Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1987/8, K.1987/23 Sayılı Karar - 24/09/1987

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1987/ 8

Karar Sayısı : 1987/23

Karar Günü : 24.9.1987

R.G. Tarih-Sayı :23.12.1987-19673

İtiraz Yoluna Başvuran : Bursa İdare Mahkemesi

İtirazın Konusu : 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı köy Kanununun,18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunla değişik muhtarın görevden uzaklaştırmasınailişkin 41. maddesinin, Anayasanın 127. maddesinin dördüncü fıkrasınaaykırılığı nedeniyle jptali istemidir.

1- Olay : Köy tüzelkişiliğine ait davaları takip etmeyen, köyarazilerinin tespit ve korunmasına dikkat göstermeyen, kaymakamlığın buhusustaki 7.6.1984 günlü, 195 sayılı ihtarlarına da aldırmayan köy muhtarı, KöyKanununun değişik 41. maddesi gereğince İdare Kurulunun 6.12.1984 günlü, 1667sayılı kararı ile görevinden uzaklaştırılmıştır.

İlçe İdare Kurulu kararına karşı yapılan itirazın, Çanakkale İlİdare Kurulunun 8.1.1985 günlü, 62 sayılı kararıyla görevsizlik ve yetkisizliknedeniyle reddedilmesi üzerine, İdare Mahkemesine dava açılmış; Bursa İdareMahkemesi, uygulanan Köy Kanununun değişik 41. maddesini Anayasanın 127.maddesinin dördüncü fıkrasına aykırı görerek iptali için 31.3.1987günlü,1985/163 esas sayılı kararla Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

II-İlk İnceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 8. maddesi uyarınca Başkan OrhanOnar, Üyeler Mahmut C. CUHRUK, Necdet Darıcıoğlu, Muammer Turan, Mehmetçınarlı, Selahattin Metin, Servet Tüzün, Mustafa Gönül, Mustafa Şahin, VuralSavaş ve Ahmet Oğuz Akdoğanlı'nın katılmalarıyla 2,6,1987 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

III-Esasın İncelenmesi :

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen yasa hükmü, dayanılan Anayasa kuralı, bunlarla ilgili gerekçeler veöteki metinler incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Konu ve olayın mahiyetinden, itirazın Köy Kanununun değişik41.maddesinin bütününe ilişkin olmadığı açıkça anlaşıldığından esasa ilişkinincelemenin, bu maddenin ikinci cümlesinde yer alan "...yetkili idarekurulu karariyle..." ibaresiyle sınırlı olarak yapılmasına oybirliği ilekarar verildikten sonra inceleme ve görüşme sürdürüldü:

A) 18 Mart 1340 günlü, 442 sayılı Köy Kanununun 41.maddesinin ilkmetni: " Kaymakam, köy muhtarının köy işlerini yapamadığını görürse köymuhtarına bir ihtar gönderir. Bundan sonra da, iş görmediğini anlarsa köyderneğini toplar, başka bir köy muhtarı seçtirir. Çıkarılan köy muhtarı gelecekseçmelerde gene seçilebilir" kuralını taşımaktaydı. Bu madde 7.7.1950günlü, 5672 sayılı Kanunun 3. maddesiyle "442 sayılı köy Kanununun;...41.maddesinin (Kaymakamın seçim için köy derneğini toplamasına ) dair olanhükmü yürürlükten kaldırılmıştır" biçiminde değişiklik görmüştür.

B) Daha önceki Anayasalarda, mahalli idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusunda herhangi birhüküm yok iken ilk defa 9.7.1961 günlü, 334 sayılı Anayasanın 116.maddesininüçüncü fıkrasıyla "Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ileolur" biçiminde kural konmuştur.

Nitelik bakımından, 1961 Anayasası'nın bu hükmüyle öngörülendenetim ile kimi maddelerindeki yargısal denetim arasında önemli farklarbulunması dikkati çekmektedir. Örneğin 1961 Anayasası'nın 114 maddesininbirinci fıkrasında "İdarenin hiçbir eylem ve işlemi, hiçbir halde, yargımercilerinin denetimi dışında bırakılamaz "; 118. maddesinin üçüncüfıkrasında "Disiplin kararları, yargı mercilerinin denetim dışındabırakılamaz"; 122.maddesinin ikinci fıkrasında " İdare, seçilmişorganları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarakgörevinden uzaklaştıramaz" biçiminde hükümler yer aldığı; bu maddelerde" yargı mercilerinin denetimi" ve kararından edildiği halde116.maddesinin üçüncü fıkrasında denetimin, "yargı yolu ile" olmasıyeterli görülmüştür.

Sözü geçen 114.maddenin gerekçesinde şöyle denilmektedir: "Maddede( kazi murakabe) terimi yerine (yargı mercilerinin denetimi) deyimininkullanılması, özel bir önem taşımaktadır. Gerçekten her kazai murakabe, kazaorganı tarafından yapılan bir murakabe demek değildir. Bir merciin kaza organıolarak vasıflandırılabilmesi için kazai bir usul uygulanmasından başka,üyelerin de bağımsız olması ve hakim niteliğini haiz ve statüsünde bulunması daşarttır. Memleketimizde idari kaza manzumesinde kaza ve vilayet idare heyetlerivergi itiraz ve temyiz komisyonları, gümrük eksperler heyeti ve disiplinkurulları gibi tam bir kaza organı sayılmayacak merciler de mevcuttur. Buorganların kazai usuller içinde vazife görmeleri, sevk edilen bu madde hükmünegöre yeter sayılmamıştır. Bu bakımdan kazai merci vasfında olmayan mercilerinkararlarına karşı, genel idare mahkemesi olarak kabul edilen ve üyeleri tam birhakimlik statüsüne kavuşturulan DANIŞTAY'a müracaat hakkı kanunlarlaönlenemiyecektir."

Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu'nca hazırlanan 116. maddeninüçüncü fıkrasının ilk metni de "Merkezi idare, mahalli idarelerin seçilmişorganlarını, bir yargı merciinin kararına dayanmaksızın, geçici ve sürekliolarak görevinden uzaklaştıramaz" biçiminde idi. Maddenin TemsilcilerMeclisi'nde görüşülmesi sırasında bir kısım üyeler, fıkranın bu haliyle merkeziidarenin denetim yetkisini kaldıracağı, kamu hizmetlerinin aksamasına sebepolacağı gerekçesiyle fıkranın maddeden çıkartılmasını istemişler ve bu husustaönergeler vermişlerdir. Bunun üzerine, Komisyonca geri alınan maddedeğiştirilerek yukarıda belirtilen şekilde kabul edilmiş, mahalli idarelerinseçilmiş organlarının görevden alınabilmesi için yargı merciinin karar vermesişartı kaldırılarak denetimin yargı yolu ile yapılması yeterli sayılmamıştır.

Bu gerekçelerle diğer maddelere ait gerekçe ve görüşmetutanaklarından da anlaşılacağı üzere, "yargı mercileri" ile"Yargı yolu" birbirinin aynı olan kavramlar değildir. Bir merciinyargı mercii sayılabilmesi için yargısal usul uygulaması ve yargısal kararvermesi yeterli olmayıp aynı zamanda bu merciin bağımsızlığa ve karar verenlerinde " hakimlik teminatı" na sahip olması gerekmektedir. İl ve ilçeidare kurulları, vergi itiraz ve temyiz komisyonları, Gümrük Hakem Heyeti veçeşitli disiplin kurulları mahkemeler gibi bağımsız, bu mercilerde kararverenler de "hakimlik teminatı"na sahip bulunmadıklarından söz konusumerciler " tam bir yargı organı " sayılımızlar. Yargısal usuluygulayarak verdikleri kararlar yargısaldır. Ancak, bu kararlara karşıDanıştay'a başvurma hakkı kanunla önlenemez.

Aynı düşüncelerle seçimlerde görev ve işlem yapan sandıkkurullarında hakim bulunmaması, 7 kişilik ilçe seçim kurullarında yalnız birhakimin yer alması, muhtar ve ihtiyar meclisi üyeliklerine seçilenleri bukurulların saptayıp, onlara seçim tutanaklarını vermesi, Anayasaya veAnayasanın 79. maddesinin " Seçimler, yargı organlarının genel yönetim vedenetimi altında yapılır hükmüne aykırı sayılmamaktadır.

Şimdiye kadar, bu hususta Anayasa Mahkemesince verilen kararlardaaynı doğrultudadır.

C)18.7.1963 günlü, 286 sayılı "Köy Kanununda Değişiklik YapılmasınaDair Kanun", esas itibariyle, Köy Kanununu Anayasaya uygun hale getirmekiçin çıkarılmıştır. Bu Kanunla, Köy Kanununun 22.,25.,33. ve 41. maddelerideğiştirilmiş;21.,24.,28.,49..,50.,51.,52.,57.,58.,59.,60.,61.,62.,63.,64.,65., ve 67. maddeleriyürürlükten kaldırılmıştır. Kaldırılan hükümler arasında "ihtiyarMeclislerinin Göreceği Davalar" başlıklı altıncı fasıl ile "DavalarınNasıl Görüleceği" başlıklı yedinci fasıla dahil olan 49-67. maddelerinağırlıkta bulunması belirtilmeye değer bir durum oluşturmaktadır.

Köy Kanununun 41.maddesi, 286 sayılı Kanunla değiştirildiktensonra "il merkezine bağlı köylerde vali, ilçelere bağlı köylerdekaymakamlar, muhtarın köy işlerini ve kanunlarla verilen diğer görevleriniyapmadığını görürlerse muhtara yazılı ihtarda bulunurlar. Buna rağmen işgörmeyen muhtar, yetkili idare kurulu kararıyle görevinden uzaklaştırılır"biçimini almıştır.

Bu kuralın yürürlüğe girmesinden itibaren köy muhtarları il veilçe idare kurullarının yargısal kararlarıyla görevinden uzaklaştırılmışlardır.

5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 65. maddesine göre de buhusustaki ilçe idare kurulları kararları aleyhine istinaf yöntemiyle il idarekurullarına, il idare kurullarının gerek birinci ve gerek ikinci derecedeverdikleri kararlar aleyhine ilgililer tarafından Danıştay Kanunu'na göretemyizen Danıştay'a başvurulabilmiştir. Danıştay'ın görevli dairesi zaman zamandeğişmişse de bu işlere bakan 6., 8.ve 11. Daireler, Köy Kanunu'nun değişik 41.maddesini Anayasaya aykırı görmeyerek bu husustaki başvuruları şimdiye kadarmüstakar bir şekilde temyiz istemi olarak kabul edip sonuçlandırmışlardır.

C) İtiraz yoluna başvuran Mahkeme; "İdari kurulları da, 2576sayılı Bölge idare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi MahkemelerininKuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun yürürlüğe girinceye kadar yargısalnitelikte karar verme yetkisine sahip bulunmakta idi. Bu yetkinin nasılkullanılacağı da 5442 sayılı Kanunun 62. maddesinde düzenlenmiştir.

D) 442 sayılı Kanunun 41. maddesinde muhtarlar hakkındaki görevdenuzaklaştırma kararının idare kurulları tarafından verileceği öngörülürken bumekanizmanın nasıl işletileceği açıklanmamış, diğer bir ifade ile görevdenuzaklaştırma önerisinin kimin tarafından yapılacağı, muhtarın savunmasınınnasıl ve hangi sürede alınacağının belirtilmemiş olmasından bu kararların,yargı kararı değil bir idari işlem olarak düşünüldüğü sonucu çıkmaktadır.

Bu durumda muhtarın görevden alınmasına ilişkin idare kurulukararları yargısal nitelikte olmadığı gibi, bir yargı kararının ön işleminiteliğinide taşımamakta, doğrudan doğruya kesin ve nihai idari işlemsayılmaktadır. Böyle olunca da 442 sayılı Kanunun 41.maddesi, Anayasanın 127.maddesinin 4. Fıkrasına aykırı bulunmaktadır" demekte, bu nedenlerle KöyKanunu'nun değişik 41.maddesinin iptalini istemektedir.

6.1.1982 günlü, 2576 sayılı Kanunun 15. maddesinin birincifıkrasında: "İdare ve vergi mahkemelerinin görev alanına giren vekanunlarla çeşitli kurul ve komisyonlara verilmiş bulunan görev ve yetkiler, bumahkemelerin göreve başladığı tarihte sona erer" denilmekte; aynı Kanunun"İdare Mahkemelerinin Görevleri" başlıklı 5. maddesi de; "1.İdare Mahkemeleri vergi uyuşmazlıklarıyla ilk derecede Danıştayda çözümlenecekolanlar dışındaki:

a) İptal davalarını,

b) Tam yargı davalarını,

c) Genel hizmetlerden birinin yürütülmesi için yapılan idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalarıçözümler.

2.Özel kanunlarda Danıştayın görevli olduğu belirtilen ve idariYargılama Usulü Kanunu ile idare mahkemelerinin görevli kılınmış bulunduğudavaları çözümler" hükümlerini taşımaktadır.

1961 ve 1982 Anayasalarınca getirilen, mahalli idarelerin seçilmişorganlarının organlık sıfatlarını kazanma ve kaybetmeleri, bu arada muhtar veihtiyar meclisi üyeliğinden çıkarılma konusundaki yargı karaları, idarehukukunda öteden beri bilinen iptal ve tam yargı davalarına ilişkin karalardandeğildir.

İderi davalardan iptal davaları, icrası gerekli idari bir işlemekarşı, bu işlemin hukuka aykırılığından dolay, menfaati ihlal edilenlertarafından açılır. Tam yargı davaları da, yine idari eylem ve işlemlerdendolayı hakları muhtel olanlar tarafından idareye karşı açılan davalardır.

Halbuki, mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlıksıfatını kaybetmeleri konusunda önceden alınmış, yürütülmesi zorunlu idari birişlem yoktur. Burada idare, davalı olmayıp sadece seçilmiş organın organlıksıfatını kaybetmesini gerektiren belgeleri sağlayıp sunmakla görevli veyetkilidir.

Anayasa gereğince, İl İdaresi Kanunu'na ve köy Kanunu'nun değişik41.maddesine dayanılarak il ve ilçe idare kurullarınca yapılan, yargısal usulve kararlarla, muhtarlıktan çıkarma görevi; 2576 sayılı Kanunla veya diğer birkanun hükmüyle idare mahkemelerine verilmemiş, bu işler idare mahkemeleriningörev alanına alınmamış ve il ve ilçe idare kurullarının bu husustaki görev veyetkileri sona ermemiştir.

İl ve ilçe idare kurullarının bu konuda şimdiye kadar aldıklarıyargısal nitelikli kararların, bundan sonra yargısal olmasına engel ve idarisayılmasını gerektiren yeni bir hüküm de getirilmemiştir.

Onun için evvelce olduğu gibi bundan sonra da il idarekurullarının gerek birinci gerek ikinci derecede verdikleri bu yargısalkararlarına karşı temyiz istemlerini; 6.1.1982 günlü, 2575 sayılı DanıştayKanununun, 23.maddesindeki " Danıştay... Bu kanunla ve diğer kanunlarlaverilen görevleri yapar" kuralı ile 32. maddesindeki "SekizinciDaire: a) Köy, belediye ve özel idareleri ilgilendiren mevzuatın uygulanmasına,b) Mahalli İdarelerin seçimle gelen organlarının organlık sıfatlarınıkaybetmeleri konusuna... ilişkin davaları çözümler" hükümlerine dadayanarak, doğrudan Danıştay'ın inceleyip karara bağlaması gerekmektedir.

Bu nedenlerle Köy Kanununun 18.7.1963 günlü, 286 sayılı Kanunladeğişik 41. maddesinde Anayasaya aykırılık görülmemiştir.

Bu görüşe Necdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, SelahattinMetin ve Vural Savaş katılmamışlardır.

V-Sonuç :

1-Esasa ilişkin incelemenin 442 sayılı Köy Kanununun 286 sayılıYasa ile değişik 41. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan ".... yetkiliidare kurulu kararıyle..."ibaresiyle sınırlı olarak yapılmasına oybirliğiile,

2-18 Mart 1340 (1924) günlü, 442 sayılı Köy Kanununun 18.7.1963günlü, 286 sayılı Yasa ile değişik 41.maddesinin ikinci cümlesinde yer alan vesınırlama kararı uyarınca incelenen "... yetkili idare kurulukararıyle..." ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddineNecdet Darıcıoğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, Selahattin Metin ve Vural Savaş'ınkarşıoyları ve oyçokluğu ile,

24.9.1987 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas sayısı : 1987/8

Karar sayısı: 1987/23

18.3.1340 günlü, 442 sayılı Köy Yasasının 18. 7.1963 günlü, 286sayılı Yasa ile değişik 4l. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan ve sınırlamakararı uyarınca incelenen "... yetkili idare kurulu kararıyla..."ibaresinin, Anayasa Mahkemesinin 24.9.1987 günlü, E:1987/5 ve K 1987/21 sayılıkararına ilişkin karşıoy yazımızda belirtilen gerekçeyle iptali gerektiğindenoyçokluğuyla verilen karara katılmamaktayız.