ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/36
Karar Günü: 8.9.1989
R.G. Tarih-Sayı :18.01.1990-20406
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ
İPTAL DAVASININ KONUSU : 27.5.1988 günlü, 3454 sayılı "AdaletTeşkilatını Güçlendirme Fonu Kurulmasına Dair Kanun"un 1., 2., 3., 4. ve5. maddelerinin Anayasa'nın Başlangıç Bölümüyle 2., 5., 6., 7., 9., 13., 36.,73., 87., 124., 138., 140., 161. ve 163. maddelerine aykırılığı nedeniyleiptali istemidir.
II- YASA METİNLERİ:
A. İptali İstenilen Yasa Kuralları:
27.5.1988 günlü, 3454 sayılı "Adalet Teşkilatım GüçlendirmeFonu Kurulmasına Dair Kanun"un iptali istenilen maddeleri şunlardır:
1- "Madde 1.- Bu Kanunun amaç;, adalet hizmetlerinin süratlive etkin bir şekilde yürütülebilmesi için Adalet Bakanlığı merkez: ve taşrateşkilatıyla bağlı kuruluşları, ceza infaz kurumları ve tutukevlerinin bina,eğitim tesisi, konut, araç, gereç ve tefriş ihtiyaçlarının karşılanmasınayardımcı olmak için gerekli kaynakların sağlanmasıdır."
2- "Madde 2.- Bu Kanunun amacının gerçekleştirilebilmesi içinTürkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası nezdinde, Adalet Bakanlığı emrinde AdaletTeşkilatını Güçlendirme Fonu kurulmuştur."
3- "Madde 3.- Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonununkaynakları şunlardır:
a) 492 sayılı Harçlar Kanununa bağlı (1) ve (3) sayılı tarifeleregöre alınan yargı harçlarının % 50'si,
b) 492 sayılı Harçlar Kanununa bağlı (2) sayılı tarifede yazılınoter işlemlerinden alınan harçların % 50'si,
c) idari nitelikteki para cezalanile 5680 sayılı Basın Kanunu ve1117 sayılı Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kanununa istinaden tahsiledilecek para cezaları hariç olmak üzere para cezalarının % 25'i,
d) Genel, katma ve mahallî idareler dışında, kuruluşlara vekişilere, başvurulan üzerine verilecek adlî sicil kayıtları sebebiyle alınacakücretler,
e) Adli yargıda asliye hukuk, sulh hukuk, kadastro, ticaret ve işmahkemelerine açılan davalarda icra ceza davaları hariç olmak üzere icra tetkikmercilerince bakılan iş ve davalarda; idarî yargıda, idare ve vergimahkemelerinde açılan davalarda; icra ve iflas dairelerinde, talimat dahil hericra işinde; izale-i şüyu satış memurlukları, tereke mümessillikleri ile AdaletBakanlığınca kurulmuş ticaret sicili memurluklarında kullanılacak dosyagömlekleri ve basılı evraktan alınacak ücretler,
f) Adalet Bakanlığı yayın hizmetlerinden elde edilen gelirler,
g) Faiz ve sair gelirler,
h) Bağış ve yardımlar.
(a), (b) ve (c) bentlerindeki gelirler, bir önceki yıl kesinhesabına göre tespit edilen toplam miktar esas alınarak yılı içinde Maliye veGümrük Bakanlığınca Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu hesabına aktarılır.
(e) Bendinde belirtilen iş ve davalarda yalnız Adalet Bakanlığıncabastırılan veya temin edilen dosya gömlekleri kullanılır, (d) ve (e) bentlerinegöre alınacak ücretler, her yıl Ocak ayında bu Bakanlıkça belirlenir."
4- "Madde 4.- Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonundan,Kanunun amacına uygun olarak kullanılmak üzere Adalet Bakanının veya yetkilikılacağı kişilerin onayı ile harcama yapılır."
5- "Madde 5.- Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu çalışmausul ve esasları ile diğer hususlar, Adalet Bakanlığınca Kanunun yürürlüğegirdiği tarihten itibaren üç ay içinde çıkarılacak yönetmeliktegösterilir."
B. Dayanılan Anayasa Kuralları:
İptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kuralları da şunlardır:
1. Başlangıç Bölümü (6. Paragraf) "Kuvvetler ayrımının,Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devletyetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir işbölümü veişbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;"
2. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
3. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türkmilletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyetive demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyalengelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gereklişartlarıhazırlamaya çalışmaktır."
4. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.
Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması, Hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."
5. "Madde 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
6. "Madde 9.- Yargı yetkisi, Türk milleti âdına bağımsızmahkemelerce kullanılır."
7. "Madde 13.- Temel hak ve hürriyetler, Devletin ülkesi vemilletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millîgüvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın vegenel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerindeöngörülen özel sebeplerle, Anayasanın özüne ve ruhuna uygun olarak kanunlasınırlanabilir.
Temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamalardemokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamaz ve öngörüldükleri amaçdışında kullanılamaz.
Bu maddede yer alan genel sınırlama sebepleri temel hak vehürriyetlerinin tümü için geçerlidir."
8. "Madde 36.- Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmaksuretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunmahakkına sahiptir.
Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz."
9. "Madde 73.- Herkes, kamu giderlerim karşılamak üzere, malîgücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.
Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı," maliyepolitikasının sosyal amacıdır.
Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur,değiştirilir veya kaldırılır.
Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık,istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiğiyukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulunaverilebilir."
10. "Madde 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesinekarar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak vegörevleri yerine getirmektir."
11. "Madde 124.- Başbakanlık, bakanlıklar ve kamutüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerinuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmeliklerçıkarabilirler.
Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanundabelirtilir."
12. "Madde 138.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar;Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hükümverirler.
Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangi bir beyanda bulunulamaz.
Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymakzorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretledeğiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."
13. "Madde 140.- Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargıhâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim vesavcılar eliyle yürütülür.
Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatıesaslarına göre görev ifa ederler.
Hakim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri,aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerleriningeçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturmasıaçılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevlerisırasında işledikleri suçlardan dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarınakarar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlikhalleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerin bağımsızlığıve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.
Hâkimler ve savcılar altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmetgörürler: askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanundagösterilir.
Hâkimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmî veözel hiçbir görev alamazlar.
Hâkimler ve savcılar, idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığınabağlıdırlar.
Hâkim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idarî görevlerdeçalışanlar, hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar,hâkimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır vederecelendirilirler, hâkimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardanyararlanırlar."
14. "Madde 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre veusuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
15. "Madde 163.- Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek,harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırınınBakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz.Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmakyetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişikliktasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek niteliktekikanun tasan ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynakgösterilmesi zorunludur."
IV- İLK İNCELEME:
Anayasa Mahkemesi îçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mahmut C.CUHRUK, Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, MuammerTURAN, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, Vural Fuat SAVAŞ, OğuzAKDOĞANLI ve Selçuk TÜZÜN'ün katılmalarıyla 15.9.1988 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ:
Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenilenYasa maddeleri ile dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve ilgiliöteki yasama belgeleriyle 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 31. maddesinin üçüncü fıkrası uyarıncaAnavatan Partisi TBMM. Grubu adına verilmiş 5.9.1988 kayıt günlü yazılı düşünceokunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. 3454 sayılı Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu KurulmasınaDair Kanunun genel gerekçesinde "Adalet Bakanlığı merkez ve taşrateşkilatı ile bağlı kuruluşların bina, eğitim tesisi, konut, araç ve gereç gibiihtiyaçlarının kısa sürede genel bütçeden karşılanamayacağı herkesin malûmudur.Adalet hizmetlerinin süratli ve etkin olarak yürütülebilmesi için sayılanihtiyaçların bir an önce giderilmesi gereklidir. Bu nedenle Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu kurulması yoluna gidilmiştir." denilmektedir.
Adalet Bakanlığı'nın merkez ve taşra teşkilatı ile ilgili sözkonusu ihtiyaçların önemi üzerinde 5. ve 6. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında dadurularak takip olunacak ilke ve politikalar belirlenmiştir.
1985-1989 yıllarını kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı'nınBeşinci Bölümünde, adalet hizmetlerine ilişkin ilkeler ve politikalar şöylecetoplanmıştır.
"818. Hâkim ve cumhuriyet savcıları ile avukatların mesleköncesi eğitimlerinin en iyi biçimde sağlanabilmesi için "EğitimMerkezi" kurulacaktır.
819. Mahkeme binaları ile bunların tefriş ve standardizasyonununyargı görevine yaraşır bir düzeye getirilmesi sağlanacaktır.
823. İyi halli hükümlülerin daha serbest şartlar içindeçalışmaları ve ıslah edilmeleri amacına yönelik olarak, iş esası üzerine kuruluceza infaz kurumlan artırılacak, mevcut iş yurdu çalışmaları genişletilerek,hükümlü ve tutukluların işgüçleri değerlendirilecektir."
1990-1994 yıllarını kapsayan Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı'nınyine Beşinci Bölümünden bu hususlar:
"1125. Yargı sisteminin hızlı, nitelikli ve adil sonuç almayaelverişli bir düzene kavuşturulabilmesi için personel, yapı, araç ve gereçbakımından iyileştirilmesi esas olacak, kurumlar ve hukuk kuralları bu esasagöre geliştirilecektir.
1126. Yargı mesleğinin özendirici hale getirilerek adli ve idariyargıdaki hâkim-savcı açığının kapatılması ile meslek personelinin eğitimi vemeslekte kalıcılığının sağlanması için gerekli düzenlemeler yapılacaktır.
1127. Gene! olarak ihtilafları azaltıcı ve davaları süratle çözümebağlayıcı yönde mevzuat iyileştirmeleri yanında, uygulamaya kolaylık sağlayacakemsal kararların bilgisayarlarda depolanması, uzlaşma sistemininyaygınlaştırılarak işlerlik kazandırılması Plan döneminde gerçekleştirilecektir.
1129. Ceza infaz kurumlarının, hükümlüleri topluma yenidenkazandırıcı ve sistem dışına çıkarılmasını önleyici yönde geliştirilmesi veiyileştirilmesine, özellikle çocuk hükümlülerin ıslahı ve yetiştirilmesine önemverilecektir.
1130. Adli sicil kayıtlarının modern usullerle tutulması veizlenmesi sağlanacaktır." şeklinde yer almıştır.
Kalkınma Planlarında yer alan bu hususların gerçekleştirilmesiiçin gerekli kaynakları sağlamak üzere Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonukurulmuştur.
Bu fonun, 3454 sayılı Yasa'nın "Amaç" başlıklı 1.maddesinde belirtilen hususlar dışında kullanılması, şahıslara yarar sağlayacakbir uygulamaya yönlendirilmesi düşünülemez.
Fon terimi, çeşitli anlamlarda kullanılmakla beraber, genelolarak, belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış olan vegerektiğinde kullanılmak üzere bir hesapta tutulan parayı ifade etmektedir.Daha teknik bir anlatımla fon, genel mevzuat ve kimi yönlerden bütçe prosedürüdışında, özelliği olan bazı devlet görevlerinin yürütülmesi vegerçekleştirilmesi amacıyla bütçeden ya da bütçe dışı olanaklarla sağlanan parave kıymetlerdir.
Anında karar alıp süratli harcama yapmak ve ek finansman sağlamazorunluluklarını gidermek, böylece bütçenin sınırlı ve kısıtlı olanakları vekendisine özgü bürokrasisi içinde çözümlenemeyecek veya uzun süredeçözümlenecek sorunlara tezelden köklü ve kalıcı çözümler getirmek için,ihtiyaca göre, genel ve katma bütçeler dışında da fon tesisi yolunagidilmiştir.
Bu hususun Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrası ile tanınanve bütçe dışı harcama yapılmasına olanak veren "özel usuller"deyiminin kapsamı içinde düşünülmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrası, "Kanun, kalkınmaplanları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetleriçin özel süre ve usuller koyabilir." biçimindedir. Bu fıkranın aynı olan1961 Anayasası'nın 126. maddesinin ikinci fıkrasının gerekçesi şöyledir:
"...... Devletin ve bu tüzelkişilerin tamamlanması birkaç yılsüren
yatırımlara girişmesi ve müddeti bir yılı aşan kalkınmaplanlarının yapılması yıllık bütçe prensibinin, az çok bir elastikiyetekavuşturulmasını lüzumlu kılmaktadır. Maddenin ikinci fıkrası, kalkınmaplanlarıyla ilgili yatırımlar için kanunla özel süreveusuller konmasınıderpiş ederek, bu ihtiyacı karşılamaktadır ......"
Bu gerekçeden de anlaşıldığı üzere, fon tesisine Anayasa'nın 161.maddesinin üçüncü fıkrası anayasal dayanak oluşturmaktadır.
Ancak, yıllık bütçe prensipleri ve disiplini dışına çıkılmasıhaklı bir nedenle dayanmalı ve kamu yararına uygun olmalıdır.
B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu: 1- Yasa'nın 1. ve 2. Maddeleri:
3454 Sayılı Yasa'nın iptal davasına konu olan 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'nın 138., 140., 9., 6., 5., 2., 13., 161., 163., 7. ve 87.maddeleriyle Başlangıç Bölümüne aykırı olduğu ileri sürülmüştür, işin niteliğigözönünde tutularak, Anayasa'nın 161. ve 163. maddeleri yönünden incelemeyeöncelik tanınması yararlı olacaktır.
a) Anayasa'nın 161. ve 163. Maddeleri Yönünden inceleme:
'1. ve 2. maddelerin Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerineaykırılığı konusunda dava dilekçesinde şu görüşlere yer verilmektedir:
"Adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir şekildeyürütülebilmesi bir devlet hizmetidir. Egemenlik denen gücün bir bölümünü teşkileden yargı gücünün işidir. Bunun fonlarla yürütülüp yönlendirilmesi mümkündeğildir. Çünkü fon, temelde, bütçe dışı kamu harcamasıdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrası; devletin ve kamuiktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllıkbütçelerle yapılması gereğini açıkça belirlemektedir. Bir devlet hizmeti olduğuaçıkça belli olan bu hizmetle ilgili harcama ancak ve yalnızca bütçe ileyapılma zorunluluğundadır.
Bütçelerdeki ödenekler, Anayasa'nın 163. maddesinde belirtildiğigibi, harcanabilecek miktarın sınırını göstermektedir. Oysa, fon yönetimindeböyle bir sınırlı harcama söz konusu değildir. Anayasa'nın 163 üncü maddesiBakanlar Kurulu'na dahi bu esasları değiştirme veya bu esaslar dışında hareketetme olanağı tanımamıştır."
Kamu harcamalarının yıllık bütçelerle yapılması esastır. Ancak,yıllık bütçenin sınırlı olanakları ve kendine özgü bürokrasisi içindeçözümlenemeyecek veya uzun sürede çözümlenecek önemli sorunlara tezelden köklüve kalıcı çözümler getirmek amacıyla Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncüfıkrası, yukarıda da belirtildiği üzere, yıllık bütçeler dışı kamu harcamalarıiçin yasal düzenlemelere olanak vermektedir.
Burada cevaplandırılması gereken hususlar, 3454 sayılı Yasa'nın 1.maddesinde belirtilen işlerin yıllık bütçe uygulamaları ile kısa süredetamamlanması mümkün müdür' Ayrıca, bu işlerin kısa zamanda tamamlanmasında kamuyararı var mıdır'
İnceleme konusu Yasa'nın iptali dava edilen 1. maddesi ilebelirlenen fon amaçlan, genel bütçe kalemleri arasında da yer almaktadır. Butür yatırım iş ve hizmetler, diğer kuruluşların ve bakanlıkların bütçelerindede vardır.
Burada konuyu farklı kılan yön şudur:
Yasakoyucu, adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir şekildeyürütülebilmesi için, Adalet Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatıyla bağlıkuruluşları, ceza infaz kurumları ve tutukevlerinin bina, eğitim tesisi, konut,araç, gereç ve tefriş ihtiyaçlarının kısa zamanda karşılanmasını ve Türk yargısisteminin Avrupa standartlarına getirilmesini zorunlu görmüştür. AdaletTeşkilatı'nın çalışma şartları, ceza infaz kurumları ve tutukevlerinin sonderece yetersiz olduğu, güvenlik ve sağlık yönlerinden de endişe vericidurumların bulunduğu bilinen hususlardır. Amaç bütün bunların Türkiye genelindeçağdaş bir düzeye getirilmesidir. Konuya bir bina yapımı ve bir araç alımışeklinde bakılmamalıdır. Bu ihtiyaçlarla ilgili projeler, amaç maddesindebelirtilen hususlar Türkiye genelinde tamamlanıncaya kadar sürecektir. Buişlerin bir yılda tamamlanamayacağı ve özel yöntemleri gerektirdiği açıkçaanlaşılmaktadır. Bunların yıllık bütçelerde yer alması da gayet doğaldır.Bununla birlikte yıllık bütçelerde ayrılan ödeneklerle köklü ve kalıcı birneticeye yanlamadığı için fon kurulması yoluna gidilmiştir.
Yıllık bütçelerde, söz konusu kalemlere her bakanlık içinbelirlenen bir ölçü dahilinde ödenek ayrılmakta ve bunların sonraki yıllardaartırılması ise bütün bakanlıklar bakımından prensiplere bağlanan yüzdeleroranında sağlanabilmektedir. Yıllık bütçelerin bilinen bu ölçü ve prensipleriiçinde sağlanabilecek ödeneklerle söz konusu gereksinimlerin kısa süredekarşılanmasına olanak görülmemektedir. Türkiye Cumhuriyeti'nin gelmiş geçmişhükümetlerince yıllık bütçelerden sağlanabilen olanaklarla geri kalmışlığı çokbelirgin olan bu günkü duruma gelinebilmiştir.
Bu nedenle uzun süreli işleri başarabilmek için bütçeprensiplerinden bazen ayrılmak, yeni idarî ve malî önlemlere başvurmakgerekmektedir.
Ayrıca, yargı yetkisi, Anayasa'nın kabul ettiği esaslariçerisinde, Devlet'e verilen üç temel yetkiden birini oluşturmaktadır. Buyetkinin gereğince kullanılabilmesinin ise adalet hizmetlerinin yerinegetirilmesine ilişkin güncel durum ile ilgisi belirgindir. Anılan hizmetlerinsür'atli ve etkin biçimde sağlanamadığı bir düzende, Anayasa'nın Devlet'everdiği vazgeçilmez Yargı Görevi'nin istenilen düzeyde gerçekleştirildiği iddiaedilemez.
Yargı görevinin kendine özgü anayasal konumu, işlevinin istenilendüzeyde gerçekleştirilememesi ve geciktirilmesi durumunda oluşturacağı zararlargözönünde tutulunca, adalet hizmetlerinin süratli ve etkin biçimde yürütülmesiiçin söz konusu işlerin tamamlanmasının kamu yararına olacağı kesindir.
Bu nedenlerle yargı sorunlarına tezelden köklü ve kalıcı çözümlergetirmek amacıyla düzenlenen 1. ve 2. maddelerin, Anayasa'nın 161. maddesininüçüncü fıkrasıyla tanınan ve yıllık bütçeler dışı kamu harcaması yapılmasınaolanak veren "özel usuller"in kapsamı içinde düşünülmesi gerekmektedir.
Sonuç olarak, 3454 sayılı Yasa'nın 1. ve 2. maddelerininAnayasa'nın 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu yolundaki sav yerindegörülmemiştir.
b) Anayasa'nın 138. Maddesi Yönünden înceleme:
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 138. maddesine aykırılık konusundaözetle :
Yargıcın iç dünyasını, iradesini etkileyecek, onun vicdanikanaatlerine göre karar vermesini engelleyecek her etken, yargıç güvencesinizedeler. Böyle bir fon kurulması yargıcın vicdanî kanaatine göre, bağımsızolarak karar vermesi ilkesine uygun düşmez.
Adalet Bakanı ile Müsteşarının, Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu'nda bulunmaları yetmiyormuş gibi, yargıçların ve savcıların ekonomik vesosyal yaşamını doğrudan ilgilendiren genel bütçe dışında parasal birmekanizmanın kullanılması da Bakan'a bırakılmıştır.
Nezdinde fon kurulan TC. Ziraat Bankası'nın ve fon yönetiminin tümişlem ve eylemleri kuşkusuz yargı denetimine bağlıdır. Yargı denetiminde olanbu kuruluşların yargıya kaynak sağlaması yargı bağımsızlığı ve yargıcın vicdanîkanaatine göre karar verme esasını zedeleyecek ve bu anlayışla bağdaşmayacakbir düzenlemedir, denilmekte, 34-54 sayılı Yasa'nın "Amaç" ve"Fon tesisi" başlığını taşıyan 1. ve 2. maddelerinin bu nedenlerleiptali istenmektedir.
"Mahkemelerin bağımsızlığı" başlığını taşıyanAnayasa'nın 138. maddesinin kurala bağladığı hâkim bağımsızlığı konusuincelenirken bu maddenin yalın bir biçimde yorumlanmaması gerekir. Başka birdeyişle, maddenin yalnızca sözüyle yetinilmemeli, hâkimlerin Anayasa'ya, yasayave hukuku uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm vermelerini engelleyen,ya da yargı yetkisinin kullanılmasında emir, talimat, tavsiye ve telkinniteliğini taşıyan dolaylı-dolaysız her türlü düzenlemenin, hâkim bağımsızlığıilkesini zedelediği kabul edilmelidir.
138. maddenin amacı, yargı yerlerini dışarıdan gelecek etkilerdenkorumak ve olayı yalnız hukuksal ölçülere göre değerlendirerek kendi kamlarıncahükme bağlamalarını sağlamaktır.
3454 sayılı Yasa'nın 1. maddesi, Adalet Teşkilatını GüçlendirmeFonunun, adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir şekilde yürütülebilmesi içinbina, eğitim tesisi, konut, araç, gereç ve tefriş ihtiyaçlarının karşılanmasınayardımcı olmayı amaçlamakta, 2. maddesi de bu amaçla TC. Ziraat Bankasınezdinde Adalet Bakanlığı emrinde bir fon kurulmasını öngörmektedir.
Genel Bütçe içinde de zaten Adalet Bakanlığı bütçesi ile yürütülenyargının alt yapı hizmetlerine fon desteğinin sağlanmasının hâkim bağımsızlığımetkilediğini söylemek yerinde olmaz. Fonun gerçekleştirmeyi amaçladığı işlerlehâkime kişisel bir yarar sağlanması söz konusu değildir. Bunlar, cezaevibinası, mahkeme binası yapım ve onarımı, tefrişi gibi esasen devletinüstlenmesi gereken, hâkimin şahsı ile ilgili olmayan işlerdir.
Fonun amaçlan arasında konut (lojman) sağlanması da yer almaktaise de, devletin sosyal politikası içinde değerlendirilmesi gereken bu olgunun,hâkimleri kararlarında etkilemek amacıyla kullanılabileceğini düşünmek, olayıçok şüpheci bir yaklaşımla değerlendirmekolur. Böyle sağlıksız bir varsayımı,bizi genel bütçe olanaklarıyla alınan lojmanlar için de aynı sakıncanındoğacağı sonucuna götürür.
Dava dilekçesinde, yargı denetimine bağlı bir bankanın yargıyakaynak sağlamasının yargı bağımsızlığını zedeleyeceği de ileri sürülmekte isede, bu görüşe katılmak mümkün görülmemiştir.
3454 sayılı Yasa'nın 2. maddesi, TC. Ziraat Bankası nezdinde,Adalet Bakanlığı emrinde Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu kurulmasınıöngörmektedir. Fonların genellikle Merkez Bankası nezdinde kurulduklarıgözlenmekle birlikte, bunun istisnaları da vardır. Belirtmek gerekir ki, TC.Ziraat Bankasının olduğu kadar Merkez Bankası'nın işlemleri de yargı denetiminebağlıdır. Öte yandan, Bankanın yargıya kaynak sağlaması değil, olsa olsa, FonunBankaya kaynak sağlaması söz konusudur. Ayrıca, TC. Ziraat Bankası, kamuhizmeti niteliği ağır basan kamu iktisadî teşebbüslerinden biridir. Doğrudanyasa ile veya yasanın verdiği açık yetkiye dayanılarak Yürütme Organı tasarrufuile bu kuruluşa Devlete ilişkin kimi hizmetlerin yürütülmesi görevi verilebilir.Öte yandan, bu kuruluşun; malî, idarî ve teknik yönlerden sürekli denetimi,Anayasa'nın öngördüğü çerçeve içerisinde yerine getirilmektedir.
Bu bakımdan Banka-Fon ilişkisinin hâkim bağımsızlığınıetkileyeceği görüşü de yerinde değildir.
c) Anayasa'nın 140. Maddesi Yönünden inceleme:
Dava dilekçesinde bu konuda başlıca şu görüşlere yer verilmiştir:
Yargıç güvencesi olmadan mahkeme bağımsızlığını düşünmek olasıdeğildir.
Yasanın 1. ve 2. maddeleriyle yapılan, yargıç güvencesinizedeleyecek ve hatta ortadan kaldırabilecek nitelikteki böyle bir düzenlemeAnayasa'nın 140. maddesine de aykırıdır.
Anayasa'nın 138. maddesine aykırılık bölümünde sunulan tümgerekçeler burada da aynen geçerli bulunmaktadır.
iptali istenilen 1. ve 2. maddelerle Anayasa'nın "Hâkimlik vesavcılık mesleği" başlıklı 140. maddesi arasında doğrudan bir ilgi kurmakgüçtür. 1 ve 2. maddelerle Anayasa'nın 140. maddesinin, "Hâkimler,mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifaederler." biçimindeki, mahkemelerin bağımsızlığına değinen ikinci fıkrasıarasında dolaylı bir ilişki bulunduğu söylenebilirse de, bu konu Anayasa'nın138. maddesi yönünden yapılan inceleme bölümünde ele alınmış, düzenlemeninAnayasa'ya aykırıbir içerik taşımadığı belirtilmiştir.
Sonuç olarak, dava konusu 1. ve 2. maddelerin Anayasa'nın 140.maddesiyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır.
d) Anayasa'nın 9. Maddesi Yönünden inceleme:
Dava dilekçesinde Anayasa'nın 9. maddesine aykırılık konusundagörüş özetle şöyledir:
Yasanın 1. ve 2. maddeleri, yargı hizmetlerinin gerçekleşmesinde,daha doğrusu Yasanın 1. maddesinin deyimiyle adalet hizmetlerinin süratli veetkin bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla yürütmeye etkinlikkazandırarak kuvvetler ayrılığı ilkesine ters düşen bir düzenleme yapmıştır.
Anayasa'nın 9. maddesi özel olarak, kuvvetler ayrılığı ilkesihakkında düzenleme öngören bir kural değildir. Gerçekten, Anayasa'nın Başlangıçkısmında, kuvvetler ayrımından "... . Devlet organları arasında üstünlüksıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;" biçiminde söz edilmektedir.
Görülüyor ki, Anayasa,kuvvetler ayrılığını katı bir ilke olarakdeğerlendirmemiştir. Yürütmenin doğrudan yargı işleminin özünü etkileyecekmüdahaleleri bu ilkeyi etkiler. Ancak, bina alımı, araç, gereç temini, yardımcıpersonel istihdamı gibi yargı yetkisinin kullanılmasıylailgili bulunmayanişleri kapsayan "yargı idaresi" diyebileceğimiz alanda yürütmeyeyetki tanınmasının kuvvetler ayrılığı ilkesiyle bağdaşmayan bir yönü yoktur.Nitekim, Anayasa'nın 140. maddesinin altıncı fıkrası, hâkim ve savcıların idarîgörevleri yönünden Adalet Bakanlığı'na bağlı olduğu yolunda kural içerdiğigibi, 144. maddesi, denetimlerini bu Bakanlığın izniyle adalet müfettişlerinebırakmıştır.
Şu halde, iptali istenen maddelerin kuvvetler ayrılığı ilkesineuymayan bir yönü bulunmamaktadır. Yukarıda belirtildiği gibi, 1. ve 2. maddeler,bağımsız mahkeme kavramı ile de çalışmamaktadır.
e) Anayasa'nın 6. Maddesi Yönünden inceleme:
Dava dilekçesinde bu konuda başlıca şu görüşler yer almaktadır:
".... Yargı hizmetini, Anayasa, yargı organına vermiştir.Yürütme organının yargı organına ilişkin bu yetkiyi, devlet yetkisinikullanması mümkün değildir. Bu maddeler, egemenliğin bir bölümü olan yargıgücüne etkili olabilecek yetkileri devletin ana fonksiyonuna ilişkin görevyapan organların dışında bir organa tevdi etmiştir. Bu nedenle Yasa'nın 1. ve2. maddeleri Anayasa'nın 6. maddesine bu açıdan aykırıdır, iptaligerekir."
Dava dilekçesinde, ayrıca, bir devlet yetkisi olan yargıyetkisinin, bir bankada kurulan ve bütçe dışında tutulan bir fon idaresiylekullanılamayacağı gibi, bu yetkinin paylaşılmasının olanaksızlığından da sözedilmektedir.
3454 sayılı Yasa'nın "Amaç" başlığı altındaki 1.maddesinde de belirtildiği gibi Fona, bağımsız mahkemelere ait olan yargıyetkisine katılma gibi bir görev verilmemiştir. Fonun amacı, adalet teşkilâtınabina, eğitim tesisi, konut, araç, gereç sağlamaktır. Gerekli donatımınsağlanmasıyla adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir biçimde yürütülmesibeklenmektedir. Fonun, yargı yetkisinin kullanılmasına katılması, dolayısıyla,Anayasa'nınkoyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanılması gereken egemenlikhakkının Fon idaresine devri söz konusu değildir. Fonun işleri, yargı organınınidarî nitelikteki destek hizmetlerine malî kaynak sağlamak ve bu hizmetleringerçekleşmesine katkıda bulunmakla sınırlıdır. Bu bakımdan, dava konusu 1. ve2. maddelerin egemenlik konusunu kurala bağlayan Anayasa'nın 6. maddesineaykırı olduğu görüşü yerinde değildir.
f) Anayasa'nın 5. Maddesi Yönünden inceleme:
Dava dilekçesinde; iptali dava edilen Yasanın getirdiği düzenlemenin,devletin temel amaç ve görevlerine ters düştüğü, bu bakımdan 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'nın 5. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, sözüedilen maddelerle Anayasa'nın 5. maddesi arasında Anayasa'ya uygunluk ya daaykırılık yönünden bir ilişki bulunmamaktadır.
g) Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden inceleme: Dava dilekçesinde bukonuda şu görüşe yer verilmiştir:
"Yargı bağımsızlığı, mahkeme bağımsızlığı ve yargıçgüvencesi, demokratik sistemin ve hukuk devletinin vazgeçemeyeceği bir temel ilkedir.Yargı bağımsızlığının ve yargıç güvencesinin bulunmadığı bir yerde hukukunherhangi bir temel ilkesinin işlerlik içinde olacağını düşünmek olasıdeğildir."
Yargı bağımsızlığı, yargıç güvencesi kuşkusuz hukuk devletiolmanın temel öğelerindendir. Ne var ki, 1. ve 2. maddelerle getirilendüzenlemelerin, bu kavramları zedeleyen bir yönü olmadığı yukardabelirtilmiştir. Aynı nedenlerle, Anayasa'nın 2. maddesine aykırılık da sözkonusu değildir.
h) Anayasa'nın Başlangıç Bölümü Yönünden İnceleme:
Dava dilekçesinde, 1. ve 2. maddelerle getirilen düzenlemeler ileAnayasa'nın Başlangıç Bölümünde yer alan kuvvetler ayrılığı ilkesinin gerekligördüğü işbölümünün zedelendiği, yürütmeye üstünlük sağlayan bir esasgetirildiği belirtilmektedir.
Kuvvetler ayrılığı konusu, Anayasa'nın 9. maddesi açısındanyapılan inceleme sırasında Başlangıçta yer alan tanım da gözetilerekincelendiğinden burada ayrıca üzerinde durulmamıştır.
i) Anayasa'nın 13. Maddesi Yönünden İnceleme:
Konuya ilişkin olarak, dava dilekçesinde, kuvvetlerin tek eldetoplanmasının, kişi özgürlüklerinin güvencesini ortadan kaldırdığına -işaretedildikten sonra, temel hak ve özgürlükler için güvence getiren Anayasa'nın 13.maddesindeki ilkelerin, yargı bağımsızlığının ve yargıç güvencesinin olmadığıyerde anlamsız kalacağı üzerinde durulmaktadır.
Anayasa'nın 138. maddesi yönünden yapılan inceleme bölümünde, sözkonusu düzenlemelerin yargı bağımsızlığını ve yargıç güvencesini etkileyen birniteliği olmadığı neticesine varıldığından konunun 13. madde ile ilişkiliolduğu söylenemez.
k) Anayasa'nın 7. ve 87. Maddeleri Yönünden İnceleme:
Dava dilekçesinde Anayasa'nın 7. ve 87. maddelerine aykırılıkkonusunda başlıca şu görüşlere yer verilmektedir:
'"..... Devletharcamaları bütçe ile yapılabilmektedir. Bütçeise yasa ile yapılır, bir yasama konusudur .... Yasa'nın 1. ve 2. maddelerikanunla düzenlenmesi gereken bir konunun kanunla düzenlenmesinden vazgeçilmesive bu yetkinin başkasına devredildiği sonucunu doğurmaktadır. Bu düzenleme enazından yasama etkinliğinin zayıflatılmasına sebebiyet vermektedir. Gerçekte budurum ulusal egemenlik esasıyla, demokrasi ve hukuk devleti anlayışıylabağdaşmayan bir durumdur."
Anayasa'nın 7. maddesi, yasama yetkisinin Türk Milleti adınaTBMM'ne ait olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği kuralını koymaktadır. 87.maddesinde ise kanun koymanın, değiştirmenin ve kaldırmanın TBMM'nin görevleriarasında olduğu belirtilmektedir.
Devlet harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı konusuAnayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasıyla özel olarak kurala bağlanmıştır.Aynı maddenin üçüncü fıkrası bu ilkeye istisna olabilecek durumlar konusundahüküm içermektedir. Harcamaların yıllık bütçelerle yapılacağı ilkesineaykırılık savları, Anayasa'nın 87. ve 7. maddeleri değil, konuyu özel olarak düzenleyen161. ve 163. maddeleri esas alınarak incelenmelidir. Bu inceleme ise daha önceyapılmıştır.
Yukarıda ilgili bölümlerde ayrıntılı olarak açıklanan nedenlerleYasa'nın 1. ve 2. maddeleri Anayasa'ya aykırı bulunmamaktadır.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, MustafaŞAHİN ile Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
2- Yasa'nın 3. Maddesi:
Dava dilekçesinde, inceleme konusu kuralın, Anayasa'nın 161.,163., 2., 5., 9., 138. ve 140. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
a) Anayasa'nın 161. ve 163. Maddeleri Yönünden İnceleme:
Dava dilekçesinde konuyla ilgili olarak; "..... fonaaktarılacak gelirlerin çok büyük bir bölümü bugüne kadar devlet bütçesine,Hazineye intikal eden gelirlerdir. Bu gelirler devlet bütçesinden çıkarılarak,Hazinenin elinden alınarak fona aktarılmaktadır.
Böylece bütçe dışı harcama kaynağı yaratılmaktadır. Özel ve tüzelkişilerin yapacakları bağışlar, vergi matrahından düşüleceği için bu bağışlarında büyük bölümü vergi gelirlerinden düşecektir. Bu nedenle bunların bir bölümüde devlet geliridir." denilmektedir.
Fonun kaynakları arasında yer alan gelirler incelendiğinde, büyükbölümünün devlet gelirleri 'arasında yer aldığı görülür. Nitekim, 1989 MaliYılı Bütçe Kanunu'na bağlı "Genel Bütçenin Gelirleri"ni gösteren (B)cetvelinde, yargı harçları, noter harçları ve para cezalarının yer aldığıgörülmektedir. "Devlet Gelirlerinin Dayandığı Temel Hükümleri''! gösteren(C) cetvelinde, diğer yasalar yanında inceleme konusu 3454 sayılı Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu Kurulmasına Dair Kanun'a da yer verilmek suretiyle bu Kanundankaynaklanan gelirlerin devlet geliri niteliğinde olduğu ilkesi benimsenmiştir.Esasen, 3. maddenin (a), (b) ve (c) bentlerinde yeralan kaynaklar önce devlethazinesine yatırılacak, daha sonra Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca bir öncekiyıl kesinhesabına göre saptanacak miktar üzerinden Fon hesabına aktarılacaktır.
Bağış ve yardım gibi devlet geliri niteliğinde sayılmayabilecekkaynaklar ise aynı Yasa'nın 6. maddesi gereği, devlet gelirlerini olumsuz yöndeetkileyecektir. Gerçekten de 6. maddeye göre yapılacak bağış ve yardımlar,kurumlar ve gelir vergisi matrahından indirilebilecektir. Fon kaynaklarınınbüyük bölümüyle Devlet geliri niteliğinde olduğunda kuşku bulunmadığına göreburada çözümlenmesi gereken sorun, Anayasa'nın bu tür gelirler için nasıl birdüzenleme öngördüğüdür. Konunun, Fonun kurulmasını ve amacını belirleyen 3454sayılı Yasa'nın 1. ve 2maddeleriyle birlikte değerlendirilmesi gerekir.
1. ve 2. maddelerin incelenmesi sırasında, fonun, Anayasa'nın 161.maddesinin üçüncü fıkrası ile tanınan ve yıllık bütçeler dışı kamuharcamalarına olanak veren "özel usuller"in kapsamı içinde düşünülmüşolması nedeniyle, aynı fıkra uyarınca kaynaklar hakkında da özel usuller konması,Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerine aykırı değildir.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, MustafaŞAHİN ile Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
b) Anayasa'nın 2., 5., 9., 36., 73., 138. ve 140. MaddeleriYönünden inceleme:
Dava dilekçesinde bu maddelere aykırılık konusundaki görüşleryukarda özetlenmişti.
iptal isteminde, 3. maddenin (c), (d), (e) ve (h) bentleriylesonuncu fıkrasının Anayasa'nın 2., 5., 9., 36., 73., 138. ve 140. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, dolaylı ilgi kurulabilecek maddeleryönünden 1. ve 2. maddelerin incelenmesinde gerekli açıklamalar yapıldığı içinburada her bent, dolaylı ilgi kurulabilecek Anayasa kuralları gözetilmeksizin,doğrudan ilgiliolduğu Anayasa kuralları açısından incelenecektir:
aa) Maddenin para cezalarının % 25'inin Fona aktarılacağınıöngören (c) bendi, mahkemelerin bağımsızlığı ilkesini kurala bağlayanAnayasa'nın 138. maddesi yönünden incelenecektir. Mahkemelerin bağımsızlığı,"Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göregörev ifa ederler." biçimindeki 140. maddenin ikinci fıkrasıyla da kuralabağlanmakta ise de, konu, 138. madde ile özel olarak düzenlendiğine göreincelemede bu madde esas alınacaktır.
Yasanın 1. maddesiyle incelenirken, hâkim bağımsızlığının 138.maddenin sözleriyle sınırlı olarak ele alınmamasından, hâkimlerin Anayasa'-ya,kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm vermeleriniolumsuz yönde etkileyecek her hususun bu kavram içinde değerlendirilmesigerektiğinden söz edilmiştir. Hâkim bağımsızlığını sağlamaya yönelik objektifkoşulların hazırlanması, bir yandan hâkimlerin her türlü baskı ve kuşkudan uzakkarar vermelerine, diğer yandan yurttaşların, yargının hertürlü etki dışındagörev yapacağına inanç beslemesine yarayacaktır. Hâkim ne ölçüde dürüst, âdil,yetenekli, tarafsız olursa olsun yurttaşların yargıya olan güvenim sarsacakdüzenlemeler varsa, o ülkede yargı töhmet ve şaibeden kurtulamaz. Şu halde,yargı bağımsızlığı konusunda düzenlemeler yapılırken, hâkimlerin her türlü dışetkiden uzak karar vermeleri koşullarının hazırlanması kadar, yurttaşlarınyargıya olan güveninin sağlanmasına da özen gösterilmelidir.
Para cezalarının % 25'inin Fona aktarılması bu açıdan elealınmalıdır. Hiç bir hâkimin, "Fona gelir olsun" düşüncesiylegerekmediği halde para cezası belirlemeye yönelmesi olasılığı yoktur, îşe, sadeyurttaşlar açısından bakıldığında, aynı sonuca varmak çoğu kez mümkünolmayabilir. Ceza davalarında genellikle mağdur ve sanık olmak üzere, yargılamasonucundan çıkarları ters doğrultuda etkilenen, beklentileri çelişen iki tarafvardır. Bunlar verilecek karara şüphe ile bakabilirler. İnceleme konusukuralın, bu şüpheyi, yargı organı kararlarına güvensizliğedönüştürmesiolasılığı vardır. Gerçekten, mahkemeler para cezalan konusunda oldukça genişyetkilerle donatılmışlardır. Alt ve üst sınırlar arasında para cezasınınsaptanması, kısa süreli özgürlüğü bağlayıcı cezanın para cezasına çevrilmesi,bu durumda birgün karşılığı para cezasının belirlenmesi, yasanın para cezası yada hapis cezası seçeneği tanıdığı durumlarda bu seçimin yapılması, verilen paracezasının ertelenip ertelenmemesi hep bu yetki kapsamındadır.
Burada, fona sağlanacak kaynakların lojman, araç, gereç ve tefrişgibi kısmen de olsa hâkim ve savcıların sosyal ihtiyaçlarıyla ilgiliharcamalarda kullanılacağı gözönüne alınarak her türlü kuşku ve duraksamanındışında tutulması gereken yargı güvencesinin zanla da olsa vatandaşlarımızınindinde zayıflamasına yol açabilecek düzenlemelere yer verilmemesigerekmektedir. Bu nedenle 3. maddenin (c) bendi Anayasa'nın 138. maddesineaykırıdır, iptal edilmelidir.
Mahmut C. CUHRUK, Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ile Erol CANSELbu görüşe katılmamışlardır.
bb)Fonun kaynakları arasında bağış ve yardımları da sayan 3.maddenin (h) bendi de Anayasa'nın 138. maddesi yönünden incelenecektir. Fonabağış ve yardım yapılması olgusu zihinlere, bağış ve yardımın hangi amaçlayapıldığı sorusunu getirecek, iyi niyetle yapılan yardımlar bile, çeşitlisöylentilere neden olabilecektir. Yargı bağımsızlığının sağlanması, bu kavramüzerine ulusça titizlik gösterilmesi ve bunu zedeleyecek en uzak olasılıklarınbile giderilmesiyle olanaklıdır.
Bu nedenle 3. maddenin (h) bendi de Anayasa'nın 138. maddesineaykırıdır, iptal edilmelidir.
Necdet DARICIOĞLU ile Servet TÜZÜN bu görüşe katılmamışlardır.
cc) 3. maddenin, verilecek adlî sicil kayıtlan nedeniyle ücretalınacağından ve bu ücretin miktarının her yıl ocak ayında Bakanlıkçabelirleneceğinden söz eden (d) bendi ve sonuncu fıkrası Anayasa'nın 36. ve 73.maddeleri yönünden incelenecektir.
Dava dilekçesinde, adlî sicil kaydı alınmasının ücretli olmasının,hak arama hürriyetini düzenleyen Anayasa'nın 36. maddesine aykırı olduğu ilerisürülmektedir. Adlî sicil kaydı istenmesinin Anayasa'nın 36. maddesinde deöngörüldüğü anlamda, yargı yerleri önünde davacı ya da davalı olarak sav vesavunma hakkının kullanılmasıyla doğrudan ilgisi olmadığı, dava açmanın bileharca bağlı olduğu düşünülürse bu düzenlemede 36. maddeye aykırı bir yön bulunmadığısonucuna varılır.
Kanunun Anayasa'nın 73. Maddesi Yönünden İncelenmesi: 73. maddeninüçüncü ve dördüncü fıkraları şöyledir:
"Vergi, resim, harç ve benzerî malî yükümlülükler kanunlakonulur, değiştirilir veya kaldırılır.
Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflıkistisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiğiyukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulunaverilebilir."
Yasa'nın 3. maddesinin son fıkrası, verilecek adlî sicil kayıtlarınedeniyle alınacak ücretlerin miktarının her yıl Ocak ayında, AdaletBakanlığınca saptanacağı kuralını koymaktadır. Anayasa'ya uygunluk denetimindesağlıklı bir sonuca ulaşılabilmesi için alınanbu ücretin hukuksal niteliğininbelirlenmesi, başka bir deyişle vergi, resim, harç ve benzeri malîyükümlülüklerden olup olmadığının saptanması gerekir.
Anayasa Mahkemesi 18.2.1985 günlü, Esas: 1984/9, Karar: 1985/ 4sayılı kararında, "Vergi ödevinde kişinin belirli bir hizmetten doğrudandoğruya yararlanması karşılığı olarak bir ödemede bulunması değil, bütün kamuhizmetleri giderlerine karşı anonim bir katılma payını üstüne alması"nınsöz konusu olduğu belirtilmiştir. Nitekim Anayasa'nın 73. maddesinde de,verginin, kamu giderlerini karşılamak amacıyla ödeneceği biçiminde genel birifade kullanılmıştır. Bu açıdan bakıldığında, adlî sicil kaydı karşılığı alınanücretin, vergi ya da vergi benzeri malî yükümlülük olarak nitelendirilmesineolanak yoktur.
Söz konusu ücret, adalet hizmetleri alt yapısının geliştirilmesindekullanılmak üzere, hizmet karşılığı, miktarı az bir bedel olarak alınmaktaolup. bu ücretin hiçbir biçimde malî zorluk sayılabilecek düzeye getirilmesidüşünülememektedir. Belirtilen nitelikleri bakımından resim, harç ve benzerimalî yükümlülük de sayılamaz.
Yasa'nın 3. maddesinin (d) bendi bu nedenlerle Anayasa'nın 73.maddesine aykırı değildir.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, MustafaŞAHİN ile Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
dd) 3. maddenin (c) bendi, kimi iş ve davalarda kullanılacak dosyagömlekleri ve basılı evraktan alınacak ücreti de fon gelirleri arasındasaymaktadır. Maddenin son fıkrası; (e) bendinde belirtilen iş ve davalardayalnız Adalet Bakanlığı'nca bastırılan veya temin edilen dosya gömleklerininkullanılacağını ve dosya gömleği ve basılı kağıt ücretlerinin her yıl Ocakayında Adalet Bakanlığı'nca saptanacağını öngörmektedir.
Bu kural, Anayasa'nın 36. ve 73. maddeleri yönündenincelenecektir.
İnceleme konusu kuralın, ceza davaları dışındaki adlî ve idarîyargı davalarında, yalnız Bakanlıkça bastırılan ya da temin edilen ve ücretkarşılığı alınan dosya gömleği kullanılmasını öngörmesi hak arama özgürlüğünüzedeler mi'
Belirtmek gerekir ki, maddenin(e) bendinde "basılıevrak" ve "dosya gömleği"nden alınacak ücretten söz edilirken,son fıkranın ilk cümlesinde; "(e) bendinde belirtilen iş ve davalardayalnız Adalet Bakanlığı'nca bastırılan veya temin edilen dosya gömleklerikullanılır" denilmek suretiyle "basılı evrak" bu uygulamanındışında bırakılmıştır.
Maddede, açılan dava ve görülen işlerde yalnız bu tür dosyagömleklerinin kullanılacağı belirtilmişse de, bu gereğe uymamanın yaptırımıgösterilmemiştir. Yargı hizmetlerinin tamamen parasız yürütüleceğine ilişkinbir kural bulunmamasına, dava açılmasının esasen harca bağlı olmasına, dosyagömleği ücretinin hiç bir zaman dava açılmasını engelleyecek ölçüdeyükselmeyeceğinin varsayılması gerekmesine göre, inceleme konusu kuralın.Anayasa'nın 36. maddesine aykırılığından söz edilemez.
Maddenin (d) bendi ile ilgili açıklamalarda belirtilen nedenlerle(e) bendi de Anayasa'nın 73. maddesine aykırı bir içerik taşımamaktadır.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, MustafaŞAHİN ile Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
3- Yasa'nın 4. Maddesi:
Bu maddenin, Anayasa'ya aykırılığı konusunda dava dilekçesinde yeralan görüşler:
Yasa maddesi, Adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir şekildeyürütülebilmesi için Adalet Bakanına veya onun yetkili kılacağı bir başkasınakamu gelirlerini harcama yetkisi vermektedir. Oysa Anayasa'nın 161. ile 163.maddeleri, bu harcamaların yıllık bütçelerde belirlenen ödeneklerle sınırlıolacağım öngörmektedir.
Anayasa, devlet parasının harcanmasının, Bütçe Kanunu'ndagösterilen sınırlar içerisinde yapılacağını âmirdir. Yasa ile yapılması gerekenbir husus bu maddeyle yürütme organının iradesine bırakılmıştır. Yasamaorganının görevini Bakan ya da onun görevlendireceği kişiler üstlenmektedir.
Bütün bu nedenler karşısında Yasa'nın 4. maddesi Anayasa'nın 7.,87., 161. ve 163. maddelerine aykırıdır, biçiminde özetlenebilir.
Yasa'nın 4. maddesinin getirdiği düzenleme, fondan, Yasa'nınamacına uygun olarak kullanılmak üzere Adalet Bakanının ya da yetkili kılacağıkişilerin onayı ile harcama yapılacağının belirtilmesinden ibarettir. Madde budurumuyla, ne devlet harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını öngörenAnayasa'nın 161. ne de harcanabilecek ödenek miktarının sınırının bütçe ilegösterileceğini hükme bağlayan Anayasa'nın 163. maddesiyle doğrudanilişkilidir. Bu madde, doğrudan fon oluşumu ile ilgili olmadığından, bütçe vekesinhesap kanun tasarılarını görüşüp kabul etmenin TBMM'nin görevi olduğunuöngören 87. maddesiyle de ilişkili değildir. 4. madde, Fondan yapılacakharcamalara ilişkin bir kuraldır ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun"Devlet Hazinesi hesabına bir masrafın tahakkuku ancak bir Vekilin veyavazifeten Vekil namına hareket eden bir memurun tasdiki ile tamam olur."biçimindeki 69. maddesine benzer bir düzenleme getirmektedir. Maddenin budurumuyla, Anayasa'ya aykırılığı söz konusu değildir.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN ile AhmetN. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
4- Yasa'nın5Maddesi:
Dava dilekçesinde maddenin Anayasa'ya aykırılığı konu unda başlıcaşu görüşlere yer verilerek, Fon'un çalışma usul ve esasları ile ilgili hiçbiryasa hükmünün olmadığı, bu usul ve esasların tümüyle yönetmeliğe bırakıldığı,bu durumun yasaların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzereyönetmeliklerçıkarılacağını öngören Anayasa'nın 124. maddesine aykırı olduğu, yasamayetkisinin devri niteliğindeki bu hükmün aynı zamanda Anayasa'nın 7. ve 87.maddelerine de aykırı düştüğü ileri sürülmektedir.
İnceleme konusu kuralda, çıkarılacak yönetmelikte, Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu'nun "çalışma usul ve esasları" ile "diğerhususlar"-mm gösterileceği belirtilmektedir.
"Çalışma usul ve esasları" ibaresini, Anayasa'ya uygunbir yorumla, dava konusu Yasa'nın uygulanmasını sağlamak amacıyla, bu Yasa'dabelirtilen esaslara uygun olarak yürürlüğe konacak kurallar biçiminde anlamakgerekir.
"Diğer hususlara" ibaresi ise, yine bu Yasa'ya aykırıolmamak kaydıyla Sayıştay denetimi gibi hususları kapsamaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinin ilk fıkrası, "Başbakanlık, bakanlıklarve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların vetüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla,yönetmelikler çıkarabilirler." biçimindedir.
Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu ile benzeri öteki fonlarailişkin çalışma usul ve esaslarını ve diğer hususları yasayla öncedenbelirlemek her zaman olanaklı değildir, ilgili yasaya bağlı kalmak üzere buhususların yönetmeliklerle düzenlenmesi Anayasa'nın 124. maddesinin verdiğiyetki
kapsamı içindedir.
Fon, Adalet Bakanlığı tarafından çalıştırılacaktır. AdaletBakanlığı'-nın da teşkilat yasası vardır. Adalet Bakanlığı'nın bir kısımpersoneli 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu, bir kısmı da 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu hükümlerine göre çalışmaktadır. Bu bakımdan, Fonyönetiminde Adalet Bakanlığı personeli dışında başka bir personel görevyapmayacağından bu personelin nitelik, atama, görev ve yetkileri, aylık veödenekleri ve diğer özlük hakları zaten mevzuatla düzenlenmiş bulunmaktadır.
Bu nedenlerle fonun çalışma usul ve esasları ile diğer hususlarınyönetmelikle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırılık yoktur.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN ile AhmetN. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
5- 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29 maddesinin ikinci fıkrası, bir yasanın belirli madde ya dahükümlerinin iptali, bu yasanın kimi hükümlerinin veya tamamının uygulanmamasısonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi'nin, bunların da iptaline kararverebileceğim hükme bağlamaktadır.
Yasa'nın 3. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi iptaledildiğinde ikinci fıkrasındaki "ve (c)" ile Geçici 1. Maddesindeki,"(c)" yollamalarının uygulanma olanağı kalmamaktadır.
Bu nedenle söz konusu yollamaların da iptali gerekmektedir.
V- SONUÇ:
27.5.1988 günlü, 3454 sayılı "Adalet Teşkilatını GüçlendirmeFonu Kurulmasına Dair Kanun"un;
I- 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOGLU, Muammer TURAN,Mustafa ŞAHİN ile Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
II- 3. maddesinin; A. Birinci fıkrasının,
1. (a), (b), (d), (e), (f), (g) bentlerinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOGLU,Muammer TURAN, Mustafa ŞAHİN ile Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
2. (c) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Mahmut C.CUHRUK, Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ile Erol CANSEL'in karşıoyları veoyçokluğuyla,
3. (h) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, NecdetDARICIOĞLU ile Servet TÜZÜN'ün karşıoyları ve oyçokluğuyla,
B. İkinci ve üçüncü fıkralarının Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOGLU, MuammerTURAN, Mustafa ŞAHİN ile Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
III- 4. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN ile Ahmet N.SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
IV- 5. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN ile Ahmet N.SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
V- Yasa'nın 3. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin iptaledilmesi ikinci fıkradaki "ve (c)" ile geçici 1. maddedeki,"(c)" yollamalarının uygulanmaması sonucunu doğurduğundan 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.maddesinin ikinci fıkrası gereğince, bu "ve (c)" ve "(c)"yollamalarının İPTALLERİNE oybirliğiyle,
8.9.1989 gününde karar verildi.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Necdet DARICIOĞLU
Üye
Yılmaz ALİEFENDİOĞLU
Üye
Muammer TURAN
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Erol CANSEL
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/ 36
Adalet Bakanlığı Merkez ve Taşra teşkilatı ile mahkeme binaları,ceza ve infaz kurumları, tutuk evleri, eğitim tesisleri ve lojman ihtiyaçlarıile araç, gereç ve bu yerlerin tefrişi işlerinde kaynak olarak kullanılmaküzere 27.5.1988 günlü, 3454 sayılı Kanun ile tesis olunan, "AdaletTeşkilatını Güçlendirme Fonu Kurulmasına Dair Kanun"un Fonun kaynaklarınıbelirleyen 3. maddesinde tahsil edilen bir kısım para cezalarının % 25'-ininHazinece Fona aktarılmasını öngören (C) bendi hükmünün Anayasa'ya, Kanuna vehukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm vermek mevkiinde bulunanhakimleri şu ya da bu yoldaetkileyebileceği düşüncesi kabul edilemez.
Bu itibarla çoğunluğun hükmün iptaline ilişkin görüşlerinekatılmıyorum.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
KARŞIOYGEREKÇESİ
Esas Sayısı: 1988/ 37
Karar Sayısı: 1989/36
Bu konuda, Tanıtma Fonu ile Savunma Sanayii Fonu hakkında AnayasaMahkemesi'nin, Resmî Gazete'nin 12.11.1987 günlü, 19632. ile 21.11.1987 günlü,19641. sayılarında yayımlanan 24.2.1987 günlü, Esas 1985/24, Karar 1987/6 ve5.5.1987 günlü, Esas 1986/1, Karar 1987/ 10 sayılı kararlarına ilişkinkarşıoylarımı yineliyor, açıklanan öbür karşıoylara da katılıyorum. Yollamayaptığım karşıoylarımla öbür üyelerin önceki ve şimdiki karşıoylarına ek olarakyine Anayasa Mahkemesi'nin 3239 sayılı Yasa için verdiği ve 12.11.1987 günlü,19632 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan19.3.1987 günlü, Esas 1986/5, Karar1987/7 sayılı kararında Vergi idaresi Geliştirme Fonu hakkındaki iptalnedenlerine de dayanıyorum. Bunların dışındaki aykırılık nedenlerini de aşağıdabelirtiyorum:
1- "Fon" kurumunun varlığını, Anayasa'da yasaklayıcıkural bulunmadığı görüşüne bağlayan yargıya katılmak olanaksızdır. Devletharcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını öngören Anayasa'nın 161. maddesikarşısında, bütçeler dışında harcamalar yapılması sonucunu doğuran her yöntemAnayasa'ya aykırı düşer.Genel kural 161. madde olarak konulunca, fonkurulmasının yasaklandığının özel olarak belirtilmesine gerek yoktur.Anayasa'nın kalkınma planlarıyla ilgili yatırımlarla bir yıldan fazla sürecekiş ve hikmetler için yasayla özel süre ve yöntemler konulabileceğini öngören161. maddesinin üçüncü fıkrası ayrık bir kural olup fonların bu madde kapsamınaalınamayacağı tarihsel gelişimle bellidir. Fonların kaynağı bu fıkra değildir.Anayasa'nın 166. maddesindeki "Plân" kavramıyla, kaynaklarınkişise1-kimi zaman keyfi değerlendirmelerle gereksiz güçlere ayrılmasına yolaçan "fon" kurumunu bağdaştırmak güçtür. Beşinci Beş Yıllık KalkınmaPlânı'nın "Adalet Hizmetlerine ilişkin ilkeler ve Politikalar"bölümüyle fonun gerçekleştirmeyi amaçladığı konuların yalnızca bir bölümüarasında bağ kurulabilir. Ortak yönler açıktır. Geleneksel bütçe kalemleriylefon amaçlarının birlikteliği belirgindir. Adalet Bakanlığı bütçesiylegerçekleştirilecek iş ve hizmetleri yeterli ve doyurucu bir denetimden uzakfona bırakmak, bütçe ile yürütülecek işi kimi nedenlerle fonla yerine getirmek,hukuksal gereklere uygun düşmemektedir. Anayasa'nın 101. maddesinin birinci veüçüncü fıkraları karşısında Yasa'nın 1. ve 2. maddeleri iptal edilmelidir.Bunun gibi, genel bütçe gelirlerinden kesinti yapılarak fon oluşturulup AdaletBakanlığı'nın süregelen (câri) harcamalarına ayrılması bu Bakanlığa bütçeyleverilen harcanabilecek ödenek sınırının aşılması anlamına geleceğinden,Yasa'nın 1. ve 2. maddeleri Anayasa'nın 163. maddesiyle de bağdaşamaz.
2- Anayasa Mahkemesi, fon konusundaki önceki kararında, "....anında karar alıp süratle harcama yapma ve ek finansman sağlama zorluklarınıgiderebilecek, bütçenin sınırlı ve kısıtlı olanakları ve kendine özgübürokrasisi içinde çözümlemeyecek yahut uzun sürede zorlukla çözülecek önemlisorunlara tezelden köklü ve kalıcı çözümler . . . ." getirebilmebiçiminde, Anayasa'da yeri olmayan yeni bir ölçü-norm geliştirmiştir (E. 1985/24, K. 1987/6). Anayasa'yla kurala bağlanan bir konuda ölçü-norm konulması, fonkonusunda olduğu gibi, kimi durumlarda Anayasa'ya aykırı sonuçlardoğurabilmektedir. Kaldıki, inceleme konusu fon, ölçü-normla belirlenenilkelere de uymamaktadır. Fonun gerçekleştirmeyi amaçladığı konuların tümügenel bütçede de yer almaktadır. Bu bakımdan, "...anında karar alıpsüratle harcama yapma ...." ve ".... bütçenin kendine özgübürokrasisi içinde çözümlemeyecek ...." gibi ölçütler genel bütçede yeralan herhangi bir gider türü için ne ölçüde geçerliyse burada da ancak o ölçüdegeçerlidir. Sür'atle harcama yapılmasını sağlamak uğruna, uzun deneyimlersonucu oluşan bürokratik işlemlerin gözden çıkarılması kimi yolsuzlukları veyolsuzlukların yoğunlaşması sonucunu da birlikte getirir. Aynı biçimde,".... ek finansman sağlama ....", ".... bütçenin sınırlı vekısıtlıolanakları ...." nı aşma gibi kavramlar da bu fon yönünden geçerlideğildir. Çünkü fona bağış ve yardım yapılmasına ilişkin kural, Anayasa'yaaykırı bulunarak, iptal edilmiştir. Geriye kalan kaynaklar ise tümüyle devletgeliridir. Hattâ, fonun temel gelir kaynaklarını oluşturan yargı harçları,noter harçları, önce devlet hazinesine yatırılıp bütçe gelirleri arasında yeralacak, daha sonra, bir önceki yıl kesinhesabı esas alınarak saptanacak miktar,Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca fona aktarılacaktır.Böylece, fon gelirleri, yine"sınırlı ve kısıtlı" olduğu belirtilen bütçe olanaklarından sağlanmışolmaktadır.
Amaçlarının tümü gene) bütçede yer alan Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu'nun, Anayasa Mahkemesi'nin daha önce benzer konuda verdiğikararlardan ayrılarak Anayasa'ya uygun bulunmasıyla, her Bakanlık ve kuruluşungenel bütçe yanında, dilediği gibi tasarrufta bulunacağı birer fon oluşturmaları,istenmeyen, ancak kaçınılmaz sonuç olarak karşımıza çıkacaktır. Anayasa'da açıkbir kurala dayanmadıkçafonlara geçerlik tanımak hukuksal, siyasal ve ekonomikyönden birçok sakıncaları getirecektir.
3- Türk Ceza Yasası'nın kimi maddelerini değişten 7.12.1988 günlü,3506 sayılı Yasa ile para cezaları, öngörüldükleri yasaların yürürlük tarihinegöre 3 mislinden 300 misline kadar artırılmış, ayrıca 84 rakamı temel alınıp,Bütçe Yasası'yla memur maaş katsayısında her 30 puan artış bir birim olarak kabuledilerek, para cezalarının, birim sayıyla çarpılması suretiyle belirleneceğiilkesi benimsenmiştir. Bunun yanında, kısa süreli özgürlüğü bağlayıcı cezanınsüresi bir yıla yükseltilmiş, bu cezaların para cezalarına çevrilmesi durumundabeher gün karşılığı, kabahatlerde 3000 den 5000 liraya hafif, cürümlerdebeşbinden onbin liraya ağır para cezasına çıkartılmıştır. İnceleme konusu3454:sayılıYasa'dan bir süre sonra kabul edilen ve yasayla para cezalarının, genelliklezaten maddi olanaksızlıklar içinde bulunan hükümlüleri, cezalarını ödeyebilmekiçin yeniden suça itercesine yüksek tutulmasında, ceza politikalarından çok,fonun kaynaklan arasında para cezalarının da yer aldığı gözetilirse, malîdüşüncelerin etkili olduğu anlaşılmaktadır.
4- Davacı siyasal partinin iptal istemi de su yönlerdenyerindedir:
A. Yasa'nın 3. maddesinin adlî sicil kayıtlarıyla ilgili (d)bendiyle, dosya gömlekleri ve basılı belgelerle ilgili (e) bendi; vergi, resim,harç ve benzeri malî yükümlülüklerin bağışıklık, ayrıklık ve indirimleriyleoranlarına ilişkin kurallarında yasanın belirttiği alt ve üst sınırlar içindedeğişiklik yapmak yetkisini, adli sicil kaydı ve dosya gömleği nedeniyleödenecek ücretin saptanmasını üstelik alt-üst sınırlan belirtilmeksizin,Bakanlar Kurulu yerine Adalet Bakanlığı'na bıraktığından, Anayasa'nın 73.maddesinin son fıkrasına aykırıdır. Başka dosya gömleği alınması önlenipBakanlıkça hazırlatılacak dosyaların alınması zorunluluğu getirilmeklekalınmamış, ayrıca bu dosyaların ederinin de kamu gücüne dayanarak AdaletBakanlığı'nca belirlenmesi öngörülmüştür. Bu durumda dosya gömleği sağlamakgörünümüyle alınan para,tam bir harç ya da resim olarak nitelendirilemese bile"benzeri malî yükümlülük" sayılabilir. Amaç tek tip dosya düzeni olsaidi, standart bildirilip iş sahibi dilediği yerden almakta serbest bırakılırdı.Adlî sicil kaydı ücreti de bu türdendir.
B. Yasa'nın 4. maddesi dış görünümü ve somut yapısıyla biraykırılık taşımamaktaysa da yönetmeliğin 12. maddesiyle Bakanlıkça belirlenecekbir hâkime taşradaki fon işleri için görev verilebilmesi yasa kuralının nasılsakıncalı uygulamaya dayanak yapıldığını göstermektedir. Konuya açıklıkgetirmek için bu hususa değinmekle yetiniyorum.
C. Yasa'nın 5. maddesi, çalışma yöntem ve ilkeleri dışında".... diğer hususlar ..."in Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliktegöstermesini öngörmekle geniş bir alanda düzenleyici kurallar koyma yetkisiniAdalet Bakanlığı'na tanımıştır. Yasa'da, yöntem ve ilkelere ilişkin birbelirleme olmadığı gibi yasayı da aşan öbür hususları düzenlemek hemAnayasa'nın 7. ve 87. maddelerine aykırı biçimde yasama organının yetkisiniyürütme organına devirniteliğindedir.
D. Adalet örgütünün, Adalet Bakanlığı'ndan mahkemelere, cezauygulama ve iyileştirme kurumlarına kadar yoksunluklar içinde bulunduğu,gereksinimlerinin büyük boyutlara ulaştığı ve sorunlarının yoğunlaştığı birgerçektir. Devletin temeli olan adaleti dağıtmakla görevli kuruluşların veözveriyle çalışan görevlilerinin, işlevlerini doyurucu düzeyde yerinegetirmesinin ortam ve koşulları ağır, kimi yerde de üzücü ve inciticidir.Bunları gidererek adalet kavramının yüceliğine, Türk Adliyesi'ninonurunayaraşır biçime kavuşturmak şerefli bir görevdir. Ancak bunu yaparken yargıbağımsızlığı ile yargıç güvencesini olumsuz yönde etkileyecek, kuşku, endişe,söylenti konusu olabilecek durumlardan özenle kaçınmak, yansızlığı her zaman,her koşulda, herdurumda, her adalet-yargı işinde korumak gerekir. Yüksekmahkemelerin kendi bütçelerini Maliye Bakanlığı olurlarıyla kullandığı birdüzende yargı bağımsızlığı tam olarak gerçekleştiği tartışılırken, BütçeYasası'yla kotarılacak işleri, denetim ve sorumluluktan kaçınarak fonlarabırakmak Anayasa'nın öngördüğü sistemin özüne aykırıdır, iptal kararı verilenbentler için söz konusu olan aykırılıklar, Yasa'nın yukarda karşıoy kullandığımkuralları için de geçerlidir. Gereksinimler için genel bütçeye yeterli ödenekkoymak yerine fon kurumunu yeğlemek, bütçe dışı oluşumların seçildiğini, bundayarar görüldüğünü anlatmaktadır. Bütçe güçlüklerini, bürokrasi sorumlarını,kimi tıkanıklıkları giderip etkin bir denetim süzgeci sağlamak olanaklıyken fonkolaylıklarına ağırlık vermek, özel bir bütçe yapısında, özelleştirme türü biruygulamadır.
Olabildiğince hızlı, az giderli ve doyurucu adalet, giderek paralıve pahalı duruma getirilmekle akçalı işlemlerin söylentilerine açıkbırakılmaktadır. Adalet Bakanlığı'nın 22.3.1987 günlü, 02/52-1820 sayılıgenelgesinin yasa kuralına dönüşmesi, biçimindeki düzenleme, hâkimleri,Bakanlık dosyaları için tartışma alanına sokmaktadır. Mahkemelere buyrukniteliğindeki bu istek, kanımca, Anayasa'nın 138. maddesiyle bağdaşmamaktadır.Yasaile getirilmesi zorunlu malî yükümlülükleri kararlarla yargı alanınataşırmak, yargıya duyulan inan ve güveni de olumsuz yönde etkileyebilecektir.Tekdüzeliği sağlamak için Anayasa'ya aykırı yöntemler izlenemez. Devletin temelişlevlerini fonlara gördürmekyolu devletin saygınlığı için de düşündürücüdür.Bütçe dışı kaynak yaratmak, bütçeden aktarmalarla gerçekleştirilemez.Ekonominin sağlıklı gelişmesi fonlarla sağlanamaz. Demokratik hukuk devletindeyargı bağımsızlığı yurttaşın en etkin güvencesidir. Adalethizmetini başlıcaamacı saymayan devletle bu alanda karşılaşılacak çelişkiler devleti yaralar.Yargı bağımsızlığı yargıç güvencesi, yargı denetimine açık olmak ve yargıkararlarına saygı devletin erdemini, gücünü ve çağdaş yapısını özetleyenolgulardır.Adaletin anlamı ve onuru bu konuda hiçbir ödüne elvermez Fonuygulaması, rejimin türü, Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü konusundatarihsel sorumluluklarımızı düşündürerek hiç değilse denetimi bakımından etkinönlemleri gerektirmelidir. Adalet Bakanları eliyle siyasal etkileme,yönlendirme ve baskı aracı olarak kullanılması olasılığı da gözardı edilemez.Yargıyı, yalnız "Adalet Bakanlığı merkez ve taşra örgütü" olaraksınırlayan anlayış, gerçekten adalet, yargı hizmetleri için düzenlemeyapılmadığını dagöstermektedir. Uygun çözümler için sayısız yol ve yöntembulunurken adalet konusunda özlem ve dileklere uygun nice düzenlemeler olanağıvarken, Anayasal gereklere aykırı yapılanmalara geçerlik tanınmamalıdır.
Sağlık, yargı, eğitim, savunma gibi devlet hizmetleri, geneldebirbirinden önemli ve öncelikli olmamakla birlikte adalet yargı alanı, bunlarıniçinde en çok duyarlık isteyeni, özelliği bulunanıdır. Devletin kimikuruluşlarında fon bulunmadan yapılan uygulamalar, tanınan olanaklar, sağlananhaklar, yargıda da fona dayanmadan atılımlar, yenilikler ve değişiklikleryapılabileceğini kanıtlar, yargıç ve cumhuriyet savcılarını, yargı görevleridışında işlere katmak, alım-yapım gibi işlemler nedeniyle olası sakıncalıilişkilerde bir yan olmaya itmek, bağımsızlığını tam olarak gerçekleşmesiözlenen Adliye için (kişisel ve genel) yeni sorunlar yaratacaktır. Anayasa'nın138. ve 140. maddelerinde temel ilkeleri öngörülen hâkimlik ve savcılık mesleğiböylesi durumlara asla elvermez. Hukuk devletinde yargının özgünbir konumu,üstün bir değeri vardır, yargı ilgililerinin de buna uygun nitelikleri aranır.Devletin gücü her şeye yeter. Özetlediğim bu nedenlerle kararı uygunbulmuyorum.
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/ 36
Adalet Bakanlığı merkez ve taşra örgütüyle bağlı kuruluşları, cezainfaz kurumlan ve tutukevlerinin bina, eğitim tesisi, konut, araç, gereç vetefriş ihtiyaçlarının kısa sürede genel bütçeden karşılanamamakta olmasıkarşısında, adalet hizmetlerinin sür'atli ve etkin biçimde yürütülebilmesinekatkıda bulunmak amacıyla kurulan Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu'nunkaynaklarından biri, 3454 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (c) bendindegösterilmiştir. Böylece, "îdarî nitelikteki para cezaları ile5680 sayılıBasın Kanunu ve 1117 sayılı Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kanununaistinaden tahsil edilecek para cezaları hariç olmak üzere para cezalarının %25'i"ne Fon'un gelirleri arasında yer verilmiş olmaktadır.
3454 sayılı Yasa'nın 2. ve 4. maddelerinin açık ifadelerine göre;Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası nezdinde kurulan, Adalet Bakanlığı emrindekiAdalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu'nun inceleme konusu gelirleri de, ötekigelirleri gibi, anılan Yasa'nın amacına uygun olarak kullanılmak üzere AdaletBakanı'nın ya da yetkili kılacağı kişilerin onayı ile harcanacaktır. Fon'danyapılacak harcamalara ilişkin işlemlerin gerçekleşmesinde, mahkemelerinbağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre yargı görevi ifa edenhakimlerin ve savcılık güvencesiyle donatılan savcıların doğrudan, hattadolaylı ilgileri yoktur. Fon'un amacı doğrultusundaki etkinlikleri, hâkim vesavcıların sorumluluğu altında yürütülen hizmetler kapsamı içinde yeralmamaktadır.
Bu yoldan sağlanan gelirlerin kısmen hâkim ve savcıların sosyalgereksinmeleriyle ilgili harcamalarda kullanılmakta olmasının, mahkemelerinbağımsızlığını hâkimlik ve savcılık güvencelerini olumsuz doğrultudaetkileyeceği endişesine katılmak olanaksızdır. Yargı organlarının, yargıyetkisini kullanan hâkimlerin, muhakeme hukuku sürelerinden olan ve Devletadına ceza iddiası görevini yerine getiren savcıların anayasal konumları;mahkemelerin kuruluşuna, görev ve yetkilerine, yargılama usullerine, hâkim ve savcılarınniteliklerine, atanmalarına, haklarıylaödevlerine ve tüm özlük işlerine egemenolan temel esas ve ilkeler ve Türk yargı sisteminin bütünlüğü, itiraz konusu(c) bendiyle ilgili düzenleme yönünden duyulan endişeyi haklı kılmamaktadır.
3454 sayılı Yasa nın 3. maddesinin iptali istenen (c) bendi,Anayasa'nın özellikle 138. ve 139. maddelerine aykırı bir ifade içermemekte,görevlerinde bağımsız olan hâkimlerin, Anayasa'ya, yasalara ve hukuka uygunolarak vicdanî kanaatlarına göre hüküm vermelerini; savcıların da"herhangi bir düşünce ve fütura kapılmadan tamamen vicdan rahatlığıiçerisinde" görev yapmalarını engelleyen, kamuoyunda bu yönden kuşkuyaratan, duraksamalara yol açan bir içerik taşımamaktadır.
"Fonun kaynakları" başlıklı 3. maddenin "bağış ve yardımlar"ıgelir kaynakları arasında sayan (h) bendi açısından da durum aynıdır.
Bağışlayanın, malvarlığından yaptığı kazandırıcı bir işlemniteliğindeki bağışlamanın; bağışlayanla bağışlanan arasında kurulan ve 818sayılı Borçlar Kanunu'nun 234. maddesine göre iki tarafın icap ve kabulüüzerine tamamlanan bir sözleşme olması itibariyle, sözleşmede doğrudan tarafolmayan hâkim ve savcılar yönünden, mahkeme bağımsızlığını, hâkimlik vesavcılık güvencesini zedeleyecek herhangi bir sonuç doğuracağı düşünülemez.
Borçlar Kanunu'nun 234. ve müteakip maddeleriçerçevesinde usulüneuygun olarak tekemmül ettirilen işlemlerle, ayrıca, değişik türdeki yardımlaryoluyla Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu'na intikal eden değerlerin de, 3454sayılı Yasa'nın amacına uygun olarak Adalet Bakanı'nın veya yetkili kılacağıkişilerin onayı ile harcanacağı bu Yasa'nın 4. maddesinin buyurucu hükmügereğidir.
Bağışın ve öteki yardımların kabulü ve Fon'un malvarlığını artırandeğerlerin kullanılması ve harcanması işlemlerinde, bu nedenle, yargı yetkisiniTürk Milleti adına kullanan hâkimlerin bağımsızlığını etkileyecek, hâkimlik vesavcılık güvencesini ortadan kaldıracak ya da zayıflatacak bir nitelikgözlenmemektedir.
Adalet Bakanlığı Teşkilâtını Güçlendirme Vakfı'nın da aynı amaçlarıgerçekleştirmeye yönelik olarak bağış kabul etmekte ve Vakıf kaynaklarınınşimdi bile belirtilen doğrultudaki giderlere katkısını sürdürmekte olmasıgözönünde tutulduğunda, "bağış ve yardımlar"ın mahkeme vesavcılıklarda dış etki ve baskılara neden olacağı, etki ve baskılardan uzakkarar verilemeyeceği ve görev yapılamayacağı yolunda beliren gereksiz kuşku veendişelerin geçersizliği belirginleşecektir.
Adalet Teşkilâtını Güçlendirme Fonu'nun doğrudan hizmete yönelikbir işlevi üstlenmesi; etkinlik alanına giren iş ve hizmetlerin finansmanının,normal bütçe usûl ve olanakları ve ertesi senesi bilinmeyen bir yıllıkgelirlerle başarılmasındaki güçlükler gözetilerek kimi para cezalarındanayrılacak % 25 oranındaki paylar ile "bağış ve yardımlar"a da Fon'ungelir kaynakları arasında yer verilmesiAnayasa ile çelişen ve çatışan birdüzenleme sayılamaz.
8.9.1989 günlü, Esas: 1988/37 ve Karar: 1989/36 sayılı Kararın II.Bölümü'nün 3454 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (c) ve (h) bentleriyle ilgili 2.ve 3. Kısımlarına bu nedenlerle katılmamaktayız.
Üye
Necdet DARICIOĞLU
Üye
Servet TÜZÜN
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/36
Kamu giderleri, kamu hizmetlerinin parasal göstergesidir. Bugiderlerin sektörler arasında nasıl dağıtıldığının, hangi hizmetlere öncelikverildiğinin, bu hizmetlerin topluma parasal maliyetlerinin ne olduğununanlaşılması böylece, etkin bir malî araç olarak yarattıkları sonuçlarıngözlenmesi gerekir. Bu da ancak, parlamentonun onayladığı ve denetlediği"ulusal bir bütçe" ile olanaklıdır. Kamu gelirleri ise, büyükkesimiyle devletin egemenlik hakkına dayanarak sağlanırlar. Belirli bir dönemiçin kamu gelirleri ve giderleri tahminlerinin bir metinde toplanması ve bumetnin parlamentoca onanması (bütçe), parlamenter demokratik sistemin temelöğelerinden biridir. Bütçenin, genellik ilkesine göre hazırlanması, yani kamugelir ve giderlerinin gayrisafi miktarlarıyla gösterilmesi ve belirligelirlerin belirli giderler için ayrılmaması (ademi tahsis ilkesi), bütçenintek, açık ve doğru (öznel ve nesnel doğruluk) olması,bütçenin vazgeçilemeyecekilkeleridir. Bütçe ilkelerine uyulması, egemenlik hakkına dayanarak devletçetoplanan paraların ne yolda harcandığının, Sayıştay ve Parlamento denetimineilaveten kamu oyu yoluyla da izlenmesini sağlar. Kamusal kaynakların, bütçeyerinebelirli fonlarda toplanması bütçe ilkelerine aykırı düşer, denetimi kaldırır,keyfiliği egemen kılar.
Devlet, ayrıca, kamu maliyesinin araçları olan vergi, borçlanma veharcama yoluyla ekonomik ve sosyal yapıyı dilediği yönde etkilemek olanağınasahiptir. Kamu gelirlerinin bütçe yerine fonlarda toplanması durumunda devlet,bu olanağı sadece belirli bir amaç için kullanmış, genel politika ve ekonomikdüzeyde bu araçtan vazgeçmiş olur. Fon yoluyla yapılan harcamalar, çoğunlukla,parlamentonun ve kamunun gözetiminden ve denetiminden uzaklaşmış, hatta bazıdurumlarda genel politikayı belirleyen organların dahi bilgisi dışında kalmışolabilir. Kaldı ki, bütçe, yatırım harcamaları yoluyla ve program bütçemodeliyle kalkınma planlarının uygulama aracıdır. Bütçeye dahil edilmesigereken kaynakların, fonlara aktarılması ekonomik, sosyal ve kültürelkalkınmanın bir plan dahilinde gerçekleşmesini tehlikeye düşürür.
Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere konunun öneminedeniyle Anayasamız, bütçe, kesinhesap ve kamu iktisadi teşebbüslerinindenetimini, "Malî Hükümler" başlıklı bölümde temel kurallar koyarakbelirlemiştir.
Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasına göre, Devletin vekamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerin harcamaları yıllıkbütçelerle yapılacaktır. Bu hükme göre, kamu harcamalarının yıllık bütçe ileyapılması bir temel kuraldır.
Üçüncü fıkrada, ikinci fıkrada sözü geçen yasanın, kalkınmaplanlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetleriçin özel süre ve usuller koyabileceği belirlenmiştir.
Üçüncü fıkranın, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya biryıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için bütçe içi kaynakların başka bir yerde,örneğin bir fonda, toplanmasına ve buradan harcama yapılmasına olanak tanıdığıgörüşü, Anayasa'yla, Anayasa'nın öngördüğü ilkelerle bağdaşmaz. Çünkü, buanlayış, 161. maddenin birinci fıkrasındaki Devletin ve Kamu iktisaditeşebbüsleri dışında Kamu tüzelkişilerinin harcamalarının bütçelerleyapılmasına ilişkin hükmeaykırı düşeceği gibi, Anayasa'nın 166. maddesindeöngörülen, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın, ülke kaynaklarının dökümve değerlendirilmesi yapılarak, yatırımların toplum yararları ve gereklerigözetilerek, kaynakların verimli şekilde kullanılmasıyla bir plan dahilindegerçekleştirilmesi yönündeki kurala uyulmaması sonucunu da doğuracaktır. Planlıkalkınmanın uygulama aracı bütçedir. Kalkınma planlarıyla ilgili yatırımharcamalarının bütçe içinde yer alması, program bütçe uygulamasının dagereğidir.
Nitekim 1050 Sayılı "Muhasebe-i Umumiye Kanunu"nun 28.maddesinde, "Her malî yılda Devletçe toplanacak gelirler ile ödenecekgiderler bütçe kanununda belli edilir." denilerek, devlet gelir vegiderlerinin bütçe yasasında yer alması gerekliliği bu yasada dabelirlenmiştir. Aynı maddede, "Bütçeler, kalkınma plan ve programlarınıngerekleri ile fayda ve maliyet unsurları gözönünde tutularak verimlilik vetutumluluk ilkelerine göre hazırlanır ve uygulanır." biçimindeki hükümile, bütçenin plan ve programlarınuygulama aracı olduğu, kamusal kaynaklarınbütçe içinde verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre kullanılması gerektiğihususları öngörülmüştür.
Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasında, sadece, kalkınmaplanlarıyla ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetleriçin özel süre ve usuller konulabileceği, örneğin bir yılı aşkın süreler içinyüklenimler yapılmasına izin verilebileceğini belirlenerek, ikinci fıkrada geçenyasanın düzenleme alanına bu yönde açıklık ve bu konuda "yıllıkbütçe" ilkesine istisna getirilmiştir. Nitekim, bütçelerde, gelecekyıllara ilişkin geçici yüklenimlere girişmeye izin verilen hizmetler (G)cetvelinde gösterilmektedir.
Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesi, Genel ve Katma bütçelerdeverilen ödeneklerin, harcanabilecek miktarın sınırını gösterdiğini hükmebağlamıştır. Aynı maddenin takip eden cümlesine göre, harcanabilecek miktarsınırının Bakanlar Kurulu Kararı'yla aşılabileceğine dair bütçeye hüküm dahikonulamayacaktır. Bu açık hükme karşın, bütçe gelirlerinin bir bölümününfonlara aktarılması, bu ödeneklerin, değil Bakanlar Kurulu Kararı'yla, birbakanın oluruyla kolayca aşılması ya da bu anayasal ilkenin işlemez halegetirilmesi anlamına gelir ve bu durum Anayasa'yla bağdaşmaz. Böylece,bütçedeki ödeneklerin, fon yoluyla, Anayasa'ya aykırı bir biçimde TBMM'ninkararına gerek kalmaksızın aşılması olanaklı hale gelmiş olur.
Yukarıda açıklanan nedenlerle Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonukurulmasına dair 3454 sayılı Kanunun 1. ve 2. maddeleri anayasa'ya aykırıdır.
Sonuç olarak, bütçeden kimi kaynakların belirli amaçlı fonlaraaktarılması ve fon uygulamasının yaygınlaştırılması, Anayasa'nın öngördüğütemel ilkelere aykırı düşer. Bu yolla, kamu gelir ve giderleri üzerindeparlamento denetimi etkisizleşir, kamu harcamalarının ekonomik ve sosyaletkilerini ölçmek güçleşir, kaynakların plan ve programlara göre kullanılmasızorlaşır ve böylece Anayasa'nın öngördüğü planlı, kalkınma kuralı büyük orandazedelenir. Bu uygulama aynı zamanda kamu kaynaklarının savurgancakullanımına daneden olur.
3454 sayılı Yasanın 3. maddesinin (a) ve (b) bentlerine gelince;bu bentlere göre yargı ve noter harçlarının % 50'si Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu'nun kaynakları arasındadır. Sözkonusu harçlar "bütçegeliri" niteliğindedir. Bu gelirlerin bütçeden çıkarılarak belirli amaçlıbir fona aktarılması yukarıda açıklamaya çalıştığımız nedenlerle Anayasa'nın161. ve 163. maddelerine aykırı düşer. Kaldı ki Anayasa'nın 73. maddesininbirinci fıkrasına göre vergi, resim, harç ve benzerimali yükümlülükler ancak"Kamu giderini karşılamak" üzere toplanabilir. Aynı fondan, 1989 YılıBütçe Yasası'nın 64. maddesi ile hâkimlere konut için kredi verile-bilmeolanağının sağlanması, bu fondan yapılacak harcamaların bir bölümünün kamugideri olmaniteliğini de tartışmalı hale getirir.
Aynı maddenin (d) ve (c) bentlerine göre alınan ücretler, belirlibir kamu hizmeti karşılığında alınmakta ve ücretin miktarı Adalet Bakanlığı'nıntek yanlı ve egemenlik gücüne dayalı kararıyla belirlenmektedir. Bu durumda buücretler, resim ya da benzeri malî yüküm konumundadır ve Anayasa'nın 73.maddelerine göre aşağı ve yukarı sınırlarının yasayla belirlenmesi ve busınırlar içinde değişiklik yapabilme yetkisinin ise Bakanlar Kurulu'naverilmesi gerekirdi.
3454 sayılı Yasanın 5. maddesine göre, Adalet TeşkilatınıGüçlendirme Fonu çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar, AdaletBakanlığı'nca çıkarılacak bir yönetmelikte gösterilecektir.
Anayasa'nın 124. maddesine göre, Başbakanlık, Bakanlıklar ve KamuTüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren yasaların ve tüzüklerinuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak üzere, yönetmeliklerçıkarabilecektir. Ancak, Anayasa'nın tanıdığı yetki, yasalarının ve tüzüklerin"uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak"la sınırlıdır.
Maddedeki "çalışma usul ve esasları" ibaresinin,yasaların uygulanmasını sağlamak amacıyla ve yasada belirtilen esaslara uygunbir yönetmelik çıkarılması anlamına geleceği kabul edilebilir. Ancak, maddedeki"diğer hususlar" deyimi, belirsiz ve kapsamı istenildiği ölçüdegenişletilebilecek bir niteliktedir ve Anayasa'nın 124. maddesine aykırı düşer.
Yukarıda açıklanan nedenlerle, 3454 sayılı Yasanın 1., 2.maddeleri ile 3. maddenin Anayasa Mahkemesi'nce iptaline karar verilmemişbentlerinin, 4. ve 5. maddelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ileverilen karara karşıyız.
Üye
Yılmaz ALİEFENDİOĞLU
Üye
Muammer TURAN
Üye
Ahmet N. SEZER
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/36
27.5.1988 günlü ve3454 sayılı "Adalet Teşkilatını GüçlendirmeFonu Kurulmasına Dair Kanun"un 1, 2, 3, 4 ve 5. maddelerinin Anayasa'nınBaşlangıç Bölümüne ve 2, 5, 6, 7, 9, 13, 36, 73, 87, 124, 138, 140, 161 ve 163.maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir.
Adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir biçimde yürütülebilmesiamacıyla kurulmuş bulunan Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonuna, AdaletBakanlığı merkez ve taşra teşkilatıyla bağlı kuruluşları ve tutukevlerininbina, eğitim tesisi, konut, araç-gereç ve tefriş ihtiyaçlarının karşılanmasınayardımcı olmak için gerekli kaynakların sağlanması yanında, Anayasa Mahkemesi,Yargıtay ve Danıştay Üyeleri ile hâkim ve savcılara ve bu kurumlarla AdaletBakanlığı merkez ve taşra teşkilatında görevli personele, Yüksek PlanlamaKurulunca tespit edilecek şartlar içerisinde mesken kredisi verilmesi işlevi deyüklenmiştir.
Sözü edilen Yasa'nın l ve 2. maddelerinin Anayasa'nın 161 ve 163.maddelerine aykırılığı konusunda dava dilekçesinde şu görüşlere yerverilmektedir:
"Adalet hizmetlerinin süratli ve etkin bir şekildeyürütebilmesi bir devlet hizmetidir. Egemenlik denen gücün bir bölümünü teşkileden yargı gücünün işidir. Bunun fonlarla yürütülüp yönlendirilmesi mümkündeğildir. Çünkü fon temelde bütçe dışı kamu harcamasıdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrası; devletin ve kamuiktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllıkbütçelerle yapılması gereğini açıkça belirlemektedir. Bir devlet hizmeti olduğuaçıkça belli olan bu hizmetle ilgili harcama ancak ve yalnızca bütçeyleyapılması zorunludur.
Bütçelerdeki ödenekler Anayasa'nın 163. maddesinde belirtildiğigibi harcanabilecek miktarın sınırını göstermektedir. Oysa ki fon yönetimindeböyle bir sınırlı harcama sözkonusu değildir. Anayasa'nın 163. maddesi BakanlarKurulu'na dahi bu esasları değiştirme veya bu esaslar dışında hareket etmeolanağı tanımamıştır."
Aynı konuda, iktidar Partisi grubu adına grup başkanlığıncayollanan yazıda ise şu noktalara değinilmektedir:
"Adalet hizmetlerinin süratli ve etkili bir şekildeyürütülmesinin bir Devlet hizmeti olduğunda şüphe yoktur. Yargı kuvvetininegemenliğin bir rüknü olduğu da kuşkusuzdur. 3454 sayılı kanunla yürütülmekistenen hizmet bizatihi yargı hizmeti olmayıp, Yargılama hizmetinin dahasüratlive etkin yürütülmesi
Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu da özelliği olan bazı Devletgörevlerinin genel malı mevzuat ve bütçe prosedürü dışında yürüdüğü, BÜTÇEDİSİPLİNİNE BAĞLI OLMAKSIZIN YERİNE GETİRMEYİ AMAÇLAMAKTADIR.
Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamutüzelkişilerinin ı harcamalarını yıllık bütçelerle yapmaları zorunluluğuAnayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasında genel kural olarak yer almaktaise de; aynı maddenin üçüncü fıkrası bu genel kuralın istisnasını da kanunlarınkalkınma planı ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetleriçin özel süre ve usuller koyabileceği hükmüyle belirtmiştir.
Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu ile yerine getirilmesiöngörülen görevler, kalkınma planıyla ilgili ve mahiyeti bakımından bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetlerin tipik örneğini oluşturmaktadır.
Özelliği olan bu tür hizmetlerin gerekli kıldığı, anında kararalıp süratle harcama yapma ve ek finansman sağlama zorunluluklarınıkarşılayabilecek bütçenin sınırlı ve kısıtlı imkânları ve kendine hasbürokrasisi içinde çözülemeyecek yahut uzun sürede zorlukla çözülecek önemlisorunlara te-zelden köklü ve kalıcı çözümlergetirebilecek nitelikteki 3454sayılı Kanun'-un, bu bakımdan, Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasıylatanınan bütçe dışı harcama yapılmasına imkan veren "özel usuller" uygulamasınınkapsamı içinde mütalaa edilmesi gerekir".
Genel ve katma bütçeler yanında fon oluşturulmasına anayasalaçıdan olanak var mıdır' Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan"Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazlasürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir." biçimindekikural, 1961 Anayasası'nın 126. maddesinin ikinci fıkrasından aynen alınmıştır.
1961 Anayasası Öntasarısında böyle bir kural yer almamaktaydı.Bütçenin geçerliği bir yıldır. Kanun kalkınma planları ile ilgili yatırımlariçin özel süre ve usuller koyabilir." biçimindeki kural, ilk kez, SiyasalBilgiler Fakültesi İdari Bilimler Enstitüsü'nce hazırlanan Anayasa Tasarısındayer almıştır. Bu kural, Temsilciler Meclisinin iktisat ve Maliye ile ilgiliHükümler Alt Komisyonu'nca benimsenmiştir.
Alt Komisyon Raporunda, "185 inci maddenin 2 nci fıkrasında,Bütçe Kanunu ile ancak ilgili olduğu yıl içinde uygulanacak hükümlerkonulabilir yolundaki hükmün kaldırılmasına taraftarız. Zira bu ifadeye göremüstakbel senelere sâri ve şâmil harcamalar imkânsız kılınmış olur ki, bilhassaKalkınma Planı rejiminde bu doğru olmaz" denilmiş ve Öntasarı SiyasalBilgiler Fakültesi Tasarısında benimsenen formül doğrultusundadeğiştirilmiştir. Değişiklik gerekçesinde, "Bu maddenin ikinci fıkrasıyla,bütçenin, birkaç yıla sâritaahhütleri ihtiva edebileceği esası kabulolunmuştur. Plânlı ve plânsız bütün ekonomilerde, tamamlanması birkaç yıl sürenyatırımların mahiyeti icabı bu yola gidilmiştir." denilmektedir.
Maddenin Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında verilen birönergenin benimsenmesiyle kalkınma planları ile ilgili yatırımlar yanında biryıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için de özel süre ve usullerkonulabileceği ilkesi kabul edilmiştir.
Önerge sahibi yaptığı konuşmada "bir yıldan fazla sürecek işve hizmetlerin" fıkraya eklenmesindeki amacı şöyle açıklamaktadır:"Kalkınmaya girmeyen fakat bir seneden fazla müddete ait tahsisatolabilir. Bir sene zarfında bitmeyecek işler için tahsisatın devam etmesi vebütün tahsisat yekûnunun bir arada görülmesi gibi faydası olan bir sistemdir.Anayasa ile bunu yıllık diye bağlamak doğru değildir. Muhasebei Umumiye Kanunagenişlik verilmesi, bir yıldan fazla sürecek işler için usuller konulmasımuvafık olur."
1961 Anayasasındaki 126. maddenin gerekçesi de konuyu açıklayacakniteliktedir: "Devletin ve kamu tüzel kişilerinin tamamlanması birkaç yılsüren yatırımlara girişmesi ve müddeti bir yılı aşan kalkınma plânlarınınyapılması yıllık bütçe prensibinin, az çok bir elastikiyete kavuşturulmasınılüzumlu kılmaktadır. Maddenin ikinci fıkrası, kalkınma planlarıyla ilgiliyatırımlar için, kanunla özel süre ve usuller konmasını derpiş ederek, buihtiyacı karşılamaktadır."
Bu gerekçe, fıkranın "veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler" ibaresi eklenmeden önceki haline aittir. Sonradan yapılaneklemeyle kalkınma plânlan ile ilgili yatırımlar yanında, bir yıldan fazlasürecek iş ve hizmetlerin de fıkra kapsamına alınması sağlanmıştır. Nitekim, buiki kavram "veya" sözcüğüyle birbirine bağlanmaktadır. Şu halde, 1961Anayasası'nın 126.maddesinden aynen aktarılan 1982 Anayasası'nın 161.maddesinin üçüncü fıkrasının, kalkınma planlarıyla ilgili işlerle bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler olmak üzere iki ayrı durumda uygulanması sözkonusudur.
Görülüyor ki, 1982 Anayasası'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasınaalınan 1961 Anayasası'nın 126. maddesinin ikinci fıkrası, bir yıldan fazlasürecek kalkınma planlarıyla ilgili yatırımlarla, bu plânlarda yer almasa dabir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için genel bütçenin katı kurallarındanuzaklaşıpözel süre ve yöntemler konulmasını sağlamayı amaçlamıştır.
1924 Anayasası'nın 96. maddesinde yer alan, "Devletemvalinden muvazene haricinde sarfiyat caiz değildir." ve 97. maddesindeyer alan, "Muvazenei Umumiye Kanununun hükmü bir seneye mahsustur."biçimindeki katı kurallara tepki olarak böyle bir anayasal düzenlemegetirilmiştir. Gerçekte, bir yıldan fazla sürecek iş, hizmet ve yatırımlar içinözel kurallar 1961 Anayasası'ndan önceki mevzuatta da yer almıştır.
Ancak, bu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'nun 51. maddesindeolduğu gibi, "Hükmü müteaddit senelere sâri inşaat ve imalat taahhüdatı,her sene sarf edilecek miktarın karşılığı o sene bütçesine vazolunmak şartıyla,bir kanun istihsaline mütevakkıftır" biçiminde gerçekleşmesi güç koşulabağlamıştır.
Aynı şekilde, 15.6.1957 günlü, 7020 sayılı Yasa ile bazı konulardabelli miktarları aşmamak koşuluyla "Gelecek yıllara sâri taahhütleregirişmeye Nafıa Vekili" yetkili kılınmıştır.
1961 Anayasası'nın kabulünden sonra ise, 126, maddesinin ikincifıkrası da gözetilerek 25. 1. 1965 günlü, 527 sayılı Yasa çıkartılmıştır.Yasanın 1. maddesinde, "Kalkınma Plânının yıllık programlarında genelbütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin öngörülen ve bir bütçe yılıiçinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projelerinin sonraki yıllara aitgiderleri tutarında gelecek yıllara geçici yüklenmelere girişmeye ilgilibakanlık ve idareler yetkilidir." denilmektedir.
Binaenaleyh, Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrası, bu tarihigelişimi içinde değerlendirildiğinde; fıkranın fon oluşturulmasını sağlamakamacıyla konulduğu yolunda bir sonuca varmak olanağı yoktur. Ne gerekçede, nede görüşmelerde fondan söz edilmemiştir. Fıkra, kalkınma plânlan ve bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller konabileceğiniöngörmektedir. Bu sebeple mevcut istinaden fon oluşturulmasının mümkünolabileceği yolundaki anlayış isabetli değildir.
"Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan-Kalkınma plânı ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller- kabul edilebileceğine ilişkin hüküm, bütçeiçinde süresi bir yılı aşan programlara yer verilebilmesi amacıyla kabuledilmiş bir hükümdür. Bu hüküm bir bakıma bütçenin (G) cetvelinin anayasaldayanağını oluşturmaktadır. Bütçenin (G) cetvelinde gelecek yıllara sirayeteden harcamaların yasal dayanakları yer almaktadır. 1961 Anayasası'nıngerekçesinde bu hükümle bütçenin, plânlama gerektirdiği esnekliğekavuşturulduğu belirtilmiştir. Dolayısıyle, kalkınma plânı ile ilgiliyatırımlar ve bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için öngörülecek ö/elsüre ve usulleri, bütçe çerçevesi içinde ve Anayasa'nın 161. maddesinin birincifıkrası dışına çıkmadan düşünmek gerekmektedir. Nitekim bu Anayasa hükmünedayanılarak çıkarılan 527 sayılı Gelecek Yıllara Yüklenmelere Dair Kanun ileidareye yatırım projeleri için gelecek yıllara taşan geçici yükleme yetkisiverilmiştir. Öte yandan fonlar aracılığı ile bütçe dışında kamu harcamalarıyapılması, Anayasa'nın 163. maddesine aykırı olarak bütçe ödeneklerininöngördüğü sınırların aşılması anlamını da taşımaktadır. Yürütme organı, bütçedışı fonlardan yasama organı tarafından onaylanan ödenekler dışında kamuharcaması yaptığından kamu harcamalarının kapsamını ve sınırlarını dabelirlemiş olmaktadır."
Anayasa Mahkemesi'nin 19.3.1987 günlü ve E. 86 / 5, K. 87/ 7sayılı kararında (AMKD. 23/155) :
"Bu nedenle Vergi idaresini Geliştirme Fonu'ndan yapılacakharcamaların kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazlasürecek iş ve hizmetlerden olup olmadığı önem taşımaktadır. Gerek bu maddeningerekçesinde ve gerekse maddenin dördüncü fıkrasında, bu Fon'dan yapılacakharcamaların; bina yapımı, satın alınması veya kiralanması, taşıt, demirbaşalımı, otomasyon, eğitim, uygulama, tanıtma çalışmaları gibi hizmetleringerektirdiği giderler ile vergi inceleme, yoklama faaliyetleri sırasındayapılacak harcamalar ve Maliye ve Gümrük Bakanlığı personeline görevlerinedeniyle ve daha verimli çalıştırılmalarını sağlamak gayesiile yapılacak eködemelerde kullanılacağı açıklanmaktadır. Her ne kadar Beşinci Beş YıllıkKalkınma Planı vergi idaresi ile ilgili 148. sıra sayısında Vergi idaresiorganize edilecek, otomasyon artırılarak mevcut personel ile daha etkili hizmetverilmesisağlanacaktır. Hedefini öngörmekteyse de, yukarıda sayılan hizmetlerinhiçbirisi 161. maddenin üçüncü fıkrasında sözü edilen nitelikteki hizmetlerdendeğildir. Aksine bu hizmetlerin hepsi yıllık bütçelerde tek tek belirlenen veödenek tahsisi mümkün olanharcamalar niteliğindedir. Bu nedenle, Vergiidaresini Geliştirme Fonu kurulmasını öngören mükerrer 415. maddenin birincifıkrası Anayasa'nın 161. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarına aykırı birdüzenleme getirmiş bulunmaktadır.
Öte yandan Anayasa'nın 163. maddesinin birinci cümlesinde aynenşöyle denilmektedir:
Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarınsınırını gösterir. . . Genel bütçeli daireler içinde bulunan Maliye ve GümrükBakanlığı'na genel bütçe gelirlerinden kesinti yaparak fon oluşturulması vebakanlık bütçesinin carî harcamalarına tahsis edilmesi; bu Bakanlığa bütçe ileverilen ödeneğin artırılması anlamını taşır. Bu açıdan da, 36. maddenin birincifıkrası, Anayasa'nın 163. maddesine aykırı bulunmaktadır." denilmektedir.
1985-1989 yıllarım kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Plânınınbeşinci bölümünde adalet hizmetlerine ilişkin ilkeler ve politikalarsaptanmaktadır. Adalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu'nun "Adalet Bakanlığımerkez ve taşra teşkilatıyla bağlı kuruluşları, ceza infaz kurumları vetutukevlerinin bina, eğitim tesisi, konut araç, gereç ve tefriş ihtiyaçlarınınkarşılanmasına yardımcı olmak" amacıyla kurulduğu gözetilirse, Beşinci BeşYıllık Kalkınma Planı'nın Adalet Hizmetlerine ilişkin ilke ve politikalarıileFonun amacı arasında bazı ortak noktaların bulunması ve bunların bir yıldanfazla sürecek işvehizmetlerden olması mümkündür. Ancak bunların 527sayılı Yasa'nın ve Bütçe Yasası ekindeki gelecek yıllara geçici yüklenmeleregirişmeye izin veren hizmetlere ilişkin (G) cetvelinde belirtilen esaslardairesinde genel bütçe içerisinde gerçekleştirilmesi olanağı da vardır.
Dava konusu Yasanın 1. maddesinde amaçlanan konuların, bütçenintemel maddelerini oluşturduğu inkâr olunamaz. Bu tür yatırım, iş ve hizmetler,yalnızca Adalet Bakanlığı'nın değil, diğer tüm kuruluş ve bakanlıkların dayıllık bütçelerinde yer alan ve hep genel bütçe içinde gerçekleştirilen bütçemaddeleridir. Bütçe ile yürütülebilen bir iş için, ayrıca fon kurulmasınınanayasal dayanağı bulunmamaktadır. Adliye binalarıyla, infaz kurumlarıyla,eğitim merkezleriyle, personelinin nitelik ve niceliğiyle yargı hizmetlerininalt yapısının son derece yetersiz olduğu bilinmektedir. Ancak, bu sorun,anayasal dayanağı tartışmalı fon yolu ile değil, genelbütçe içinde yargıyaişlevinin önemi gözetilerek ihtiyaçlarını karşılayacak oranda ödenek ayrılmasıyoluyla çözüme kavuşturulabilir.
Şu durumda, çoğunluğun benimsediği fon kurulmasının anayasaldayanağı, Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasının oluşturduğu kabuledilse bile, fıkradaki koşullar inceleme konusu fon açısındangerçekleşmemiştir. Fonun amacım oluşturan yatırım, iş ve hizmetlerin hepsiyıllık bütçelerde tek tek belirlenen ve genel bütçe içinde ödenek ayrılmasımümkün olan harcamalardır. Devletin en önemli işlevlerinden birisi olan yargıyetkisinin, süratli ve etkin bir şekilde yürütülmesini sağlamayı amaçlayan butür devlet harcamalarının Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrası uyarıncayıllık bütçelerle yapılması gerekir. Devletin ve kamu tüzelkişilerininharcamalarının yıllık bütçelerle yapılması, bir Anayasa buyruğu olduğuna göre,bütçe ile yürütülmesi olanağı bulunan yatırım, iş ve hizmetlerin, gerçekanlamda parlamenter denetimin, tüm aşamaları ile uygulanmasının söz konusuolmadığıfonlarla yürütülmesine izin veren, iptal konusu Yasanın 1. ve 2.maddeleri Anayasa'nın 161. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarıyla bağdaşmaz.
Adli sicil kayıtları için alınan ücret, belli bir iş için kamugücüne dayanılarak tek taraflı irade ile saptandığına göre, kişinin adli sicilkaydının çıkarılması karşılığı ödediği ücretin, Anayasa'nın 73. maddesinde sözüedilen benzeri mali yükümlülüklerin kapsamında olduğunun kabulü gerekir.
3. maddenin (a) ve (b) bentlerine göre 492 sayılı HarçlarYasası'na bağlı (1) ve (3) sayılı tarifeler gereğince alman yargı harçlarınınve aynı Yasaya bağlı (2 sayılı tarifede yazılı noter işlemlerinden alınanharçların % 50 si, Fon hesabına aktarılır.
Maddenin (d) bendi, genel, katma ve yerel yönetimler dışındakikuruluşlara ve kişilere, verilecek adlî sicil kayıtları nedeniyle alınacakücretleri de Fon gelirleri arasında saymaktadır. Aynı maddeye göre bu benduyarınca alınacak ücret her yıl Ocak ayında Adalet Bakanlığı'ncabelirlenecektir.
Maddenin (e) bendi, ceza davaları gibi kimi istisnalar dışında,adlî ve idarî yargıda yürütülen dava ve işler için kullanılacak dosyagömlekleri ve basılı evrak ücretlerinin Fonun bir başka kaynağınıoluşturacağını öngörmektedir. Bu ücretler her yıl Ocak ayında Bakanlıkçabelirlenecektir.
Bubentte yazılı iş ve davalarda yalnız Adalet Bakanlığı'ncabastırılan veya temin edilen dosya gömlekleri kullanılacaktır.
Maddenin (f), (g) ve (h) bentlerine göre Fonun diğer kaynaklarıAdalet Bakanlığı yayın hizmetlerinden elde edilen gelirler ile faiz ve sairbağış ve yardımlardan ibarettir.
Fonun kaynakları arasında yer alan gelirler incelendiğinde, büyükbölümünün devlet gelirleri arasında yer aldığı görülür. Nitekim, 1989 Mali YılıBütçe Kanunu'na bağlı "Genel Bütçenin Gelirleri"ni gösteren
(B) Cetvelinde, yargı harçları, noter harçları ve para cezalarınınyer aldığı görülmektedir. "Devlet Gelirlerinin Dayandığı TemelHükümleri"i gösteren
(C) Cetvelinde diğer yasalar yanında inceleme konusu 3454 sayılıAdalet Teşkilatını Güçlendirme Fonu Kurulması Hakkında Kanun'a yer verilmeksuretiyle bu Kanundan kaynaklanan gelirlerin de devlet geliri niteliğindeolduğu ilkesi benimsenmiştir. Esasen, 3. maddenin (a), (b) ve (c) bentlerindeyer alan kaynaklar önce devlet hazinesine yatırılacak, daha sonra Maliye veGümrük Bakanlığı'nca bir önceki yıl kesinhesabına göre saptanacak miktarüzerinden fon hesabına aktarılacaktır. Yasanın fon kuruluşunu öngören 1. ve 2.maddeleri yukarıda belirtilen nedenlerle, Anayasa'yla bağdaşmadığına göre, bunabağlı olarak, birtakım devlet gelirlerinin fona kaynak olarak tahsis edilip,Anayasa'nın öngördüğü düzenlemenin dışına çıkılması da hiç kuşkusuz Anayasa'ylabağdaşmayacaktır.
Anayasa'nın 161. maddesi, Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağıkuralını koymaktadır.
163. madde ise cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişikliktasarılarında, belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesişart kılınmaktadır. Görülüyor ki, Anayasamız, kamu harcamalarının yıllıkbütçelerle yapılmasını ve bütçelerde malî kaynakların gösterilmesini ilkeolarak benimsemiştir.
Şu halde, devletin gelirlerinin şenel ve katma bütçeler içinde yeralması gerekir. Bir kısım gelirlerin oluşumu Anayasa'ya uygun bulunmayan AdaletTeşkilatını Güçlendirme Fonuna tahsis edilmesi, Anayasa'nın 161. ve 163.maddelerinde öngörülen ilkelerle bağdaşamaz.
Dava konusu Yasanın 3. maddesinin (e) bendi, kimi iş ve davalardakullanılacak dosya gömlekleri ve basılı evraktan alınacak ücreti de fongelirleri arasında saymaktadır. Maddenin son fıkrası, (e) bendinde belirtileniş ve davalarda yalnız Adalet Bakanlığı'nca bastırılan veya temin edilen dosyagömleklerinin kullanılacağım ve dosya gömleği ve basılı kağıt ücretlerinin heryıl Ocak ayında Adalet Bakanlığı'nca saptanacağını öngörmektedir.
Adalet Bakanlığı'nca bastırılan ya da temin edilen dosya gömleğikullanılması zorunluluğunun, ülke çapında birlik sağlamak ve belli standarttamalzeme kullanmak kaygısından kaynaklandığı iddia edilemez.
Burada amaç, dosya gömleği sağlamak değil böyle bir imkândanyararlanarak adalet hizmetlerinin daha etkin ve süratli yürütülmesini amaçlayanFona kaynak sağlamaktır. Şu durumda, yargı yerlerinde dava açacak ya da işyürütecek kimselerin, dosya gömleği temini görünümü altında, bu hizmetleringerektirdiği masraflara katkısı söz konusudur ve kişinin almak zorunda bulunduğubu dosyaların ücreti de kamu gücüne dayanarak Adalet Bakanlığı'ncabelirlenecektir.
Bu durumda, dosya gömleği temini görünümü altında alınan para, tambir harç ya da resim olarak nitelenmese bile, bunun adlî sicil kaydı karşılığıalınan ücret gibi, Anayasa nın 73. maddesinde sözü edilen "benzeri maliyükümlülükler"den olduğundan şüphe edilemez. Vergi, resim, harç ve benzerimali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkinhükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklikyapmak yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olması Anayasa'nın 73. maddesininsonuncu fıkrası gereğidir. Bu durum karşısında, adli sicil kaydı ve dosyagömleği nedeniyle ödenecek ücretlerin saptanmasını, alt üst sınırlarıbelirtilmeksizin Bakanlar Kurulu yerine Adalet Bakanlığı'na bırakan 3. maddeninson fıkrasında yer alan, "(d) ve (e) bentlerine göre alınacak ücretler,heryıl Ocak ayında bu Bakanlıkça belirlenir" biçimindeki hüküm de,Anayasa'nın 73. maddesinin son fıkrasıyla çelişmektedir.
Sonuç:
Yukarıda açıklanan nedenlerle, 3454 sayılı "AdaletTeşkilatını Güçlendirme Fonu Kurulmasına Dair Kanun"un, 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu, 3. maddesininde tümüyle yine Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerine ve ayrıca "(d) ve (e)bentlerine göre alınacak ücretler, her yıl Ocak ayında bu Bakanlıkçabelirlenir" biçimindeki cümlenin Anayasa'nın73. maddesine aykırıolduğundan iptaline karar verilmesi gerektiği inancıyla aksi yönde çoğunluğuoluşturan karara muhalif kaldım.
Üye
Mustafa ŞAHİN
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/37
Karar Sayısı: 1989/36
3454 sayılı "Adalet Teşkilâtını Güçlendirme Fonu KurulmasınaDair Kanun"un 3. maddesinin (c) bendinde, para cezalarının % 25'inin fonaaktarılacağının öngörülmesinin, Anayasa'nın 138. maddesinde düzenlenen"hâkimlerin bağımsızlığı"nı ihlâl eden bir yönü olmayacağı; birhakimin fona gelir temini kaygısıyla asla para cezasına hükmetmeyeceği, uzunaçıklanmasına ihtiyaç göstermeyen bir husustur.
Soruna toplum yönünden bakıldığı zaman, vatandaşın, para cezasınahükmeden bir hâkime "Adalet Fonuna gelir sağlamak için ceza veriyor"gözüyle baktığını kabullenmek de doğru değildir. Nasıl ki, hâkim vatandaşınDevlete ödediği vergilerden maaşım almasına rağmen vatandaşın davasını tarafsızyürütüyor veya tarafların ödedikleri keşif ücreti karşılığında ancak adaletinve hakkın gerçekleşmesi için keşfe gidiyorsa ve vatandaş da bunun bilinci içindeise, hâkimin para cezasına hükmetmesi halinde de vatandaşın, işlediği suçuncezasını ödediğini bilmesi gerekir.
Ayrıca, Adalet Fonu'na aktarılarak 3454 sayılı Kanunun 1.maddesinde belirlenen "Adalet Bakanlığı merkez ve taşra teşkilâtıyla bağlıkuruluşların ceza ve infaz kurumları ve tutukevlerinin bina, eğitim tesisi,konut, araç gereç ve tefriş ihtiyaçlarına" harcanacak bu paraların sarfyetkisinin, para cezasına hükmeden hâkimin şahsıyla doğrudan ilgisini kurmakmümkün değildir. Zira Fon yönetimi, adı geçen Kanunun 5. ve Adalet TeşkilâtınıGüçlendirme Fonu yönetmeliğinin (RG. 11 Ağustos 1988 tarih, 19896 sayı) 7. vedevamı maddelerinde ayrıca düzenlenmiş olup, fonun Kanunun amacına uygun olarakkullanılması sorumluluğu bu yöneticilere bırakılmıştır.
Bu gerekçelerle Kanunun 3. maddesinin (c) bendinin iptalidoğrultusundaki çoğunluk görüşüne karşıyım.
Üye
Erol CANSEL