Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1987/10, K.1987/24 Sayılı Karar - 24/09/1987

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1987-10

Karar Sayısı: 1987-24

Karar Günü: 24.9.1987

R.G. Tarih-Sayı :23.12.1987-19673

İtiraz Yoluna Başvuran: Bursa İdare Mahkemesi

İtirazın Konusu: 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Köy Kanununun,18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunla değişik ve muhtarın görevden alınmasınailişkin 41. maddesinin Anayasanın 127. maddesinin dördüncü fıkrasına aykırılığınedeniyle iptali istemidir.

I- Olay : Köy ihtiyar meclisini toplayıp köye ait işlerin,bilhassa okulla ilgili konuların görüşülmesini ve karara bağlanmasınısağlamayan, köy bütçesine okul işleri için konan paraları toplayıp sarfetmiyen,bu husustaki kaymakamlığın 22.5.1986 ve 16.6.1986 günlü yazılı ihtarlarını dayerine getirmiyen köy muhtarı, Köy Kanununun değişik 41. maddesi gereğinceBandırma ilçe idare Kurulunun 25.11.1986 günlü, 690 sayılı kararıyla görevindenuzaklaştırılmıştır.

İlçe idare Kurulu kararına karşı dava açılması üzerine Bursa İdareMahkemesi, uygulanan Köy Kanununun değişik 41. maddesini Anayasanın 127. maddesinindördüncü fıkrasına aykırı görerek iptali için 16.4. 1987 günlü, 1986/908 esassayılı kararla Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

II- ilk İnceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 8. maddesi uyarınca Başkan OrhanOnar, Üyeler Mahmut C. Cuhruk, Necdet Darıcıoğlu, Muammer Turan, MehmetÇınarlı, Selahattin Metin, Servet Tüzün, Mustafa Gönül, Mustafa Şahin, VuralSavaş, Ahmet Oğuz Akdoğanlı'nın katılmalarıyla 2.6.1987 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

III- Esasın İncelenmesi :

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen yasa hükmü, dayanılan Anayasa kuralı, bunlarla ilgili gerekçeler veöteki metinler incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Konu ve olayın mahiyetinden, itirazın, Köy Kanununun değişik 41.maddesinin bütününe ilişkin olmadığı açıkça anlaşıldığından esasa ilişkinincelemenin, bu maddenin ikinci cümlesinde yer alan "...yetkili idarekurulu karariyle..." ibaresiyle sınırlı olarak yapılmasına oybirliği ilekarar verildikten sonra inceleme ve görüşme sürdürüldü:

A) 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Köy Kanununun 41. maddesinin ilkmetni: "Kaymakam, köy muhtarının köy işlerini yapamadığını görürse köymuhtarına bir ihtar gönderir. Bundan sonra da, iş görmediğini anlarsa köyderneğini toplar, başka bir köy muhtarı seçtirir. Çıkarılan köy muhtarı gelecekseçmelerde gene seçilebilir" kuralını taşımaktaydı. Bu madde 7.7.1950günlü, 5672 sayılı Kanunun 3. maddesiyle "442 sayılı Köy Kanununun; .....41. maddesinin (Kaymakamın seçim için köy derneğini toplamasına) dair olanhükmü yürürlükten kaldırılmıştır" biçiminde değişiklik görmüştür.

B) Daha önceki Anayasalarda, mahallî idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusunda herhangi birhüküm yok iken ilk defat 9.7.1961 günlü, 334 sayılı Anayasanın 116. maddesininüçüncü fıkrasıyla "Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ileolur" biçiminde kural konmuştur.

Nitelik bakımından, 1961 Anayasası'nın bu hükmüyle öngörülendenetim ile kimi maddelerindeki yargısal denetim arasında önemli farklarbulunması dikkati çekmektedir. Örneğin 1961 Anayasası'nın 114. maddesinin birincifıkrasında "İdarenin hiçbir eylem ve işlemi, hiçbir halde, yargımercilerinin denetimi dışında bırakılamaz."; 118. maddesinin üçüncüfıkrasında "Disiplin kararları, yargı mercilerinin denetimi dışındabırakılamaz"; 122. maddesinin ikinci fıkrasında "İdare seçilmişorganları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarakgörevinden uzaklaştıramaz" biçiminde hükümler yer aldığı; bu maddelerde"yargı mercilerinin denetimi" ve kararından söz edildiği halde 116.maddesinin üçüncü fıkrasında denetimin, "yargı yolu ile" olmasıyeterli görülmüştür.

Sözü geçen 114. maddenin gerekçesinde şöyle denilmektedir:"Maddede (kazai murakabe) terimi yerine (yargı mercilerinin denetimi )deyiminin kullanılması, özel bir önem taşımaktadır. Gerçekten her kazaîmurakabe, kaza organı tarafından yapılan bir murakabe demek değildir. Birmerciin kaza organı olarak vasıflandırılabilmesi için kazaî bir usuluygulanmasından başka, üyelerin de bağımsız olması ve hâkim niteliğini haiz vestatüsünde bulunması da şarttır. Memleketimizde idarî kaza manzumesinde kaza vevilâyet idare heyetleri vergi itiraz ve temyiz komisyonları, gümrük eksperlerheyeti ve disiplin kurulları gibi tam bir kaza organı sayılmayacak merciler demevcuttur. Bu organların kazaî usuller içinde vazife görmeleri, sevk edilen bumadde hükmüne göre yeter sayılmamıştır. Bu bakımdan kazaî merci vasfındaolmayan mercilerin kararlarına karşı, genel idare mahkemesi olarak kabul edilenve üyeleri tam bir hâkimlik statüsüne kavuşturulan DANIŞTAY'a müracaat hakkıkanunlarla önlenemiyecektir."

Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu'nca hazırlanan 116. maddeninüçüncü fıkrasının ilk metni de "Merkezi idare, mahallî idarelerin seçilmişorganlarını, bir yargı merciinin kararına dayanmaksızın, geçici ve sürekli olarakgörevinden uzaklaştıramaz" biçiminde idi. Maddenin Temsilciler Meclisi'ndegörüşülmesi sırasında bir kısım üyeler, fıkranın bu haliyle merkezi idarenindenetim yetkisini kaldıracağı, kamu hizmetlerinin aksamasına sebeb olacağıgerekçesiyle fıkranın maddeden çıkartılmasını istemişler ve bu husustaönergeler vermişlerdir. Bunun üzerine, Komisyonca geri alınan maddedeğiştirilerek yukarıda belirtilen şekilde kabul edilmiş, mahalli idarelerinseçilmiş organlarının görevden alınabilmesi için yargı merciinin karar vermesişartı kaldırılarak denetimin yargı yolu ile yapılması yeterli sayılmıştır.

Bu gerekçelerle diğer maddelere ait gerekçe ve görüşmetutanaklarından da anlaşılacağı üzere, "yargı mercileri" ile"yargı yolu" birbirinin aynı olan kavramlar değildir. Bir merciinyargı mercii sayılabilmesi için yargısal usul uygulaması ve yargısal kararvermesi yeterli olmayıp aynı zamanda bu merciin bağımsızlığa ve kararverenlerin de "hakimlik teminatı"na sahip olması gerekmektedir. İl veilçe idare kurulları, vergi itiraz ve temyiz komisyonları, Gümrük Hakem Heyetive çeşitli disiplin kurulları mahkemeler gibi bağımsız, bu mercilerde kararverenler de "hakimlik teminatı"na sahip bulunmadıklarından söz konusumerciler "tam bir yargı organı" sayılamazlar. Yargısal usuluygulayarak verdikleri kararlar yargısaldır. Ancak, bu kararlara karşıDanıştay'a başvurma hakkı kanunla önlenemez.

Aynı düşüncelerle seçimlerde görev ve işlem yapan sandıkkurullarında hakim bulunmaması, 7 kişilik ilçe seçim kurullarında yalnız bir hakiminyer alması, muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliklerine seçilenleri bu kurullarınsaptayıp, onlara seçim tutanaklarını vermesi, Anayasaya ve Anayasanın 79.maddesinin "Seçimler, yargı organlarının genel yönetim ve denetimi altındayapılır" hükmüne aykırı sayılmamaktadır.

Şimdiye kadar, bu hususta Anayasa Mahkemesince verilen kararlar daaynı doğrultudadır.

C) 18.7.1963 günlü, 286 sayılı "Köy Kanununda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun", esas itibariyle, Köy Kanununu Anayasaya uygunhale getirmek için çıkarılmıştır. Bu Kanunla, Köy Kanununun 22., 25., 33. ve41. maddeleri değiştirilmiş; 21., 24., 28., 49., 50., 51., 52., 57., 58., 59.,60., 61., 62., 63., 64., 65. ve 67. maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır.Kaldırılan hükümler arasında "İhtiyar Meclislerinin Göreceği Davalar"başlıklı altıncı fasıl ile "Davaların Nasıl Görüleceği" başlıklıyedinci fasıla dahil olan 49-67. maddelerin ağırlıkta bulunması belirtilmeyedeğer bir durum oluşturmaktadır.

Köy Kanununun 41. maddesi, 286 sayılı Kanunla değiştirildiktensonra "İl merkezine bağlı köylerde vali, ilçelere bağlı köylerdekaymakamlar, muhtarın köy işlerini ve kanunlarla verilen diğer görevleriniyapmadığını görürlerse muhtara yazılı ihtarda bulunurlar. Buna rağmen işgörmeyen muhtar, yetkili idare kurulu kararıyle görevinden uzaklaştırılır"biçimini almıştır.

Bu kuralın yürürlüğe girmesinden itibaren köy muhtarları il veilçe idare kurullarının yargısal kararlarıyla görevinden uzaklaştırılmışlardır.

5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 65. maddesine göre de buhusustaki ilçe idare kurulları kararları aleyhine istinaf yöntemiyle il idarekurullarına, il idare kurullarının gerek birinci ve gerek ikinci derecedeverdikleri kararlar aleyhine ilgililer tarafından Danıştay Kanunu'na göretemyizen Danıştay'a başvurulabilmiştir. Danıştay'ın görevli dairesi zaman zamandeğişmişse de bu işlere bakan 6., 8. ve 11. Daireler, Köy Kanunu'nun değişik41. maddesini Anayasaya aykırı görmeyerek bu husustaki başvuruları şimdiyekadar müstakar bir şekilde temyiz istemi olarak kabul edipsonuçlandırmışlardır.

D) İtiraz yoluna başvuran Mahkeme; İdare kurulları da 2576 sayılıBölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu veGörevleri Hakkında Kanun yürürlüğe girinceye kadar yargısal nitelikte kararverme yetkisine sahip bulunmakta idi. Bu yetkinin nasıl kullanılacağı da 5442sayılı Kanunun 62. maddesinde düzenlenmiştir.

442 sayılı Kanunun 41. maddesinde muhtarlar hakkındaki görevdenuzaklaştırma kararının idare kurulları tarafından verileceği öngörülürken bumekanizmanın nasıl işletileceği açıklanmamış, diğer bir ifade ile görevdenuzaklaştırma önerisinin kimin tarafından yapılacağı, muhtarın savunmasınınnasıl ve hangi sürede alınacağının belirtilmemiş olmasından bu kararların,yargı kararı değil bir idari işlem olarak düşünüldüğü sonucu çıkmaktadır.

Bu durumda muhtarın görevden alınmasına ilişkin idare kurulukararları yargısal nitelikte olmadığı gibi, bir yargı kararının ön işleminiteliğini de taşamamakta, doğrudan doğruya kesin ve nihai idari işlem sayılmaktadır.Böyle olunca da 442 sayılı Kanunun 41. maddesi, Anayasanın 127. maddesinin 4.fıkrasına aykırı bulunmaktadır" demekte, bu nedenlerle Köy Kanunu'nundeğişik 41. maddesinin iptalini istemektedir.

6.1.1982 günlü, 2576 sayılı Kanunun 15. maddesinin birincifıkrasında: "İdari ve vergi mahkemelerinin görev alanına giren vekanunlarla çeşitli kurul ve komisyonlara verilmiş bulunan görev ve yetkiler, bumahkemelerin göreve başladığı tarihte sona erer" denilmekte; aynı Kanunun"İdare Mahkemelerinin Görevleri" başlıklı 5. maddesi de; 1. İdareMahkemeleri vergi uyuşmazlıklarıyla ilk derecede Danıştayda çözümlenecekolanlar dışındaki:

a) İptal davalarını,

b) Tam yargı davalarını,

c) Genel hizmetlerden birinin yürütülmesi için yapılan idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalarıçözümler.

2. Özel kanunlarda Danıştayın görevli olduğu belirtilen ve İdariYargılama Usulü Kanunu ile idare mahkemelerinin görevli kılınmış bulunduğudavaları çözümler" hükümlerini taşımaktadır.

1961 ve 1982 Anayasalarınca getirilen, mahalli idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatlarını kazanma ve kaybetmeleri, bu arada muhtar veihtiyar meclisi üyeliğinden çıkarılma konusundaki yargı kararları, idarehukukunda öteden beri bilinen iptal ve tam yargı davalarını ilişkin kararlardandeğildir.

İdari davalardan iptal davaları, icrası gerekli idari bir işlemekarşı, bu işlemin hukuka aykırılığından dolayı, menfaati ihlal edilenlertarafından açılır. Tam yargı davaları da, yine idari eylem ve işlemlerdendolayı hakları muhtel olanlar tarafından idareye karşı açılan davalardır.

Halbuki, mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kaybetmeleri konusunda önceden alınmış, yürütülmesi zorunlu idari birişlem yoktur. Burada idare, davalı olmayıp sadece seçilmiş organın organlıksıfatını kaybetmesini gerektiren belgeleri sağlayıp sunmakla görevli veyetkilidir.

Anayasa gereğince, İl İdaresi Kanunu'na ve Köy Kanunu'nun değişik41. maddesine dayanılarak il ve ilçe idare kurullarınca yapılan, yargısal usulve kararlarla, muhtarlıktan çıkarma görevi; 2576 sayılı Kanunla veya diğer birkanun hükmüyle idare mahkemelerine verilmemiş, bu işler idare mahkemeleriningörev alanına alınmamış ve il ve ilçe idare kurullarının bu husustaki görev veyetkileri sona ermemiştir.

İl ve ilçe idare kurullarının bu konuda şimdiye kadar aldıklarıyargısal nitelikli kararların, bundan sonra yargısal olmasına engel ve idarisayılmasını gerektiren yeni bir hüküm de getirilmemiştir.

Onun için evvelce olduğu gibi bundan sonra da il idarekurullarının gerek birinci gerek ikinci derecede verdikleri bu yargısalkararlarına karşı temyiz istemlerini; 6.1.1982 günlü, 2575 sayılı DanıştayKanununun, 23. maddesindeki "Danıştay... Bu kanunla ve diğer kanunlarlaverilen görevleri yapar" kuralı ile 32. maddesindeki "SekizinciDaire: a) Köy, belediye ve özel idareleri ilgilendiren mevzuatın uygulanmasına,b) Mahalli idarelerin seçilme gelen organlarının organlık sıfatlarınıkaybetmeleri konusuna ... ilişkin davaları çözümler" hükümlerine dadayanarak, doğrudan Danıştay'ın inceleyip karara bağlaması gerekmektedir.

Bu nedenlerle Köy Kanununun 18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunladeğişik 41. maddesinde bulunan "... yetkili idare kurulukararıyle..." ibaresinde Anayasaya aykırılık görülmemiştir.

Bu görüşe Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, SelahattinMetin ve Vural Savaş katılmamışlardır.

V- Sonuç:

1- Esasa ilişkin incelemenin 442 sayılı Köy Kanununun 286 sayılıYasa ile değişik 41. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan " ... yetkiliidare kurulu kararıyle..." ibaresiyle sınırlı olarak yapılmasına oybirliğiile,

2- 18 Mart1340 (1924) günlü, 442 sayılı Köy Kanununun 18.7.1963günlü, 286 sayılı Yasa ile değişik 41. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan vesınırlama kararı uyarınca incelenen "... yetkili idare kurulukararıyle..." ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddineNecdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, Selahattin Metin ve Vural Savaş'ınkarşıoyları ve oyçokluğu ile,

24.9.1987 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

18.3.1340 günlü, 442 sayılı Köy Yasasının 18.7.1963 günlü, 286sayılı Yasa ile değişik 41. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan ve sınırlamakararı uyarınca incelenen "".. yetkili idare kurulukararıyla...""ibaresinin, Anayasa Mahkemesinin 24.9.1987 günlü, E:1987/5 ve K: 1987/21 sayılı kararına ilişkin karşıoy yazımızda belirtilengerekçeyle iptali gerektiğinden oyçokluğuyla verilen karara katılmamaktayız.