Anayasa hükümlerine binaenyargı ile ilgili düzenleme yalnız kanunla yapılabilir ve "yasama yetkisiTürk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetkidevredilemez"; "yargı yetkisi Türk Milleti adına bağımsızmahkemelerce kullanılır."

Anayasanın bu hükümleri karşısında, kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisinin yargıya teşmili kabul edilemez. Böyle bir yetki tanınması,özellikle 138, 139 ve 140 inci maddelerle çelişki olur. Bu nedenlerle yargıyailişkin dava konuşu, kanun hükümlerim Anayasaya aykırı görmekteyim.

III. Anayasanın 91 inci maddesinde: "yetki kanunu,çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini,kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterir" hükmü bulunmaktadır.

Bu hükme göre verilen yetkinin konuşu ve kapsamının belli vesınırlı olması şarttır. Halbuki dava konuşu kanunun 2 nci maddesinin"m" bendindeki "Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerinDevlet memurları ile diğer kamu görevlilerinim idari, mali ve sosyal haklarıile ilgili hükümler" ibaresi ile verilen yetki belirsiz ve sınırsızdır.Dolayısıyla Anayasanın 91 inci maddesinin kapsamım aşmaktadır.

Başlıcalarını belirttiğim bu nedenlerle çoğunluk kararma karşıyım.