Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1987/7, K.1987/22 Sayılı Karar - 24/09/1987

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1987/7

Karar Sayısı : 1987/22

Karar Günü : 24.9.1987

R.G. Tarih-Sayı :23.12.1987-19673

İtiraz Yoluna Başvuran : Ankara 2 Nolu İdare Mahkemesi

İtirazın Konusu : 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Köy Kanununun,18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunla değişik muhtar ve ihtiyar meclisiüyelerinin görevden alınmasına ilişkin 33/a. maddesindeki "il veya ilçeidare kurulunca" ibaresinin Anayasanın 127. maddesinin dördüncü fıkrasınaaykırılığı nedeniyle iptali istemidir.

I- Olay : Kızılcahamam Asliye Ceza Mahkemesinin 21.11.1985 günlü,E.1984/100, K.1985/109 sayılı kararıyla Türk Ceza Kanununun 355/1. maddesinegöre iki ay hapis, 3000 lira ağır para cezasına mahkûm edilen; hükmedilen hapiscezası paraya çevrilerek ertelenen ve bu cezaları Yargıtayca da 15.10.1986günlü, 6810/9155 sayılı ilâmla onanarak kesinleştiği anlaşılan köy muhtarı,aldığı bu cezalar nedeniyle Köy Kanununun değişik 33/a. maddesi gereğince İlçeİdare Kurulunun 11.12.1986 günlü, 529 sayılı kararıyla muhtarlıktançıkarılmıştır.

İlçe İdare Kurulu kararına karşı açılan davanın görülmesisırasında, Ankara 2 Nolu İdare Mahkemesi, uygulanan Köy Kanununun değişik 33.maddesinin "muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliğinden il veya ilçe idarekurulunca çıkarılırlar" kuralındaki "il veya ilçe idarekurulunca" sözcüklerini Anayasanın 127. maddesinin dördüncü fıkrasınaaykırı görerek iptali için 16.4.1987 günlü, 1987/46 esas sayılı kararla AnayasaMahkemesine başvurmuştur.

II- İlk İnceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nun 8. maddesi uyarınca Başkan OrhanOnar, Üyeler Mahmut C. Cuhruk, Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, MuammerTuran, Mehmet Çınarlı, Selahattin Metin, Servet Tüzün, Mustafa Şahin, AdnanKükner, Vural Savaş'ın katılmalarıyla 7.5.1987 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyadan eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine veesas incelenmesinin 442 sayılı Köy Kanunu'nun 286 sayılı Kanunla değişik 33/a.maddesindeki "il veya ilçe idare kurulunca" ibaresiyle sınırlı olarakyapılmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.

III- Esasın İncelenmesi :

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen yasa hükmü, dayanılan Anayasa kuralı, bunlarla ilgili gerekçeler veöteki metinler incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A) İl, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları genekanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişilerindenbiri olan köy idareleri hakkındaki 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Kanunun 33.maddesinin ilk metni :

"Köy muhtarlığına ve ihtiyar meclisi âzalığına seçildiktensonra :

1) Yüz kızartacak fenalıktan dolayı cünha ile mahkûm olanlar;

2) Delilik, bunaklık ve sefihlik gibi bir hal sebebiyle hâkimtarafından üzerine vasi kanulanlar;

3) Hükûmet ve vilâyet ve köyün ve imtiyazlı şirketlerin maaşlı birmemurluğuna girenler;

4) Kendi köyünün mültezimi ve müteahhidi ve bunların ortağı veyakefili olanlar;

5) Mebusluğa, meclisi umumî ve idare meclisi ve nahiye heyetiâzalıklarından birine seçilenler muhtar ve ihtiyar meclisi âzalığındançıkarılırlar" kuralını içermekteydi.

Aynı Kanunun 41. maddesi de şöyle idi: "Kaymakam köymuhtarının köy işlerini yapamadığını görürse köy muhtarına bir ihtar gönderir.Bundan sonra da iş görmediğini anlarsa köy derneğini toplar, başka bir köymuhtarı seçtirir. Çıkarılan köy muhtarı gelecek seçmelerde geneseçilebilir." Bu madde, 7.7.1950 günlü, 5672 sayılı Kanunun 3. maddesiyle"442 sayılı Köy Kanununun .... 41. maddesinin (Kaymakamın seçim için köyderneğini toplamasına) dair olan hükmü yürürlükten kaldırılmıştır"biçiminde değişiklik görmüştür.

Köy Kanununun ilk şekline göre, 33. maddesinde, muhtar ve ihtiyarmeclisi üyeliğinden çıkarılma yöntemine dair açık bir hüküm olmamasına karşın,41. maddeden de esinlenerek, 33. maddedeki hallerin gerçekleşmesinde de, 286sayılı Kanunla yapılan değişikliğin yürürlüğe girdiği 1963 yılı temmuz ayınakadar muhtar ve ihtiyar meclisi üyelerinin görevlerine doğrudan vali vekaymakamlar son vermişlerdir.

B) Daha önceki Anayasalarda, mahallî idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusunda herhangi birhüküm yok iken ilk defa 9.7.1961 günlü, 334 sayılı Anayasanın 116. maddesininüçüncü fıkrasıyla "Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ileolur" biçiminde kural konmuştur.

Nitelik bakımından, 1961 Anayasası'nın bu hükmüyle öngörülendenetim ile kimi maddelerindeki yargısal denetim arasında önemli farklarbulunması dikkati çekmektedir. Örneğin, 1961 Anayasası'nın 114. maddesininbirinci fıkrasında "İdarenin hiçbir eylem ve işlemi, hiçbir halde, yargımercilerinin denetimi dışında bırakılamaz"; 118. maddesinin üçüncüfıkrasında "Disiplin kararları, yargı mercilerinin denetimi dışındabırakılamaz"; 122. maddesinin ikinci fıkrasında "İdare, seçilmişorganları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarakgörevinden uzaklaştıramaz" biçimdeki hükümler yer aldığı; bu maddelerde"yargı mercilerinin denetimi" ve kararından söz edildiği halde 116.maddesinin üçüncü fıkrasında denetimin, "yargı yolu ile" olmasıyeterli görülmüştür.

Sözü geçen 114. maddenin gerekçesinde şöyle denilmektedir:"Maddede (kazai murakabe) terimi yerine (yargı mercilerinin denetimi)deyiminin kullanılması, özel bir önem taşımaktadır. Gerçekten her kazaîmurakabe, kaza organı tarafından yapılan bir murakabe demek değildir. Birmerciin kaza organı olarak vasıflandırılabilmesi için, kazai bir usuluygulanmasından başka, üyelerin de bağımsız olması ve hâkim niteliğini haiz vestatüsünde bulunması da şarttır. Memleketimizde idarî kaza manzumesinde kaza vevilâyet idare heyetleri, vergi itiraz ve temyiz komisyonları, günlük eksperlerheyeti ve disiplin kurulları gibi tam bir kaza organı sayılmayacak merciler demevcuttur. Bu organların kazaî usuller içinde vazife görmeleri, sevk edilen bumadde hükmüne göre yeter sayılmamıştır. Bu bakımdan kazaî merci vasfındaolmayan mercilerin kararlarına karşı, genel idare mahkemesi olarak kabul edilenve üyeleri tam bir hâkimlik statüsüne kavuşturulan DANIŞTAY'a müracaat hakkıkanunlarla önlenemiyecektir."

Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu'nca hazırlanan 116. maddeninüçüncü fıkrasının ilk metni de "Merkezi idare, mahallî idarelerin seçilmişorganlarını, bir yargı merciinin kararına dayanmaksızın, geçici ve sürekliolarak görevinden uzaklaştırmaz" biçiminde idi. Maddenin TemsilcilerMeclisi'nde görüşülmesi sırasında bir kısım üyeler, fıkranın bu haliyle merkeziidarenin denetim yetkisini kaldıracağı, kamu hizmetlerinin aksamasına sebebolacağı gerekçesiyle fıkranın maddeden çıkartılmasını istemişler ve bu husustaönergeler vermişlerdir. Bunun üzerine, komisyonca geri alınan maddedeğiştirilerek yukarıda belirtilen şekilde kabul edilmiş; mahalli idarelerinseçilmiş organlarının görevden alınabilmesi için yargı merciinin karar vermesişartı kaldırılarak denetimin yargı yolu ile yapılması yeterli sayılmıştır.

Bu gerçeklerle diğer maddelere ait gerekçe ve görüşmetutanaklarından da anlaşılacağı üzere, "yargı mercileri" ile"yargı yolu" birbirinin aynı olan kavramlar değildir. Bir merciinyargı mercii sayılabilmesi için yargısal usul uygulaması ve yargısal kararvermesi yeterli olmayıp aynı zamanda bu merciin bağımsızlığa ve kararverenlerin de "hakimlik teminatı"na sahip olması gerekmektedir. İl veilçe idare kurulları, vergi itiraz ve temyiz komisyonları, Gümrük Hakem Heyetive çeşitli disiplin kurulları mahkemeler gibi bağımsız, bu mercilerde kararverenler de "hakimlik teminatı"na sahip bulunmadıklarından söz konusumerciler "tam bir yargı organı" sayılamazlar. Yargısal usuluygulayarak verdikleri kararlar yargısaldır. Ancak, bu kararlara karşıDanıştay'a başvurma hakkı kanunla önlenemez.

Aynı düşüncelerle, seçimlerde görev ve işlemyapan sandıkkurullarında hakim bulunmaması, 7 kişilik ilçe seçim kurullarında yalnız birhakimin yer alması, muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliklerine seçilenleri bukurulların saptayıp, onlara seçim tutanaklarını vermesi, Anayasaya veAnayasanın 79. maddesinin "Seçimler, yargı organlarının genel yönetim vedenetimi altında yapılır" hükmüne aykırı sayılmamaktadır.

Şimdiye kadar, bu hususta Anayasa Mahkemesince verilen kararlar daaynı doğrultudadır.

C) 18.7.1963 günlü, 286 sayılı "Köy Kanununda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun", esas itibariyle, Köy Kanununu Anayasaya uygunhale getirmek için çıkarılmıştır. Bu Kanunla, Köy Kanununun 22., 25., 33. ve41. maddeleri değiştirilmiş; 21., 24., 28., 49., 50., 51., 52., 57., 58., 59.,60., 61., 62., 63., 64., 65. ve 67. maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır.Kaldırılan hükümler arasında "İhtiyar Meclislerinin Göreceği Davalar"başlıklı altıncı fasıl ile "Davaların Nasıl Görüleceği" başlıklıyedinci fasıl'a dahil olan 49-67. maddelerin ağırlıkta bulunması belirtilmeyedeğer bir durum oluşturmaktadır.

Anılan Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren muhtar ve ihtiyarmeclisi üyeleri görevlerinden ilçe ve il idare kurullarının yargısalkararlarıyla çıkarılmışlardır.

5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 65. maddesine göre de buhusustaki ilçe idare kurulları kararları aleyhine istinaf yöntemiyle il idarekurullarına, il idare kurullarının gerek birinci ve gerek ikinci derecedeverdikleri kararlar aleyhine ilgililer tarafından Danıştay Kanunu'na göretemyizen Danıştay'a başvurulabilmiştir. Danıştay'ın görevli dairesi zaman zamandeğişmişse de bu işlere bakan 6., 8. ve 11. Daireler, Köy Kanunu'nun değişik33. maddesini Anayasaya aykırı görmeyerek bu husustaki başvuruları şimdiyekadar müstakar bir şekilde temyiz istemi olarak kabul edipsonuçlandırmışlardır.

D) İtiraz yoluna başvuran Mahkeme :"1982 yılında yürürlüğegiren 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve VergiMahkemelerinin Kuruluşu ve Görevlerine ilişkin yasanın 15. maddesi birincifıkrasında, idare ve vergi mahkemelerinin görev alanına giren ve yasalarlaçeşitli kurul ve komisyonlara verilmiş olan görev ve yetkilerin mahkemeleringörev başladığı günde sona ereceği belirtilmiştir. Bu mahkemelerin 20.7.1982gününde çalışmaya başlamaları ile, il ve ilçe idare kurullarının 5442 sayılıyasanın 60 ıncı maddesinde belirtilen yargı yetkilerinin kalktığı kuşkusuzdur.

Bu durumda artık bu kurullarca verilen hiçbir kararı yargısalnitelikte saymaya olanak yoktur. O halde, il ve ilçe idare kurulunca, birmuhtarın görevinden alınması, bir yargı kararının idari işleme eklenmesi yoluile değil, doğrudan doğruya idarece görevinden alınması yoluyla olmaktadır. Budurumun ise Anayasanın 127. maddesinde yer alan yargı denetimi dışında birişlem olduğu açıktır" demekte, bu nedenle Köy Kanunu'nun 33. maddesindeki"il ve ilçe idare kurulunca" sözcüklerinin Anayasanın 127. maddesinindördüncü fıkrasına aykırı olduğunu ileri sürmektedir.

6.1.1982 günlü, 2576 sayılı Kanunun 15. maddesinin birincifıkrasında: "İdare ve vergi mahkemelerinin görev alanına giren vekanunlarla çeşitli kurul ve komisyonlara verilmiş bulunan görev ve yetkiler, bumahkemelerin göreve başladığı tarihte sona erer" denilmekte; aynı Kanunun"İdare Mahkemelerinin Görevleri" başlıklı 5. maddesi de ; "1.İdare Mahkemeleri vergi uyuşmazlıklarıyla ilk derecede Danıştayda çözümlenecekolanlar dışındaki :

a) İptal davalarını,

b) Tam yargı davalarını,

c) Genel hizmetlerden birinin yürütülmesi için yapılan idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalarıçözümler.

2. Özel kanunlarda Danıştayın görevli olduğu belirtilen ve idareYargılama Usulü Kanunu ile idare mahkemelerinin görevli kılınmış bulunduğudavları çözümler" hükümlerini taşımaktadır.

1961 ve 1982 Anayasalarınca getirilen, mahallî idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatlarını kazanma ve kaybetmeleri, bu arada muhtar veihtiyar meclisi üyeliğinden çıkarılma konusundaki yargı kararları, idarehukukunda öteden beri bilinen iptal ve tam yargı davalarına ilişkin kararlardandeğildir.

İdari davalardan iptal davaları, icrası gerekli idari bir işlemekarşı, bu işlemin hukuka aykırılığından dolayı, menfaati ihlal edilenlertarafından açılır. Tam yargı davaları da, yine idari eylem ve işlemlerdendolayı hakları muhtel olanlar tarafından idareye karşı açılan davalardır.

Halbuki, mahallî idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kaybetmeleri konusunda önceden alınmış, yürütülmesi zorunlu idari birişlem yoktur. Burada idare, davalı olmayıp sadece seçilmiş organın organlıksıfatını kaybetmesini gerektiren belgeleri sağlayıp sunmakla görevli veyetkilidir.

Anayasa gereğince, İl İdaresi Kanunu'na ve Köy Kanunu'nun değişik33. maddesine dayanılarak il ve ilçe idare kurullarınca yargısal usul vekararlarla, muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliklerinden çıkarma görevi; 2576sayılı Kanunla veya diğer bir kanun hükmüyle idare mahkemelerine verilmemiş, buişler idare mahkemelerinin görev alanına alınmamış ve il ve ilçe idarekurullarının bu husustaki görev ve yetkileri sona ermemiştir.

İl ve ilçe idare kurullarının bu konuda şimdiye kadar aldıklarıyargısal nitelikli kararların, bundan sonra yargısal olmasına engel ve idarisayılmasını gerektiren yeni bir hüküm de getirilmiştir.

Onun için evvelce olduğu gibi bundan sonra da il idarekurullarının gerek birinci gerek ikinci derecede verdikleri bu yargısalkararlarına karşı temyiz istemlerini; 6.1.1982 günlü, 2575 sayılı DanıştayKanununun, 23. maddesindeki "Danıştay ... bu Kanunla ve diğer kanunlarlaverilen görevleri yapar" kuralı ile 32. maddesindeki "SekizinciDaire: a) Köy, belediye ve özel idareleri ilgilendiren mevzuatın uygulanmasına,b) Mahalli idarelerin seçimle gelen organlarının organlık sıfatlarınıkaybetmeleri konusunda ... ilişkin davaları çözümler" hükümlerine dedayanarak, doğrudan Danıştay'ın inceleyip karara bağlaması gerekmektedir.

Bu nedenlerle Köy Kanunu'nun 18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunladeğişik 33. maddesinin "a" bendinde yer alan "... il veya ilçeidare Kurulunca..." ibaresinde Anayasaya aykırılık görülmemiştir.

Bu görüşe Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, Selahattin Metinve Vural Savaş katılmamışlardır.

V- Sonuç :

18 Mart 1340 (1924) günlü, 442 sayılı Köy Kanununun 18.7.1963günlü, 286 sayılı Yasa ile değişik 33. maddesinin "a" bendinde yeralan "... il veya ilçe idare kurulunca..." ibaresinin Anayasayaaykırı olmadığına ve itirazın reddine Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu,Selahattin Metin ve Vural Savaş'ın karşıoyları ve oyçokluğu ile,

24.9.1987 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Köy Yasasının 18.7.1963 günlü, 286sayılı Yasa ile değişik 33. maddesinin (a) bendinde yer alan ve sınırlamakararı uyarınca incelenen "... il veya ilçe idare kurulunca ..."ibaresinin, Anayasa Mahkemesinin 24.9.1987 günlü, E:1987/4 ve K: 1987/20 sayılıkararına ilişkin karşıoy yazımızda belirtilen gerekçeyle iptali gerektiğindenoyçokluğuyla verilen karara katılmamaktayız.