Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1987/18, K.1988/23 Sayılı Karar - 22/06/1988

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

 

Esas Sayısı: 1987/18

Karar Sayısı: 1988/23

Karar Günü: 22.6.1988

R.G. Tarih-Sayı :26.11.1988-20001

İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 16.5.1987 günlü, 3360 sayılı "13Mart 1913 Tarihli İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin Adının ve BazıMaddelerinin Değiştirilmesine, Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine DairKanun"un 2., 5., 6., 7., 9., 11., 12., 14. ve 16. maddelerinin kimikurallarının, Anayasa'nın 127. ve 128. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptaliistemidir.

II- YASA METİNLERİ :

A. İPTALİ İSTENEN YASA KURALLARI :

16.5.1987 günlü, 3360 sayılı Yasanın iptali istenen hükümleri deiçeren maddeleri şunlardır :

1. "MADDE 2. - İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 78inci maddesinin "son iki fıkrası" madde metninden çıkarılmış ve bumaddeye aşağıdaki 13, 14, 15 inci bentler eklenmiştir.

13. İl özel idaresi, mahallî müşterek nitelikte olan imar,bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim vespor, tarım, ağaçlandırma, orman tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültürturizmle ilgili görevler ve bu Kanun dışında çeşitli mevzuatla verilengörevleri imkânları vetespit edeceği öncelik sırasına göre yürütür. İl özelidarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırıBakanlar Kurulunca tespit olunur.

14. İl özel idaresi, İl'in mahallî hizmetlerini kalkınma planıilke ve hedeflerine uygun olarak ve il'in imkân ve ihtiyaçlarını da gözönündebulundurarak yıllık program hazırlamak ve uygulamakla görevlidir.

Yıllık programlar; genel, katma ve özel bütçeli idarelerden vediğer kaynaklardan mahallî idarelere aktarılacak ödenekler de dikkate alınmaksuretiyle bakanlıklar, bölge ve il kuruluşları ile koordineli bir şekildehazırlanır. Söz konusu programların il genel meclisince kabulünden sonrabakanlıklarca aktarılan ödeneklere ait olan kısmı ilgili bakanlığın aynen veyatadilen onayı ile yürürlüğegirer. Bayındırlık ve İskân Bakanlığına ödeneğiaktarılarak yürütülen işlerde onay makamı, Bayındırlık ve İskân Bakanlığıdır.

15. Genel, katma ve özel bütçeli idareler bu maddenin 13 üncübendindeki esaslar dahilinde kendi bütçelerinde yer alan ödenekleriil özelidarelerine aktarırlar."

2. "MADDE 5.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 84üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"Madde 84.- İl özel idaresi bütçesi, genel bütçe malî yılınaparalel ve İçişleri Bakanlığı ile Maliye ve Gümrük Bakanlığınca birliktedüzenlenmiş formüle uygun olarak hazırlanır.

İl özel idaresi bütçesinin hazırlanması, il daimî encümeninceincelenmesi, il genel meclisinde görüşülmesi ve kabulüne dair usul, esas vesüreler İçişleri Bakanlığınca çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir."

3. "MADDE 6.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 86ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 86.- İl genel meclisince görüşülüp kabul edilen bütçe o yılaait program da eklenerek, vali tarafından toplantının sona ermesinden itibarenen geç 15 gün içinde İçişleri Bakanlığına gönderilir.

Bütçe, içişleri Bakanlığınca 30 gün içinde onaylanır. Bu süreiçerisinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış sayılır.

İçişleri Bakanlığı;

1. Bütçedeki mevzuata aykırımadde ve deyimleri düzeltmeye,

2. İl özel idaresinin tahsile yetkili olduğu halde bütçeyekonmamış gelirlerini koymaya ve noksan konuları kanunî hadde çıkarmaya,

3. İl özel idaresinin tahsile yetkili olmadığı gelirleri tahakkuketmemiş taşınır ve taşınmaz malların satış gelirleriyle gerçekleşmemişborçlanma gelirlerini çıkarmaya, kanunî yetki ve tarife üstündeki gelirtahminlerini kanunî hadde indirmeye,

4. Yapılması il özel idaresi görevlerinden olmayan hizmetler içinkonulmuş ödenekleri çıkarmaya,

5. Bütçeye konulması kanunen zorunlu iken konulmamış ödeneklerikoymaya veya kanunî hadde indirmeye,

6. Kesinleşmiş ilam, istikraz, tahvil, kredi, anlaşma ve sözleşmehükümlerine göre anapara ve faiz ödemelerini karşılamaya yetecek kadar ödenekkoymaya, mevcutları bu amaçla yeteri kadar artırmaya,

Yetkilidir.

Bu sebepler dışında İçişleri Bakanlığınca bütçede değişiklikyapılamaz."

4. "MADDE 7. - İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 87nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 87. - Vali il özelidaresinin görevlerini, özel idaremüdürlüğü ve merkezî idarenin ildeki teşkilatları vasıtasıyla yürütür.

Yıllık program dışında yapılacak işler valinin teklifi ve ilgilibakanın onayı ile yürürlüğe girer."

5. "MADDE 9.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 100üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 100.- Kaymakamlar valinin vereceği özel idare hizmetleriniyaparlar. Kaymakamlar özel idare hizmetlerinin yürütülmesinden valiye karşısorumludur.

Yaptıkları bu hizmetler karşılığında kaymakamlara, 657 sayılıDevlet Memurları Kanununda yer alan 1 inci derecenin son kademesi göstergerakamının, bütçe kanunlarında Devlet memurları maaşı için belirlenen katsayıile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yarısını aşmamak üzere her yıl İçişleriBakanlığınca tespit edilecek miktarda aylık ödeme yapılır."

6. "MADDE 11.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin116 ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 116. - İl genel meclisinin başkan ve üyelerine toplantılarındevamı süresince her gün için 400 gösterge rakamının bütçe kanunlarında Devletmemurları maaşı için her yıl belirlenen katsayı ile çarpımı sonucu bulunacakmiktarı aşmamak üzere ödenek verilir.

Bu ödeneğin miktarı, İçişleri Bakanlığının teklifi ve BakanlarKurulu kararı ile tespit edilir."

7. "MADDE 12.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin119 uncu maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 119.- İl genel meclisinin çalışma esas ve usulleri İçişleriBakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir."

8. "MADDE14.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 136ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 136.- İl genel meclisi, her dönem başı toplantısında üyeleriarasından gizli oyla encümene 5 asıl, 5 yedek üyeyi ayrı ayrı seçer.

İl daimî encümenine seçilecek üyelerin ayrı ilçelerden olmasızorunludur. Merkez ilçe dahil ilçe sayısı 5'ten az olan illerde il daimiencümenine nüfusu en çok olan ilçeden iki üye seçilir. Oyların eşitliği halindead çekmeye başvurulur.

Her üye yukarıdaki fıkra hükmüne uymak suretiyle en çok 5 üye içinoy kullanabilir.

Encümen üyelerinin görev süresi bir yıldır. Süreleri dolan üyeleryeniden seçilebilirler.

Asıl üyeliğin herhangi bir sebeple boşalması halinde 2 nci fıkrahükmüne uyulmak suretiyle yedek üyeler vali tarafından en çok oy alandanbaşlamak üzere sırayla göreve davet olunur. Yedek üyelerin getirilmesindensonra da seçilmiş üyeliklerin boşalması halinde meclisçe noksan asıl ve yedeküyelikler için seçim yapılır. Bu üyeler kalan süreyi tamamlar.

İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık veiskân müdürü il daimî encümeninin tabiî üyesidir."

9. "MADDE 16.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin141 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 141.- İl daimî encümenine vali veya yerine görevlendireceğivali yardımcısı başkanlık eder. Olağan toplantılar dışında encümen, gerekgörüldükçe vali tarafından toplantıya çağırılabilir. İl daimi encümeni başkantarafından havale edilmeyen konuları görüşemez.

Vali; il daimi encümen kararlarını, kanun, tüzük veyönetmeliklere; Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa dahagörüşülmesini isteyebilir.

Encümen kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümenkararı kesinleşmiş olur.

Vali gerektiğinde kesinleşen encümen kararlarının uygulanmasınıdurdurarak iptali için idari yargı mercilerine başvurabilir. İlgili idari yargımerciince verilen karara göre uygulama yapılır."

B- DAYANILAN ANAYASA KURALLARI :

İptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kuralları şunlardır :

1. "MADDE 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köyhalkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esaslarıkanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenlertarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindekiesaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özelyönetim biçimleri getirebilir.

Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatınıkazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetimyargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkındasoruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organlarınüyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadaruzaklaştırabilir.

Merkezî idare, mahallî idarelerüzerinde, mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesindeidarîvesayet yetkisine sahiptir.

Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ veilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelirkaynakları sağlanır."

2. "MADDE 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğerkamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarıkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğerkamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlükişleri kanunla düzenlenir.

Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir."

III- İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Orhan ONAR,Mahmut C. CUHRUK, Necdet DARICİOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN,Muammer TURAN, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Adnan KÜKNER veAhmet Oğuz AKDOĞANLI'nın katılmalarıyla 2.9.1987 günü yapılan ilk incelemetoplantısında "Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine..."oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ :

Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasave dayanılan Anayasa kurallarıyla bunların gerekçeleri, ilgili öteki yasamabelgeleri incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

3360 sayılı "13 Mart 1913 Tarihli İdarei Umumiyei VilayetKanunu Muvakkatinin Adının ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine, Bu KanunaBazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun"un kimi kurallarının Anayasa'yaaykırı olduğu gerekçesiyle Anamuhalefet Partisi TBMM Grup Başkanı tarafındanaçılan iptal davasında ileri sürülen savlar, Anayasa'nın 127. maddesininöngördüğü ve yerel yönetimlerin kuruluş esasları ve organlarının oluşumbiçimlerinin yasa ile belirlenmesi gereken birer kamu tüzelkişisi oldukları kuralına,yerinden yönetim ilkesineve idarî vesayet yetkisine dayandırılmaktadır. 3360sayılı Yasanın iptal istemine konu edilen hükümlerinin hemen tümü için sık sıkdeğinilen bu temel kavramların ilgili maddelerde irdelenmesine geçmeden önce,il özel idareleri bakımından ve tarihsel süreçiçinde somutlaşan olguların,gelişimin ortaya koyduğu verilerin de gözönünde bulundurulması suretiyle kısacaincelenmesi, anayasal yargı denetimine ışık tutacağı düşüncesiyle gerekligörülmektedir.

Türk yerel yönetimlerinin yüzyılı aşkın bir geçmişi vardır.Bunlardan il özel idaresi ilk kez, Osmanlı İmparatorluğu döneminde, eyaletesasından il birimine geçme gereksinimi sonucu 1864 yılında yürürlüğe konulan"Teşkil-i Vilâyet Nizamnamesi" ile kurulmuştur.

Bu Nizamname (Tüzük) uyarınca, her ilde valinin başkanlığında, dinayırımı gözetilmeden yöre halkından oluşan, yerel nitelikteki sınırlı ve sayılıkonularda görüş ve dilekleri saptayan bir organ olarak Genel Meclislere yerverilmiştir. Bu meclislerin öneri kararları, vali tarafından merkezi hükümetesunuluppadişahın onayı alındıktan sonra, yine vali tarafındanuygulanabiliyordu.

1870'te mevcut tüzük kaldırılarak yerine, il özel idareleriaçısından işlevleri ve görev türleri biraz daha genişletilmiş bir statü getiren"İdare-i Umumeye-i Vilâyet Nizamnamesi" yürürlüğe konulmuştur.

Her iki tüzüğün de idare hukuku bakımından önemli ve belirginözelliği, kesin kararın tek ve mutlak iradeye, yani padişahın onayı koşulunabağlı tutulmasına ve tüzelkişiliğin bulunmamasına karşın, yerel iradenin kendisorunları ve gereksinimleri üzerinde sınırlı biçimde de olsa söz sahibi olmayabaşlaması dönemini açması, bir bakıma katılımcı yönetime kapıyı aralamasıdır.

1876 da ilân edilen Kanun-u Esasî, görevleri ve üye seçimleri yasaile belirlenecek meclis-i umumîlerin oluşumuna olanak sağlayarak il yerelyönetimlerini daha da geliştiren hükümler getirmiş, sorunların son ve kesinçözümünde padişah iradesini egemen kılan tüzükteki mutlak yetkiyi, Anayasa veyasa düzenlemelerine aktarmıştır. Ayrıca, iller için, "tevsi-imezuniyet" (yetki genişliği) ile "tefrik-i vezaif" (görev ayrımı- görev bölüşümü) esaslarını getirmiştir.

Ne var ki, Kanun-u Esasî, padişahın Meclis-i Mebusan'ı tatiletmesiyle uzun yıllar uygulamadan kalktığı için, il yönetimine ilişkin özelyasa çalışmaları da, 1908 de İkinci Meşrutiyetin ilânına kadar askıdakalmıştır.

Bu dönemde "Vilâyet Kanunu" adı ile hazırlanan ve ilinhem genel, hem de özel yönetimini düzenleme amacını güden bir tasarı, yasamaorganında görüşülmeye başlanmışsa da, 1911'de Balkan Savaşı'nın çıkması sonucuyasalaşamamıştır. Bunun üzerine hükümetçe, Kanun-u Esasî'nin verdiği yetkiyedayanılarak 13 Mart 1329 (1913) tarihinde "İdarei Umumiyei Vilâyet KanunuMuvakkati" yürürlüğe konulmuştur.

149 maddeden oluşan bu geçici yasa, 74. maddeye kadar olan BİRİNCİKISIM ile "İdare-i Umumeye-i Vilâyet" başlığı altında illerin genelyönetimini, 75. maddeden 149. maddeye kadar devam eden İKİNCİ KISIM ile de"İdare-i Hususiye-i Vilâyet" başlığı altında illerin özel yönetiminidüzenlemiştir.

Geçici Yasa, 75. maddesinde yer alan "Vilâyet emval-i menkuleve gayrimenkuleye mutasarrıf ve işbu kanun ile muayyen ve mahdut vezaif-ihususiye ile mükellef bir şahs-ı manevidir..." biçimindeki hüküm ilesadece ilin tanımını yapmakla kalmamış, aynı zamanda ilin bir"tüzelkişilik" sahibi olduğunu da vurgulamıştır.

Yine bu Geçici Yasa'nın 76. maddesinde "Vilâyetin umur vemenafi-i hususiyesini tedvir ve muhafaza ve onu temsil ve teşhis eden vesait-iidariye, vali-i vilâyet ile meclis-i umumî-i vilâyet ve encümen-ivilâyettir." biçiminde ifade edilen hüküm, ilin organlarınıbelirlemektedir.

Geçici Yasa'nın anılan bu iki maddesinin İdare Hukuku açısındantaşıdığı önem, yerel yönetim alanında il özel yönetimlerine yasa ile tüzelkişiliktanımasında ve organlarını sayarak, açıkça adından söz etmemesine karşın,özerkliğin öğelerini içermesinde görülmektedir.

Kurtuluş Savaşı sırasında, 1921 yılında, Büyük Millet Meclisi'ncekabul edilen Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, il genel yönetimi yanında, il özelyönetimi için üyeleri iki yıllık süreyle ve il halkınca seçilecek "VilâyetŞûrası" sistemini getirmiştir. Vilâyet Şûrası'nın kendi üyeleri arasındanseçilen bir başkan tarafından yönetilmesi, Büyük Millet Meclisi'nin ildeki temsilcisive il genel yönetiminin başı olan valiye, ancak genel yönetim görevleriyle ilözel yönetimi görevleri arasında bir çatışma olması durumunda müdahaleyetkisinin tanınmış olması, daha ileri bir özerklik ve yerel yönetim anlayışınıgöstermekteydi. Buna karşın, bu kurallar da yürürlük olanağı bulmadan yerini1924Anayasası'na bırakmıştır.

1924 Anayasası ise, iller için yine "yetki genişliği" ve"görev ayırımı" ilkesini ve tüzelkişilik getirmekle yetinmiş,ayrıntılı hükümlere yer vermemiştir. İdare-i Umumeye-i Vilâyet Kanun-uMuvakkatı'nın, illerin genel yönetimini düzenleyen tüm hükümleri, 1929 yılındakabul edilen 1426 sayılı Vilâyet İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırılmış isede, gereksinim ve önerilere karşın, il özel yönelimleri için yeni bir yasaçıkarılamamıştır.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında bilim ve teknolojide gözlenen hızlıgelişmeler yanında, ekonomik, toplumsal ve siyasal alanlardaki çok boyutludeğişmelerin etkileri, ülkemizde de görülmeye başlamıştır. Merkezî yönetimdeolduğu gibi yerel yönetimlerde de hizmetlerin içerikleri, uygulanma teknik vearaçları yeni boyutlar kazanmıştır.

Çok partili siyasal yaşama geçilmesiyle, tek partili sessizyönetim tipinden çok sesli toplum yaşamı evresine girilmiş, yeni koşullarınbaskısı yönetim yapılarının işlev ve etkinliklerini tartışma zeminineçekmiştir. Bu evrede, özellikle yerel yönetimler, daha güçlü özerk bir statüyekavuşma amacıyla birikmiş istemlerini sürekli yoğunlaştırırken, merkezdenyönetimin geleneksel esirgeyici ve duyarlı tavırlarını karşılarındabulmuşlardır. Akılcı, uyumlu, dengeli çağdaş ve üretken birer yerel yönetimyapısını oluşturma gereksinimine karşılık, klasik bürokrasinin egemen olduğumerkezden yönetimin uygun gördüğü takdire dayalı ölçüler, çelişki veçekişmelerin sürekli ve başlıca nedenlerinden biri olmuştur. Özellikle il özelyönetimlerinin yürüttükleri ve çoğunluğu kırsal alana yönelik yerel niteliklibir çok görevlerin ve akçalı kaynakların, çıkarılan yasalarla doğrudanmerkezden yönetime, merkezden yönetimin taşra birimlerine ya da bazı hizmetademi merkeziyeti kuruluşlarına aktarılmasındaki ve zamanla varlık nedenlerininbile tartışma konusu haline getirilmesindeki başlıca etkenlerden birinin, buçelişki ve çekişmelerin olduğu söylenebilir.

Soruna çözüm arayışları, siyasal partilerin programlarında veseçim bildirgelerinde sundukları seçeneklerin güncelliğini sürekli korumuştur.

İl genel yönetimini yeniden düzenleyen 5442 sayılı İl İdaresiKanunu 1949 yılında yürürlüğe girdiği halde, aynı yıllarda hazırlanan ve ilözel yönetimlerini düzenlemeyi amaçlayan iki tasarı yasalaşamamıştır.

1961 Anayasası, 112. maddesindeki "İdarenin kuruluş vegörevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.

İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir." biçimindeki hükmüyle hem açık ve seçik bir saptamadabulunmuş, hem de yönetimin bütünlüğü ilkesini ve yasa ile düzenlenme koşulunugetirmiştir.

Anılan Anayasa'nın 116. maddesi ise, yerel yönetim türlerinin il,belediye ve köyler olduğunu, genel karar organlarının halk tarafındanseçileceğini, kamu tüzelkişiliğine sahip olduklarını, seçilmiş organlarınınorganlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargıyolu ile olabileceğini, bu yönetimlerin kuruluşlarının, kendi aralarında birlikkurmalarının, görevlerinin, yetkilerinin, maliye ve kolluk işlerinin vemerkezden yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin yasa ile düzenleneceğini,bunlara görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağını temel kurallarolarak öngörmüştür

Her iki maddenin birbirini tamamlayan ve güçlendiren ortaközellikleri, yerinden yönetimlerin demokratikleşme sürecindeki konumlarının veişlevlerinin yasaya dayalı çağdaş bir anlayışla belirginleştirilmesi olarakgösterilebilir.

Ne var ki, anayasal bir gerek olarak başlayan planlı kalkınmadöneminde de yerel yönetimleri, bu arada özellikle il özel yönetimleriniyeniden yapılaştıracak yasal düzenlemeler, yine gerçekleştirilmemiştir. Aksine,bir yandan çıkarılan yasalardaki açık ya da örtülü hükümlerle il özelyönetimlerinin yerel nitelikli görevlerinin merkezden yönetime aktarılmasısürdürülmüş, öte yandan, içeriği boşaltılan bu yönetimlere, yasa yerineyönetsel karar ve buyruklarla yeni görevler yüklenmeye çalışılmıştır. ToplumKalkınması, Kırsal Alandaki Dağınık Yerleşim Birimlerinin ToplulaştırılmasıProjeleri (Köykent, MerkezKöyler, Tarım Kentleri), İl Mahallî İdarelerPlanlaması (İLMİP), Yerel Küçük Tasarrufların Değerlendirilmesi, İlçe ÖzelYönetimleri gibi ilginç model ve işlev arayışları, öğreti ve uygulamanıngündemlerinde çekici konular durumuna gelmiş, siyasal partilerin programlarındaseçenek ve önerilere dönüşmüştür.

1982 Anayasası da 123. ve 127. maddelerinde, 1961 Anayasası'nınanılan iki maddesindeki esasları korumakla beraber, bir yenilik olarak"yerinden yönetim ilkesi" ni getirmiş, ayrıca İçişleri Bakanına"... görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veyakovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini,...geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar..." uzaklaştırabilmeyetkisini tanımış; idarî vesayet yetkisinin öğelerini sayarak belirlemiş vesınırını çizmiştir.

Anayasa'nın öngördüğü bu ilke ve kurallara uygun olarak, yerelplanda yoğunlaşıp gelen beklentilerin, hukuk devleti anlayışıyla ve çağdaşboyutlarda tatmin edici özellikle karşılama gereksiniminin güncelliği sürerken,il özel yönetimlerine ilişkin ve kimi hükümleri iptal istemine konu olan 3360sayılı Yasa çıkarılmış ve bu Yasanın 1. maddesiyle İdare-i Umumeye-i VilâyetKanun-u Muvakkatı'nın adı "İl Özel İdaresi Kanunu" olarakdeğiştirilmiştir. Bu nedenle yasa artık bu adla anılacaktır.

A - 3360 SAYILI YASANIN 2. MADDESİ :

İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesinin son ikifıkrası, 3360 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle kaldırılarak, bu maddeye 13., 14.,15. bentler eklenmiştir. İptal istemi, il özel yönetimlerinin görevlerinitopluca sayan 13. bendin birinci tümcesinden sonra gelen ve "İl Özelİdarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırıBakanlar Kurulunca tespit olunur." biçimindeki kurala ilişkindir. Davacı,anayasaya aykırılık savını, Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasındaki"yasa" koşuluna, "yerinden yönetim ilkesi "ne ve beşincifıkrasındaki "idarî vesayet yetkisi "ne dayandırmaktadır.

Anılan yasa hükmü hakkında sağlıklı bir yargıya varabilmek için,yerel yönetimlerin hukuksal yapıları üzerinde kısaca durmakta yarargörülmüştür. Bilindiği üzere, uygarlığın sürekli gelişmesi, bilim veteknolojinin hızla ürettiği yenilikler ve hukuk evrimi sonunda çok çeşitlenenve yaygınlaşan bireysel ya da toplumsal gereksinimleri karşılamaya yönelikdevlete ait tüm görevleri, ülke düzeyinde tek bir merkezden, zamanında,sağlıklı, verimli ve etkin biçimde yerine getirebilme olanaksızlığı, bunlarınbir bölümünün anayasa ve yasalara dayalı olarak oluşturulan, hukuksal yapılarıve işlevleri farklı kamusal örgütlere devrini zorunlu kılmıştır.

Yerleşmiş bir esasa göre, merkezden yönetimin görev yükünühafifletmeyi de amaçlayan bu devir usulü iki yoldan gerçekleşmektedir.Birincisi, görevlerin bir bölümünün yürütülmesi için gerekli kararlan almak veuygulamak gibi kamu gücünden doğan yetkilerin, yasa ile, bir bölge ya dahizmetin başında bulunan memura tanınması yöntemidir. Buna, "yetkigenişliği" adı verilmektedir. Devlet ve hükümetin temsilcisi vali ve büyükelçiler, Bakanlar Kurulu'nun yada ayrı ayrı her bakanlığın taşradaki birimleribu sistemin örnekleridir. Yetki genişliğinde, kamu tüzelkişiliği, dolayısiyleözerklik söz konusu değildir. Karar alma ve uygulama yetkisine sahip gerçekkişi, tamamiyle merkezden yönetimin içindedir. Merkezitemsil ve onun adınahareket eder. Hiyerarşik denetime tâbidir. Hiyerarşi merkezî yönetimin yetki vesorumluluğunun bütünlüğünü ve birliğini sağlayan bağ ve güçtür. Bu anlamda veAnayasa'nın 126. maddesi uyarınca "... merkezî idare kuruluşu bakımından,coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerinegöre..." kurulan iller, yetki genişliği esasına dayanır.

İkinci yöntem ise, öğretide "idarî ademimerkeziyet",Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinde "yerinden yönetim" adı verilenoluşumlarda görülmektedir. Kamu tüzelkişiliğine, dolayısıyle yönetsel özerkliğesahip olan bu yönetimlerin hukuksal varlıkları, ya doğrudan Anayasa'nın birmaddesinden, ya da yine Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ifadesinibulan "... kanunla veya kanunun açıkca verdiği yetki..."den kaynaklanır.Yerinden yönetimler, "hizmet ademimerkeziyeti" (işlevsel yerindenyönetimler) ile "mahallî idareler" (yerel yerinden yönetimler) olmaküzere iki grupta toplanmaktadır. Ortak yanları, her ikisinin de "idarîvesayet" denetimine tâbi olmaları; farklılıkları ise, özerkliğin, işlevselyerinden yönetimlerde hizmetin kendisine, yerel yerinden yönetimlerde ise, yörehalkının kendi adlarına "irade izharı" için seçtikleri organlaratanınmasıdır.

Bu açıklamalara göre iller, bir yandan Anayasa'nın 126. maddesiuyarınca yetki genişliği sistemi içinde merkezden yönetimin bir kademesi; öteyandan Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca kamu tüzelkişiliğine ve yönetselözerkliğe sahip, idarî vesayete tâbi, yerel yerinden yönetimlerinbir türüolmaktadır. Genel anlamdaki tanımıyla özerklik, sosyal bir topluluğun ya datüzelkişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzatsaptayabilmeleri veya anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareketedebilme özgürlüğüve yetkisidir. Yerel yönetimler açısından özerklik ise,anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümününyurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerinegetirilmesi yetkisidir.

Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında sözü edilen"yerinden yönetim ilkesi", aslında özerklik kurumunun anayasal birtemele oturtulması anlamındadır. Öğretide de işaret olunduğu üzere, bu ilke;yerel yönetimlerin tüzelkişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçmehakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç anaöğeden oluşur. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü"idarî vesayet", merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerindeyapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gerekenbir denetim yetkisidir. Ancak buyetki, sınırsız ve takdire bağlı olmayıp, "... mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereğigibikarşılanması..." amaçlarına yöneliktir. Ayrıca, idarî vesayet yetkisi,merkezden yönetimin elinde sadece salt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracıolarak düşünülemez. Bu yetki, aynı zamanda demokratikleşme sürecinde yerelplandaki katılımcı yönetimisosyal hukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici,toplumsal dayanışmayı güçlendirici, Anayasa'nın öngördüğü temel hak veözgürlüklere saygı bilincini yüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemiolarak da değerlendirilmelidir.

Yerel yönetimlere ilişkin temel kavramlar üzerinde yapılan buaçıklamalar da göstermektedir ki, yerel yönetimlerin kuruluş esasları, kararorganlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezî yönetimle bağve ilgileri, bunlar üzerinde uygulanacak idarî vesayet yetkisi, yasal birdüzenlemeyi gerektirmekte, "yasallık" vazgeçilmez bir koşulolmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127. maddeleri bu koşulu açık-seçikvurgulamaktadır. O halde:

1 - İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine, 3360 sayılıYasanın 2. maddesiyle eklenen 13. bendin ikinci tümcesiyle "İl Özelİdarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı vesınırı..."nın saptanması yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi, yasallıkilkesi ile çatışmaktadır. Burada Bakanlar Kurulu kararı, yasayerini almaktadır.

Bakanlar Kurulu'na bu yetkinin yasayla verilmiş olması da, Anayasaaçısından yasal düzenleme koşulunun yerine getirildiği biçiminde yorumlanamaz.Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararlarında ortaya koyduğu ölçütleregöre, yasa koyucu, genel kuralları koyarak yönetime, takdir yetkisine göredüzenleyebileceği bir alan bırakırken, Anayasa'nın öngördüğü yönetimin yargısaldenetiminin etkinliğini engellemeyecek nesnel kurallara bağlamalıdır. NitekimAnayasa Mahkemesi, 25.10.1969 tarih veEsas : 1967/41, 1969/57 Karar sayılıkararında; "Hukuk devletinde, Devlet yönetimi, nesnel kurallarıyla olur vehukuk devletinde bu türlü düzenlemelerin bütün yurttaşlara olabildiğince fırsateşitliği sağlayacak biçimde olmasına engellik edecek koşullarıkapsamamasıgerekir. Bütün bunlar, temel ilkelerin hepsinin yasa koyucu tarafındankonulması ve ancak yasa koyucunun uygun göreceği ayrıntıların yürütmecedüzenlenmesi yolunun seçilmesini zorunlu kılar." denilmekte, nesnelkurallara bağlamanın "temel esaslar"m ya da "temel hükümler"inyasada yer alması, "uzmanlık" ve "yönetim tekniği"neilişkin konuların düzenlenmesinin ise, yürütme organına bırakılması yolu ilesağlanacağı belirtilmektedir.

3360 sayılı Yasanın, il özel yönetimlerinin görevli olduğu,"...mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı"nı saptamayetkisini Bakanlar Kuruluna vermesi, özel bilgi ve becerileri gerektiren"uzmanlık"^ ya da uygulamada uyum ve beraberlik sağlamayı amaçlayan"yönetim tekniği" ile ilgisi olmayıp, doğrudan "temelesaslar"aya da "temel hükümler"e yöneliktir.

Yine Anayasa Mahkemesi, 4.2.1966 tarih ve Esas 1965/32, Karar:1966/3 sayılı kararındaki "Yasama organının sınırları belli edilenkonularda yürütme organına düzenleme görevi verebilmesi hususunun öğretidekabul edildiği bilinmekle beraber, bunun yasa koyucuya belli konuların bir yasaile düzenlenmesi görevinin Anayasa ile özel olarak verilmiş olması hallerinekadar uzatılmasına olanak bulunmamaktadır. Zira bu hallerde, yasa koyucunun,Anayasa ile kendisine verilmiş olan düzenleme görevini idareye devretmesi, hemgörevi veren Anayasa kuralına, hem de Anayasa'nın 5. maddesindeki yasamayetkisinin devrolunamayacağı kuralına aykırı olur." görüşüyle konuyubelirginleştirmiştir. Demek oluyor ki, 1876 tarihli Kanun-u Esasi'den bu yanatüm Anayasaların duyarlı ve tutarlı biçimde koruduğu "yasallıkilkesi", 3360 sayılı Yasa ile Bakanlar Kurulu yetkisine dönüştürülmüştür.Bu durumun, Anayasa'nın anılan hükümleriyle bağdaştırılması olanaksızdır.

2- Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülenyerinden yönetim ilkesi, daha önce de açıklandığı gibi yerel yönetimlerinözerkliğini pekiştirmektedir. Gerek bu fıkrada, gerek 123. maddenin birincifıkrasında sözü edilen "görevler" sözcüğünün, yine Anayasa'nın 127.maddesinin birinci fıkrasında ifadesini bulan "mahallî müşterekihtiyaçlar"ı kapsadığı açıktır. Bu kavram, herhangi bir yerel yönetimbiriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre ya da sınıfın özelçıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan eylemli durumlarınyarattığı, yoğunlaştırdığı ve güncelleştirdiği, özünde yerel ve kamusal hizmetkarakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir. Bugereksinimleri yerel planda karşılama olanak ve önceliklerini takdir yetkisinino yörede yaşayan halkın yasalara dayalı olarak oluşturdukları organlarabırakılması, hem özerklik ilkesine, hem de demokratik yaşam biçimine daha uygunbir yoldur. Yerel ortak gereksinimlerin kapsam ve sınırının saptanmasıyetkisinin, merkezden yönetime, yasadaki ifadesiyle Bakanlar Kurulunaverilmesi, bu yetkinin siyasal yönlendirme, kayırma ya da caydırma amacıyla dakullanılabileceği, sübjektif takdir ve tercihlerle bölgeler arasındadengesizliklere yol açabileceği kuşku ve olasılığını giderebilecek niteliktedeğildir.

Şu halde yapılan düzenlemeyle Bakanlar Kuruluna, "İl özelidarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı..."nı saptama yetkisinin verilmesi, Anayasa'nın 127. maddesinin ikincifıkrasında yer alan ve daha önce açıklanan "yerinden yönetim ilkesi"ile, bir başka ifadeyle "özerklik" kavramıyla bağdaştırılamaz.

3- Anılan Bakanlar Kurulu yetkisinin, Anayasa'nın 127. maddesininbeşinci fıkrasında sayılan "... mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasıamacıyla..." idarî vesayet kurumuna dayandırılması da olanaksızdır. Dahaönce de açıklandığı üzere, idarî vesayet, merkezden yönetimin yerel yönetimlerüzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisiolup, sınırsız ve takdire bağlı değildir. İdarî vesayetin, genel bir yetkiolmadığı, yasalarla sınırlı ve sayılı bulunduğu, öğretide de vurgulanmaktadır.

Oysa, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesinin getirdiği düzenleme,Bakanlar Kuruluna, genel, sınırsız, takdire bağlı, zaman içinde sık sıkdeğişebilen, hiyerarşi benzeri, ölçütleri belirsiz bir yetki tanımaktadır.İdarî vesayet yetkisini de aşan bu hükmün Anayasa'nın 127.maddesinin beşincifıkrasına aykırılığı açıktır.

Belirtilen nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesiyle İl Özelİdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine eklenen 13. bendin "İl özelidarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırıBakanlar Kurulunca tespit olunur." biçimindeki ikinci tümcesinin;Anayasa'nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin devredilmezliği, 123.maddesindeki idarenin bütünlüğü, 127. maddesinin ikinci fıkrasındaki yerelyönetim ilkelerine ve beşinci fıkrasındaki idarî vesayet yetkisine aykırılığınedeniyle iptali gerekmektedir.

Bu görüşe Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ve İhsan PEKELkatılmamışlardır.

B- 3360 SAYILI YASANIN 5. MADDESİ :

Yasanın bu maddesinin değiştirdiği İl Özel İdaresi Kanunu(İUVKM.)'nun 84. maddesinde ikinci fıkra olarak yer alan "İl özel idaresibütçesinin hazırlanması, il daimî encümenince incelenmesi, il genel meclisindegörüşülmesi ve kabulüne dair usul, esas ve süreler İçişleri Bakanlığıncaçıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir." biçimindeki hükmün, davacıtarafından, il özel yönetimlerinin kendi bütçelerini yapmalarının en önemligörevlerinden biri olduğu, dolayısıyle kendi görevlerini nasıl yapacaklarınıkendilerinin saptamasından daha doğal bir husus olamayacağı, bunun vesayetyetkisini de aşan bir durum yarattığı gerekçesiyle, Anayasa'nın 127. maddesininikinci fıkrasındaki yerel yönetim ilkesine, beşinci fıkrasındaki idarî vesayetyetkisine aykırılık oluşturduğu ileri sürülerek iptali istenmiştir.

Yasanın bu hükmüyle İçişleri Bakanlığı'na yönetmelik çıkarmayetkisinin tanınması, evvelce de yasal dayanağı bulunmadığı halde uygulananyöntemi yasalaştırmıştır.

İçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmesiöngörülen konular, bütçenin hazırlanmasından kabulüne kadar geçen evrede,sadece biçim ve süre koşulları gibi yönteme ve bütçe tekniğine ilişkinhususları içerdiğinden, ülke düzeyinde uygulama birliğini ve uyumunu da sağlar.Kalkınma plan ve programlarının hazırlanması ve uygulanmasının gerektirdiğinicelikli ve niteliklibilgilerin toplanmasına dayanak, bilimsel araştırmalarakaynak oluşturur. Bu açıdan kamu yararının varlığı yadsınamaz.

Ayrıca, yapılan düzenleme, salt bir vesayet denetimi olmamaklaberaber, idarî vesayet kurumuna ilişkin Anayasa'nın 127. maddesinin beşincifıkrasındaki "...mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygunşekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması ..." kuralıylada uyum halindedir. Vesayet makamlarının denetimini kolaylaştırmaktadır ve yasakoyucunun takdir alanına girmektedir.

Şu halde, Yasanın 2. maddesi için açıklanan gerekçeler uyarıncayerinden yönetim ilkesine aykırılık ve idarî vesayet yetkisini aşan bir durumsöz konusu değildir.

Belirtilen nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 5. maddesiyledeğiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 84. maddesinin ikincifıkrasındaki "... İçişleri Bakanlığınca..." ibaresinin, Anayasa'nın127. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğundan bahisle davacıtarafından ileri sürülen iptal isteminin reddi gerekmektedir.

C-3360 SAYILI YASANIN 6. MADDESİ :

Yasanın bu maddesi, İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 86.maddesini değiştirerek, il bütçelerinin onaylanmasını ve vesayet mercii olanİçişleri Bakanlığı'nca hangi konularda vesayet yetkisinin kullanılacağınıgösteren bir içerikte düzenlenmiştir.

Bu maddenin önceki metninde, il genel meclislerince kabul edilenil bütçelerinin valiler tarafından İçişleri Bakanlığına gönderileceği, buradaMahallî İdareler Umum Müdürlüğünün başkanlığında oluşan bir komisyonda ve 84.maddede belirlenen ölçütlere uyularak bir ay içinde inceleneceği, komisyonunçalışmalarının "ihzari" olduğu, anlaşmazlık halinde son sözünBakanlar Kuruluna ait bulunduğu, incelemesi tamamlanan il bütçelerinin BakanlarKurulunun kararı ve Cumhurbaşkanı'nın onayıile uygulanacağı hususunda hükümleryer almaktaydı.

Değiştirilen 86. maddenin yeni metninde ise, yine il genelmeclislerince görüşülüp kabul edilen bütçenin o yıla ait programla birliktevali tarafından toplantının sona ermesinden itibaren en geç 15 gün içindeİçişleri Bakanlığına gönderileceği, Bakanlıkça 30 gün içinde onaylanmamasıhalinde kendiliğinden onaylanmış sayılacağı biçiminde, il bütçesine ait idarîvesayet merciinin "onay" yetkisiyle ilgili bir usûl düzenlemesiyapılmıştır. Madde, ayrıca idarî vesayet mercii olarak kabul ettiği İçişleri Bakanlığı'nın,onaya esas olacak incelemesini hangi konularda yapabileceğini saptamak için 84.maddeye göndermede bulunmamış, bunun yerine, konuları altı bentte sayarakbelirlemiştir. Bu bentler uyarınca; bütçedekimevzuata aykırı madde ve deyimleridüzeltmeye, il özel yönetimlerinin tahsile yetkili oldukları halde bütçeyekoymadıkları gelirlerini koymaya, eksik konulanları yasal sınıra çıkarmayatahsile yetkili olmadıkları gelirler ile tahakkuk etmemiş taşınır vetaşınmazmalların satış gelirleriyle, gerçekleşmemiş borçlanma gelirlerini çıkarmaya,yasal yetki ve tarife üstündeki gelir tahminlerini yasal sınıra indirmeye,kendi görevlerinden olmayan hizmetler için konulmuş ödenekleri kaldırmaya,konulması zorunlu iken konulmamış ödenekleri koymaya ya da yasal sınıradüşürmeye, kesinleşmiş ilâm, istikraz, tahvil, kredi, anlaşma ve sözleşmehükümlerine göre anapara ve faiz ödemelerini karşılamaya yetecek kadar ödeneğigöstermeye, mevcutları bu amaçla yeteri kadar artırmaya İçişleri Bakanlığıyetkilidir. Bu nedenler dışında İçişleri Bakanlığı'nca bütçede değişiklikyapılamayacağı özellikle vurgulanmıştır.

Davacı iptal dilekçesinde, anılan 86. maddenin üçüncü fıkrasının2., 3., 4., 5. ve 6. bentleriyle İçişleri Bakanlığı'na tanınan yetkilerinBakanlığın kendini il özel yönetiminin yerine koyarak karar almasına olanakverdiğini, âdeta bütçeyi yeniden düzenleme sonucunu sağladığını, bu durumun iseyerinden yönetim ilkesiyle bağdaşamayacağı gibi, idarî vesayeti de aşan veâdeta hiyerarşik bir denetim yetkisine dönüştüğünü ileri sürerek, sözü edilenbentlerin Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına aykırılığınedeniyle iptalini istemiştir.

İlgili bölümlerde, İçişleri Bakanlığı'nın idarî vesayet yetkisinekonu olan bentlerin metinleri verilmiş, yerinden yönetim ilkesi, idarî vesayetyetkisi ve hiyerarşi kavramı üzerinde de gerekli açıklamalar yapılmıştır.

Belirtmek gerekir ki, öğretide de değinildiği gibi, onay, yerelyönetimlerin kararlarının bir öğesi ya da tamamlayıcı parçası değildir. Bukararlar, kamu tüzelkişiliğine sahip ve kendi adlarına irade izharına yeterliolan yerel yönetimlerin iradesinden doğmuş hukuksal bir tasarruftur. Sonaşamada onay biçiminde beliren, dayanağını Anayasa ve yasalardan alan merkezdenyönetimin idarî vesayet yetkisi ise, yerel iradenin dışında ve karşısında,onların eylem ve işlemlerini denetlemek, kararlarını onaylamak, değiştirerekonaylamak ya da bozmak biçiminde kendini gösteren ikinci bir güç ve iradedir.Şu halde, yerel yönetimlerin kararı ile merkezden yönetimin kararını ayrı birertasarruf olarak kabul etmek gerekir. Anayasa'nın koyduğu ilke ve kurallaraaykırı olmamak koşuluyla, yasada açıklık olan yerlerde ve yasanın gösterdiğiderece ve genişlikte kullanılması gereken idarî vesayet, aslında devletin genelyararları bakımından konmuş olmakla beraber, yerel halkın yararlarının dakorunması açısından bir güvencedir.

Bu açıklamalar da göstermektedir ki, 3360 sayılı Yasa'nın 6.maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 86. maddesininüçüncü fıkrasındaki 2., 3., 4., 5. ve 6. bentlerini kapsayan yetkilerAnayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen "mahallîhizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamugörevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallîihtiyaçların gereği gibi karşılanması ..." amaçlarına uygundur. Sözüedilen yetkilerin, İçişleri Bakanlığını il özel yönetiminin yerine koyarakkarar almasına olanak verdiği ve âdeta bütçeyi yeniden düzenleme hakkınıtanıdığı, yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğu gibi idarî vesayet yetkisiniaşıp hiyerarşiye dönüştüğü, dolayısıyle Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci vebeşinci fıkralarına aykırı olduğu yolundaki davacı savları yerindegörülmemiştir.

İptal isteminin reddi gerekmektedir.

D- 3360 SAYILI YASANIN 7. MADDESİ :

Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu(İUV-KM.)'nun 87. maddesinin ikinci fıkrası "Yıllık program dışındayapılacak işler valinin teklifi ve ilgili bakanın onayı ile yürürlüğegirer." hükmünü getirmiştir.

Davacı, il özel yönetimlerinin karar organının il genel meclisiolduğunu, seçimle oluşturulmuş bir kurulun karar yetkisinin bu hüküm ile valive bakana verildiğini, bu durumun Anayasa'nın127. maddesinin ikincifıkrasındaki yerinden yönetim ilkesine ve beşinci fıkrasındaki idarî vesayetyetkisine aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini istemiştir.

Anayasa'nın127. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan yerindenyönetim ilkesine ve idarî vesayet yetkisine ilişkin açıklamaların ışığındadenilebilir ki, bir yerel yönetim türü olan il özel yönetimlerine yasalarlaverilmiş görevlerle ilgili kararların verilmesi, yöre halkının seçtiği il genelmeclislerinin yetkileri içinde olması gerekir. Yerel yönetimleri tanımlayan127. maddeninbirinci fıkrasındaki "... il, belediye veya köy halkınınmahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak...." ibaresi de bu görüşüpekiştirmektedir. Ayrıca, 336C sayılı Yasanın 2. maddesiyle İl Özel İdaresiKanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine eklenen 13. bentteki"İl özel idaresi,mahallî müşterek nitelikte olan ... görevler ve bu Kanun dışında çeşitlimevzuatla verilen görevleri imkânları ve tespit edeceği öncelik sırasına göreyürütür." ve 14. bentteki "İl özel idaresi, İl'in mahallîhizmetlerini kalkınma planı ilke ve hedeflerine uygun olarak ve il'in imkân veihtiyaçlarını da gözönünde bulundurarak yıllık program hazırlamak veuygulamakla görevlidir." biçimindeki kurallar, konuyu, kuşku veduraksamaya yer bırakmayacak açıklıkla ortaya koymaktadır.

İptal istemine konu edilen 87. maddenin ikinci fıkrasındaki"Yıllık program dışında yapılacak iş!er..."in valinin önerisi veilgili bakanın onayı ile yürürlüğe girmesine olanak sağlayan kuralın, öncedenbilinmeyen ya da yıllık programın uygulanmasına başlanmasından sonraortayaçıkan konulara yönelik olduğu söylenebilir. Ancak, böyle durumlarda da, zamankaybına yol açmadan işin gerektirdiği kararın alınabilmesi olanağı, İl Özelİdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun, İl Daimî Encümeninin yürüteceği görevleri sayan144. maddesinin6. bendi ile düzenlenmiştir. Bu bent uyarınca, il daimîencümeni, ivedi durumlarda, ilk toplantısında bilgisine sunmak koşuluyla ilgenel meclisi yerine karar alma yetkisini taşımaktadır.

Uygulamada haftada en az bir kez olağan toplantı yapan ve yine İlÖzel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 141. maddesi uyarınca, valinin gerek görmesihalinde toplantıya çağrılabilen İl Daimi Encümeninin yıllık program dışındakalabilen işleri de karara bağlama yetkisi varken, bu konuda valiye ve ilgilibakana ayrıca bir yetki tanınması, yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğugibi, idarî vesayet yetkisiyle de bağdaşmaz. Yerel yönetimin ilgili organınınbir kararı bulunmadığı halde, genel yönetim mercilerinin onun yerine geçerekkarar vermesi, hiyerarşik bir tasarruftur.

Öte yandanbu yetkiyi, İl Genel Meclislerinin kararıyla oluşacakyıllık programların gerçek boyutlarını küçültüp, program dışı işlerin içeriğinigenişletme yolunda sakıncalı bir uygulama alışkanlığına dönüştürebileceği kuşkuve olasılığından arındırmak son derece güçtür. Keyfilik ve yan tutma savları,tasarrufu gölgeler.

Bu nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 7. maddesiyle değiştirilen IIÖzel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 87. maddesinin ikinci fıkrası, Anayasa'nın127. maddesine aykırı görüldüğünden iptali gerekmektedir.

E- 3360 SAYILI YASANIN 9. MADDESİ :

Yasanın bu maddesi, İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 100.maddesinde yaptığı değişiklikle birinci fıkrasında, kaymakamların, valiye karşısorumlu olmak üzere, valinin vereceği özel idare hizmetlerini yapacakları;ikinci fıkrasında ise, kaymakamlara bu hizmetleri karşılığında, 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'ndaki 1. derecenin son kademesi gösterge rakamının,bütçe kanunlarında devlet memurları maaşı için belirlenen katsayı ile çarpımısonucu bulunacak miktarın yarısını aşmamak koşuluyla her yıl İçişleriBakanlığı'nca saptanacak miktarda aylık ödeme yapılacağı hükmünü getirmiştir.

Davacı, anılan 100. maddenin birinci fıkrasıyla ilgili savında,merkezî yönetimin temsilcisi durumundaki kaymakama, yine merkezî yönetimintemsilcisi olan vali tarafından il özel yönelimine ait ve seçilmiş organlarınsorumluluğundaki hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin verilmesinin bu organlarıdışlayacağından Anayasa'nın 127. maddesinin birinci, ikinci ve beşincifıkralarına aykırı olduğunu;ikinci fıkrasına yönelik savında ise, İçişleriBakanlığı'na kamu görevlileri için aylık saptama yetkisi verilmesininAnayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "Memurların vediğer kamu görevlilerinin..., aylık ve ödenekleri ... kanunla düzenlenir."kuralına aykırı bulunduğunu ileri sürerek iptalini istemektedir.

1. Özerk bir yerel yönetim biçimi olan il özel yönetimlerininkararlarının yerine getirilmesi görevi, bu yönetimlerin yürütme organı olanvaliye aittir. Vali, bu görevini, İl Özel İdare Müdürlüğü ve merkezdenyönetimin ildeki örgütleri aracılığıyla yerine getirir. 3360 sayılı Yasanın 7.maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)' nün 87. maddesininbirinci fıkrası bu olanağı sağlamıştır. Kaymakamların, valiye karşı sorumluolarak, vali tarafından verilen bu görevleri eylemli olarak gerçekleştirmeleri,özerk bir yönetimin karar organlarının görevine müdahale biçimindeyorumlanamaz. Bu hizmetlerin yürütülmesine ilişkin kararları veren, yine ilkamu tüzelkişiliğinin seçilmiş organlarıdır. Yapılan düzenleme ile buorganların dışlanması söz konusu değildir. Kaymakamlar, bu kural getirilmedenönce de bu uygulamanın içinde idiler. Yapılan iş, eylemli durumunyasallaştırılmasından ibarettir.

Öte yandan, kaymakamın, kendisine görevi veren valiye karşı buhizmetlerin yürütülmesinden sorumlu tutulması, hem hiyerarşinin, hem dekarşılığında belli bir sorumluluk bulunmayan hiç bir kamu görevininolamayacağına ilişkin kamu hukuku ilkesinin gereğidir. Dava dilekçesinde, bukuralın idari vesayet gereklerine de aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de,konunun önceki bölümlerde hukuksal niteliği açıklanmış olan idarî vesayetyetkisi ile bir ilgisi yoktur.

Bu durumda, Yasanın 9. maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresiKanunu (İUVKM.)'nun 100. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesi hükmününAnayasa'nın 127. maddesine aykırılık savı yerinde değildir.

2. Anılan Yasanın 100. maddesinin ikinci fıkrası, yaptıkları ilözel yönetimine ilişkin hizmetler karşılığında, ölçütleri 657 sayılı Yasa veyıllık genel bütçe yasalarıyla belirlenecek miktarın yarısını aşmamak üzereyapılacak aylık ödemelerin miktarını saptama yetkisini İçişleri Bakanlığı'naveren bir düzenleme getirmiştir. Davacı bu hükmün, Anayasa'nın 128. maddesininikinci fıkrasında yer alan"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin ...aylık ve ödenekleri ... kanunla düzenlenir." kuralına aykırı olduğunuileri sürmüştür. Yasa ile yapılması gereken bir düzenlemenin, İçişleriBakanlığı'nın takdir yetkisine bırakılması, Anayasa'ya aykırılık savının özünüoluşturmaktadır.

Anayasa'nın çeşitli maddelerinde yer alan "kanunladüzenlenir" deyiminden neyin anlaşılması gerektiği hususuna Anayasa Mahkemesi,kararlarıyla açıklık getirmiştir. Örneğin, 18.6.1985 günlü, E. 1985/3, K.1985/8 sayılı kararında, konuyu şöyle belirginleştirmiştir :

Yasa Koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyiçizecek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolunda sınırlarıbelirlenmiş alanlar bırakacak, idare, ancak o alanlar içinde takdir yetkisinedayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallar koyarakyasanın uygulanmasını sağlayacaktır.

Esasen, Anayasa'nın 8. maddesinin, yürütme yetkisi ve görevininAnayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir, hükmününanlamı da budur.

Şu halde, anılan Yasanın ikinci fıkrası da, Anayasa'nın 128.maddesinin ikinci fıkrasındaki yasayla düzenleme koşuluna uyarak, kaymakamlaraverilmesi öngörülen ödenekle ilgili kuralları saptamış bulunmaktadır. Yasakoyucu, sınırları belirlenmemiş alanda yönetime, bu hükmün uygulanması yönündebir takdir yetkisi vererek, esneklik sağlama amacını gütmüştür. Burada İçişleriBakanlığı'nın yetkisi, davacı savının aksine, devlet memuru olan kaymakamlaradoğrudan ödenek tespiti olmayıp, kaynağınıyasadan alan bir takdir yetkisininkullanılmasıdır. Yasa, bu ödenekle ilgili öğeleri belirlediğine göre,Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü buyruk yerinegetirilmiş bulunmaktadır.

Anayasa'ya aykırılık görülmediğinden, bu hükme yönelik iptalisteminin de reddi gerekmektedir.

F- 3360 SAYILI YASANIN 11. MADDESİ :

Yasanın bu maddesiyle değiştirilen il Özel İdaresi Kanunu(İUVKM)'nun 116. maddesinin, davacının Anayasa'nın 128. maddesine aykırı olduğuyolundaki savı, il genel meclisinin başkan ve üyelerine ödenecek, ölçüt ve üstsınırı inceleme konusu 116. maddede belirlenen ödenek miktarının İçişleriBakanlığı'nın önerisi ve Bakanlar Kurulu kararı ile tespit edilmesineyöneliktir. İl genel meclisi üyelerinin birer kamu görevlisi oldukları, özlükhaklarının ve ödeneklerinin memurların bağlı olduğu hükümlere tâbi tutulacağıbu nedenle ödeneklerinin miktarının Bakanlar Kurulu kararıyla değil, yasa ilebelirlenmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

Davacı savında dikkati çeken ilk husus, sözü edilen ödenekmiktarını saptamaya Bakanlar Kurulu'nun yetkili olup olmadığıdır. Bu konu,kaymakamlara ödenecek ödeneklerin miktarının İçişleri Bakanlığı'nca saptanıpsaptanamayacağı irdelenirken de ele alınmış ve Anayasa'ya aykırı olmadığısonucuna varılmıştır. Aynı gerekçe Bakanlar Kurulu kararı için de geçerlidir veAnayasa'ya aykırı değildir.

Davacı savıyla ilgili ikinci önemli nokta ise, il genel meclisiüyelerinin, Anayasa'nın 128. maddesinin birinci fıkrasında belirlenen "...diğer kamu görevlileri..." nden olup olmadıklarıdır.

Bunun için de, öncelikle, il genel meclisi üyelerinin yaptıklarıhizmetin, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen "Devletin ... ve diğerkamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarıkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerden olup olmadıklarınınbelirlenmesi gerekir.

Öğretide, kamu tüzelkişiliğine sahip il özel yönetimleriningörevlerinin kamusal nitelikli olduğu kabul edilmektedir.

Pozitif hukukta da aynı yönde değerlendirme yapılmaktadır.Gerçekten 1897 sayılı Yasa ile değişik 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,hangi kurumların devlete verilmiş aslî ve sürekli bir kamu hizmetini genelidare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarını, hangilerinin bu niteliktebulunmadıklarını saptamayı Bakanlar Kurulu'na bırakmıştır. Bakanlar Kurulu ise,26.11.1973 günlü, 7/10986 sayılı kararında, il özel yönetimlerini "...Devlete verilmiş aslî ve sürekli bir kamu hizmetini genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü kurumlar..." arasında saymıştır.

İl genel meclisi üyelerinin yaptıkları hizmetlerin bu niteliğinekarşın, kendilerinin de Anayasa'nın 128. maddesinde gösterilen "... diğerkamu görevlilerinden sayılıp sayılamayacağı hususu önem kazanmaktadır.

Öğretide yapılan açıklamalara göre, başta devlet olmak üzere tümkamu yönetim ve kurumlarında kamu hizmetlerini yürüten bir çok gerçek kişilervardır. Bu kişilerden bir bölümü yönetim örgütünün ve kamu hizmetlerinin içindekaybolarak ve örgütle kaynaşarak tek varlık haline gelmekte, diğer bölümü ise,hizmet ve örgütle bu biçimde birleşmeyerek bağımsız durumda bulunmaktadırlar.

Yine öğretideki belirlemelere göre, devlet örgütüne giren gerçekkişiler, "hükümet ve idare edenler" ile bunların uzmanlaşmışyardımcıları olan "ajanlar" biçiminde iki kategoriye ayrılırlar. Ajankavramı, memurları olduğu kadar, il genel meclisi üyeleri ile belediye meclisiüyeleri gibi "onursal (fahri) ajanları "da kapsar. Her memur birajandır, ama her ajan bir memur değildir.

İl genel meclisi ve belediye meclisi üyeleri gibi seçimle vebelirli bir süre için kamu hizmetlerine katılan onursal ajanlar, genelde kurulhalinde çalışırlar. Tek başlarına bir hizmet yapmadıkları gibi, kurulun dışındaidarî bir sıfat ve yetkileri de yoktur. Usulüne uygun olarak toplandıklarızaman resmibir sıfat ve statü kazanırlar. Bunun dışında genel ya da meslekîstatülere tabidirler. Oysa memurların, sırf kendilerine özgü statüleri vardır.Görevleri dışında da kamu hizmetleri statüsünün bir bölümü olan bu statühükmüne tâbi olurlar ve resmî sıfat ve yetkilerini korurlar.

Onursal ajan kategorisine giren il genel meclisi üyeleri, hizmetkadrosuna sürekli biçimde girmiş ve onunla kaynaşmış olmadıkları, kamuhizmetlerine geçici ve arızî olarak katıldıkları, örgüt içinde ve aralarındahiyerarşi bağı bulunmadığı, üstlendikleri kamu hizmetleri dışındakivarlıklarını, iş ve meslek statüsündeki yerlerini korudukları, kamuhizmetlerinin gerektirdiği alan ve ölçülerde uzmanlaşmadıkları için memur ya dakamu görevlisi sayılmaları olanağı yoktur.

İl genel meclisi üyelerinin de, görevleri sırasında vegörevlerinden dolayı işledikleri suçları bakımından Türk Ceza Kanunuuygulamasında memur durumunda sayılmaları, ellerinde kamu gücünü ve diğeraraçları bulundurmaları nedeniyle ayrı bir korumaya tabi tutulma gereksiniminedayanmaktadır. Ceza hukukuna özgü bu nedenler, onların idare hukuku ilkelerinegöre de memur ya da kamu görevlisi olarak kabulüne yeterli değildir.

Bu gerekçelerle, dava dilekçesinde yer alan ve il genel meclisiüyelerinin kamu görevlisi oldukları, ödeneklerinin miktarının yasa yerineBakanlar Kurulu kararına dayandırılmasının Anayasa'nın 128. maddesine aykırıbulunduğu biçimindeki sav yerinde görülmemiştir. İptal isteminin reddigerekmektedir.

G- 3360 SAYILI YASANIN 12. MADDESİ :

Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu(İUVKM)'nun 119. maddesi "İl genel meclisinin çalışma esas ve usulleriİçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükmünügetirmiştir. Davacı, il genel meclisinin görev ve yetkileriyle doğrudan ilgiliolan bu yetkinin İçişleri Bakanlığı'na verilmesinin Anayasa'nın 127. maddesininbirinci, ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğunu ileri sürerek iptaliniistemiştir.

Aynı konuda, Yasanın 5 maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresiKanunu (İUVKM.)'nun 84. maddesi için açıklanan gerekçe bu madde hakkında dageçerlidir ve Anayasa'nın127. maddesinin yukarıda anılan fıkralarına aykırılıkyoktur. İptal isteminin reddi gerekmektedir.

Bu görüşe Yekta Güngör ÖZDEN katılmamıştır.

H- 3360 SAYILI YASANIN 14. MADDESİ :

Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu(İUV-KM.)'nun 136. maddesinin son fıkrasında "İl özel idare müdürü ile köyhizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskân müdürü il daimî encümeninin tabiîüyesidir." biçiminde yer alan hükmün; seçimle oluşturulan bir organdaseçimle gelmeyen ve merkezden yönetimin uzantısı olan müdürleringörevlendirilmesine yol açtığı, bu nedenle Anayasa'nın127. maddesinin birinci,ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğu davacı tarafından ileri sürülmüş veanılan fıkranın iptali istenmiştir.

Anayasa'nın127. maddesinin birinci fıkrası, il, belediye veya köyolarak üç tür halinde sayılan yere! yönetimlerin "... karar organlarının"...gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek..."oluşturulacağını, buyurucu bir kural kesinliğiyle ortaya koymuştur. Kararorganlarının seçimle oluşturulması belirleyici ana öğedir.

Kamu tüzelkişiliğine sahip il özel yönetiminin il genel meclisi,il daimî encümeni ve vali olmak üzere üç organının bulunduğu, bunlardan ilgenel meclisinin "karar", valinin ise "yürütme" organıoldukları bilinmektedir. Davacının iptal istemi karşısında il daimî encümenininbir karar organı olup olmadığının saptanabilmesi, irdelemeyi gerektirmektedir.

Gerek kendi kuruluş yasasıyla, gerek diğer yasalardaki hükümlerleil özel yönetimine verilen hizmetlerin yerine getirilmesi için alınması gerekenyürütme kararlarının ve hukuksal işlemlerin bir kısmı il genel meclisinin yetkialanındadır. Ancak, il gene! meclisi sürekli ya da sık aralıklarlatoplanmadığından, gerekli kararların alınamaması ve işlemlerin yapılamaması,kamu hizmetlerinin aksamasına ve kesintiye uğramasına yol açabilir. Bu önemli sakıncayıgidermek için, il genel meclisinin toplantı halinde bulunmadığı zamanlarda onunyerini alabilecek ve genel meclisin iradesi doğrultusunda yetkilerini kısmenkullanabilecek, ayrıca yasalarla kendisine verilmiş belli görevleri de doğrudandoğruya yapabilecek, üyeleri gene! meclisçe ve kendi üyeleri arasından seçilenikinci bir organ olarak il daimî encümeni oluşturulmuştur.

İl daimî encümeninin görevlerini sayarak gösteren İl Özel İdaresiKanunu (İUVKM.)'nun 144. maddesinin incelenmesinden bu kurulun, bir görüşme,danışma, denetim, karar ve yürütme organı olduğu anlaşılır. Bir bakıma, karmakurul niteliğindedir. Ancak, karar organı olma niteliği ağırlık kazanmaktadır.Özellikle, yasaların doğrudan il daimî encümenince karara bağlanmasınıöngördüğü konularda aldığı kararların il genel meclisinin onayına gerekgöstermemesi ve il kamu tüzelkişiliğini bağlayıcı güç ve geçerlilikte olması,il daimî encümeninin daha çok bir karar organı olduğunu vurgulamaktadır. Bu durumda,il daimî encümeni, Anayasa'nın 127. maddesindeki anlatımla, "... kanundagösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan..." il kamutüzelkişiliğinin "karar organları"ndan biridir.

Özerk hukuksal yapıya sahip il özel yönetiminin, aynı zamanda veağırlıklı olarak bir karar organı statüsündeki il daimî encümenine, seçimlegelmiş beş üye dışında merkezden yönetimin atama ile gelen ve asli görevleriitibariyle hiyerarşik denetime tabi üç memurunun "tabiî üye"sıfatıyla dahil edilmesi, Anayasa'nın 127. maddesindeki karar organlarınınseçimle oluşmasını öngören kuralıyla bağdaştırılamaz. Ayrıca, "tabiîüye"lerin varlığı, yasalarla sınırlarıve alanları belirlenmiş yerelyönetimlere özgü kamu gücüne, merkezden yönetimin ortaklığı sonucunu doğurur veözerkliği ihlâl eder.

Dava dilekçesinde iptal istemine konu edilen hükmün idarî vesayetyetkisine de aykırı olduğu ileri sürülmüşse de, konunun idarî vesayetle ilgisiyoktur.

Açıklanan nedenlerle 3360 sayılı Yasanın 14. maddesiyledeğiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM)'nun 136. maddesinin son fıkrasınıoluşturan "İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlıkve iskân müdürü il daimî encümeninin tabiî üyesidir." biçimindeki kural,Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasına aykırı görüldüğünden iptaligerekmektedir.

Bu görüşe Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİNkatılmamışlardır.

İ- 3360 SAYILI YASANIN 16. MADDESİ :

Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu(İUVKM)'nun 141. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Encümen kararında2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümen kararı kesinleşmiş olur."biçimindeki kural, davacı tarafından Anayasa'nın 127.maddesinin birinci, ikincive beşinci fıkralarına aykırı olduğu savıyla iptal istemine konu edilmiştir.

Fıkranın anlamını tamamlayan ve iptal istemine açıklık getiren,anılan fıkradan bir önceki ikinci fıkra metni şöyledir :

"Vali; İl daimi encümen kararlarını, kanun, tüzük veyönetmeliklere; Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa dahagörüşülmesini isteyebilir."

İkinci ve üçüncü fıkralar birlikte gözönüne alındığında, davacınınsavına göre; 5 seçilmiş ve 3 tabiî üyeden oluşan il daimî encümeninde 2/3'lüknitelikli çoğunluk sayısı 6'dır. Valinin, ikinci fıkradaki nedenlere dayalıolarak encümen kararının bir kez daha görüşülmesini istemesi halinde, merkezdenyönetimin uzantısı durumunda olan ve valinin hiyerarşik denetim etkisindebulunan üç "tabiî üye"nin ve valinin toplam 4 oyu karşısında, 5seçilmiş üye ile 2/3'lük nitelikli çoğunluk için gerekli 6 sayısını bulmakolanağı yoktur. Böylece, il daimî encümenine üçüncü fıkraile tanınmış olan"ısrar" hakkının sonuç alıcı, etkin ve pratik bir yararıolmayacağından, seçilmiş üyelerin encümendeki varlığı dışlanacak, Anayasa'yaaykırılık kendiliğinden oluşacaktır. İptal isteminin gerekçesi budur.

Anayasa'nın 127. maddesinde, yerel yönetim organlarının yalnızcaoluşumuna ilişkin temel bir ilke yer almakta, kararlarını ne şekilde alacaklarına,yani karar çoğunluğuna ilişkin herhangi bir kural bulunmamaktadır. Böyle oluncada, yasanın 16. maddesiyle değişik İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 141.maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırılığından söz edilemez.

Encümen kararlarının, 2/3 çoğunlukla ısrar durumundakesinleşmesini öngören fıkra hükmü, ancak, yine Yasanın 14. maddesiyle değişikİl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 136. maddesinin son fıkrasındaki hükümlebirlikte düşünüldüğünde, Anayasa'ya aykırılık görünümü ortaya çıkmakta ise de,bunun anılan maddenin Anayasa'ya aykırılığından kaynaklandığı açık bir biçimdegörülmektedir. Çünkü, tümü seçilmiş üyelerden oluşan bir encümende kararların,ister salt, isterse nisbî ya da nitelikli çoğunlukla alınması Anayasa'ya aykırıbir sonuç doğurmayacaktır. Anayasa'ya uygunluk açısından her norm diğerindenbağımsız olarak denetleneceğine göre, bu hükümde Anayasa'ya aykırı bir durumdanbahsetmeye olanak yoktur.

İptal isteminin reddi gerekmektedir.

V- S O N U Ç :

16.5.1987 günlü, 3360 sayılı "13 Mart 1913 Tarihli İdareiUmumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin Adının ve Bazı MaddelerininDeğiştirilmesine, Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun"un;

A- 2. maddesiyle İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatı'nın 78.maddesine eklenen 13. bendin ikinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ve İhsan PEKEL'in karşıoyları veoyçokluğuyla,

B- 5. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 84. maddesinin ikinci fıkrasındaki "İçişleriBakanlığınca" ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE oybirliğiyle,

C- 6. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 86. maddesinin üçüncü fıkrasının 2., 3., 4., 5. ve 6. bendlerininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle,

D- 7. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 87. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE oybirliğiyle,

E- 9. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 100. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesiyle ikincifıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadıklarına ve iptal isteminin REDDİNEoybirliğiyle,

F- 11. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 116. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle,

G- 12. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 119. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN'in karşıoyu ve oyçokluğuyla,

H- 14. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 136. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİN'in karşıoyları veoyçokluğuyla,

I- 16. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle,

22.6.1988 gününde karar verildi.

 

 

Başkan

Mahmut C. CUHRUK

Başkanvekili

Yekta Güngör ÖZDEN

Üye

Necdet DARICIOĞLU

Üye

Mehmet ÇINARLI

Üye

Servet TÜZÜN

Üye

Mustafa GÖNÜL

Üye

Mustafa ŞAHİN

Üye

Mehmet Şerif ATALAY

Üye

Oğuz AKDOĞANLI

Üye

İhsan PEKEL

Üye

Selçuk TÜZÜN

 

 

 

 

 

KARŞIOYGEREKÇESİ

 

İl özel yönetimine ilişkin 13 Mart 1913 günlü geçici yasanın 3360nolu Yasayla değişik kimi maddelerine yönelik iptal davasında 119. maddesiyleilgili olarak kullandığım karşıoyumun gerekçesini özetle belirtiyorum :

Geçici yasanın 3360 nolu Yasanın 12. maddesiyle değiştirilen 119.maddesi, il genel meclisinin çalışma esas ve usullerinin İçişleri Bakanlığı'ncaçıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceğini göstermektedir.

Anayasa'nın "Mahallî idareler" başlıklı 127. maddesi,yerel yönetimleri, yöre halkının ortak gereksinimlerini karşılamak üzerekuruluş ilkeleri yasayla belirtilen, yasada belirtilen karar organlarıseçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olaraktanımlamış, ayrıca, çok belirgin biçimde, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin"yerinden yönetim ilkesi"ne uygun olarak yasayla düzenleneceğini,seçimlerinin de Anayasa'nın 67. maddesindeki ilkelere göre yapılacağınıöngörmüştür.

İl genel meclisinin çalışma ilkeleri (esasları), işlevleriniyerine getirme kuralları, varlıklarını koruma ve sürdürme yollarıdır. Hermeclis, oluşumunun, yapısının ve bu alanlardaki anayasal ilkelerin gereğiolarak çalışma ilkelerini kendisi düzenlemelidir. Anayasa'nınyukarıda değinilen127. maddesi; görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygunolarak yasayla düzenleneceğini öngörünce, görevle doğrudan ilgili olan"çalışma ilkelerinin" İçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmeliğebırakılması uygun karşılanamaz. Fıkradaki "esas ve usuller, birbirinitamamlayan, genelde kimi yerde biri önde, öbürü arkada ama birlikte kullanılaniki sözcük, bir tamlama niteliğinde olup anlamı, görev yapma-çalışma düzenidir.Oluşumdan dağılmaya değin, koşulları, yöntemleri,süreleri, dinlenceyi, kararalmayı, uygulamayı ve izlenecek yollan kapsar. Yerel yönetimlerin özerkliği dekendi düzenini kendisinin kurmasını zorunlu kılmaktadır. Yerel ve ortakgereksinimlerin kapsamını ve sınırını Bakanlar Kurulu'nun saptamasınıAnayasa'ya aykırı bulup 119. maddeyi aykırı bulmamak bir çelişkidir. İçişleriBakanlığına tanınan yetkiyi "idari vesayet"e bağlamak daolanaksızdır. Yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasındaki ilişkiyi, merkezinegemenliği, etkinliği olarak kabul etmek Anayasa'nın amacına, sınırlı olurunaters düşer. Anayasa'dan kaynaklanan özerklik Anayasa dışı düzenlemelerlegeçersiz kılınamaz. Yerel yönetimlerin kendi karar organları dışlanarak merkezikararı ile kendi görevlerine ilişkin düzenleme yapmak "idarî vesayet"kurumunu özerkliğin karşıtı durumuna getirmek, amaca ve yapıya tümüyle aykırıolur. Bakanlığın özerkliğe elatması (müdahalesi) niteliğindeki yönetmelikçıkarması, yerinden yönetimle bağdaştırılamaz. Yerinden yönetim gereklerindenherhangi birinin çiğnenmesiya da Anayasa'nın gösterdikleri dışında sınırlanmasıözerkliği sözde bırakır. Geçici yasanın 103-135. maddelerinin içerikleri yerelyönetimlerin organlarının oluşumu ve çalışmasıyla ilgili olsa, üzerinde durulanyönetmelik ayrıntıları düzenlese de yeni değişikliklerle Anayasa'ya aykırıkurallar, oldu-bittiler önlenemez. Çalışma ilkeleri görevle doğrudan ilgiliolup yasa konusudur. Vesayet makamının denetimini kolaylaştırmak düşüncesi,Anayasa buyruğuna üstün tutulamaz. Anayasa'ya karşı düzenlemeye hakver-diremez. Anayasa katında böyle bir düzenlemenin yasa koyucunun, yasamaorganının takdir alanına ilişkin olduğu da savunulamaz.

Özerk kuruluşların yetkilerini, yasaların değişik maddeleriyle,sözde nedenlerle (bahanelerle) elinden almak, özerkliğe katlanamayışın,demokratikleşmeyi benimsemeyisin, yerel yönetimleri merkezî yönetime mutlakbağlı ve merkezî yönetimi yerel yönetimler üzerinde egemen kılmak isteyişinsonucu olarak değerlendirilebilir. İl özel yönetimlerinin temel işleviniyadsıyarak bu kurumlar güçlendirilemez. Anayasa içe sindirilmeli, düşüncelerinbu doğrultuda giderek değişmesi doğal karşılanmalıdır. Merkezin gölgesi, uydusudurumuna sokulması yerel yönetimlerin varlığını gereksiz kılar. İçişleriBakanlığı'-na tanınan yetki bu sonucu hızlandıranbir etken görünümündedir.Yasama organının böyle bir duruma ortam hazırlaması düşünülemez. Denetim aracıolan "vesayet"in, egemenlik aracı düzeyine getirilmesini AnayasaMahkemesi önleyerek yerel yönetimlere gerçek kişiliğini kazandırmalı, göstrmelikkurumolmaktan kurtarmalıdır. İl genel meclisinin düzenleyici işlemler yapmasınıönlemek özerkliğin doğasına aykırıdır. Sınırlama, kısıtlama, yok edicigenişlikte ve Anayasa buyruklarının ötesinde olamaz. Tüzelkişiliğin kural koymayetkisi elinden alınıp onunyerine merkezin kural koyması yolu izlenirsehukuksallık kuşkulu olur. Yerel yönetim özerkliği, bir biçim olan demokrasininyapılaşıp yaygınlaşması, somutlaşıp özümsenmesidir. Yöneticilerini sözdetemsilci durumunda bırakmamak için yetkilerinde gereksiz kısıtlamayagidilmemelidir. Kurumlarla toplum arasındaki iletişimi ve uyumu kurallarsağlar. Katkıyı sağlamak, başarıyı gerçekleştirmek olanaklara bu da çoğunluklayetkiye bağlıdır. Anayasa'nın tanıdığı yetkiyi, bir hak ve özgürlüğü aşırısınırlamak, tanımamakla birdir. Yerel yönetimleri, merkezî yönetimin birimidurumunda ele alan 119. maddeyi açıkladığım nedenlerle Anayasa'nın127. ve 7.maddelerine aykırı buluyorum.

 

Başkanvekili

Yekta Güngör ÖZDEN

 

KARŞIOYYAZISI

16.5.1987 günlü, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesiyle İdarei UmumiyeiVilayet Kanunu Muvakkatinin 78. maddesine eklenen 13. bendin ilk cümlesinde; ilözel idaresinin, "mahallî müşterek nitelikte olan imar, bayındırlık,sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve spor, tarım,ağaçlandırma,orman tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür, turizmle ilgili görevlerve bu Kanun dışında çeşitli mevzuatla verilen görevleri" imkânları vetesbit edeceği öncelik sırasına göre yürüteceğinden söz edildikten sonra, davakonusu ikincicümlesinde; "İl özel idarelerinin görevli olduğu mahallî vemüşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kurulunca tesbit olunur."hükmüne yer verilmiştir.

İl'e ait mahallî hizmet ve görevleri genel hatlarıyla ayrı ayrıbelirleyen 78. maddenin birinci cümlesini tamamlayan ikinci cümle; il özelidarelerinin görevleri ile öteki mahallî idarelerin ve merkezî idarenin esasitibariyle aynı konulara ilişkin görevleri arasında ayırım yapılabilmesini,böylece uygulama alanında ortaya çıkması muhtemel uyuşmazlıkların önlenmesinisağlamak üzere, il özel idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterekihtiyaçların kapsam ve sınırının Bakanlar Kurulunca saptanacağını öngörmüşbulunmaktadır.

Bu durumda Yasa Koyucu, birinci cümlede, il'e ait mahallî müştereknitelikteki ihtiyaç ve hizmetlerle ilgili genel çerçeveyi çizmiş, ihtisasa veidare tekniğine ilişkin ayrıntıların düzenlenmesini Bakanlar Kurulunabırakmıştır. 3360 sayılı Yasanın 21. maddesine göre, bu Yasa hükümleriniyürütmekle görevli kılınan Bakanlar Kuruluna, yürütme sorumluluğunu üstlendiğisöz konusu Yasanın uygulanmasını sağlamak amacıyla tanınan sınırlı düzenlemeyetkisinin, bu bakımdan, Anayasal ilke ve kurallara, özellikle Anayasa'nın 5.,123. ve 127. maddelerine aykırı bir yönü yoktur.

78. maddenin 13.bendinin, il özel idarelerinin görevli olduğumahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsam ve sınırının Bakanlar Kurulunca tesbitolunacağını öngören ikinci cümlesi hükmünün "Anayasa'ya aykırı olduğuna veiptaline" ilişkin olarak oyçokluğuyla oluşturulankararabunedenlerle katılmamaktayım.

 

 

Üye

Necdet DARICIOĞLU

 

 

 

 

KARŞIOYYAZISI

 

1- 3360 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle 1913 sayılı İdarei UmumiyeiVilayet Kanunu Muvakkatinin 78. maddesinin "son iki fıkrası" maddemetninden çıkarılarak, bu maddeye, 13., 14., 15 inci bentler eklenmiştir. Onüçüncü bent birinci cümlesinde yapılan düzenleme ile il özel idaresinin,"mahallî müşterek nitelikte olan imar, bayındırlık, sağlık ve sosyalyardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve spor, tarım, ağaçlandırma, ormantesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür, turizmle ilgili görevler ve bukanun dışında çeşitli mevzuatla verilen görevleri imkânları ve tesbit edeceğiöncelik sırasına göre yürüteceği" belirtilmektedir. Bu bendin ikincicümlesine göre, "il özel idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterekihtiyaçların kapsamı ve sınırı" Bakanlar Kurulunca tesbit olunacaktır.

Bakanlar Kuruluna verilen bu "il özel idarelerinin görevliolduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırını tesbiti"yetkisinin amacı, genel ve madde gerekçelerinde "kamu hizmetinde birlik vetasarruf sağlanması" olarak açıklanmaktadır. Anayasa'nın 123. maddesibirinci ve ikinci fıkralarında, "idare, kuruluş ve görevleriyle birbütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezdenyönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır." denilmekte ve yineAnayasa'nın 127. maddesi üçüncü fıkrasında, "mahalli idarelerin kuruluş vegörevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunladüzenleneceği" belirtilmekte, aynı maddenin beşinci fıkrasında da,"merkezi idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarivesayet yetkisine sahip olduğu" açıklanmaktadır.

Yukarıda sözü edilen iki maddede yer alan fıkralardakidüzenlemeler birlikte değerlendirildikte, Anayasa koyucu tarafından, idarenin"kuruluş ve görevleri yönünden bütünlüğü esas alınmak suretiyle merkezdenve yerinden yönetim ile kamu hizmetlerinin yürütüldüğünün kabul edildiği vemerkezi idareye, mahallî idareler üzerinde, "mahallî hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarîvesayet yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinde; idarenin görevlerinyürütülmesi yönünden bütünlüğü kabul edilip, bu bütünlüğün ve birliğinsağlanması için merkezi idareye, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun bir şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasıamacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet"yetkisi tanındığına göre, dava konusu 2. madde 13. bendi ile yapılan yenidüzenlemenin tümü bir bütün olarak incelendiğinde, bu bendin birincicümlesinde, Anayasa'nın 123. maddesi gereği, il özel idaresinin görevleri açıkbir şekilde belirtildikten sonra, madde gerekçesinde açıklandığı üzere, il özelidarelerine verilen hizmetlerin, bir bölümününyürütücüsü olan ilgilibakanlıkların görevleri arasında da yer alması hususu nazarı itibara alınarak,aynı bendin ikinci cümlesinde, belli bir alanda kamu hizmetini yürütecek olanmerkezi idare ile il özel idaresinin görev alanları sınırının, sadece kimin,neyi,ne ölçüde yerine getireceğinin belirlenmesi ve böylece kamu hizmetinde birlikve tasarruf sağlanması, kamu görevlerinin aksamaması ve toplum yararınınkorunması amacıyla bakanlar kuruluna kanunla tanınan bu yetkinin, Anayasa'yaaykırı bir yönü bulunmamaktadır.

2 - Kanun'un 14. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei VilayetKanunu Muvakkatı'nın 136. maddesinin son fıkrasında yer alan "...il özelidare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskân müdürü il daimiencümenin tabiî üyesidir." şeklindeki hükme gelince, bu konuda sayın üyeMustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİN'in karşıoy yazısında belirtilen görüş vegerekçeye katılıyorum.

Çoğunluğun 16/5/1987 günlü, 3360 sayılı Kanun'un 2. maddesiyleİdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatı'nın 78. maddesine eklenen 13. bendinikinci cümlesinin; 16. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet KanunuMuvakkatı'nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasının, Anayasa'ya aykırı olduğunailişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle katılmıyorum.

Üye

Servet TÜZÜN

 

KARŞIOYYAZISI

16.5.1987 günlü ve 3360 sayılı Yasa, 1913 tarihli İdarei UmumiyeiVilâyet Kanunu Muvakkatı'nın sadece dilini sadeleştirmekle ve adını "İlÖzel İdaresi Kanunu" olarak değiştirmekle kalmamış, aynı zamandaorganlarının oluşum tarzına, görev, yetki ve sorumluluklarına yönelik yeni veönemli hükümler de getirmiştir. Yapılan bu değişikliklerden biri de, 136.maddedeki İl Daimî Encümeninin oluşum tarzına ilişkindir.

3360 sayılı Yasanın 14. maddesi ile 136. maddeye getirilendeğişiklikle, eski yasada valinin başkanlığında, İl Genel Meclisinin kendiüyeleri arasından gizli oyla ve bir yıllık süre için seçtiği dört üyeden oluşanİl Daimî Encümeninin, yine valinin başkanlığında, aynı koşullarla İl GenelMeclisinin kendi üyeleri arasından seçeceği beşüye ile İl Özel İdare Müdürü,Köy Hizmetleri İl Müdürü, Bayındırlık ve İskân Müdürünün "tabiî üye"sıfatıyla katıldığı toplam dokuz kişiden oluşmasını öngörmüştür.

İl Daimî Encümeninin yeni oluşum tarzı ve merkezî idarenin ajanıdurumunda bulunan üç memurun "tabiî üye" sıfatıyla bu organda yeralması; iptal isteminde olduğu kadar, çoğunluk kararında da; Anayasa'nın 127.maddesinin birinci fıkrasındaki "...ve karar organları, gene kanundagösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamutüzelkişileridir." kuralı ile aynı maddenin ikinci fıkrasındaki"Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri yerinden yönetimilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir." hükmüne aykırı olduğu ilerisürülmüştür.

Kanımızca ve aşağıda açıkladığımız nedenlerle 3360 sayılı Yasanın14. maddesi ile İl Özel İdaresi Kanununun 136. maddesine getirilen yenidüzenleme Anayasa'nın 127. maddesine aykırı değildir.

Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında yer alan ve yerelyönetimlerin "... karar organları ..."ndan sözeden çoğul haliifadesi, İl Özel İdaresi ve Belediye gibi farklı yerel yönetim birimlerinin enyetkili organlarını amaçlamaktadır. Bunlara "münhasıran karar verenorganlar" da denebilir. İl Genel Meclisleri ve Belediye Meclisleri buibarenin tam karşılığını oluştururlar. Nitekim 1961 Anayasası'nın 116. maddesi,daha açık bir ifadeyle bu organlar için "Genel karar organları"ibaresini kullanmıştı.

İl Daimi Encümenleri ise hem karar, hem de icra organıdırlar.Ayrıca, danışma, denetleme görevleri de vardır.

Şu halde, Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında işaretolunan "karar organları" ibaresi, sadece İl Genel Meclislerini veBelediye Meclislerini kapsamaktadır.

2. Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasındaki "...vekarar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerekoluşturulan ..." biçimindeki ifadede yer alan seçim koşulu, yine enyetkili organ olan İl Genel Meclisi ile Belediye Meclisi gibi "Genel kararorganları"na yöneliktir. Nitekim, 127. maddenin üçüncü fıkrası"Mahallîidare seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindeki esaslara göre beşyılda bir yapılır..." demek suretiyle hem seçim dönemini saptamış, hem de"Seçme, seçilme ve siyasî faaliyette bulunma hakları "m düzenleyen67. maddeye göndermede bulunmuştur. 67. maddeninikinci fıkrası ise, seçimlerin"...yargı yönetim ve denetimi altında..." yapılacağı kuralınıgetirmiştir.

Bu durumda İl Genel Meclisi organını oluşturan üyelerin seçimi,Anayasa'nın 67. ve 127. maddelerine göre "yargısal" niteliktedir.Seçimlerin butlanı, yani organlık sıfatının kazanılmasına ilişkin bir sorununortaya çıkması halinde kesin çözüm yeri, Anayasa'nın 79. maddesinin ikincifıkrası uyarınca Yüksek Seçim Kuruludur. Oysa, İl Daimî Encümenini oluşturacakbeş üyenin seçimi, İl Genel Meclisi yetkisiiçindedir ve "yargısal"değil, tamamiyle" bünyesel" bir "idarî işlem"niteliğindedir. Anayasa'nın 127. maddesinin üçüncü fıkrası ile göndermedebulunulan 67. maddenin ikinci fıkrasındaki, ayrıca, 79. maddenin birincifıkrasındaki "Seçimler, yargı organlarının genel yönetim ve denetimialtında yapılır." ilkesinin, İl Daimî Encümeni seçimlerinde uygulanmaalanı yoktur. Bu konudaki butlana ilişkin iddia ve itirazların kesin çözümyeri, Seçim Kurulları değil, idarî yargı mercileridir.

3. İl Genel Meclisinin seçimleri, Anayasa'nın 127. maddesininüçüncü fıkrası uyarınca beş yılda bir ve 67. maddedeki esaslara göre yapıldığıhalde, İl Daimî Encümeni üyelerinin seçimi bir yıllık bir süre için, yasadabelirlenen ve bazı özel koşulları da içeren yöntemlere göre yapılmaktadır.

4. İl Daimî Encümeni, ister eski yasa metninde gösterildiği gibivalinin başkanlığında ve İl Genel Meclisinin seçtiği dört üye ile birlikte beşkişiden, ister yeni düzenlemeye göre yine valinin başkanlığında, İl GenelMeclisinin seçtiği beş ve idare ajanı durumundaki üç "tabiî üye" ilebirlikte dokuz kişiden oluşsun, bir "karma organ" niteliğinikorumuştur. Valinin dışında, üç yeni "tabiî üye"nin varlığı, buorgana yeni ve sakıncalı bir nitelik kazandırmış gibi değerlendirilemez. İlDaimî Encümeni, bir karar organı olduğu kadar, bir icra organıdır. Buişlevlerin sadece "karar organı" olma özelliği üzerinde durarak ve"yargısal" nitelikli bir seçim yolu ile oluşan "münhasıran kararorganı" statüsündeki İl Genel Meclisi ile bir tutarak ileri sürülen,Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü "yerel yönetimilkesi"ne aykırılık, eksik ve yanlış bir savdır.

5. İl Özel İdare Müdürü, Köy Hizmetleri İl Müdürü ile Bayındırlıkve İskân Müdüründen ibaret üç doğal üyenin İl Daimî Encümeninin oluşumuna dahiledilmesi, teknik ve uzmanlık bilgisi isteyen konularda encümenin çalışmalarınıdesteklemek ve sağlıklı karar alınmasına katkıda bulunmak amacına yöneliktir.

Denebilir ki, anılan doğal üyeler, encümenin üyesi olmasalardıbile, vali tarafından encümene çağrılarak teknik ve uzmanlık bilgilerinden, oyhakkı olmaksızın yararlanmak mümkündür. Bu görüşte gerçek payı vardır. Ne varki, sorumsuz danışmanlığınkararlaradolaylı katkısı ve etkisi ile sorumluüyeliğin doğrudan katkısı ve etkisi, kuşkusuz farklıdır ve herhalde sorumlulukpsikolojisi açısından sorumlu üyelik daha makbuldür.

Ayrıca bu tür bir katılım, Anayasa'nın 123. maddesinde yer alan"İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir."ilkesine de uyum halindedir. Öğretide bu ilke şöyle tanımlanmaktadır:

"Bu ilke, bütün idarî kuruluş ve mercilerin davranışlarınıbirbirleriyle ayarlayarak ahenk içinde çalışmalarını gerekli kılar."(Tahsin Bekir BALTA, İdare Hukukuna Giriş, s. 76)

"... Bu nedenle, çeşitli parçalardan oluşmuş gibi görünenidare makinasının tümü bir bütündür, yani idare, çokluk içinde birlik arz edenbir küldür." (Sıddık Sami ONAR. İdare Hukukunun Umumi Esasları, s.585-587)

Şu halde bu ilke, idarenin bütünlüğünde vazgeçilmez bir öğe olarakkamu yararını ön planda tutmaktadır.

Bu nedenle yasa koyucunun tercihinde kamu yararı faktörü ağırlıkkazanmıştır.

6. İl Daimî Encümeninde birer idare ajanı olan üç "tabiîüye"nin bulunmasının, Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasındaöngörülen "yerinden yönetim ilkesi" ile uyum halinde olup olmadığıhususu da irdelenmeğe değer.

Bilindiği gibi, yerinden yönetim ilkesinden amaç, bu yönetimlerintüzelkişilik sahibi olmalarını, görevli organları seçmek hakkını, seçilmişorganlara karar hakkını kapsar.

Bu ilkenin birinci öğesi tüzelkişilik, tartışma konusu değildir.Bu nitelik, Anayasa'nın 127. maddesinden kaynaklanmaktadır. Esasen il, belediyeve köy yönetimlerinin kamu tüzelkişilikleri vardır.

İkinci öğeyi oluşturan ve ilgililere kendi yararlarını savunmak veisteklerini belirtmekle görevli organları seçmek hakkı, İl Genel Meclisine üyeseçimine ilişkin önceki açıklamalarımızda yer almıştı. Kısaca belirtelim ki,belli koşulları taşıyan seçmenler, Anayasa'nın 67. maddesinde belirlenenesaslar içinde ve İl Genel Meclisi seçimindebu haklarını zatenkullanmaktadırlar. Ne var ki, bir karar ve icra organı olan İl DaimîEncümeninin beş üyesi doğrudan doğruya halk tarafından değil, İl Genel Meclislerinceseçilmektedir.

Üçüncü öğe ise, seçilmiş organların karar verme yetkisidir ve buyetki zaten kullanılmaktadır.

Şu halde, üç doğal üyenin İl Daimî Encümeninin oluşumunda yeralması, yerinden yönetim ilkesine aykırı değildir.

7. İl Daimî Encümeninde üç doğal üyenin yer almasının, İl özelidaresi Kanununun 141. maddesinin üçüncü fıkrasındaki nitelikli kararçoğunluğunu, valinin arzusu yönünde etkiliyebileceği, iptal isteminde veçoğunluk kararında önemle üzerinde durulan konulardan biridir.

141. maddenin ikinci ve üçüncü fıkra metni şöyledir :

"Vali; İl Daimî Encümeni kararlarını, kanun, tüzük veyönetmeliklere, Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa dahagörüşülmesini isteyebilir.

Encümen kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümenkararı kesinleşmiş olur."

Maddeye yöneltilen eleştiriler, 2/3 çoğunluk sayısının 6, oysaseçimli üyelerin sayısının ise 5 olduğu, bu durumda Başkan Valinin arzusudışına çıkamayacak durumdaki 3 doğal üyenin oylarının birleşmesiyle seçimliüyelerin fiilen "ısrar" olanaklarının kaybolacağı ve kararınçıkmayacağı, bunun da yerel yönetimlerin özerk niteliklerine ve Anayasa'yaaykırı bir durum yarattığı noktasında toplanmaktadır.

Kanımızca bu görüş, aşırı ve istisnaî olasılıkları; olağan,sürekli ve düzenli bir yöntem karşısında bir kural halinde görme eğilimindedir.Başka bir anlatımla, kuralı istisna, istisnayı da kural haline getirmektedir.

ikinci bir yanlış ta, seçimle gelene güvenmek, idarenin ajanıdurumundaki valiye ve doğal üyelere güveni esirgemektir. Kamu görevi vegörevlileri, sürekli olarak kuşku ve güvensizlik içinde tutulamaz. Doğruyu,gerçeği bulmak, belli bir kesimin tekelinde olamaz. Anayasal ilke ve kurallaraaçık ve kesin aykırılık olmadıkça aslolan iyi niyettir. Aksi halde Devletyaşamında düzen ve istikraryerine, karmaşa egemen olur.

Eleştirilere ve iptale konu olan 2/3 lük nitelikli çoğunluk, buaçıdan değerlendirildiğinde Anayasa'ya aykırılık söz konusu olamaz.

Yapılan bu açıklamalar sonunda; 3360 sayılı Yasanın 14. maddesiyledeğiştirilen İl Özel İdaresi Kanununun (eski adıyla İdarei Umumiyei VilâyetKanunu Muvakkati) 136. maddesinin son fıkrasıyla İl Daimî Encümeni oluşumuna İlÖzel İdare Müdürü ile Köy Hizmetleri İl Müdürü, Bayındırlık ve İskân Müdürününde "tabiî üye" olarak katılmaları, Anayasa'nın 127. maddesininbirinci fıkrasındaki "...ve karar organları, gene kanunda gösterilen,seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan ..." kuralı ile aynı maddeninikinci fıkrasındaki "... yerel yönetim ilkesi ..."ne aykırı değildir.Aksine bir düşünce. Anayasakoyucunun bile amacını aşan bir yorum zorlamasınayol acar.

Bu nedenle iptal yolundaki çoğunluk kararına karşıyız.

 

Üye

Mustafa GÖNÜL

Üye

Mustafa ŞAHİN

 

 

KARŞIOYYAZISI

3360 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle İl Özel İdaresi Kanunu'nun 78.maddesine eklenen 13. bendin ikinci cümlesi, "İl Özel İdarelerinin görevliolduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kuruluncatesbit olunur." Aynı fıkranın birinci cümlesi ile getirilen düzenlemeninbir gereğidir.

Şöyle ki; 13. bendde yer alan hizmetlerin bir bölümü ilgilibakanlıkların görevleri arasında yer aldığından belli bir alanda kamu hizmetiniyürütecek olan merkezî idare ile il özel idareleri arasında kapsam ve sınırtesbiti gerekmektedir.

Kalkınma ve yıllık yatırım planlarıyla ilgili olan bu tesbitin,söz konusu işlerin her yıl için ayrı farklılıklar göstermesi nedeniyle, YasamaOrganı tarafından kanunla Bakanlar Kurulu'na bırakılmasının yasama yetkisinindevri mahiyetinde olmadığı ülkemiz imkânlarının yerinde ve dengelikullanılmasını temin için genel mahiyette yapılacak böyle bir tesbitin yerindenyönetim ilkesini de kaldırmayacağı açıktır.

Kamu hizmetinde birlik, tasarruf ve yarar sağlanmasına yönelik budüzenlemenin Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine de aykırılığı söylenemez.

Bu nedenlerle Anayasaya aykırı bularak iptalini kararlaştırançoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye

İhsan PEKEL

 

Full & Egal Universal Law Academy