ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1987/12
Karar Sayısı : 1988/3
Karar Günü : 28.1.1988
R.G. Tarih-Sayı :07.10.1988-19952
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ.
İPTAL DAVASININ KONUSU : Resmî Gazete'nin 9.4.1987 günlü, 19426sayılı nüshasında yayımlanan 2.4.1987 günlü, 3346 sayılı "Kamu İktisadiTeşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince DenetlenmesininDüzenlenmesi Hakkında Kanun"un 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar, bu kanunla konulan denetime tabi değildirler."hükmü ile aynımaddenin son fıkrasındaki "sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılankişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanun kapsamına dahilolup da bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri bukanunla konulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye BüyükMillet Meclisince denetlenmesi Anayasa'nın 162 nci maddesinde söz konusu millîbütçenin incelenmesi yoluyla yapılır." hükmünün ve fonların denetlenmesineilişkin 12. maddesinin, Anayasa'nın Başlangıç bölümüyle 6., 10. ve 165.maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istemidir.
II- YASA METİNLERİ :
A- İptali İstenen Yasa Kuralları :
2.4.1987 günlü, 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin ikinci veüçüncü fıkralarının iptali istenen hükümleri ve 12. maddesi şöyledir :
1. "... milletlerarası antlaşmalar gereğince özel teşebbüsünidaresine bırakılan kurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabideğildirler."
2. "... sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişive kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu Kanun kapsamına dahil olupda bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri buKanunla konulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye BüyükMillet Meclisi'nce denetlenmesi Anayasa'nın 162 nci maddesinde söz konusu millibütçenin incelenmesi yoluyla yapılır."
3. "MADDE 12. - Kanunlarla veya kanunların verdiği yetkiyedayanılarak kurulmuş olan fonlar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetiminetabidir. Bu denetim, fonların bağlı olduğu bakanlıkların yeni yıl bütçe kanunutasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında, Anayasanın 162 nci maddesindebelirtilen usule göre ve fonların müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir öncekiyıl faaliyet sonuçlan üzerinden yapılır.
Fon bütçeleri, bağlı oldukları bakanlık bütçeleri ile birlikteincelenerek ayrıca karara bağlanır."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları :
1. "BAŞLANGIÇ
..............................
- Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türkvarlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının ... karşısında korunmagöremeyeceği ..."
2. "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.
Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."
3. "MADDE 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasîdüşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanunönünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."
4. "MADDE 165.- Sermayesinin yarısından fazlası doğrudandoğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarınınTürkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir."
III- İLK İNCELEME :
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 8. maddesi uyarınca Orhan Onar,Mahmut C. Cuhruk, Necdet Darıcıoğlu, Yekta Güngör Özden, Muammer Turan, MehmetÇınarlı, Sefahattin Metin, Servet TÜZÜN, Mustafa Şahin, Adnan Kükner ve VuralSavaş'ın katılmalarıyla 18.6.1987 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ :
İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasahükümleri, dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve ötekimetinler incelendikten ve iktidar (Anavatan) Partisi Grup Başkanınca gönderilenyazılı görüş okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :
A- Genel Açıklama :
Kalkınma ve sanayileşme amacının gerçekleştirme araçlarından birikabul edilerek Cumhuriyetten sonra kurulmaya başlayan kamu iktisaditeşebbüslerinin yönetim ve denetim işleri bir süre kendi özel yasalarına göreyürütülmüşken, 17.6.1938 günlü, 3460 sayılı "Sermayesinin Tamamı DevletTarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilâtıyla İdareve Murakabeleri Hakkında Kanun"la bunlara ortak hukuksal bir yapıkazandırılmış ve denetim esasları belirlenmiştir.
1961 Anayasası, ile; kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimiTürkiye Büyük Millet Meclisi'ne verilmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi bugörevini 12.4.1964 günlü, 468 sayılı "Kamu İktisadi TeşebbüslerininTürkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesinin düzenlenmesi hakkındaKanun" hükümleri uyarınca yerine getirmiş, daha sonra bu Yasada 15.8.1977günlü, 2102 sayılı Yasayla değişiklik yapılmıştır.
1982 Anayasası döneminde, Anayasa'nın 165. maddesi hükmü gereğincekimi maddeleri dava konusu edilen 2.4.1987 günlü ve 3346 sayılı "Kamuİktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet MeclisinceDenetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun" çıkarılmıştır.
Bu Yasanın 1. maddesinde belirtildiği üzere, yasanın amacı"... kamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince kuruluşamaçlarına göre denetlenmesine dair usul ve esasları düzenlemektir.".Genel gerekçeden, bu yasaya göre yapılacak denetimin "Kamu İktisadiTeşebbüslerinin durumunugenel iktisat politikası, işletmecilik, faaliyetininmevzuata, uzun vadeli kalkınma planına ve planın uygulama programlarınauygunluğu noktalarından ve hukukî durumlarına göre de, millî ekonomimizefaydalı olup olmadıkları, kârlılık ve verimlilik anlayışıiçinde çalışıpçalışmadıkları ve sermaye birikimine yardım ederek daha fazla yatırım kaynağıyaratıp yaratmadıkları bakımlarından kontrol etmeyi ve zamanında tedbirleralınması için bu kuruluşlara gereken direktifi vermeyi..." amaçladığıanlaşılmaktadır.
B-Dava Konusu Kuralların Anayasaya Aykırılığı Sorunu :
1- 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinde yer alan"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabi değildirler." tümcesi :
Dava konusu kuralın, öncelikle anlamı ve Anayasa Mahkemesi'-ninyetkisi yönünden incelenmesi gerekmektedir.
a. 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin birinci fıkrası, bu Yasaylagetirilen denetim esaslarına tâbi olacak kuruluşları göstermektedir.
İkinci ve üçüncü fıkralar, bu Yasanın öngördüğü denetimin dışındabırakılan kurum ve bankaları saymaktadır.
İkinci fıkrada dava konusu edilen husus, "milletlerarasıandlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar"ın TBMMdenetimi dışında tutulmasına ilişkin kuraldır. Bu kural, 468 sayılı Yasa'nın 4.maddesinin dördüncü fıkrasıyla mevzuatımıza girmiş, oradan 3346 sayılı Yasayaaktarılmıştır. Bu fıkranın, 468 sayılı Yasa'nın yasalaşma evresinde maddeyeeklenmesinin nedeni, 8.7.1963 günlü Geçici Komisyon Raporunda "... kanunkuvvetini haiz milletlerarası andlaşmalar gereğince işbu maddenin kapsamınagirse dahi özel teşebbüsten sayılması gereken teşebbüsler (Ezcümle Ereğli DemirÇelik İşletmesi Türk Anonim Şirketi) bu kanunun tesis ettiği denetimin dışındabırakılmıştır" (MMTD, Cilt: 20, Dönem : 1, S. Sayısı : 234, 1. Ek, Sh. 4)biçiminde açıklanmıştır.
468 sayılı Yasaya İlişkin Geçici Komisyon Raporunda olduğu gibi,3346 sayılı Yasanın görüşülmesi sırasında da dava konusu kuralın varlık sebebiolarak Ereğli Demir ve Çelik Fabrikalarının özel statüsü gösterilmiştir. EreğliDemir ve Çelik Fabrikalarının, özel hukuk hükümlerine tâbi olacağı, bu şirketinkuruluşu için Bakanlar Kuruluna yetki veren 7462 sayılı Yasa'nın 1. ve 9.maddelerinden ve kurucular antlaşmasında yer alan hükümlerden anlaşılmaktadır.Ancak, söz konusu kural, bu amaçla getirilmiş olsa dahi, düzenleniş biçimiylegenel ve nesnel bir nitelikte olması nedeniyle, yasadaki koşullarıngerçekleşmesi durumunda Ereğli Demir ve Çelik Fabrikaları dışında ötekikurumlara da uygulanacak durumdadır.
Dava konusu kurala göre kamu kuruluş ve ortaklığının sermayesininyarısından fazlası Devlete ait de olsa, uluslararası andlaşmalar gereğince özelteşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar 3346 sayılı Yasayla konulan denetimetâbi olmamakta, başka bir deyişle Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışındakalmaktadırlar. Konunun açıklığa kavuşabilmesi için, "özel teşebbüsünidaresine bırakılma" ibaresinin ne anlama geldiği hususunun incelenmesigerekecektir.
Yukarıda açıklanan Geçici Komisyon Raporunda "özelteşebbüsten sayılması gereken teşebbüsler (Ezcümle Ereğli Demir Çelik İşletmesiTürk Anonim Şirketi)"in 468 sayılı Yasanın kurduğu denetim dışındabırakıldığı belirtilmiştir. Geçici Komisyon raporundaki bu deyiş 468 sayılıYasada "... özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar..." biçimindeyer almış ve bu kural 3346 sayılı Yasaya aynen geçmiştir. Gerekçedeki ifadeden"özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar. ..<> sözcüklerinin,özel teşebbüs sayılması gereken ya da özelsektöre ilişkin hükümlere göreyönetilen kurumlar olarak anlaşılması gerektiği sonucu çıkmaktadır. Bir an"özel teşebbüsün idaresine bırakılan" sözcükleri, kurumun devlethissesi ne olursa olsun, uluslararası antlaşmalarla özel teşebbüsün idaresinebırakılma, özel teşebbüs tarafından yönetilme biçiminde anlaşılsa dahi, "idareyebırakma" denetimi kapsamaz ve uluslararası sözleşmede sadece "özelteşebbüsün idaresine bırakılan" sözcüklerin olması, Devletin sahip olduğuhisseyi temsilen denetim yapmasını engellemez.
b. Konunun Anayasa Mahkemesinin Yetkisi Yönünden nicelenmesi :
Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrası, usulüne göre yürürlüğekonulmuş uluslararası andlaşmalar hakkında Anayasa'ya aykırılık iddiasıylaAnayasa Mahkemesi'ne başvuru yapılamayacağını hükme bağlamıştır. Dava konusuedilen kural, "...milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsünidaresine bırakılan kurumlar..."dan söz ettiğine göre, bu kuralın iptaliiçin Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamayacağı ileri sürülebilirse de olayda iptaldavasına konu olan uluslararası bir andlaşma bulunmayıp yasa hükmü olmasıkarşısında bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamayacağıyönündeki görüşün yerinde bulunmadığı öncelikle belirtilmelidir.
Özel teşebbüsün idaresine bırakma, uluslararası bir sözleşmeyleolduğuna göre iptal kararı verilse dahi, bunun hukuksal bir sonuçdoğurmayacağına ilişkin görüşe gelince; konuyla ilgili iki durum söz konusuolabilir :
Birincisi, uluslararası andlaşmada, özel teşebbüsün idaresinebırakılan kurumun, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi dışındabırakıldığı açıkça yazılmış olabilir. Bu durumda dava konusu edilen kuralıniptali hukuksal bir sonuç doğurmayacaktır. Çünkü Anayasa'nın 90. maddesiuyarınca usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmalar yasahükmündedir ve bunlar hakkında Anayasa'ya aykırılık savıyla AnayasaMahkemesi'ne başvurulamaz. Esasen bu durumda dava konusu kuralın bizatihikendisine de ihtiyaç yoktur.
İkincisi, uluslararası andlaşmada, bu andlaşma gereğince özelteşebbüsün idaresine bırakılan kurumun 3346 sayılı Yasayla konulan denetimetâbi olup olmayacağı hakkında hiçbir hüküm bulunmayabilir. Bu durumdaki kurumunnormal olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tâbi olması gerekir.Ancak dava konusu kural bunu engellemektedir. Başka bir deyişle, uluslararasıandlaşmada Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi konusunda bir kural yeralmasa da, inceleme konusu kural nedeniyle uluslararası andlaşmalar gereğinceözel teşebbüsün idaresine bırakılan kurum, başka bir koşul aranmadan 3346sayılı Yasanın kapsamı dışında kalacaktır. Çünkü, dava konusu kurala göre,uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan herkurum bu yasayla konulan denetime tâbi olmayacaktır. Bu hükmün iptali durumundaise, uluslararası andlaşmada, kurumun 3346 sayılı Yasanın öngördüğü denetimin(Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılacak denetimin) dışında kalacağı yönündeözel bir kural bulunmaz ise Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi söz konusuolacaktır.
Böylece, dava konusu kuralın iptalinde hukuksal yarar bulunmadığıyönündeki görüş isabetli sayılmaz.
c. Anayasa'nın Başlangıç'ı, 6. ve 10. Maddeleri Yönünden inceleme:
Dava dilekçesinde inceleme konusu kuralın, Başlangıç'da yer alan"Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türk varlığınınDevleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının ... karşısında korunmagöremeyeceği" ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 90. maddesinin birinci fıkrasına göre, TürkiyeCumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacakandlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onaylamayı birkanunla uygun bulmasına bağlıdır. Uluslararası andlaşmayı yapanların ve buandlaşmayı bir yasayla uygun bulan Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin,Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan ilkelere bağlı kalacağı, Türk millîmenfaatlerini, Türk varlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasınıgözetecekleri varsayılmalıdır. Ödenmiş sermayesinin yarısından fazlası kamutüzelkişilerincesağlanan kurumların, uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsünidaresine bırakılması, sırf bu nedenle Anayasaya aykırılık teşkil etmez. İptaliistenen kuralla Anayasanın Başlangıç'ı arasında doğrudan bir ilişkibulunmamaktadır.
Dava dilekçesinde, yabancı bir kuruluşun bir devlet kuruluşunaortak olması halinde, bu kuruluşun ulusal egemenliğin temsilcisi olan TürkiyeBüyük Millet Meclisince denetlenememesi, egemenlik ilkesiyle de bağdaşmazdenilmektedir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onayından geçen karşılıklıçıkarları gözeten uluslararası andlaşmalarla kimi kısıtlamalar vedüzenlemelerin kabul edilmesi Anayasa'nın 6. maddesindeki "Egemenlik,kayıtsız şartsız milletindir" ilkesine aykırı düşmez. Çünkü Anayasa'nın90. maddesine göre, uluslararası andlaşmaların onaylanması, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.
Dava dilekçesinde, dava konusu kuralla yabancıların ortak olduğukurumlara bir ayrıcalık getirildiği, sermayesinin yarısından fazlası Devleteait tüm kuruluşlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tâbi olurken,yabancıların ortak olduğu kuruluşların denetim dışı bırakılmasının Anayasa'nın10. maddesinin öngördüğü "eşitlik" ilkesiyle bağdaşmadığı ilerisürülmüştür.
Anayasa'nın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesiyle, yasa önündeeşitlik, başka bir deyişle hukuksal eşitlik kastedilmiştir. Bu ilke ile güdülenamaç, aynı koşullar içinde bulunan özdeş nitelikteki durumların yasalarca aynıişleme tabi tutulmasını sağlamaktır. Yasa karşısında eşitlik, bütünyurttaşların hepsinin her yönden aynı hükümlere tabi tutulmaları anlamınagelmez. Kimi yurttaşların ayrı hükümlere bağlı tutulmaları haklı bir nedenedayanmakta ise, bu durumda eşitlik ilkesinin ihlâlinden söz edilemez.
Bir kamu iktisadi teşebbüsüne salt yabancıların ortaklığı, davakonusu edilen kuralın uygulanması için yeterli değildir. Bu kuralınuygulanabilmesi için kurumun uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsünidaresine bırakılması gerekir. Yabancı bir ülkeden ya da uluslararası birkuruluştansağlanan ekonomik, teknik ya da malî destek ve işbirliği nedeniylebir devlet kuruluşunun uluslararası andlaşma gereğince öteki devletkuruluşlarından ve ortaklıklarından ayrı bir işleme tabi tutulması ayrıcalıkolarak nitelendirilemez. Anayasa'nın 90. maddesinin birinci fıkrasında, TürkiyeCumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve uluslararası kuruluşlarla yapılacakandlaşmaların onaylanmasının, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onaylamayı biryasayla uygun bulmasına bağlı olduğu belirtildikten sonra, dördüncü fıkrasında"Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasındabirinci fıkra hükmü uygulanır." denilmektedir. Bu fıkra hükmündenyasalarda değişiklik getiren andlaşmaların yapılabileceği sonucu çıkmaktadır.
Maddenin son fıkrasında, "Usulüne göre yürürlüğe konulmuşmilletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir." denilmektedir.
Bu durumda yasa hükmündeki bir andlaşmaya dayanarak bir Devletkurumunun özel sektörün idaresine bırakılmasında Anayasa'nın 10. maddesindeöngörülen eşitlik ilkesine aykırı bir yanı bulunmamaktadır.
d. Anayasa'nın 165. Maddesi Yönünden İnceleme :
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 165. maddesinin, sermayesininyarısından fazlası Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TürkiyeBüyük Millet Meclisince denetlenmesi esasını getirmesine karşın, dava konusuhükümle kamu kuruluş ve ortaklıklarının sermayesinin yarısından fazlasınınDevlete ait olsa dahi, bir yabancı şirketin hissedar olması durumunda bukuruluş veya ortaklığın Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi dışındakaldığı ve bu durumun Anayasa'nın 165. maddesine aykırılık oluşturduğu ilerisürülmektedir.
Anayasa'nın 165. maddesinde, "Sermayesinin yarısından fazlasıdoğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş veortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunladüzenlenir." denilmektedir. Bu kural, 1961 Anayasası'nın 127. maddesininson fıkrasındaki "Kamu iktisadî teşebbüslerinin Türkiye Büyük MilletMeclisince denetlenmesi kanunla düzenlenir." biçimindekihükümdendeğişiktir. Anayasa'nın 165. maddesinde, 1961 Anayasası'nın ilgili maddesindeolduğu gibi, "Kamu iktisadi teşebbüslerinin" denilmekle yetinilmemiş,"Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı Devlete aitolan kamu kuruluş ve ortaklıklarının" denilerek kapsam genişletilmiştir.Kaldıki, kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimiyle ilgili kuralın, 1961Anayasası'ndan farklı olarak ayrı bir maddede yer alması, yeni Anayasa'nınkonuya gösterdiği özeni yansıtmaktadır. Anayasa'nın 165. maddesi, ayrık birkural getirmeden "Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veyadolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının" TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi gerektiğini açık bir biçimde hükmebağlamıştır. Yasaya bırakılan, denetleme esaslarının düzenlenmesidir. Yasayladüzenleme yapılırken, kimi kuruluşların denetim dışında tutulması, Anayasa'nınkapsamını belirleyen buyurucu kuralına aykırılık oluşturur. Dava konusu kural,uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumları, Anayasa'nın 165. maddesine göre çıkarılan "Kamu İktisadiTeşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince DenetlenmesininDüzenlenmesi Hakkında Kanun"un kapsamı dışında kalmasını öngörmektedir.Böylece, bu kural nedeniyle, sermayesindeki Devlet payına bakılmaksızın"uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar" Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine bağlı olmayacaktır.
Anayasa'nın 165. maddesi, herhangi ayrık bir hükme yer vermediğihalde, dava konusu kuralın, sermayesindeki Devlet payı ne olursa olsun,uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsün idaresine bırakılan tüm kurumlarıTürkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışında bırakması Anayasa'ya uygundüşmemektedir.
MahmutC. Cuhruk, Mehmet Çınarlı, Selâhattin Metin, Servet TÜZÜN veVural Fuat Savaş yukarıdaki görüşlere katılmamışlardır.
2- 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin son fıkrasında yer alan"...sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişi ve kurumlartarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanun kapsamına dahil olup dabankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri bu Kanunlakonulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye Büyük MilletMeclisince denetlenmesi Anayasa'nın162 nci maddesinde söz konusu olan millibütçenin incelenmesi yoluyla yapılır." hükmü :
Dava dilekçesinde, kamu bankaları ve 3346 sayılı Yasa kapsamınadahil olup da bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bufaaliyetlerinin yasa kapsamı dışında bırakılmasının Anayasa'nın 165. maddesineaykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Anayasa'nın 165. maddesine göre çıkarılan 3346 sayılı Yasa'nın 2.maddesinde yer alan dava konusu kuralla, sermayesinin yarısından fazlasımaddede anılan kişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankalarının ve buyasa kapsamına dahil olup da bankacılık alanında da faaliyette bulunankurumların bu faaliyetleri, bu yasayla konulan denetimin dışında bırakılmıştır.Bu bankaların Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi Anayasa'nın 162.maddesinde söz konusu millî bütçenin incelenmesi yoluyla yapılacaktır.
Anayasa'nın 162. maddesi, millî bütçe tahminlerini gösterenraporun Bakanlar Kurulu tarafından, genel ve katma bütçe tasarıları ile malîyıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nesunulmasını öngörmüştür.
1961 Anayasası'nın 126. maddesinin gerekçesinde "Millî bütçeresmî ve özel sektör dahil, bütün ekonomide, bir yıllık devre zarfındayapılacak harcamalarla, yekûn kaynakların tahminini ihtiva eden bir vesikadır.Böylece yekûn mal ve hizmet arzı ile, muhtemel harcamalar karşılaştırılarak,ekonominin bütününü gözönünde bulundurmak mümkün olmaktadır."denilmektedir.
Öteyandan, "Muhasebei Umumiye Kanunu"nun 6. maddesinegöre bütçe, "Devlet devair ve müessesatının senevi varidat ve masarifimuhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet veren birkanundur." Devlet bütçesi, bu anlamda, gelecek bir yıllık süre için Devletgelir ve giderlerini tahmin eden ve gelirlerin toplanması ve giderlerinyapılabilmesiiçin yönetim organına yetki veren hukuksal bir tasarruftur.
Millî bütçe ise, millî ekonominin bütün faaliyetlerinin gelir vegiderler olarak meydana getireceği sonuçların bir tahmini niteliğindedir. Genelve katma bütçe tasarılarıyla birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulanmillî bütçe tahminlerini gösteren rapor, millî gelir, üretim, istihdam, kamumaliyesi, para kredisi, ödemeler dengesi, fiyatlar, uluslararası ekonomikgelişmeler gibi konularda açıklamalara yer vererek, ülkenin malî ve ekonomipolitikasına verilecek yönü belirlemede yardımcı olmasına karşın, bir denetimyolu değildir.
3346 sayılı Yasanın sözkonusu bankalar için öngördüğü denetimyolu, genel ve katma bütçe tasarıları ile Türkiye Büyük Millet Meclisi'nesunulan millî bütçe tahminlerini gösteren raporda, kamu bankalarıyla ilgiliaçıklamalara yer verilmesinden ve millî bütçenin incelenmesinden ibarettir.Millî bütçe tahminlerini gösteren raporda, izlenecek malî ve ekonomikpolitikaya yön verilebilmesi açısından, kamu veözel bankalara ilişkinaçıklamalar makro düzeyde yer almaktadır. Bu bakımdan, sermayesinin yarısındanfazlası Devlete ait kamu bankalarının Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceAnayasa'nın 165. maddesinin öngördüğü kapsamla denetlenmesi mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle inceleme konusu kural Anayasa'nın 165.maddesiyle bağdaşmamaktadır.
Mahmut C. Cuhruk, Selâhattin Metin, Servet TÜZÜN ve Vural FuatSavaş yukarıdaki görüşe katılmamışlardır.
3- Yasa'nın 12. Maddesi :
a. İptali istenen kural, Plân ve Bütçe Komisyonunca yasa metninedahil edilmiştir. Komisyon raporunda eklemenin gerekçesi "Çeşitlieleştirilere neden olan ve özellikle Türkiye Büyük Millet Meclisi denetiminetabi olmaması nedeniyle amacı dışında kullanabileceği şeklinde itirazlara sebepolan fonların, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimine tabi kılınmasınısağlayan yeni bir metin... teklife ilâve edilmiştir." biçiminde ifadeedilmiştir.
Görüldüğü üzere inceleme konusu kuralın getirilmesiyle güdülenamaç, yasayla ya da yasanın verdiği yetkiye dayanılarak kurulan fonlarınTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tabi kılınmasıdır.
Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki bir kararında belirtildiği gibifon, "genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özelliği olan bazı Devletgörevlerinin yürütülmesi ve gerçekleştirilmesi maksadıyla bütçeden veya bütçedışı imkânlarla sağlanan para ve kıymetlerdir" (AYM'nin, E: 1984/9, K:1985/4 sayılı kararı; AYMKD Sayı : 21, Sh. 62). Fonlar, siyasal iktidarınekonomiye esnek müdahale araçları olarak gelişmiştir. Fon kurulurken önde gelenamaç, malî mevzuatı ve bütçe sürecini bertaraf ederek uygulamaya esneklik veçabukluk kazandırmaktır. Fonlar, Devlete kamu harcaması yapma olanağı daverdiğinden kısa vadeli maliye politikası tedbirleri fonlar aracılığıylauygulanabilmektedir. Öteyandan, fonlarla bütçenin ilişkin bulunduğu yıllıksınır aşılmakta ve fon harcamaları süreklilik kazanmaktadır. Fon uygulaması,geleneksel bütçe ilkeleriyle de bağdaşmamaktadır.
b. Anayasa'nın 165. Maddesi Yönünden İnceleme :
Dava dilekçesinde, "Fonlar genelde sermayesinin yarısındanfazlası Devlete ait olan kuruluşlardır. Sermayeleri Devlet bütçesinden, Devletbankalarından, Devlet ortaklıklarından sağlanmaktadır. Kuruluş amaçlarına görefaaliyetleri, fonksiyonları ve işlevleri Kamu İktisadi Teşebbüslerinin genelgerekçe bölümünde arz ettiğimiz niteliklerine sahip kuruluşlardır. Bukuruluşların adlarında fon kelimesinin bulunması, onların Kamu İktisadiTeşebbüsleri niteliğinde kuruluş olmadıklarını göstermez.
Bu nedenle özel kanunla kurulmuş ve sermayesinin yarısındanfazlası Devlete ait olan fonlar, Anayasa'nın 165. maddesinde öngörülen denetimşekline tabidirler. Bu madde, bu fonların denetimini Anayasa'nın 165.maddesinde öngörülen denetim dışına çıkararak, Anayasa'nın 162. maddesindekibütçegörüşmelerine ilişkin hükümlere tabi tutmaktadır." denilmektedir.
Konunun öncelikle Anayasa'nın 165. maddesinin kapsamı yönündenincelenmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 165. maddesiyle "Sermayesinin yarısından fazlasıdoğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş veortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunladüzenlenir." hükmü getirilmiştir. Her ne kadar madde, "Kamu iktisaditeşebbüsleri denetimi" başlığını taşıyorsa da, maddenin, sermayesininyarısındanfazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş veortaklıklarını kapsadığı anlaşılmaktadır. Nitekim, maddenin DanışmaMeclisi'nden çıkan şeklinin gerekçesi "kamu iktisadi teşebbüslerininTürkiye Büyük Millet Meclisi tarafından denetlenmesi usul ve esasları kanunladüzenlenmelidir." biçiminde iken; Madde, Milli Güvenlik Kurulunda yapılandeğişiklikle şimdiki halini alırken, gerekçesinde "Payının yarısındanfazlasına Devletin sahip olduğu kamu kuruluş ve ortaklıklarınınTürkiye BüyükMillet Meclisince, Yüksek Denetleme Kurulu Raporlarıyla düzenlenecek diğerraporlar da esas alınarak denetlenmesine imkân verecek şekilde madde yenidendüzenlenmiştir."
Görüldüğü üzere madde, sermayesinin yarısından fazlası doğrudandoğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarınınTürkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmeleri esaslarını bir yasayabırakırken, bu denetlemenin, "Yüksek Denetleme Kurulu raporlarıyladüzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak" yapılmasını öngörmüştür.
8.6.1984 günlü, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2.maddesinde, kamu iktisadi teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü ile kamuiktisadi kuruluşunun ortak adı olduğu belirtildikten sonra, iktisadi devletteşekkülü; sermayesinin tamamı Devlete ait, iktisadi alanda ticarî esaslaragöre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür; kamu iktisadikuruluşu, sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallarile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmetiniteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsüdür, denilmektedir.
Bu yapı içerisinde, kamu iktisadi teşebbüsü kavramının fonlarıkapsamadığı söylenebilir. Ancak bütçeden, bütçe içi ya da bütçe dışı kamukaynaklarından oluşan, tüzelkişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere biramaca tahsis edilen fonların, Anayasa'nın 165. maddesine göre, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nce denetlenmesi esasları kanunla düzenlenmesi gereken,sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devleteait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları arasında bulunduğu kuşkusuzdur. Bunedenle, fonların Anayasa'nın 165. maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından denetlenme esaslarının bir yasayla düzenlenmesi gerekir.
Hal böyle iken, 3346 sayılı Yasanın iptali istenen 12. maddesinde,"Kanunlarda veya kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulmuş olanfonlar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine tabidir." denildiktensonra bu denetimin yapılışını "Bu denetim, fonların bağlı olduğubakanlıkların yeni yıl bütçe kanunu tasarılarının tümü üzerindeki görüşmelersırasında, Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonlarınmüteakip yıl bütçe tahminleri ile bir yıl önceki faaliyet sonuçları üzerindenyapılır.
Fon bütçeleri bağlı oldukları bakanlık bütçeleri ile birlikteincelenerek ayrıca karara bağlanır." biçiminde hükme bağlanmıştır.
Anayasa'nın 162. maddesine göre, Bakanlar Kurulu, genel ve katmabütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunar. Bütçetasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonu'nda incelenir. BütçeKomisyonu'nun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde görüşülür ve malî yıl başına kadar kararabağlanır.
Hükümet, bütçe yoluyla politik tercihlerini ve programını uygular;kamu maliyesi araçlarını kullanarak ekonomideki makro dengeleri, gelir vekaynak dağılımını güdülen amaca göre etkiler. Bütçeyi hazırlama yetkisi,yürütme organına ait olmasına karşın, bütçeyi inceleme, değiştirme ve kabuletme yetkisinin yasama organına ait olması parlamenter demokrasinin belirginözelliklerinden biridir. Bütçe yasasının görüşülerek kabul edilmesi, yasamaorganının kamu maliyesi denetiminde kullandığı etkili bir araçtır. Bütçenin,Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından denetiminin büyük kısmı bu aşamadagerçekleşir. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin kamu gelir ve giderlerinidenetiminin tek yolu bütçenin görüşülmesi ve kabulü değildir. Yasamanın asıldenetimi, bütçenin yürütülüp uygulanmasından sonra kesinhesap tasarısınınkabulüyle yapılır. Anayasa'nın 160. maddesine göre Sayıştay, genel ve katmabütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlemekle görevlidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi,Sayıştay'ın sunduğu genel uygunluk bildirimini esas almak suretiyle BakanlarKurulu'nca gönderilen kesinhesap yasası tasarısını Anayasa'nın 164. maddesinegöre görüşerek karara bağlar. Sayıştay Yasası'nın85. maddesine göre, kesinhesapyasası tasarılarında gösterilmiş bulunan genel ve katma bütçelerin uygulanmasonuçları ve genel hesaplar, sayman hesapları esas alınarak sonuçlarlakarşılaştırılır ve bunların uygunluk derecesiyle Türkiye Büyük MilletMeclisi'ne duyurulması gereken diğer hususlar da belirtilerek düzenlenecekgenel uygunluk bildirimi taslakları, genel kurulda görüşülüp son biçimiverildikten sonra Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Görüldüğü üzere bütçenin görüşülmesi ve sonrasında yapılandenetim, birbirini tamamlamakta ve bir bütünlük arz etmektedir. Sadece bütçeningörüşülmesi sırasında yapılan ancak uygulamayı dışlayan bir denetim eksiktir veetkili sayılamaz.
İptali istenen madde, fonların denetimini Anayasa'nın 162.maddesinde öngörülen bütçenin görüşülmesiyle ilgili esaslara bağlamıştır.
Her ne kadar, Yasaya göre, bu denetim, fonların müteakip yıl bütçetahminleri ve bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılacak ise de, birönceki yıl faaliyet sonuçları yasama organının önüne gelmeden önce Sayıştay ya daBaşbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu gibi bir denetim organının incelenmesindengeçmeyecektir. Fonların faaliyet sonuçları hakkında verilmiş bir rapor ya dauygunluk bildirimi bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 165. maddesi, sermayesinin yarısından fazlası doğrudandoğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarınınTürkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi esasları kanunla düzenlenirderken, bu denetimi sadece Anayasa'nın 162. maddesindeki bütçeningörüşülmesiyle ilgili usul ve esaslarla sınırladığı düşünülemez. Nitekim,yukarıda da açıklandığı gibi, madde gerekçesinde bu denetimin, "... YüksekDenetleme Kurulu raporlarıyla düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak..." yapılmasından söz edilmektedir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin bütçenin denetimiyle ilgilietkinlikleri sadece bütçe tasarısının görüşülmesi, başka bir deyişleincelenmesi, değiştirilmesi ve kabulünden ibaret değildir. Türkiye Büyük MilletMeclisi, bütçe incelemesine ilaveten çıkardığıyasalarla (Muhasebei UmumiyeKanunu, Devlet Memurları Kanunu vb. gibi) kamu harcamalarını uygulama sırasındakontrolü altında tutar, daha sonra, Sayıştay'ın sunduğu genel uygunlukbildirimini dikkate alarak uygulamayı inceleyip kesinhesap yasa tasarısınıkabul eder. Böylece Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi tamamlanır.
Uygulamayla ilgili denetim teknik bir nitelik arz eder. TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nin, yapısı, çalışma usulü ve zamanla sınırlılık gibinedenlerle, fonların müteakip yıl bütçe tahminlerini bir yıl önceki faaliyetsonuçları üzerinden etkin bir biçimde inceleyebilmesi olanaklı değildir. BütçeKomisyonu, bir dereceye kadar uzmanlaşmış ise de, bu denetimi yapabilecekdonanma ve zamana sahip değildir. Kaldıki, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ninyeniyıl bütçe yasa tasarısı ile kesinhesap yasa tasarısını görüşüp incelerken, aynısüre içerisinde fonların müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki yılfaaliyet sonuçları üzerinde yeterince durabilmesi mümkün olmayacaktır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle 3346 sayılı Yasanın 12. maddesi,yasalarla veya yasaların verdiği yetkiye dayanarak kurulmuş olan fonların,Anayasa'nın 165. maddesinin öngördüğü anlam ve kapsamda Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin denetimine yer vermemektedir. Bu nedenle iptali gerekir.
Yukarıdaki görüşlere Mahmut C. CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, SelâhattinMETİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ katılmamışlardır.
Anayasa'nın 165. maddesine göre, sermayesinin yarısından fazlasıdoğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş veortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi esaslarınınyasayla düzenlenmesi gerekmektedir. 3346 sayılı Yasanın dava konusuhükümlerinin iptali, yasama yoluyla doldurulması gereken bir boşlukoluşturmaktadır. Bu nedenle, Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrası ve 2949sayılı Yasanın 53. maddesinin dördüncü fıkrası hükümleri uyarınca iptalhükmünün yürürlüğe gireceği tarih ayrıca kararlaştırılmalıdır.
V- SONUÇ
2.4.1987 günlü, 3346 sayılı "Kamu İktisadi Teşebbüsleri ileFonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi HakkındaKanun"un :
A) 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "... vemilletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar..." ibaresinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C.CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Selahattin METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın,
B) 2. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istenen bölümünün"...sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişi ve kurumlartarafından sağlanan kamu bankaları ve bu Kanun kapsamına dahil olup dabankacılık alanında faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri ..."açısından Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C. CUHRUK, SelahattinMETİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın,
C) 12. maddesininAnayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C.CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Selâhattin METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın,
karşıoylarıyla ve oyçokluğuyla,
D) İptal nedeniyle meydana gelecek hukukî boşluk kamu yararınıihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Yasa'nın53. maddeleri uyarınca, iptal hükmünün iptal kararının Resmî Gazete'deyayımlandığı günden itibaren altı ay sonra yürürlüğe girmesine oybirliğiyle,
28.1.1988 gününde karar verildi.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
Başkanvekili
Necdet DARICIOĞLU
Üye
Yılmaz ALİEFENDİOĞLU
Üye
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Muammer TURAN
Üye
Mehmet ÇINARLI
Üye
Selâhattin METİN
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
Adnan KÜKNER
Üye
Vural Fuat SAVAŞ
KARŞIOYYAZISI
Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasında; usulüne göre yürürlüğekonulmuş milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu, bunlar hakkındaanayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı ilkesigetirilmiştir.
Böyle bir istisnai esasın anayasalarda yer alması nedenimilletlerarası ilişkilerde ülke çıkarlarının gereği gibi korunabilmesiendişesiyle izah olunabilir.
22.4.1987 günlü 3346 sayılı "Kamu İktisadi Teşebbüsleri ileFonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi HakkındaKanun"un 2. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenilen bölümünde demilletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar anılan Yasayla öngörülmüş bulunan denetimin dışında tutulmuştur.
İptali istenilen bu hükmün hayatiyet ve işlerlik kazanabilmesiancak milletlerarası bir andlaşmada kurulmuş ya da kurulacak olan kurumun özelteşebbüsün idaresine bırakıldığına dair bir esasın kabul edilmiş olmasıylamümkün bulunmaktadır. Hal böyle olduğuna göre işlerliği milletlerarası birandlaşmada yer alması gereken aynı nitelikteki bir esasın varlığına bağlanmış,Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrası doğrultusunda getirilmiş bulunan fıkrahükmünün Anayasaya aykırılığından söz edilemez.
Yasa'nın 2. maddesinin son fıkrasında kimi bankalar ve 12.maddesinde ise fonlar için Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılması öngörülmüşbulunan denetimin usul ve şeklini tayin ve tespit Yasama Organının takdirinebağlı bir husustur. Düzenlemenin getirdiği denetimin kifayetsizliği görüşüAnayasayauygunluk denetiminin sınırlarını taşar. Bu nedenle söz konusu hükümlerin iptaliistikametinde oluşan çoğunluk görüşüne karşıyım.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
KARŞIOYYAZISI
2.4.1987 tarihli ve 3346 sayılı Kanun'un 2. maddesinde"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılankurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabi değildirler." denilmektedir.
Bu maddede geçen "idaresine bırakılan" sözünün, yönetimide, denetimi de şümulü içine aldığı kanaatindeyim. Bu sebeple, getirilenhükmün, yönetim ve denetimi milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsebırakılan kurumların, sözü geçen Kanunla konulan denetime tabi tutulmayacaklarışeklinde anlaşılması gerektiğini düşünüyorum.
Hüküm böyle anlaşılınca, mesele, milletlerarası bir andlaşmada yeralan bir hususun Anayasa'ya aykırı olup olmadığının incelenmesi, tartışılmasışekline dönüşür. Halbuki, Anayasa'nın 90. maddesinde "Usulüne göreyürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlarhakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz"denilmektedir. Milletlerarası andlaşmaların Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıile Anayasa Mahkemesi'nde dava açılamayacağına göre, böyle bir andlaşmayaatıfta bulunan kanun hükümlerinin de Anayasa'yaaykırılığının dava konusuedilmemesi gerekir.
2- Anayasa Mahkemesi'nin, 12 Kasım 1987 tarihli Resmî Gazete'deyayımlanmış bulunan, Esas: 1985/24, Karar: 1987/6 sayılı kararına ekli"karşıoy" yazımda da belirttiğim gibi, Anayasa'nın 160. maddesiyle,genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleriyle mallarının TürkiyeBüyük Millet Meclisi adına denetlenmesi görevi Sayıştay'a verilmiş; 165.maddesinde de kamu iktisadî teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisincedenetlenmesinden söz edilmiştir. Genelve katma bütçeli idarelerle kamu iktisadîteşebbüslerinin denetimi dışında, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına hesapdenetimini zaruri kılan başka bir hüküm Anayasa'da mevcut değildir.
3346 sayılı Kanun'un dava konusu edilen 12. maddesiyle, fonlariçin getirilen Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi, Anayasa'nın zarurîkıldığı bir denetim olmayıp, Meclis'in kanun yapma ve siyasî tercih haklarınadayanarak kabul ettiği bir denetim şeklidir. Fonların bağlı olduğubakanlıkların yeni yıl bütçe kanunu tasarılarının tümü üzerindeki görüşmelersırasında, Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonlarınmüteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılacağıbelirtilen bu denetimin yeterli olmadığı gerekçesiyle sözü geçen 12. maddehükmünün Anayasa'ya aykırılığının ileri sürülmemesi gerekir. Çünkü, böyle birdenetim Anayasa'da emredilmiş değildir.
Yukarıda açıkladığım gerekçelerle 3346 sayılı Kanun'un 2.maddesinin ikinci fıkrasında yer alıp dava konusu yapılan hükümle, 12. maddesihükmünün Anayasa'ya aykırı olmadığını düşündüğümden, aksi yönde oluşmuş bulunanMahkeme kararınakatılmıyorum.
Üye
Mehmet ÇINARLI
KARŞIOYYAZISI
Mahkememizin Esas : 1987/12, Karar: 1988/3 sayılı kararında; SayınMahmut C. CUHRUK'un karşıoy yazısında belirtilen görüş ve gerekçeyekatılıyorum.
Üye
Selâhattin METİN
KARŞIOYYAZISI
Dava konusu 3346 sayılı Kanun'un tüm maddeleri birliktedeğerlendirildiğinde, yasa koyucunun, Kamu İktisadî Teşebbüsleri ile Fonlarınkuruluş nedenleri ile yerine getirecekleri işlemleri nazarı itibara alarak bukurumların denetimlerine ilişkin olarak değişik esas ve yöntemlere başvurduğuanlaşılmaktadır.
1- Anayasa'nın 165. maddesinde, kamu iktisadî teşebbüslerinindenetimi hakkında "sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veyadolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye BüyükMillet Meclisince denetlenmesi esaslarının kanunla düzenleneceği" biçimindesadece bu kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisincedenetleneceğikuralı getirilmiş, Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki tüzelkişilerin harcamaları için yapılan düzenlemelerde olduğu gibi bukonuda, bütçenin görüşülmesi, kesinhesap için emredici veya yasaklayıcı ilke veesaslara yer verilmemiştir.
Bir kanunmaddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu sonucunavarıla-bilmek için, onun Anayasa'nın açıkça belirttiği bir hususun aksiistikametinde bir hükmü kapsaması gerekir. Dava konusu Kanun'un 2. maddesiüçüncü fıkrasında sözü geçen hükümlerin böyle bir durum yarattığının kabuledilebilmesi için kamu iktisadî teşebbüslerinin denetimine ilişkin Anayasa'nın165. maddesine aykırılık taşıdığının saptanması gerekir. Anayasa'nın söz konusumaddesi bu konuda belli bir esas ve usûl öngörmemektedir. Anayasa, bu kamu kuruluşveortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesine ilişkin olarakemredici veya yasaklayıcı bir kural koymadığına göre, bu hususun düzenlenmesikanun koyucunun takdirine bırakılmış demektir. Bu maddeye göre, kamu kuruluş veortaklarının denetlenmesi koşullarının, yasa koyucu tarafından Anayasa'nın 162.maddesine göndermede bulunmak ve kamu bankaları ile bankacılık alanındafaaliyette bulunan kurumların mahiyet ve nitelikleri de gözönüne alınaraksaptanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır.
2- Dava konusu Kanun'un 12. maddesinde, "kanunlarla veyakanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş fonlar, Türkiye Büyük MilletMeclisinin denetimine tabidir. Bu denetim, fonların bağlı olduğu bakanlıklarınyeni yıl bütçe kanun tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında,Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonların müteakip yılbütçe tahminleri ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılır."biçimindeki hükümle fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi usulve esasları düzenlendiğine ve bu konu ile ilgili görüşümüz aynı nitelikte olanKanun'un 2. maddesi üçüncü fıkrasına ilişkin olarak ayrıntılı biçimdeaçıklandığı cihetle, burada yinelenmesine gerek görmüyorum.
3- Kanun'un 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan"...milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresinebırakılan kurumlar, bu kanunla konulan denetime tabi değildirler."şeklindeki hükme gelince, bu maddede geçen "idaresine bırakılan"deyimi, bu fıkranın tümü nazarı itibara alınarakele alındığında, yasa koyucununburada bazı koşullar ile istisnalar getirirken denetimi de kapsayacak anlamdayönetimden söz etmek istediği anlaşılmaktadır.
Bu kabule göre de, milletlerarası bir andlaşmada yer alan birhususun Anayasa'ya aykırı olup olmadığının incelenebilirliği sorunu tartışmakonusu olur. Anayasa'nın 90. maddesi son fıkrasında, "usulüne göreyürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlarhakkında Anayasa'ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı"belirtildiğine göre, böyle bir andlaşmaya göndermede bulunan kanun hükümlerininde Anayasa'ya aykırılığının dava konusu edilmemesi gerekir.
Çoğunluğun 28.1.1988 günlü, 3346 sayılı Kanun'un 2. maddesininikinci fıkrasında yer alan "... ve milletlerarası andlaşmalar gereğinceözel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar..." ibaresinin; 2. maddesininüçüncü fıkrasında dava konusu edilen "...sermayesinin yarısından fazlasıyukarıda anılan kişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanunkapsamına dahil olup da bankacılık alanında faaliyette bulunan kurumların bufaaliyetleri..." bölümünün; "12. maddesinin" Anayasa'ya aykırıolduğuna ilişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle katılamıyorum.
Üye
Servet TÜZÜN
KARŞIOYYAZISI
Mahkememizin Esas: 1987/12, Karar : 1988/3 sayılı kararında; SayınMahmut C. CUHRUK'un karşıoy yazısında belirtilen görüş ve gerekçeyekatılıyorum.
Üye
Vural Fuat SAVAŞ