ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1988/12
Karar Sayısı : 1988/32
Karar Günü : 28.9.1988
R.G. Tarih-Sayı :11.12.1988-20016
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ.
İPTAL DAVASININ KONUSU : 29 Şubat 1988 günlü, 19740 sayılı ResmîGazete'de yayımlanan 14.1.1988 günlü, 311 sayılı "Memurlar ve Diğer KamuGörevlileri İle İlgili Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair KanunHükmünde Kararname"nin 16. ve 17. maddelerinin Anayasa'nın 2., 5., 10. ve128. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal istemidir.
III- YASA METİNLERİ :
A. iptali İstenen Yasa Kuralları :
311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin iptali istenilen 16. ve17. maddeleri şöyledir :
1. "Madde 16. - 6245 sayılı Harcırah Kanununun 49 uncumaddesinin değişik ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
Bunlardan, Maliye ve Gümrük Bakanlığınca görev unvanları ile iş veçalışma özellikleri uygun görülenlere; bu Bakanlıkça vize edilen cetvelleredayanılarak fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta olduklarıaylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçtebiri günlük tazminat olarak verilir."
2. "Madde 17. -3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 55inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
Madde 55. - Polis amirlerinin rütbeleri sırası ile KomiserYardımcısı, Komiser, Başkomiser, Emniyet Amiri, Emniyet Müdürü olup, terfideesas, sırası ile liyakat ve kıdemdir.
Polis amirleri tahsil durumları itibariyle 4 yıl ve daha yukarıyüksek öğrenim (A), diğer yüksek öğrenim (B), Lise (c), Orta (D) gruplarınaayrılır. Bunların rütbelerdeki bekleme süreleri aşağıda gösterildiğişekildedir.
Rütbesi (A) Grubu (B) Grubu (C) Grubu (D) Grubu
Komiser Yardımcısı 4 5 6 7
Komiser 5 6 7 7
Başkomiser 6 6 Yaş haddi Yaş haddi
Emniyet Amiri 6 Yaş haddi - Emniyet Müdürü Yaş haddi - - Polisamirlerinin bir üst rütbeye terfiinde dikkate alman bekleme süresinde fiiliçalışma esas olup, mer'i mevzuata göre kazanılmış hak aylığındadeğerlendirilmesi yapılan TODAİE, master, doktora, avukatlık stajı ve askerlikgibi sebepler dolayısıyla geçen süreler rütbe kıdeminde gözönüne alınmaz.
Ancak, rütbelerindeki bekleme süresi içinde üst öğrenimi bitirenler,bulundukları rütbede üst öğrenim için öngörülen süreye tabi olurlar. Rütbebekleme süresinden fazla süreler üst rütbeye terfide değerlendirilmez.
Yukarıda belirtilen süreler sonunda rütbe terfinin sağlanabilmesiiçin, açılacak sınavlarda başarılı olunması gereklidir.
Rütbe terfiinin şekli ve icra tarzı çıkarılacak yönetmelikletespit edilir."
B. Dayanılan Anayasa Kuralları :
1. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğinebağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk Devletidir."
2. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türkmilletinin bağımsızlığı ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti vedemokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyalengelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gereklişartları hazırlamaya çalışmaktır."
3. "Madde 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasîdüşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanunönünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."
4. "Madde 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğerkamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarıkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğerkamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğerözlük işleri kanunla düzenlenir.
Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir."
III- İLK İNCELEME :
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mahmut C. CUHRUK,Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN,Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Adnan KÜKNER veMehmet Şerif ATALAY'ın katılmalarıyla 3.5.1988 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliği ile karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ :
İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenilen yasave dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasamabelgeleri incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :
A. 311 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. Maddesi'ninAnayasa'ya Aykırılığı Sorunu:
1.3.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 49. maddesindegeçici olarak görev yapan kimi kamu personeline görevlerinin özelliği nedeniyleaylıklarının % 30'unu geçmemek üzere "seyyar görev tazminatı" adıylabir ödeme yapılması öngörülmüştür.
7244 sayılı Yasa ile maaş ve ücretlere % 100 zam yapıldığı zaman,seyyar görev tazminatı, eski maaş ve ücretler üzerinden, 657 sayılı DevletMemurları Kanunu'nun yürürlüğe konulmasından sonra ise, her derecedeki aylıktutarı için yeniden belirlenen oranlar uygulanarak ödenmiştir. 6245 sayılıYasa'nın 49. maddesi, 11.12.1981 günlü, 2562 sayılı Yasa'nın 23. maddesi iledeğiştirilerek, seyyar görev tazminatının hesaplanma biçimi yeni esaslarabağlanmıştır. Buna göre seyyar memur ve hizmetlilerin bir bölümüne, aylıkderecelerine göre, müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin beş katıtutarında seyyar görev tazminatı verilmesi esası getirilmiştir.
6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin ikinci fıkrası, 16.6.1983günlü, 2851 sayılı Yasa'nın 6. maddesi ile yeniden değiştirilmiştir. Budeğişiklikle, daha önce yurtiçi gündeliğinin beş katı olan tazminat yedi kataçıkarılmış, fıkranın düzenleniş biçimi ise aynen korunmuştur.
Uygulama bu şekilde yürütülürken, 49. maddenin ikinci fıkrası sonkez 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. maddesi ile değiştirilerek,seyyar görevlilere, fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta olduklarıaylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçtebirinin günlük tazminat olarak verilmesi kuralı getirilmiştir.
311 sayılı Kanun Hükmündeki Kararname'nin 16. maddesiyledeğiştirilen 6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişik ikinci fıkrası,Anayasa'nın 128., 2., 5. ve 10. maddelerine aykırı olduğu savı ile iptaldavasına konu edilmiştir.
1- Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme :
311 sayılı Kanun Hükmündeki Kararname'nin dayanağı 12.3.1986günlü, 3268 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki BazıKanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu" ile 9.4.1987 günlü,3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 Sayılı Kanun ile Kamu Kurum veKuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"dur.
3268 sayılı Yetki Yasası'nın 4. maddesinde belirtildiği üzere,süresi iki yıldır ve bu süre içinde Bakanlar Kurulu'na birden çok kararnameçıkarma yetkisi verilmiştir.
311 sayılı KHK, Yetki Yasalarının yürürlük süresi içindeçıkarılmıştır. Süre yönünden üstünde durulacak bir sorun yoktur.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasını oluşturan"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev veyetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerikanunla düzenlenir." kuralı, başka bir yoruma yer vermeyecek açıklıkla,memurların ve diğer kamu görevlilerinin, aylık ve ödeneklerinin de yasa iledüzenlenmesini öngörmüştür.
Harcırah Kanunu'nun 49. maddesine göre verilen gezici görevtazminatı, yapılan görev nedeniyle katlanılan masrafları karşılamak üzere kimimemurlara, ödenen harcırah olup, niteliği itibariyle Anayasa'nın 128.maddesinde sözü edilen memur ve diğer kamu görevlilerinin aylık ve ödenek gibiözlük hakları ile bir ilgisi bulunmamaktadır.
Diğer yönden, bu hususların Kanun Hükmünde Kararname iledüzenlenmesi de mümkündür. Nitekim 311 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan 3268sayılı Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (a), (d), (m) bentlerinin iptali içinaçılan dava sonunda bu Yasa'nın (m) bendi uyarınca "Diğer Kanun ve KanunHükmünde Kararnamelerin Devlet memurları, ile diğer kamu görevlilerinin idarî,mal ve sosyal hakları ile ilgili hükümlerinde" KHK ile düzenlemeleryapılmasının Anayasa'ya aykırı olmadığına Anayasa Mahkemesi'nce kararverilmiştir (AMK. 6.1.1987, E: 1986/15, K: 1987/1, Resmî Gazete,4.10.1987/19594).
Bu nedenle, dava konusu 16. madde ile getirilen hükmün,Anayasa'nın 128. maddesine göre yasa konusu olduğu ve KHK ile düzenlenemeyeceğiiddiası yerinde görülmemiştir.
2- Anayasa'nın 2. ve 5. Maddeleri Yönünden İnceleme :
Yukarıda açıklandığı üzere 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 49.maddesi zaman zaman değiştirilmiştir.
Anayasa'nın 2. ve 5. maddelerine aykırılık savında, ikinci fıkradayapılan değişikliğin, yasalarla tanınan kazanılmış haklan üçte iki oranındaazalttığı ileri sürülmüştür.
Burada sorunun özü; 6245 sayılı Harcırah Kanunu'na göre yapılanödemelerin kazanılmış haklardan olup olmadığı ile yolluğun unsurlarında veyayolluk tutarını hesaplamada uygulanacak ölçüleri değiştirmenin, kazanılmışhakların ihlâli sayılıp sayılmadığı konularında toplanmaktadır.
Bilindiği üzere, kamu görevlileri ile kamu yönetimleri arasındakihizmet ilişkileri kural tasarruflarla düzenlenmektedir. Kamu personeli, belirlibir statüde, nesnel kurallara göre hizmet yürütmekte, o statünün sağladığıaylık, ücret, atanma, yükselme, nakil gibi kimi öznel haklara sahip olmaktadır.
Kazanılmış hak deyimi, öğretide ve uygulamada, niteliği ve kapsamıile açık biçimde tamamlanmamıştır. Anayasa Mahkemesi'nce de kabul edildiğiüzere, "Statü hukuku" esasına dayalı nesnel ve düzenleyici kurallarınegemen olduğu idare hukuku alanında bu tür haktan genellikle sözedilmemektedir. Burada ancak statü hukukunun olanak verdiği oranlarda ve koşullarda,genel durumun kişisel duruma dönüşmesinden sonra kazanılmış haklar ortayaçıkabilmektedir.
Kamu personeline, geçici veya sürekli görevle görevlendirilmeleridurumunda yol parası, gündelik, aile masrafı, yer değiştirme gideri, kursyevmeyesi veya yol gideri olarak tazminat verilmesi biçimindeki ödemeler, statühukukunun kişisel duruma dönüşmesinden sonra ortaya çıkan kazanılmış hakniteliğinde değildir. Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda,bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamaküzere yapılan parasal bir idari işlemdir. Yolluk, geçici veya sürekligörevlendirmelerde görevliler tarafından yapılan masrafın karşılığıdır. Başkabir deyişle, statü hukukunun düzenlediği ve her zaman kullanılabilen öznel vekazanılmış bir hak olmayıp, gerektiğinde görevlendirilen kişilere,katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödemedir. Statühukuku esasına dayalı bu tür ödemelerde kazanılmış hak söz konusu değildir.Yapılan masrafı karşılamak amacıyla gerçekleştirilen düzenleme işin mahiyetineuygun bulunmaktadır.
Kaldı ki, yeni düzenleme her ay yedi gündelik tutarında ödemeyapılması kuralını değiştirerek görev yapılan günler karşılığında ödeme esasınıgetirmek suretiyle genelde, haftada 6 gün çalışıldığı izlenen bir kısım gezicigörevlilerin ayda 7 günlükten fazla gündelik almaları olanağını sağlamıştır. Bubakımdan Harcırah Kanunu'nun 49. maddesinin değişik ikinci fıkrasında 311sayılı KHK ile yapılan değişikliğin kazanılmış bir hakkı ihlal ederek hukuk devletiilkesine aykırılık yarattığı söylenemez.
Öbür yandan, Kanun Koyucunun bir kamu hizmetinde görevingerektirdiği niteliklerin saptanmasını ve saptanmış niteliklerindeğiştirilmesini, Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkeningereklerine ve zorunluluklarına göre serbestçe takdir edebileceğini kabul etmekyerinde olur. Çünkü bu gerek ve zorunlulukları en iyi bilecek durumda olanKanun Koyucudur. Burada değişikliğin tarihinden önce kazanılmış haklarınkorunup korunmamış olduğunun önemi vardır. Bu durumda, gezici görevlilere dahaönce her ay yedi gündelik tutarında yapılan ödemenin, bu kez fiilen görevyapılan günler esas alınarak yapılması biçiminde değiştirilmesi, görevingereklerini ve zorunluluklarını dikkate alan Yasa Koyucu'nun takdirine bağlıbir husus olarak görülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, Harcırah Kanunu'nun dava konusu 49.maddesinin ikinci fıkrası, önceki ve yeni düzenleniş biçimleriyle kazanılmışbir hak yaratmadığı gibi anılan düzenlemede kazanılmış hak ihlali de söz konusuolmadığı için, Anayasa'nın hukuk devleti ilkesini belirleyen 2. ve Cumhuriyetive demokrasiyi koruma amacını düzenleyen 5. maddelerine aykırılıktan sözedilemez.
3- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme :
Dava dilekçesinde, 311 sayılı KHK'nin 16. maddesi ile değiştirilen6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişik ikinci fıkrasının Anayasa'nın kanunönünde eşitlik ilkesini düzenleyen 10. maddesine aykırılığı iddia edilerekiptali istenmiştir.
Davada, gezici görev tazminatının "aylık bir bedel"olduğu, "çalışanlarla çalıştıranlar arasında yapılan bir nevi anlaşmagereği" verildiği, memurun bir ay içinde bir gün gezici göreve çıksa dahitazminatın bir aylık tutarına eşit olabileceği, fıkranın yeni düzenleniş biçimiile aynı görevi yapanlar arasında eşitsizlik yaratıldığı savını ilerisürmüştür.
Anayasa'ya uygunluk denetiminde sağlıklı sonuçlara ulaşılabilmesiiçin ilkin, söz konusu ödemenin "aylık bir bedel" olup olmadığıbelirlenmelidir. 6245 sayılı Yasa'ya göre yapılan ödemelerin tümü, yolluk(harcırah) tur. Görevin özelliğine, yolluğa hak kazanan kişinin durumuna göre,yolluk unsurlarından birinin veya birkaçının ödenmemesi, kimi durumlarda yollukunsurlarının tek tek hesaplanması yönteminden ayrılarak kurs gündeliği, komplekamyon bedeli, abonman kartı gibi başka isimler altında belirli bir ödemeyapılması, ödemenin Yasa'ya göre yolluk niteliğini değiştirmemektedir. 49.madde ile gezici görevlilere tazminat adı ile yapılan ödeme de bu niteliktedir.Gezici görev tazminatının aylık bir bedel olma özelliği yoktur. Maddekapsamındaki gezici görevliler, birbirinden çok farklı nitelikte ve zamanlardagörev yaptıklarından, bunların katlandıkları giderlerin hesaplanmasınıpratikleştirmek için, Yasa'nın yürürlüğe girdiği tarihten günümüze kadarçeşitli hesaplama (ödeme) biçimleri uygulanagelmiştir. Ödemeler ise aydan ayayapılmaktadır. 49. maddedeki aylık gezici görev tazminatı deyimi, bu ödemenin,özlük haklarından olan "aylıklar" gibi bir ödeme olduğunu değil,gezici görevin gerektirdiği giderin aydan aya verilmesini anlatmaktadır.
6245 sayılı Yasa'nın yürürlüğe konulduğu tarihten bu yana 49.maddenin başlığı "Belediye hudutları haricinde seyyar olarak vazifegörenlerin harcırahı; hayvan satınalma avansı" olup, madde başlığı da buödemenin yolluk olduğunu göstermektedir. Hangi isim altında verilirse verilsin,yolluk, periyodik biçimde değil, hizmet yapılmasına gerek duyulması ve hizmetinyapılması koşulu ile ödenmektedir. Bu nedenle, 49. maddenin 311 sayılı KHK iledeğiştirilen, değişik ikinci fıkrasına göre yapılan ödemenin "aylık birbedel" olarak kabulü olanaksızdır.
Harcırah Kanunu, kamu hukuku alanında, çalışanla çalıştıranlararasındaki istihdam ilişkilerini ve buna dayanan mali hakları düzenleyen biryasa değil, 1. maddesinde belirtildiği üzere, genel, katma ve özel bütçeliidarelerde, bunlara bağlı sabit ve döner sermayeli kurumlarda, özel yasalarlakurulmuş banka ve teşekküllerde ... yolluk ödenmesini gerektiren hizmetyapılması hallerinde uygulanacak kuralları içeren bir gider yasasıniteliğindedir. Bu nedenle, gezici görev tazminatının çalışanla çalıştıranlararasında yapılan bir tür anlaşma olduğu görüşü yerinde bulunmamıştır.
Eşitlik ilkesi, Anayasa Mahkemesi'nin çok sayıdaki kararıyla aynıdoğrultuda yorumlanmıştır. Bu kararlarda genellikle değinildiği gibi yasaönünde eşitlik, ancak niteliklerde benzerlik ve yasaların getirdiği kurallarauyarlık oranında söz konusu olabilir. Kimi yurttaşların başka bir kurala bağlıtutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise, böyle bir durumda kanun önündeeşitlik ilkesine ters düşüldüğünden söz edilemez. Eşitlik her yönüyle aynıhukukî durumda bulunanlar arasında söz konusudur.
Dava dilekçesinde, Ankara-Kızılcahamam arasındaki iki günlükgörevlendirme örnek gösterilerek seyyar görevliye harcırah gündeliğinin 1/3'üödenecek, seyyar görevli hizmet ifa etmeyen personele ise ödenecek ücret, yolparası dışında geçici görev gündeliğinin iki katı olacaktır. Böylece "ikipersonele yapılan ödeme açısından birine diğerinin 3 katı fazla ödeme yapılmışolacağı aşikârdır." denilmiş ve bunun eşitlik ilkesine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
Görüldüğü üzere, davacı, eşitlik ilkesine aykırılık savını, 49.maddenin dava konusu ikinci fıkrasına göre ödenen gezici görev tazminatını,Harcırah Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca ödenen geçici görev gündeliği ilekıyaslamaya dayandırmıştır. Davacı savında, dayanılan kurallarda uyarlık vekişilerin hukuksal durumlarında benzerlik yoktur. Başka başka kurallar vedeğişik türdeki ödemeler arasında kıyaslama yapılarak eşitlik ilkesineaykırılıktan söz edilmiştir. Bu nedenle davacı savı yerinde görülmemiştir.
Diğer yandan, 49. maddenin ikinci fıkrasına göre, 311 sayılı KHKile yapılan değişiklikten önce, göreve çıkılan gün sayısına bakılmaksızınilgili memurlara aynı miktarda ödeme yapılmakta iken, öngörülen düzenleme ilefiilen görev yapılan günler için gezici görev tazminatı ödenmesi esasıgetirilmekle, görevle yolluk arasında uygunluk sağlanmış olmaktadır.Anayasa'nın 10. maddesine aykırılık söz konusu değildir.
Açıklanan nedenlerle, 6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişikikinci fıkrasını değiştiren 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. maddesiAnayasa'ya aykırı bulunmamıştır. İptal isteminin reddi gerekir.
Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN bu görüşe katılmamışlardır.
B. 311 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 17. MaddesininAnayasa'ya Aykırılığı Sorunu :
Dava konusu 311 sayılı KHK'nin 17. maddesiyle değiştirilen 3201sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 55. maddesi, "Polis amirleri"deyimi ile tanımlanan 5 ayrı meslek rütbesindeki emniyet mensuplarınınrütbelerdeki bekleme sürelerinin yeniden düzenlenmesine; kimi eğitim vehizmetlerin kazanılmış hak aylığında değerlendirilmesine ilişkindir. 55.maddenin 311 sayılı KHK ile yapılan değişiklikten önceki metni ise"Terfide esas, sırasıyla liyakat ve kıdemdir. Terfi için bir derecede enaz 3 yıl hizmet etmiş olmak şarttır. Terfiin şekli ve icra tarzı, bu esasa göreyapılacak nizamnamede tesbit edilir." biçimindedir.
311 sayılı KHK i!e yapılan düzenlemede, terfideki liyakat ve kıdemesası aynen korunmuş; bu süreler öğrenim durumlarına göre (A), (B), (C), (D)biçiminde gruplandırılmış; maddenin üçüncü fıkrasında sayılan öğrenim vehizmetlerin sadece kazanılmış hak aylığında değerlendirileceği kuralıgetirilmiş ve maddede yer alan beş rütbedeki memurlara "Polis amiri"denilmiştir.
55. maddenin anlam ve kapsamı açıklanırken, üstünde durulmasıgerekli konulardan biri "terfi" deyimi, diğeri polis amirlerininyükselebilecekleri rütbe sınırlarıdır. Maddenin önceki metninde yer alan"terfi" sözcüğü, emniyet mensuplarının, meslek derecesine (rütbe) üçyılda bir yükselmelerini ifade etmektedir. Ancak memur aylıklarının üç yıldabir yükseltilmesi nedeniyle, bu sözcük aylıkların yükseltilmesi biçiminde deanlaşılabilmiştir. 55. maddenin yeni metninde terfi sözcüğü yerine"Rütbede bekleme süresi" ibaresi kullanılarak kimi zaman değişikanlamlara yol açan konuya açıklık getirilmiştir.
1- Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme :
311 sayılı KHK'nin dayanağı 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı"Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılmasına Dair Yetki Kanunu" ile 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı"12.3.1986 Tarih ve 3268 Sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve KuruluşlarınınTeşkilatlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"dur.
311 sayılı KHK'nin 16. maddesine ilişkin bölümde değinildiğiüzere, söz konusu KHK, 3268 ve 3347 sayılı yetki yasalarında öngörülen süreiçinde çıkarılmış olduğundan, bu yönden bir sorun yoktur.
Dava dilekçesinde, Kararname'nin 17. maddesinde yer alan terfi,meslek derecelerinde bekleme süreleri gibi konuların özlük haklarından olduğu,Anayasa'nın 128. maddesine göre memur ve diğer kamu görevlilerine ait özlükhaklarının yasa ile düzenlenmesi gerektiği, Kararname ile yapılan düzenlemeninise 128. maddeye aykırılık yarattığı ileri sürülmüştür.
Yine 16. madde ile ilgili açıklamalarda belirtildiği gibi, 3268sayılı Yetki Yasasının 2. maddesinin (a), (d) ve (m) bentlerinin iptali içinaçılan davada, (m) bendi kuralına göre, diğer kanun ve kararnamelerin devletmemurları ile diğer kamu görevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarının KHKile düzenlenmesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına Anayasa Mahkemesi'nce kararverilmiştir.
Bu nedenlerle 3201 sayılı Yasa'nın 55. maddesinin 311 sayılı KanunHükmünde Kararname ile değiştirilmesinde, Anayasa'nın 128. maddesine aykırılıkgörülmemiştir.
2 - Anayasa'nın 2. ve 5. Maddeleri Yönünden İnceleme :
311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 17. maddesiyle değiştirilen3201 sayılı Kanun'un 55. maddesinin üçüncü fıkrasıyla, polis amirlerininrütbelerdeki bekleme sürelerinin hesabında fiili çalışma süresinin esasalınacağı, TODAİE, master, doktora çalışmaları ile avukatlıkta ve askerliktegeçen sürelerin rütbe kıdemine sayılmayacağı, bunların ancak kazanılmış hakaylığında değerlendirileceği kuralı getirilmiştir.
Bilindiği gibi kamu idareleri ile kamu hizmeti görenler arasındakiilişkiler, kural tasarruflarla düzenlenmektedir. Bu tasarrufların dayandığıilkeler, Anayasa'nın123-129. maddelerinde gösterilmiştir. Bu ilkeler içindekalınarak, yasa, tüzük, yönetmelik gibi düzenlemelerle konulan kurallarınniteliği, genel, objektif ve sürekli oluşlarıdır. Kamu hukukunda kazanılmışhaklar, söz konusu kuralların kişilere uygulanması ile ortaya çıkmaktadır.Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında da belirtildiği üzere gerek öğretide vegerek uygulamada tanımı çeşitli görüşe ve kabule elverişli bir kavram olankazanılmış hak, özel hukuk ve kamu hukuku alanlarında bireyler açısından önemlibir konudur ve genel olarak, bir hak sağlamaya elverişli nesnel yasakurallarının bireylere uygulanması ile onlar için doğan öznel hakkın korunmasıanlamında kabul edilebilir.
Kamu hukuku alanında böylece ortaya çıkan kazanılmış haklara,Anayasa'nın hukuk devleti ilkesine göre saygı gösterilmesi, bu haklarınkorunması ve konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönündetutulması gerekir. Anayasa'nın2. maddesi hukuk devleti olmayı Cumhuriyetinnitelikleri arasında saymıştır. Devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygunolması, kazanılmış haklara saygı duyulmasını gerektirir. Ancak, kazanılmış birhaktan söz edilebilmesi için bu hakkın yeni yasadan önce yürürlükte olankurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerekir.
Bu durumda asıl sorun, değiştirilmeden önceki 55. maddedekazanılmış hak sağlayan bir kuralın bulunup bulunmadığı, maddenin yeni metniile kazanılmış bir hakkın emniyet görevlilerinden alınıp alınmadığıdır. 3201sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 55. ve diğer maddelerinde, TODAİE, master,doktora öğrenimleri ile avukatlık stajı ve askerlik görevlerinin rütbekıdeminden sayılacağına ilişkin herhangi bir kural yoktur.
Diğer yandan, 3201 sayılı Yasa'da kural bulunmaması ve kimimemurların sözü edilen eğitimlerini ve hizmetlerini yargı kararıyla rütbekıdemine saydırması dikkate alınarak, bu kez 55. maddeye, konuya açıklıkgetirecek hükümler konulmuştur. Buna göre, Kararname'nin yürürlüğe girdiği29.2.1988 tarihinden itibaren TODAİE, master, doktora eğitimleri ile avukatlıkstajı ve askerlik hizmetleri, emniyet mensuplarının kazanılmış hak aylıklarınındeğerlendirilmesinde dikkate alınacak, rütbe kıdemlerinin yükseltilmesindedeğerlendirilmeyecektir.
Getirilen yeni kural, kazanılmış bir hakkı ortadan kaldırmadığıgibi, uygulamada tartışmaya ve idari uyuşmazlıklara yol açan önemli bir konuyada çözüm getirmiştir. Yasa Koyucu, bir kamu hizmetinde, görevin gerektirdiğinitelikleri ve koşulları saptamayı ya da saptanmış olanları değiştirmeyi,Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkenin gereklerine vezorunluluklarına göre serbestçe takdir edebilir. Kamu hukuku alanında Anayasa,yasa, tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici tasarruflarla konmuş kurallar, kamuhizmetinin gerekleri, gereksinmeleri gibi nedenlerle ve konuldukları yöntemlereuyulmak, Anayasa'ya ve yasalara uygun düşmek kaydıyla her zamandeğiştirilebilirler veya kaldırılabilirler.
Sözü edilen eğitimler ve hizmetler için Emniyet TeşkilatıKanunu'nda kazanılmış hak oluşturan herhangi bir kuralın bulunmadığı, 55. maddedeğişikliğinin de kazanılmış bir hakkı ortadan kaldırmadığı sonucuna varılmış,Anayasa'nın hukuk devleti ile devletin temel amaç ve görevlerini belirleyen 2.ve 5. maddelerine aykırılık görülmemiştir.
3- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme :
3201 sayılı Yasa'nın 55. maddesinin yeni düzenlenmesi ile polisamirleri, öğrenim durumları itibariyle gruplara ayrılmakta ve buna görerütbelerde bekleme süreleri gösterilmekte, özellikle yüksek öğrenimliler 4 yılve daha yukarı ve diğer yüksek öğrenim yapanlar biçiminde belirtilmektedir.Tahsil durumları farklı olanlar arasında yapılan bir düzenlemenin eşitliğeaykırılığı düşünülemez.
Anılan Yasa'nın 55. maddesi öğrenim durumuna göre meslekderecelerindeki bekleme sürelerini, 26. maddesi ise, kimi atamalarda aranacaköğrenim koşullarını düzenlemiştir. Eşitlik ilkesine aykırılık savınındayandırıldığı hukuk kuralları arasında benzerlik yoktur.
Yasa önünde eşitlik, niteliklerde benzerlik ve yasaların getirdiğikurallara uygunluk oranında söz konusu olabilmektedir. Bir bölüm kişilerin,durumlarındaki özellik ve ayrılık dolayısıyla, başka kurallara bağlıtutulmalarında, eşitsizlikten ve ayrıcalıktan söz edilemez.
Diğer yandan, Yasa Koyucu, Kamu hizmetinde görevin gerektirdiğiniteliklerin saptanmasını ve daha önce saptanan niteliklerin değiştirilmesini,Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkenin gereklerine vezorunluluklarına göre serbestçe takdir edebilir.
Bu nedenlerle 311 sayılı KHK'nin 17. maddesiyle yapılan düzenlemeAnayasa'nın 10. maddesine de aykırı değildir.
İptal isteminin reddi gerekir.
Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN bu görüşe katılmamışlardır.
V- SONUÇ :
311 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri İle İlgiliBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin16. ve 17. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN ile Muammer TURAN'ın karşıoyları ve oyçokluğuyla,
28.9.1988 gününde karar verildi.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Necdet DARICIOĞLU
Üye
Muammer TURAN
Üye
Mehmet ÇINARLI
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa GÖNÜL
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
Oğuz AKDOĞANLI
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
KARŞIOY YAZISI
Kanun Hükmünde Kararnamelerin hukuksal yapılarının, salt biçimyönünden değil, özellikle, öz yönünden Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması,sorumlu bulunduğumuz denetim işlevinin başlıca gereğidir. Bir konudaAnayasa'dan kaynaklanan yetkinin bulunması yeterli olmayıp, yetkinin amacauygun kullanılması da geçerlik koşulu sayılmalıdır. Anayasa'nın"Kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi verme" başlıklı 91. maddesinin birincifıkrasının ikinci tümcesinin ayrık tuttuğu konular ve ikinci fıkrasındakiölçüler dışında KHK çıkarmak, yasayla yapılması gereken düzenlemelerden kaçınıpişin kolayına gitmek anlamında güncelleştirilmemelidir. Anayasa'nın yasaylayapılmasını öngördüğü düzenlemeler, KHK alanına girse de yasaya öncelik vermek,yasama organının istencini gerçekleştirmeyi yeğlemek gerekir. Tersineuygulamalar, KHK yolunun gereksiz yararsız izlendiğinin kanıtını oluşturur.Yürütme erkini, yasama erki yerine geçirme görünümü dışında, TBMM komisyonlarıve Genel Kurulu'nda öncelik ve ivedilikle görüşülme gereğine karşın yıllarcaele almamama olgusu vurgulamaya çalıştığım özen gösterme zorunluluğunudoğrulamaktadır. Bu nedenle Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasının"Yetki Kanunumun nitelikleri olarak gösterdiği hususlarda AnayasaMahkemesi daha duyarlı olmalı, kararlarıyla yasama organına ışık tutarakyürütme erkini biçimsel yönden uygun görülse de öz yönünden, hukuksal yöndenaykırı olan tutumlardan alıkoymalıdır.
İncelenen KHK'de dayanıldığı belirtilen 9.4.1987 günlü, 3347 noluYetki Yasası'nın, çıkarılacak KHK'lerin amacını, kapsamını, ilkelerini,kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterip göstermediğine bakıldığında (Madde 2), adlarıverilen 12 yasa arasında 6245 nolu Harcırah Yasası yoktur. Nasıl 12 yasa ayrıayrı sayılmışsa Harcırah Yasası da açıklıkla, ad ya da no olarak gösterilmeliidi. Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (A) bendinin (m) alt bendinde "DiğerKanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devlet memurları ile diğer kamugörevlilerinin idarî, malî ve sosyal hakları ile ilgili hükümlerinde"denildiği gibi genel, yuvarlak, her anlama alınabilecek biçimde genişlikleyollama yapmak, kanımca, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci ve ikincifıkralarıyla çelişmektedir. Yetki Yasası, Harcırah Yasası'nın KHK. iledeğiştirilmesine yetecek açıklığı taşımamaktadır. Ayrıca, Anayasa'nın 128.maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü genellikle gözardı edilerek,savsaklanarak KHK'yle düzenleme yapılmamalıdır. Yorum yoluyla Anayasa'yıetkisiz, güçsüz ve anlamsız kılacak uygulamalardan her anayasal organınkaçınması gerekir. Bu organların başında da etkin denetimi ve hukukun üstünlüğüilkesinin başlıca koruyucusu olan Anayasa Mahkemesi gelir. Amaçta, ilkede, özdehukuksal nitelikleri olumsuz yönde etkileyecek girişimlere, oluşumlara,düzenlemelere olur vermemelidir.
Aynı durum, 3201 nolu Emniyet Teşkilatı Yasası için de sözkonusudur. Yetki Yasası'nın yukarıda değindiğim 2/A-m maddesinde EmniyetTeşkilatı Yasası yoktur. KHK, bu konuda dayanaktan ve yetkiden yoksundur. Açıkyetki bulunmayınca yapılan düzenleme geçersizdir, boşlukta kalmıştır. Hukuksalkonularda kararlılık, denge ve güçlülük temeldir. Sağlıklı biçimde yürürlüğüsöz konusu olmayan, kuşkulu, duraksamaya yer veren düzenlemelerle onarımyapılamaz. Hukuka uygunluk, devlet yaşamında aydınlığın koşuludur. Kimihaklarda iyileştirmeye gidilirken kaynakta uygunluğa bakmak zorunluluğundanvazgeçilemez. Anayasa Mahkemesi, özgün belirtme belirlemeyi sağlatıp,"Diğer yasalar..." gibi sınırsızlığa yol açacak, aykırılık nedeni olacakgenelleştirmeleri önlemelidir. KHK ile yasanın yürürlükten kaldırılması,yürütmenin ölçüsüz güçlendirilmesini, yasamaya egemen olmasını getirdiğindenüzerinde önemle durulması gereken bir kurumdur.
Bu durumlar karşısında kanunun özünde görüş vermeye gerekkalmadan, KHK'nin 16. ve 17. maddelerinde çoğunluk görüşüne katılamıyor, iptalkararı gerektiği kamsıyla karşıoy kullanıyorum.
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
KARŞIOY YAZISI
Anayasa'nın 7 nci maddesinde : "Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."denildikten sonra "Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme"başlıklı 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında : "Yetki kanunu, çıkarılacakkanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresinive süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağınıgösterir." hükmü konmuştur.
Bu hükümlere göre, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisininverilmesi sınırlı ve belirli olacak; yetki veren kanun, "amacı, kapsamı veilkeleri" net ve somut bir şekilde açıklayacaktır.
9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yetki Kanunu'nun, "Kapsam"başlıklı 2 nci maddesinde verilen yetkinin : "Memurlarla diğer kamugörevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak"; bu maddedesayılan 12 adet kanun ve kanun hükmünde kararnamede "yapılacak yenidüzenleme ve değişiklikleri kapsa"dığı belirtilmiştir. Bu maddede yazılan12 adet kanun ve kanun hükmündeki kararnameler arasında 6245 sayılı HarcırahKanunu ile 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu yoktur.
9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin A/mbendindeki : "Diğer Kanun ve Kanun Hükmündeki Kararnamelerin Devletmemurları ile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ileilgili hükümler" tabiri, Harcırah Kanunu ve Emniyet Teşkilatı Kanunundadeğişiklik yapma yetkisini kapsamaz. Aksi takdirde hiçbir kanunun ayrıcazikredilmesine gerek duyulmadan A/m bendi ile bütün kanunlarda değişiklik yapmayetkisinin tanındığı sonucuna varılır ki, böyle bir yorum ne Anayasa'nın metinve ruhuna, ne bu güne kadarki yetki kanunları ve bunlara dayanılarak çıkartılankanun hükmündeki kararname tatbikatına ne de değiştirilebilecek kanun ve kanunhükmündeki kararnameleri teker teker sayan 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Kanunauygun düşer.
Ayrıca Anayasa, bir kısım idari, malî ve sosyal haklar veödevlerin kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceğini özelliklebuyurmuştur.
Bu nedenlerle, 311 sayılı KHK'nin dava konusu 16 ve 17 nci maddeleriniyetki dışı çıkarılmış ve Anayasa'ya aykırı görüyor; iptali gerektiğidüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye
Muammer TURAN