ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 1988/38
Karar Sayısı: 1989/7
Karar Günü: 8.2.1989
R.G. Tarih-Sayı :03.05.1989-20157
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ.
İPTAL DAVASININ KONUSU: 4.7.1988 günlü, 335 sayılı "1580Sayılı Belediye Kanunu ile 3030 Sayılı Büyükşehir Belediyelerinin YönetimiHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'daDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin kararlaştırılarakyürürlüğe konulmasının ve 1. ile 2. maddelerinin Anayasa'nın 2., 5., 6., 7.,8., 9., 11, 87., 91., 103., 104., 127., 128., 138. ve153. maddelerineaykırılığı nedeniyle iptali istemidir.
III- YASA METİNLERİ
A. iptali istenen Kanun Hükmünde Kararname :
Resmî Gazete'nin 12 Ağustos 1988 günlü, 19897. sayısındayayımlanan 4.7.1988 günlü, 335 sayılı Kanun Hükmünde Kararname tümüyleşöyledir:
"1580 Sayılı Belediye Kanunu ile 3030 sayılı BüyükşehirBelediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin DeğiştirilerekKabulü Hakkında Kanun'da değişiklik yapılması; 12/3/1986 tarihli ve 3268 sayılıKanun ile 9/ 4/ 1987 tarihli ve 3347 sayılı Kanun'un verdiği yetkiyedayanılarak Bakanlar Kurulu'nca 4/7/1988 tarihinde kararlaştırılmıştır.
Madde 1.- 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi HakkındaKanun Hükmünde Kararname'nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 4 üncümaddesine aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.
"Büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde, mahalli vemüşterek hizmetlerin düzenli, verimli, süratli ve ekonomik bir şekildeyürütülmesini sağlamak amacıyla ilçe belediyelerinden başka bu belediyelerinhukuki statüsüne sahip yeni belediyeler kurulabilir. Yeni belediyenin kuruluşu,1580 sayılı Belediye Kanunun 7nci maddesinde gösterilen esaslara göre veyabüyükşehir belediye meclisinin kararı, il idare kurulunun uygun görüşü veİçişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile tamamlanır.Yeni kurulan belediye birden çok ilçe mülki sınırları içindeise, bu karardaayrıca ilçe mülki sınırları da yeniden düzenlenir.
Büyükşehir belediyesi çevresinde ve o ilin sınırlan içinde bulunanbelediyeler, mahalli ve müşterek hizmetlerin tek elden yürütülmesinin dahayararlı olacağı durumlarda; 1580 sayılı Belediye Kanununun 7 nci maddesindegösterilen usullere göre veya il idare kurulunun uygun görüşü ve içişleriBakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile büyükşehir belediyesisınırlan içine alınırlar.
Büyükşehir belediyesi ile büyükşehir belediye sınırları içinealınacak belediyenin sınırlan arasında köy idaresi varsa; bunların büyükşehirbelediyesi içindeki hangi belediyeye bağlanacağı Bakanlar Kurulu kararındabelirtilir. Bu köylerin tüzelkişilikleri sona erer.
1580 sayılı Belediye Kanununun 5 inci ve 7 nci maddeleri hükümlerisaklı kalmak şartıyla, Bakanlar Kurulu gerektiğinde büyükşehir belediyelerininsınırlarım değiştirmeye yetkilidir."
Madde 2.- 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi HakkındaKanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 9 uncumaddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
"Bu durumda görevden uzaklaştırılan belediye başkanınınyerine İçişleri Bakam tarafından meclis üyeleri arasından geçici bir başkangörevlendirilir."
Madde 3.- 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 91 inci maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 91- Belediye başkanlığına seçildikten sonra, seçilmeyeterliğini kaybeden belediye başkanları, içişleri Bakanlığının bildirisiüzerine Danıştay tarafından bir ay içerisinde verilecek kararla başkanlıktandüşerler."
Madde 4.- 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 19/7/1963 tarihli ve 307sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılan 92 inci maddesi aşağıdaki şekilde yenidendüzenlenmiştir.
"Madde 92- Belediye başkam, yılda 30 günü geçmemek üzere izinhakkına sahiptir, başkan bu iznini kullanma zamanını belediyenin çalışmalarımgözönüne alarak bizzat belirler.
Hastalık halinde 6 ayı geçmemek üzere yetkili sağlık kurullarınınraporlarına dayanılarak, sağlık bakımından izinli sayılır. Raporların hangihallerde, hangi hekimler veya resmi sağlık kurulları tarafından verileceği vesüreleri ile buna ilişkin diğer konularda 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu'nda gösterilen esas ve usuller uygulanır.
Başkan; yurt içi görev gezileri için encümen kararını, yurt dışıgörev gezileri için meclisin kararı ve içişleri Bakanlığının onayını almakzorundadır.
Başkanın, izin, yurt içi ve yurt dışı görev gezilerine gidiş vedönüşlerinde mahallin en büyük mülki amirine ve başkan vekiline yazılı bilgivermesi ve iznini geçireceği yeri bildirmesi zorunludur."
Madde 5.- 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 3394 sayılı Kanunladeğişik 93 üncü maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkraları aşağıdakişekilde düzenlenmiştir.
"Belediye başkanı; izinli veya raporlu bulunacağı veyabeldeden görevli olarak ayrılacağı hallere münhasır olmak ve kendisine vekaletetmek üzere önceden, meclis üyeleri arasından bir başkan vekili belirler.Durumu mahallin en büyük mülki amiri ile başkan vekiline yazılı olarakbildirir. Başkan vekilinin değiştirilmesi daaynı usule tabidir."
"Belediye başkanlığının ölüm, istifa veya düşürülmenedenleriyle boşalması halinde yeni seçilecek başkan göreve başlayıncaya veyabelediye başkanının bilinci fıkrada belirtilen geçici ayrılmaları sırasındagörevlendirilen başkan vekilliğinin boşalması halinde belediye başkanı görevinedönünceye kadar il merkezi belediyelerinde içişleri Bakanı, diğer belediyelerdevaliler tarafından meclis üyeleri arasından bir başkan vekili atanır. Belediyebaşkanlığı ile belediye meclisinin aynı zamanda boşalması halinde ise yeniseçime veya belediye başkanının görevine başlamasına kadar il merkezibelediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde valiler tarafından birbaşkan vekili atanır."
"Bu durumda görevden uzaklaştırılan belediye başkanınınyerine il merkezi belediyelerinde içişleri Bakanı, diğer belediyelerde valilertarafından meclis üyeleri arasından geçici bir başkan görevlendirilir."
Madde 6.- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğegirer.
Madde 7.- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kuruluyürütür."
B. ilgili Yasa Kuralları:
1- 19 Mart 1986 günlü, 19052 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan12.3.1986 günlü, 3268 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu GörevlileriHakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklik yapılmasına Dair Yetki Kanunu" aynenşöyledir:
"Amaç
Madde 1.- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarındamüessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli veekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek maksadıyla idarî, malî, sosyalhaklarında iyileştirmeler yapmak üzere aşağıda belirtilen çerçeve dahilindeBakanlar kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir.
Kapsam
Madde 2.- Bu Yetki Kanununa göre çıkartılacak Kanun HükmündeKararnameler;
Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamugörevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarında günün ekonomik şartlarına uygunolarak;
a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
b) 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununda,
c) 2424 sayılı Mülkî idare Amirliği Hizmetleri Tazminat Kanununda,
d) 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununda,
e) 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,
f) 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve işleyişiHakkında Kanunun 38 inci maddesinde,
g) 2461 sayılı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanununun 22 ncimaddesinde,
h) 1600 sayılı Askerî Yargıtay Kanununun 42 inci maddesinde,
i) 1602 sayılı Askerî Yüksek îdare Mahkemesi Kanunun 80 incimaddesinde,
j ) 357 sayılı Askerî Hakimler Kanununun 18 inci maddesinde,
k) 190 sayılı KanunHükmünde Kararnamede,
l) 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede,
m) Diğer Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devlet Memurlarıile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ile ilgilihükümlerinde,
Yapılacak yeni düzenleme ve değişikliklerikapsar.
İlkeler
Madde 3.- Bakanlar Kurulu, l inci madde ile verilen yetkiyikullanırken; kamu hizmetlerinin yürütülmesinde müessiriyeti artırmak, ülkeninekonomik ve sosyal durumunu gözönünde bulundurarak yeterli ve adil bir ücretseviyesini sağlamak, memur ve diğer kamu görevlilerinin idarî, malî ve sosyalhaklarında hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmayıgözönünde bulundurur.
Yetki süresi
Madde 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki, Kanununyayımından itibaren iki yıl süre ile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulubirden fazla kanun hükmünde kararname çıkartabilir.
Yürürlük
Madde 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
Yürütme
Madde 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."
2- Resmî Gazete'nin 17 Nisan 1987 günlü, 19434. sayısındayayımlanan 9.4. 1987 günlü, 3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 SayılıKanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik YapılmasınaDair Yetki Kanunu" aynen şöyledir:
"Madde 1.- 3268 sayılı Kanunun l inci maddesi aşağıdakişekilde değiştirilmiştir.
Amaç
Madde 1.- Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarındamüessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli veekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idarî, malî,sosyal haklarından iyileştirmeler yapmak; kamu kurum ve kuruluşlarının(Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdarî Kuruluşları, GenelkurmayBaşkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay veÜniversiteler hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine dair konularda aynı amaçlaaşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemelerde bulunmak için BakanlarKuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir.
Madde 2.- 3268 sayılı Kanunun 2 nci maddesi aşağıdaki şekildedeğiştirilmiştir.
Kapsam
Madde 2.- Bu Yetki Kanununa göre çıkartılacak Kanun HükmündeKararnameler;
A. Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Memurlarla Diğer KamuGörevlilerinin îdarî, Mali ve Sosyal Haklarına ilişkin Olarak;
a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
b) 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununda,
c) 2424 sayılı Mülkî idare Amirliği Hizmetleri Tazminat Kanununda,
d) 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununda,
e) 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,
f) 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve işleyişiHakkında Kanunun 38 inci maddesinde,
g) 2461 sayılı Hakimler ve Savcılar Yüksek kurulu Kanunun 22 hcimaddesinde,
h) 1600 sayılı Askeri Yargıtay Kanununun 42 nci maddesinde,
i) 1602 sayılı Askeri Yüksek idare Mahkemesi Kanununun 80 incimaddesinde,
j ) 357 sayılıAskeri Hakimler Kanununun 18 inci maddesinde,
k) 190 sayılıKanun Hükmünde Kararnamede,
l) 233sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede,
m) Diğer Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devlet Memurlarıile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ile ilgilihükümlerinde,
B. Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlanmalarına ilişkinOlarak:
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, hangi anahizmet kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına, bağlı veya ilgilikuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, bakanlıkların taşrada ve yurt dışında teşkilat kurmasına;kurulması, muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi öngörülen kamukurum ve kuruluşlarının kuruluşbiçimlerine, hukuki yapılarına, hangi ana hizmetbirimlerinden oluşacağına, birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere, bütünkuruluşlarda benzer hizmet yapan birimlerin görev, yetki ve yükümlülüklerineait genel esaslarda,
b) Bu esaslara uygun olarak, kurum ve kuruluşların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde,
Yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsar.
Madde 3.- 3268 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi aşağıdaki şekildedeğiştirilmiştir.
ilkeler
Madde 3.- Bakanlar Kurulu l inci madde ile verilen yetkiyikullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin verimli ve müessir bir şekildeyürütülmesini; ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak yeterli veadil bir ücret seviyesini sağlamayı; memurlar ve diğer kamu görevlilerininidari, mali ve sosyal haklarında hizmetin özellik ve gereklerine uyguniyileştirmeler yapmayı,
b) Başbakanlık, Bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar eliyle,gene1-idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde iş bölümü vekoordinasyonun sağlanmasını; bir hizmetin tek kuruluş veya birim tarafındanyürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesi,
c) Merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatlarının, hizmetlerinözelliğinden kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak kaydı ile,hiyerarşik bağlılık, unvan ve rütbe standardizasyonu sağlanacak şekildedüzenlenmesini,
d) Kamu İktisadî Teşebbüslerinin kuruluş ve teşkilatlanmasında,hizmetin gerekliliği, ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılıkesaslarını,
Gözönünde bulundurur.
Madde 4.-3268 sayılı Kanunun süresi 31/12/1988 tarihe kadaruzatılmıştır.
Geçici Madde- Bu Kanuna dayanılarak çıkarılacak kanun hükmündekararnameler uyarınca yapılacak olan yeni düzenlemeler sebebiyle kadro unvan vederecesi değiştirilen görevlilerin eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge veher türlü zam ve tazminat hakları yeni görevlerinde kaldıkları süreceşahıslarına bağlı olarak saklı tutulur.
Yürürlük
Madde 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
Yürütme
Madde 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."
C. Dayanılan Anayasa Kuralları:
1- "Başlangıç
Ebedi Türk vatan ve milletinin bütünlüğüne ve kutsal TürkDevletinin varlığına karşı, Cumhuriyet devrinde benzeri görülmemiş bölücü veyıkıcı kanlı bir iç savaşın gerçekleşme noktasına yaklaştığı sırada;
Türk Milletinin ayrılmaz parçası olan Türk Silahlı Kuvvetlerinin,milletin çağrısıyla gerçekleştirdiği 12 Eylül 1980 harekâtı sonucunda. TürkMilletinin meşru temsilcileri olan Danışma Meclisince hazırlanıp, MillîGüvenlik Konseyince son şekli verilerek Türk Milleti tarafından kabul ve tasvipve doğrudan doğruya O'nun eliyle vazolunan bu ANAYASA;
- Türkiye Cumhuriyetinin kurucusu, ölümsüz önder ve eşsiz kahramanAtatürk'ün belirlediği milliyetçilik anlayışı ve O'nun inkılâp ve ilkeleridoğrultusunda;
Dünya milletler ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesiolarak; Türkiye Cumhuriyetinin ilelebet varlığı, refahı, maddî ve manevîmutluluğu ile çağdaş medeniyet düzenine ulaşma azmi yönünde;
- Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsızTürk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmağa yetkili kılınanhiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;
- Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlüksıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;
- Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türkvarlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihî vemanevî değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılâpları vemedeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereğikutsal dinduygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinliklekarıştırılmayacağı;
- Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerdeneşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak millî kültür, medeniyet vehukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddî ve manevî varlığını buyönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu;
- Topluca Türk vatandaşlarının millî gurur ve iftiharlarda, millîsevinç ve kaderlerde, millî varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet vekülfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirininhak ve hürriyetine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlikduygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancı içinde,huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu;
FİKİR, İNANÇ ve KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yöndesaygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere,
TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatanve millet sevgisine emanet ve tevdi olunur."
2. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumunhuzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
3. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türkmilletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyetive demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyalengelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gereklişartları hazırlamaya çalışmaktır."
4. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.
Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması, hiçbir suretle hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."
5. "Madde 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti' adına TürkiyeBüyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
6. "Madde 8.- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı veBakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır veyerine getirilir."
7. "Madde 9.-Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsızmahkemelerce kullanılır."
8. "Madde 11.- Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargıorganlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temelhukuk kurallarıdır.
Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz."
9. "Madde 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
10. "Madde 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümünde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncübölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafındansüre bitiminden önce onaylanması sırasında yetkinin son bulduğu veya sürebitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnamelerbu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararınResmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabuledilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin ResmîGazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
11. "Madde 103.- Cumhurbaşkanı, görevine başlarken TürkiyeBüyük Millet Meclisi önünde aşağıdaki şekilde and içer:
"Cumhurbaşkanı sıfatıyla, Devletin varlığı ve bağımsızlığını,vatanın ve milletin bölünmez bütünlüğünü, milletin kayıtsız ve şartsızegemenliğini koruyacağıma, Anayasaya, hukukun üstünlüğüne, demokrasiye, Atatürkilke ve inkılâplarına ve lâik Cumhuriyet ilkesine bağlı kalacağıma, milletinhuzur ve refahı, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde herkesin insan haklarındanve temel hürriyetlerinden yararlanması ülküsünden, ayrılmayacağıma, TürkiyeCumhuriyetinin şan ve şerefini korumak, yüceltmek ve üzerime aldığım görevitarafsızlıkla yerine getirmek için bütün gücümle çalışacağıma Büyük TürkMilleti ve tarih huzurunda, namusum ve şerefim üzerine and içerim."
12. "Madde 104.- Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu sıfatlaTürkiye Cumhuriyetim ve Türk Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanınuygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir.
Bu amaçlarla Anayasanın ilgili maddelerinde gösterilen şartlarauyarak yapacağı görev ve kullanacağı yetkiler şunlardır:
a) Yasama ile ilgili olanlar:
Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye BüyükMillet Meclisinde açılış konuşmasını yapmak,
Türkiye Büyük Millet Meclisini gerektiğinde toplantıya çağırmak,Kanunları yayımlamak,
Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisinegeri göndermek,
Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğütakdirde halkoyuna sunmak,
Kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin Türkiye Büyük MilletMeclisi İçtüzüğünün, tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veyaesas bakımından aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde îptaldavası açmak,
Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine kararvermek,
b) Yürütme alanına ilişkin olanlar:
Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek,
Başbakanın teklifi üzerine bakanları atmak ve görevlerine sonvermek,
Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veyaBakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak,
Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini göndermek,Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek,
Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak,
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı KuvvetlerininBaşkomutanlığını temsiletmek,
Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek,
Genel Kurmay Başkanını atamak,
Milli Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak,
Milli Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek,
Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim veyaolağanüstü hal ilân etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak,
Kararnameleri imzalamak,
Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli kişilerincezalarını hafifletmek veya kaldırmak,
Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak,
Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetlemeyaptırmak,
Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek, Üniversite rektörleriniseçmek,
c) Yargı ile ilgili olanlar:
Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini,Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini, AskerîYargıtay üyelerini, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler veSavcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek.
Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasa ve kanunlarda verilen seçme ve atamagörevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır."
13. "Madde 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köyhalkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esaslarıkanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen, seçmenlertarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindekiesaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özelyönetim biçimleri getirebilir.
Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatımkazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetimyargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkındasoruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organlarınüyelerini, içişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadaruzaklaştırabilir.
Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî müşterekihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas veusuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ veilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelirkaynakları sağlanır."
14. "Madde 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri vediğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlüoldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar vediğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğerözlük işleri kanunla düzenlenir.
Üstkademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir."
15. "Madde 138.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar;Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hükümverirler.
Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangi bir beyanda bulunulamaz.
Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymakzorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretledeğiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."
16. "Madde 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.İptal kararlan gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.
Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamınıveya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni biruygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.
Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetedeyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesiiptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.
İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğudolduracak tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptal kararlan geriye yürümez.
Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır veyasama yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar."
III- İLK İNCELEME:
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mahmut C.CUHRUK; Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Muammer TURAN, Mehmet ÇINARLI,Servet TÜZÜN; Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Mehmet Şerif ATALAY, Oğuz AKDOĞANLIve Selçuk TÜZÜN'ün katılmalarıyla 22.9.1988 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ:
Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen KHK,ilgili yasalar ve iptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kurallarıylabunların gerekçeleri ile öteki yasama belgeleri okunduktan sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
Dava dilekçesinde önce, Anayasa Mahkemesi'nin Anayasa'ya aykırıbularak iptal ettiği yasa hükmünün, iptali istenilen KHK. ile yeniden ihyaedilerek yürürlüğe konulduğu savından sonra, 3347 sayılı Yetki Yasasının yerelyönetimlerin seçilmiş organlarına ilişkin konular ile yeni belediyeleroluşturulması konularını kapsamadığı belirtilerek335 sayılı KHK. nin dayanağıbulunmayan, yetki dışı bir düzenleme olduğu ileri sürülmüş ve bu yönlerdenAnayasa'nın Başlangıç hükmüyle 2., 5., 6., 7., 8., 9., 11., 138. ve 153.maddelerine aykırı olması nedeniyle öncelikle karar verilmesi istenmiştir. Dahasonra, bu KHK, nin düzenlediği konuların KHK. konusu olmadığı gibi, BakanlarKurulu'nun yetkisine terk edilebilecek konulardan da olmadığı üzerindedurularak 1. maddesinin Anayasanın 127., 2., 5., 91., 128., 103., 104.; 2.maddesinin de Anayasa'nın 7.,91., 127., 128. ve 87. maddelerine aykırıoldukları savıyla iptallerine karar verilmesi isteminde bulunulmuştur.
Uç bölümde toplanabilecek aykırılık nedenlerinin ikisi, sorunutemelden çözecek aykırılıklar olup, bunlar, KHK. nin içerdiği konuların bir KHKile düzenlenip düzenlenemeyeceği ile bu KHK. nin başlangıcında belirtilen 3268ve 3347 sayılı Yetki Yasalarının kapsamları dışında kalıp kalmadığıdır. Busorunların incelenmesinin sonucunda istem yerinde görülürse somaki sorunuincelemeye gerek yoktur. Belirtilen aykırılıklar nedeniyle KHK'nin tümüneyönelik istem yerinde görülmezse, daha sonra, üçüncü iptal nedeni olanmaddelerin aykırılığı incelenerek içerikleri öz yönünden ele alınacaktır.
A. 335 Sayılı KHK'nin İçerdiği Konuların KHK ile DüzenlenipDüzenlenemeyeceği Sorununun Anayasa'nın 127. ve 91. Maddeleri Yönündenİncelenmesi:
Anayasa'nın "Mahallî idareler" başlıklı 127. maddesininikinci fıkrasında "Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri,yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir." denilmektedir.Anayasa'nın bu konuların yasayla düzenleneceğini açıkça öngörmüş olmasınakarşınj "Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme" başlıklı 91.maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesi, aynen "Ancak sıkıyönetim veolağanüstühaller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncübölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez." hükmünü içermektedir.Bu kurala göre, sıkıyönetim veolağanüstü durumlar dışında, Anayasa'nın 12-40. maddeleriyle 66-74.maddelerindeki konular KHK ile değil, ancak yasayla düzenlenebilir. Daha açıkbir anlatımla, belirtilen maddelerdeki yasaklar dışında kalan bu konu, KHK iledüzenlenebilir;sıkıyönetim ve olağanüstü durumlarda ise her konuda KHK. çıkarılabilir.
TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na KHK. çıkarma yetkisinin ancakönemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasama yetkisinin devri anlamınagelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yolabaşvurulmaması Anayasakoyucunun amacına daha uygundur. Bir tür olağanüstüyöntem olan, yasa düzeyindeki bu düzenleme yolunun özellikleri 91. maddeninsonraki fıkralarında gözetilmiştir. Yetki Yasasındabelirlenmesi zorunlu KHK'ninamacı, kapsamı, ilkeleri, kullanma süresi ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağı hususları bu ereği doğrulamaktadır.Özellikle, KHK. nin Resmî Gazete'de yayımlandığı gün TBMM'ne sunulması, YetkiYasalarıyla KHK'lerin TBMM komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülmesi gereği konunun önemini vurgulamaktadır.
Ne var ki, Anayasa'nın 127. maddesi, 91. maddenin yukarıya alınanbirinci fıkrasının ikinci tümcesinin çizdiği sınır dışında kalmaktadır.Anayasa'nın bir maddesinin yasayla düzenleneceğini öngördüğü bir konunun,Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının yasakladığı hükümlerle ilgili olmadıkça,KHK. ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırı değildir. Anayasa'da, davacının savınıdoğrulayacak biçimde, söz konusu haklar ve ödevler dışındaki konular için KHK.çıkarılmasını yasaklayan doğrudan ya da dolaylı bir sınırlama yoktur. Yasamaorganının yasayla yetki verirken özen göstermesi ve KHK'lerin yasama organıncaAnayasa'nın öngördüğü biçimde görüşülmesi aykırılık savıyla ilgili olmayan kimisakıncaları ortadan kaldırır. Olayda, Bakanlar Kurulu'nun yerel yönetimlerkonusunda KHK çıkarmasının Anayasa'nın 127. ve 91. maddelerinde aykırı bir yönübulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, içerdiği konuların KHK. iledüzenlenemeyeceği ileri sürülerek 335 sayılı KHK. ye yöneltilen iptal istemireddedilmelidir.
Yekta Güngör ÖZDEN ile Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.
B. 335 Sayılı KHK'nin Başlangıcında Dayanak Olarak Gösterilen 3268ve 3347 Sayılı Yetki Yasalarının Kapsamları Dışında Kalıp Kalmadığı SorunununAnayasa'nın 91. Maddesi Yönünden incelenmesi:
1. KHK, nin, 3394 sayılı Yasanın kimi maddelerinin iptalineilişkin 13.6.1987 günlü, E: 1987/12, K: 1988/19, sayılı Anayasa Mahkemesikararına karşı direnme niteliğinde öne sürülen dava dilekçesinin ilgilibölümünde belirtilen Anayasa maddelerine de dayanılmış olduğunun bildirilmesikarşısında inceleme, gösterilen maddelerden ilgili olanları yönündenyapılmaktadır. Konunun öbür Anayasa maddeleriyle doğrudan ilgisibulunmamaktadır.
Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, KHK çıkarmakiçin Bakanlar Kurulu'na yetki veren Yasada, kararnamenin amacı, kapsamı veilkelerinin gösterilmesi zorunludur. Denetlenen 335 sayılı KHK. ninbaşlangıcında, bu KHK. nin adında belirtilen konulardaki düzenlemenin 12.3.1986günlü, 3268 sayılı ve 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yetki Yasalarına dayanılarakyapıldığı belirtilmiştir.
19.3.1986 günlü, 19052 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri HakkındakiBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"nun"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, açıklanan nedenlerle BakanlarKurulu'na KHK. çıkarma yetkisi verildiği hükme bağlanarak, gerçekleştirilecekdüzenlemelerinçerçevesini belirlemek için "Kapsam" başlıklı 2. maddeye yollamayapılmıştır. Bu maddenin (a)-(m) bentlerinde, 335 sayılı KHK. nin 1. ve 2.maddelerinde geçen 3030 sayılı "Büyükşehir Belediyelerinin YönetimiHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü HakkındaKanun"a yer verilmemiştir. Ad ve sayı olarak 335 sayılı KHK. de yeralmayan 3030 sayılı Yasadan içerik olarak da söz edilmemiştir. Bir an için 3268sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle 2. maddesinde geçen "memur" ve"diğer kamugörevlileri" kavramlarından yerel yönetimlerdeçalışanların amaçlandığı varsayılsa bile 335 sayılı KHK. bunların 3268 sayılıYasa'nın öngördüğü idarî, malî ve sosyal haklarında günün ekonomik koşullarınauygun yeni düzenleme ve değişiklikleri değil, yerelyönetim organlarınınvarlıklarına, hukuksal yapılarına ve kimi görev durumlarına ilişkindüzenlemeleri içermektedir. Bu durum, KHK. nin 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun91., 92. ve 93. maddeleriyle ilgili 3., 4. ve 5. maddeleri yönünden degeçerlidir. Yasabu konular için de yetki vermemiştir. O halde, 335 sayılı KHK.,3268 sayılı Yetki Yasası'na dayandırılamaz.
2. Resmî Gazete'nin 17 Nisan 1987 günlü, 19434. sayısındayayımlanan 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 SayılıKanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik YapılmasınaDair Yetki Kanunu"nun L, 2. ve 3. maddeleriyle, 3268 sayılı önceki YetkiYasası'nın L, 2. ve 3. maddeleri değiştirilmiş, 4. maddesiyle 3268 sayılıYasanın süresi 31.12.1988 gününe kadar uzatılmış,getirilen Geçici Madde ile debu Yasaya göre çıkarılacak KHK. ler uyarınca yapılacak yeni düzenlemelernedeniyle eski kadrolara ilişkin kimi hakların, görevde kalındığı sürece,şahıslara bağlı olarak saklı tutulacağı öngörülmüştür.
a) 3347 sayılı Yasa, iki bölümden oluşan adına göre, hem 3268sayılı Yasa'da değişiklik yapmış, hem de kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilatlarında değişiklik için Bakanlar Kurulu'na KHK. çıkarma konusunda yenibir yetki vermiştir. Ne var ki, bu Yasa'nın adında yerel yönetimler ile 3030sayılı Yasa geçmemektedir ve aşağıdaki nedenlerle "kamu kurum vekuruluşları"nın 335 sayılı KHK. deki yerel yönetimleri kapsadığını kabuleelverişli, yeterli bir açıklık da yoktur.
b) 3347 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle değiştirilen 3268 sayılıYasa'nın "Amaç" başlıklı yeni 1. maddesinde de "Kamu kurum vekuruluşlarından söz edilmekte ve ayraç içindeki kurum ve kuruluşlardışındakilerin kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin konularda düzenlemelerdebulunma için yetki verildiği belirtilmekteyse de, budüzenlemelerin, maddeninbirinci tümcesinde yazılı olduğu üzere memurlar ve diğer kamu görevlilerininidarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak amacıyla olacağı"aynı amaçla" sözcükleriyle açıklığa kavuşturulmuştur. Amaç, örgütyapısı değil,çalışanların idarî, malî, sosyal haklarında iyileştirme yapmak vebu amaca uygun düzenlemeleri gerçekleştirmektedir. Oysa, 335 sayılı KHK. de bukonulara yer verilmemiştir. Daha başka bir anlatımla, 335 sayılı KHK., 3347sayılı Yasa'nın kapsamadığı yerel yönetimlerin fiziksel yapıları, örgüt veorganlarıyla ilgili kuruluşları düzenlemektedir.
c) 3347 sayılı Yetki Yasası'nın "Kapsam" başlıklı 2.maddesinin (A) bendi, açıkça, idarî, malî ve sosyal haklarına ilişkin olarak(a)-(m) alt-bentlerinde belirtilen 12 Yasa ile öbür Yasa ve KHK. lerin kamukurum ve kuruluşlarında çalışan devlet memurlarıyla diğer kamu görevlilerininsözü edilen haklarıyla ilgili hükümlerinde yapılacak yeni düzenleme vedeğişiklikleri kapsamaktadır.
2. maddenin (B) bendinin (a) alt bendibirbirinden (;) işaretiyleayrılan iki tümceden oluşmaktadır. Birinci tümcede, kamu hizmetlerininbakanlıklar arasında bölünüşü, hangi ana hizmet kuruluşlarının hangibakanlıklara bağlanacağı, bağlı veya ilgili kuruluşlar kurulması, mevcut kurumve kuruluşların birleştirilmesi ya da kaldırılması, bakanlıkların taşrada veyurtdışında teşkilat kurması durumlarından söz edilmiştir. Belirtilenlerinhepsi, kamu hizmetlerinin bakanlıklara bağlantısı, bağlı ya da ilgilikuruluşlar kurulması, kaldırılması ve bakanlıkların yurtiçi ve yurtdışındateşkilat kurmasına ilişkindir. Merkezî yönetimle ilgili bir düzenlemeninamaçlandığı çok belirgin biçimde görülmektedir. Bu birinci tümcenin sonsözcüğü, "kurmasına"dır.
(a) altbendinin (;) den sonra ikinci tümcesi "kurulması"sözcüğüyle başlamaktadır. Böylece, "kurmasına" diye biten birincicümleyle bağlantının sürdüğü, sıkı ilişkinin birbirini tamamlar biçimdevarolduğu anlaşılmaktadır. Kaldıki, ikinci tümcede, birinci tümcedekioluşumlara yollama yapılmış ve onlarla doğrudan ilgili olarak "kurulması,muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi öngörülen" denilerekbakanlıklar, merkezî yönetim anlatılarak önceki tümcedeki oluşumların,yapılanmanın kuruluş biçimleri, hukuksal durumları, hizmet birimleri, birimlerarasındaki hiyerarşik ilişkilerden söz edilerek ilk tümcedeki nesnel olgularıniç düzenlemeleri, ayrıntıları, soyut yönleri ele alınmıştır, ikinci tümcedeki"... öngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının ..." ibaresinin birincitümcedeki merkezî yönetimin bakanlıklar olduğu, anlatım biçimi, dilbilgisi veimlâ kurallarıyla, mantıksal yönden duraksama gerektirmeyecek biçimde açıktır.Bu durum Yetki Yasasında yerel yönetimler için yetki verilmemiş olduğunukanıtlamaktadır. Yetki Yasasında belediyeler ve belediye başkanlarıyla ilgilibaşka bir kural da bulunmamaktadır.
d) 3347 sayılı Yetki Yasası'nın "İlkeler" başlıklı 3.maddesinin (b) ve (c) bendleri, açıkça, Başbakanlık, Bakanlıklar ve bunlarabağlı kuruluşlara, merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatlarına, (d) bendi de Kamuİktisadî Teşebbüslerinin kuruluş ve teşkilatlanmasına ilişkin hükümler taşırkenyerel yönetimlerden hiç söz edilmemiştir. Maddede yerel yönetimler yer almamıştır.İdarenin bütünlüğü içinde yer alan merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatları, kamuiktisadî teşebbüsleri ayrı ayrı düzenlenmek istenirken yerel yönetimleredeğinilmemiş olmasını yasakoyucunun irade sapmasına, yanlışlık ya da hatasınabağlamak olanaksızdır. Yorum kuralları uyarınca bu düzenlemenin bilinçlibiçimde gerçekleştirildiğini kabul etmek duruma daha uygun düşmektedir.
Anayasa'nın 123. maddesinde belirtilen idarenin bütünlüğü, 126.maddede merkezî idare, 127. maddede mahallî idareler olarak iki ana bölümeayrılmıştır. Kamu iktisadî teşebbüsleri merkezî idare yapısı içindebulundukları halde Yetki Yasası'na ayrıca sayılmış, merkezî idareden ayrıyapıda olan mahallî idareler ise Yasa dışında tutulmuştur. Merkezî idare içindeolan bir kez de açıkça belirtilirken, merkezî idare dışında olan, istenseydidaha açık biçimde belirtilirdi. "Kamu kurum ve kuruluşları" içindemahallî idarelerin de bulunduğunu Yetki Yasası yönünden kabul etmek bu yapıyıgeniş anlamda ele almaktır. Böyle olsaydı, esasen kamu kurum ve kuruluşu içindeolan kamu iktisadî teşebbüsleri Yasada ayrıca belirtilmezdi. Ayrıntı veaçıklıktaşıması gereken bir Yetki Yasası'nda "kamu kurum ve kuruluşu"ibaresinin genelliği içinde yerel yönetimler düşünülemez. Bu tür değerlendirme,Anayasa Mahkemesi'nin önceki birçok kararında kabul ettiği yerel yönetimlerindemokratik varlıkları veözerk yapılarıyla bağdaşmaz. Öğretide de yerelyönetimler idarenin bütünlüğü içinde özerk yapısı ve özellikleriyle ayrı biralan olarak gösterilmektedir.
Bu durumlara karşın, 335 sayılı KHK. 1., 2., 3., 4. ve 5.maddeleriyle yerel yönetimler olan büyükşehir belediyelerinin ve belediyelerinyapılarına, organlarına ilişkin düzenlemeler öngörmektedir. Yetki Yasasıylaverilmeyen bir yetkinin kullanılması KHK. yi dayanıksız, geçersiz durumadüşürür. Yetkisiz bir düzenleme Anayasalın 91. maddesine aykırıdır. KHK.,Yasaylayetki verilmeyen alanlarda ve konularda, yerel yönetimlerin seçilmişorganlarıyla yeni belediyeler oluşturmaya ilişkin düzenlemeleri öngördüğü içinaykırılık belirgindir. Yetki Yasası'nda belediye başkanlarının atanmasınailişkin kural yoktur.
Açıklanan nedenlerle 335 sayılı KHK iptal edilmelidir.
Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL ve ErolCANSEL bu görüşe katılmamışlardır.
C. Bu Sonuç Karşısında KHK. nin 1. ve 2. maddelerin içerikyönünden Anayasa'ya aykırılığı sorunu üzerinde durmaya gerek kalmamıştır.
V- SONUÇ :
4.7.1988 günlü, 335 sayılı "1580 Sayılı Belediye Kanunu ile3030 Sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun HükmündeKararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'da Değişiklik YapılmasınaDair Kanun Hükmünde Kararname"nin;
A) İçerdiği konuların Kanun Hükmünde Kararname iledüzenlenemeyeceği ileri sürülerek iptali isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDENile Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
B) Başlangıcında belirtilen 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı ve9.4.1987 günlü, 3347 sayılı yetki yasalarının kapsamı dışında kaldığındanİPTALİNE,
Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL ve ErolCANSEL'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,
C) iptal kararı karşısında 1. ve 2. maddelerinin ayrıcaincelenmesine gerek bulunmadığına oybirliğiyle,
8.2.1989 gününde karar verildi.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Necdet DARIGIOĞLU
Üye
Muammer TURAN
Üye
Mehmet ÇINARLI
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Erol CANSEL
KARŞIOYGEREKÇESİ
Esas Sayısı: 1988/38
Karar Sayısı: 1989/7
Kanun Hükmünde Kararname (KHK.), koşulları, içeriği, uygulamayöntemi bakımından taşıdığı özelliklerle yasa düzeyinde bir yürütmedüzenlemesidir. Geçerlik yeteneği kimi sınırlamalara bağlı tutulmuş, yasamaorganının onayına, değin yürütme işlemi niteliği tartışmasız bir hukuksalyapısı bulunmaktadır. Oluşumu, yarı yasa türünde bir tanımı doğrulamaktaysa da,sonuçları yönünden yasayla eşdeğer durumu anayasal bir gerçektir. Fransakaynaklı bu durum, Bonn Anayasası'ndan olabildiğince uzaklaşılarak İtalya Anayasasındakiörneği olumsuz biçimde değiştirilerek hukukumuza aktarılmıştır. Yürütmeyi, çokönekli ve zorunlu durumlarda, yasalaşma sürecinin geciktirdiği önlemleri ivediolarak uygulaması için yetkilendirmek anlamındaki KHK., yasama ve yargıya,karşı üstünlük sağlama aracı değildir. Anayasa'nın "uygar bir işbölümü veişbirliği" olarak değerlendirdiği kuvvetler ayırımı, her erkin kendiişlerinde egemen, birbirine karşı saygılı konumunu açıklarken üstünlükkalkışmasının ve çabasının gereksiz bir girişim olacağını vurgulamaktadır.Kaçınılması zorunluluk taşıyan aykırılıkların varlığı geçerliği temeldeetkiler. Zorunluluk ve ivedilik yanında yasama organının yetkilerine bağlılıkyargı denetimine açıklık ilkelerini gözardı etmemek özeni de aranacaktır.Özüyle ve sözüyle Anayasa'ya uygunluk, oluşum sürecinde biçimsel gereklereuyulmuş olmasıyla gerçekleşmiş sayılamaz, içeriği ve yasa olarak TBMM'ndençıkarma olanağı ele alınmalı, özellikle Anayasa'nın düzenlenen konuda yasayıöngörüp öngörmediği üzerinde durmalıdır.
Çoğunluk görüşünü yansıtan Anayasa Mahkemesi kararları,Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının, sıkıyönetim ve olağanüstüdurumlarda her konunun KHK. ile düzenlenebileceğini, ancak Anayasa'nın İkincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasal haklar ve ödevlerin KHK'lerledüzenlenemeyeceğini öngördüğünü benimsemiştir. Bu yargıya yürütmeye, yasamaalanına elatma yetkisini her durumda tanıdığı için, katılmak güçtür.
Anayasa'nın bir maddesinde, o maddenin içerdiği konu ya dakonuların yasayla düzenleneceği öngörülmüşse, zorunluluk, ivedilik dışında salt91. maddenin birinci fıkrasının olur vermesi nedeniyle KHK. yoluizlenmemelidir. Bu madde, özel bir kural, ayrık bir hüküm olsa da, Anayasa'nınamacı ve kurumun anlamı, güncelleştirilip olağanlaştırılmasını uygunkılmamaktadır. Yürütme, istediğiyasayı, istediği zaman çıkarmak olanağıelindeyken KHK. yoluna başvurursa üstelik, Anayasa'nın öncelik ve ivediliklegörüşme buyruğuna karşın yıllarca TBMM'nde gündeme aldırmazsa bir Anayasasavsaklaması belirgindir. Süre belirtmesi, öncelik ve ivedilikgereğinden dahaönemli değildir, öncelik ve ivedilik, günlük ve saatlik özel belirtmelerdensonra, Anayasa ve İçtüzük'te görülen görüşmelerde ayrıcalığın koşuludur. Oysayetki yasaları ve KHK'ler yasama organının dışlandığı izlenimini doğrulayacakbiçimdesüresizliğe bırakılmakta, yürütme erki, yasama erkinin bu konudakiyetkisine el atmış, onu etkisiz duruma düşürmüş olmaktadır. Bu olgu, Anayasakatında hoşgörüyle karşılanamaz. Uygulama, hemen hemen her konuda, istendiğizaman ve şimdiki kararda saptandığıgibi yetki yasasına dayanmadan KHKçıkarıldığını, böylece anayasal düzenin, erkler dengesinin alt-üst edildiğinigöstermektedir. Bu tutum, KHK'lerin yasalara yeğlendiğini daha kolay yürürlüğekonulmasının bu yolu çekici kıldığını, bunun sonucu olarak yasamaçalışmalarının önemsenmediği, yürütmenin yasamaya üstün görünüm kazandığınıortaya koymaktadır. Sakıncalar taşıyan uygulama biçimi, anayasal denetimde sıkıdüzeni gerektirmen", bunun için de ''yasayla düzenlenme"öngörülmüşse, 91. maddenin özel kural olması genel kural karşısında aykırılığınüstünlüğüne neden sayılmamalıdır. Yasa ile düzenleme öngörülmüşse bu da özel birdurumdur ve anlamı yönünden 91. maddeyle değerini yitirmemeli, "yasa"öngörülen konu KHK. ile düzenlenmemelidir. Nitekim Anayasa'nın 7.maddesindeyasama yetkisinin Türk Ulusu adına TBMM. nin olup devredilemeyeceğibildirilmektedir. Anayasa'nın "yasa"yı belirterek TBMM. ncedüzenlenmesini istediği konuda KHK. yoluyla yetkiyi yürütmeye bırakmak, açıkbir yetki devridir, bu ise yine Anayasa'ya göre olanaksızdır. Yasa yapmayetkisi yalnız TBMM. olunca ve özellikle yasa öngörülmüşse artık KHK. -çokzorunlu durumlar dışında- 91. madde olur verse de düşünülmemelidir.Maddelerdeki olurlar ya da yasaklamalar Anayasa'nın tümlüğü içindeğerlendirilmeli, yasamayı yürütmenin egemenliğine bağlayan yöntemin hukukunüstünlüğü ilkesiyle bağdaşmadığı da gözetilmelidir. Yasama yetkisi, Anayasa'nıncumhuriyeti somutlaştıran temel kurallarından birisidir. "GenelEsaslar" kapsamındaki bu çok önemli kuralın, anayasal sistemin özgün birilkesinin, gelişigüzel kullanılan özel kuraldan sonraya alınması, ağır birçelişki yaratmasa da sayısız sakıncalara yolaçar. Bu durumda KHK. ye geçerliktanınamaz. Denetimle, anayasal sakıncalar önlenmeli, özel hüküm, amaç veanlamıyla Anayasa'ya uygun yorumla sınırlarında tutulmalıdır. Yasaya öncelikvermek, yasama organının istencini gerçekleştirmek yerine tersine uygulama,yürütme organını yasama organını yerine geçirme görünümü, biçim uğrunda özü yoketmek, öze kıymaktır. Biçimsel yönden uygunluk, öz yönünden uygunluğayeğlenemez ve öz yönünden uygunlukla birleşmeyince yeterli bulunamaz.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrası, açıkça yasayladüzenlemeyi öngördüğüne, ayrıca düzenlenecek hususlar da kimi temel haklar,kişi hakları ve ödevleri düzeyinde ve niteliğinde olduğuna göre bunlar KHK.konusu yapılamaz. Bu nedenlerle kararın birinci bölümünde çoğunluk görüşünüpaylaşamıyor, karşıoy kullanıyoruz.
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Ahmet N. SEZER
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1988/38
Karar Sayısı: 1989/7
12.3.1986 tarihli ve 3268 sayılı Kanunun 9.4.1987 tarihli ve 3347sayılı Kanun'la değiştirilen 2. maddesinde:
"Bu Yetki Kanununa göre çıkartılacak Kanun HükmündeKararnameler;
A- ..................
B- Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilâtlanmalarına ilişkinolarak;
a) ........ kurulması, muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesiöngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş biçimlerine, hukukî yapılarına,hangi ana hizmet birimlerinden oluşacağına, birimler arasındaki hiyerarşikilişkilere, bütün kuruluşlarda benzer hizmet yapan birimlerin görev, yetki veyükümlülüklerine ait genel esaslarda,
b) Bu esaslara uygun olarak, kurum ve kuruluşların görev, yetki,teşkilât ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde,
Yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsar."denilmektedir.
Büyük şehir belediyeleri, belediyeler ve köyler de birer kamukurum ve kuruluşu olduklarından, yukarıya aynen aldığım hükümle, kurulması,muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi öngörülen kamu kurum vekuruluşlarının kuruluş biçimlerine, hukukî yapılarına, görev, yetki, teşkilâtve kadrolarına ilişkin yeni düzenleme ve değişiklikler yapmaya yetki veren 3347sayılı Kanun'un kapsamına büyük şehir belediyeleri, belediyelerve köyler degirmektedir.
Bu sebeple, 4.7.1988 tarihli ve 335 sayılı Kanun HükmündeKararname'nin 3268 ve 3347 sayılı Yetki Kanunlarının kapsamı dışında kaldığıyolundaki çoğunluk görüşünü benimsemiyor; sözü geçen kararnameyi bu gerekçeyleiptal eden karara katılmıyorum.
Üye
Mehmet ÇINARLI
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1988/38
Karar Sayısı: 1989/7
4.7.1988 günlü, 335 sayılı "1580 Sayılı Belediye Kanunu ile3030 Sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun HükmündeKararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'da Değişiklik YapılmasınaDair Kanun Hükmünde Kararname"nin 12.3.1986 tarih,-3268 sayılı ve 9.4.1987tarih, 3347 sayılı yetki yasalarının kapsamı dışında kaldığından iptalineilişkin Anayasa Mahkemesi kararının (V. SONUÇ-Bbendindeki) ekseriyet görüşüneaşağıdaki gerekçelerle katılmıyoruz.
1. Olay: 12.3.1986 tarih ve 3268 sayılı "Memurlar ve DiğerKamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair YetkiKanunu" (RG. 19 Mart 1986, Sayı 19052) "Amaç" başlığı altında,md. l: "Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin çalışmalarında müessiriyetiarttırmak ve kamu hizmetlerinin verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesinitemin etmek maksadıyla idari, mali, sosyal haklarında iyileştirmeler yapmaküzere aşağıdabelirtilen çerçeve dahilinde, Bakanlar Kuruluna Kanun HükmündeKararname çıkarma yetkisi verilmiştir." denmiş ve "Kapsam"başlığı altında da, 2. md. (a-m) bentlerinde, hangi kurum ve kuruluşlarındamemurlarla diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyalhaklarında gününekonomik şartlarına uygun olarak yeni düzenlemeler ve değişiklikler yapılacağıbelirtilmiştir. Kanunun "İlkeler" başlığı altında yer alan 3. md. side "Bakanlar Kurulu'nun bu yetkisini kullanırken "Kamu hizmetlerindemüessiriyeti arttırmak, ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu gözönündebulundurarak yeterli ve adil bir ücret seviyesini sağlamak, memur ve diğer kamugörevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarında hizmetin özellik ve gereklerineuygun iyileştirmeler yapmayı" gözönünde bulunduracaktır.
Nitekim bu yetki kanununun 2. maddesinin a-m bentlerinde sayılankanunlar ve kanun hükmünde kararnamelerle ilgili olarak çeşitli tarihlerdekanun hükmünde kararnameler çıkarılmıştır (Örnek olarak 263, 264, 265, 266,269, 270, 271, 274-276, 279-283, 288-290, 292-298, 300-307, 309-312, 357, 364sayılı kanun hükmünde kararnameler gösterilebilir). Bu kararnamelerin, 3268sayılı Yetki Kanununun "İlkeler"ini belirleyen 3. maddesindeki"... memur ve kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarındaiyileştirmeler yapmayı" amaçladığı anlaşılmaktadır.
Hükümetin, 19.3.1986 tarihli Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğegiren 3268 sayılı Yetki Kanununda 9.7.1984 tarih ve 18453 sayılı Resmî Gazetedeyayımlanan 3030 sayılı "Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında KanunHükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun"da birdeğişiklik yapmayı düşünmediği, bu sebeple 3268 sayılı Yetki Kanununda, 3030sayılı Kanunda değişiklik yapma yetkisinin düzenlenmediği anlaşılmaktadır.Nitekim bu değişiklik30 Haziran 1987 tarihinde yürürlüğe girerek bazıkanunlarla beraber 3030 sayılı Kanunda da değişiklik yapan 3394 sayılı Kanunlayapılmıştır. Ancak, bu Kanunun 2. maddesi ile 3030 sayılı Kanunun 9. maddesineeklenen: "Bu durumda Bakanın teklifi, Başbakanınonayı ile kesin hükmekadar meclis üyeleri arasından geçici olarak bir başkan görevlendirilir"fıkrası ile 1580 sayılı Belediyeler Kanununun 93. maddesine konan aynımahiyetteki fıkra, Anayasa Mahkemesinin 15 Temmuz 1988 tarih ve 19873 sayılıResmî Gazetedeyayımlanan E: 1987/22, K: 1988/19 numaralı kararıyla Anayasayaaykırı bulunarak iptal edilmiştir.
12 Ağustos 1988 tarihli ve 19879 sayılı Resmî Gazetede"12.3.1986 tarihli ve 3268 sayılı Kanun ile 9.4.1988 tarih ve 3347 sayılıKanunun verdiği yetkiye dayanılarak" Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan veyayımlanan 335 sayılı "1580 sayılı Belediye Kanunu ile 3030 sayılıBüyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde KararnameninDeğiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair KanunHükmünde Kararname" bir taraftan 1. maddesinde Büyükşehir Belediyelerisınırları içinde, ilçe belediyelerinden başka, bu belediyelerin hukukistatülerine sahip yeni belediyeler kurulması esaslarını düzenlerken, diğertaraftan da 2. maddesiyle, AnayasaMahkemesince iptal edilmiş olan hükmün aynıolmamakla beraber, işlevi itibariyle ona benzeyen: "Bu durumda görevdenuzaklaştırılan Belediye Başkanı yerine İçişleri Bakanı tarafından meclisüyeleri arasından geçici bir başkan görevlendirilir" hükmünü getirmiştir.
2. Anayasa Mahkemesi E: 1988/38, K: 1989/7 sayılı kararıyla esasagirmeden, 335 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12.3.1986 günlü, 3268 sayılıve 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı dışında kaldığındanİPTALİNE, karar vermiştir.
3. 335 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3268 ve 3347 sayılıYetki Kanunlarının dayanağından yoksun olduğu kanısında değiliz. Yukarıdabelirttiğimiz gibi, 19.3.1986 tarihli Resmî Gazetede yayımlanmış olan 3268sayılı Yetki Kanununda, 1580 sayılı Belediyeler Kanununda ve 3030 sayılıBüyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin değiştirilerekkabulü hakkında kanunda değişiklik yapılmasıyla ilgili bir yetki düzenlemesiyoktur. Zira bu tarihte böyle bir değişiklik düşünülmemektedir.
Ancak, 3268 sayılı Yetki Kanunu, 17 Nisan 1987 tarih ve 3347sayılı Yetki kanunu ile değiştirildi, ve başlığı "12.3.1986 tarih ve 3268sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilâtlarında DeğişiklikYapılmasına Dair Yetki Kanunu" oldu. Bu suretledeğiştirilen 3268 sayılıKanuna bir taraftan eski başlığındaki: "Memurlar ve Kamu Görevlilerihakkındaki bazı kanunlarda değişiklik yapılmasını"; diğer taraftan da 3347sayılı Kanunla KHK çıkarma yetkisi verilmek istenen: "Kamu Kurum veKuruluşlarının teşkilatlarında değişiklik yapılmasını" sağlayacak bir AMAÇmaddesi kondu:
Madde 1. Amaç.
Memurlar ve kamu görevlilerinin çalışmalarında müessiriyetiarttırmak ve karnu hizmetlerinin düzenli, sür'atli, verimli ve ekonomik birsekilide yürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idari, mali ve sosyalhaklarında iyileştirmeler yapmak; (Bu fıkra esasen 12.3.1986 tarih, 3268 sayılıYetki Kanununun 1. Amaç maddesinin aynen tekrarıdır),
Kamu kurum ve kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı Dairesi, YasamaOrganı İdari Kuruluşları, Genel Kurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı,Yargı Kuruluşları, Sayıştay ve Üniversiteler hariç) KURULUŞ, GÖREV VEYETKİLERİNE dair konularda aynı amaçla
-Yani çalışmalarda müessiriyeti arttırmak ve kamu hizmetlerinindüzenli, sür'atli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmekamacıyla!- aşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemeler yapmak içinBakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir,denmektedir (Bu fıkra da 3347 sayılı Yetki Kanununun 3268sayılı Kanundadeğişiklik yaparak getirdiği yeni bir hükümdür).
1 nci "Amaç" maddesinin uygulanmasını gösteren 2 nci"Kapsam" maddesi de" l nci maddeye uygun, olarak 3347 sayılıKanunla değiştirilip, A. bendinde değişiklikten önceki 3268 sayılı YetkiKanununun kapsam düzenlemesi (a-m) harfleriyle tekrarlanırken B. bendiyle deKAMU KURUM VE KURULUŞLARININ TEŞKİLÂTLANMASINA İLİŞKİN yeni iki fıkragetirildi.
a) fıkrası, (;) e kadar olan cümlesinde kamu hizmetlerininBakanlıklar (Yani merkez örgütü) arası bölüşümü ile bunlara bağlanacak veyayeni kurulacak kuruluşlarla mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, Bakanlıkların taşrada ve yurt dışında teşkilât kurmasına yetkivermektedir.
(;) den sonra gelen ve yalnız merkezi idareyi değil, mahalliyönetimi de kapsadığı anlaşılan cümle ise (cümleyi daha iyi seçebilmek içinanalizci bir yaklaşımla):
- Kurulması, muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi- çıkarılacak KHK. lerde!- öngörülen
- KAMU KURUM VE KURULUŞLARININ
- kuruluş biçimlerine,
- hukuki yapılarına,
- hangi ana hizmet birimlerinden oluşacağına,
- birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere
- BÜTÜN KURULUŞLARDA BENZER hizmet yapan birimlerin
- GÖREV
- YETKİ
- TEŞKİLÂT VE KADROLARININ düzenlenmesine ilişkin hükümlerde.
b)Bu esaslara uygun olarak KURUM VE KURULUŞLARIN GÖREV, YETKİ,TEŞKİLÂT VE KADROLARININ düzenlenmesine ilişkin hükümlerde yapılacak yenidüzenleme ve değişiklikler için yetki vermektedir.
4. "Kapsam maddesinin B) bendinin a) fıkrasında kullanılan"KAMU KURUM VE KURULUŞLARI", "BÜTÜN KURULUŞLAR" deyimleri,idarenin bütünlüğü ilkesini koyan Anayasa'nın 123. maddesinin açık hükmüne göregerek merkezden yönetim (AY. mad. 126), gerekse yerinden yönetim yani mahalliidareler birimlerini (il özel idaresi, belediyeleri ve köy'ü) (AY. 127) kapsar.Gerçi mahalli idareler "Genel idare teşkilâtı" içinde sayılmaz. Fakatgenel idare esaslarına göre faaliyette bulunurlar. Nitekim Anayasa'nın 128.maddesinde: "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamutüzelkişilerininGENEL İDARE ESASLARINA GÖRE" kamu hizmetlerini yürütmekleyükümlü oldukları ifade edilmiştir (Bkz. Duran, L. İdare Hukuku Ders Notlan,1982, s. 77). Bu bakımdan, "Anayasanın (Merkezi İdare) başlığını taşıyan127. maddesinin içeriğini oluşturan DEVLET, birkamu idaresi olduğu gibikuramsal açıdan (Mahalli İdareler) başlığım taşıyan 127. maddesinde sözü edilenil, belediye ve köy de hep kamu idareleridir. Yine, Anayasa'nın 126. maddesininson cümlesinde anılan "birden çok ili içine alan merkezi idareteşkilatının ve Anayasadan daha sonra, 3030 sayılı Kuruluş Kanunu ileyaratılmış bulunan "BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ"nin de kamu idareleriolduğuna kuşku bulunmamakla beraber, 127. maddenin öngördüğü mahalli idarebirliklerinin "belirli kamu hizmetlerinin görülmesiamacıyla kurulabilirolmaları, bunları hizmet yerinden yönetimi kuruluşları, yani KAMU KURUMLARIolarak düşünmeye zorlamaktadır" (ÖZAY, İLHAN, Devlet, İdari rejim veYargısal Korunma, 1986, İstanbul, s. 63).
Gerek merkezi, gerekse mahalli idareler genel idare esaslarınagöre faaliyette bulunan kuruluşlar olup Anayasa'da Numerus Clausus kuralınagöre çeşitleri, sayıları gösterilmiştir. Bunlar varlıklarını ve ilkelerinidoğrudan doğruya Anayasa'dan alır. Kamu kurumları ise Radyo ve Televizyonİdaresi (AY. 133. Md), Yükseköğretim Kurumları ve Üst Kuruluşları (AY. mad.130), Atatürk Kültür Dil ve Tarih Yüksek Kurumu (AY. mad. 134), Kamu Kurumuniteliğindeki Meslek Kuruluşları (AY. md. 135), Kamu İktisadi teşebbüsleri (AY.md. 128, 135, 165) gibi, Anayasa'da yer alanlar dışında, sayıları kanunîdüzenlemelerle artabilir, yeni kamu kurumları kurulabilir.
Mevzuatımızdaki kamu kurumlan türleri doktrinde çeşitli yönlerdensınıflandırılmaya çalışılmış olup, bu konu karşıoy yazımızın sınırları dışındakalır (Doktrindeki görüşler için bkz. Eroğlu, H. İdare Hukuku Dersleri, 1972,Ankara, S. 176 vd; Gözübüyük, Ş. Türkiye'nin Yönetim Yapısı, 1978, S. 120 vd;Duran, L. İdare Hukuku, 1982, İstanbul, S. 188, 196 vd; Özay, İl Han,Devlet,İdari Rejim, Yargısal Korunma, 1986, İstanbul, S. 64 vd).
5. 3347 sayılı Kanunla değişik 3268 sayılı Yetki Kanunu 1."Amaç" maddesinde düzenleme dışında bıraktığı Kamu Kurum veKuruluşlarını parantez içine alarak saymıştır. Bu Yetki Kanununda "KAMUKURUM VE KURULUŞLARI" veya "BÜTÜN KURULUŞLAR" deyimlerikullanılarak, bu kapsama girmeyenler de belirtildikten sonra, mahalli idarelerinyetki kanunu dışında bırakıldığını söylemek mümkün değildir. Aksi haldekanundaki düzenlemenin "Mahalli idareler dahil,bütün kuruluşlar";veya "Mahalli idareler dahil, kamu kurum ve kuruluşları" deyimlerininkullanılması gerekirdi ki, Anayasa'da böyle bir terminoloji yoktur. Nitekim108. madde: "Devlet Denetleme Kurulu Cumhurbaşkanının isteği üzerine TÜMKAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA... her türlü inceleme ve araştırma ve denetlemeyapar" denmiş ve ayrıca, merkezi ve mahalli idareler kapsamına girmeyen "sermayesininyarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlükuruluş", "kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşları","her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları", "kamuyayararlı dernekler ve vakıflar"m da incelenip denetlenebileceği maddede belirtilmiştir.
Bu maddede kullanılmış olan "TÜM KAMU KURUM VEKURULUŞLARI" deyiminin merkez teşkilâtını ve mahalli idareleri kapsadığıaçıktır.
6. 3368 sayılı Yetki Kanununun 3. maddesini değiştiren 3347 sayılıKanunun "İlkeler" başlığını taşıyan 3. maddesinin (d) fıkrasında"Kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş ve teşkilâtlanmasında hizmetingerekliliği, ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılık esaslarıgözönünde bulundurulur" hükmü, bu tüzelkişilerin kârlılık esasına görefaaliyet göstermelerinden ve özel hukuk hükümlerine tabi olmaları dolayısıyladiğer kamu kurumlarından farklı olmalarından ilerigelmektedir. Aslında KİT'ler"genel idare" içinde yer almadıkları gibi, genel idare esaslarınagöre de yönetilmezler. Bunlar kural olarak ÖZEL YÖNETİM biçimine göreyürütülürler (Bkz. Duran, L. İdare Hukuku Ders Notlan, 1982, S. 77).
7. Sonuç olarak, 335sayılı KHK. nin, 3347 sayılı Kanunla değişik3268 sayılı Yetki Kanununun "1. Amaç maddesi"nin (;) den sonra gelencümlesine ve"2.Kapsam maddesi" nin (B/a fıkrasının (;) densonra gelen cümlesine ve (b) fıkrasındaki "Bu esaslara uygun olarak, kurumve kuruluşların görev, yetki, teşkilât ve kadrolarının düzenlenmesineilişkin" hükmüne uygun olarak hazırlandığı, zira bir kamu tüzelkişisi olanBelediyelerin de içinde yer aldığı mahalli idarelerin, "TÜM KAMU KURUM VEKURULUŞLARI" kavramına girdiği, bu suretleBelediyelerle ilgilidüzenlemeler yapan 335 sayılı KHK. nin, 3347 sayılı Kanunla değişik 3268 sayılıYetki Kanununa dayandığı, bu gerekçelerle Anayasa'nın 91. maddesine aykırı birdüzenleme olmadığı kanısındayız.
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Erol CANSEL
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1988/38
Karar Sayısı: 1989/7
Karar Günü : 8.2.1989
3268 sayılı Yetki Yasası'nda değişiklik yapılmasına ilişkin 3347sayılı Yetki Yasası, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin idari, mali vesosyal haklarında iyileştirmeler yapmak yanında, bazı kamu kurum vekuruluşlarının, kuruluş, görev ve yetkilerinde aynı amaçla düzenlemelerdebulunmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesini öngörmektedir.Bu Yetki Yasası'nın amaç ve kapsam maddeleri şöyledir:
Amaç:
"Madde 1- Memurlar vediğer kamu görevlilerinin çalışmalarındamüessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli veekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idari, mali,sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak; kamu kurum ve kuruluşlarının(Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdari Kuruluşları, GenelkurmayBaşkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay veÜniversiteler hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine dair konularda aynı amaçlaaşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemelerde bulunmak için BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir."
Kapsam:
"Madde 2- Bu Yetki Kanununa göre çıkartılacak kanun hükmündekararnameler;
A. Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Memurlarla Diğer KamuGörevlilerinin İdari, Mali ve Sosyal Haklarına İlişkin Olarak;
a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
h) 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetler Personel Kanununda,
c) 2424 sayılı Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Tazminat Kanununda,
d) 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununda,
e) 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,
f) 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi HakkındaKanunun 38 inci maddesinde,
g) 2461 sayılı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanununun 22 ncimaddesinde,
h) 1600 sayılı Askeri Yargıtay Kanununun 42 nci maddesinde,
i) 1602 sayılı Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kanununun 80 incimaddesinde,
j ) 357 sayılı Askeri Hakimler Kanununun 18 inci maddesinde, k)190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede, l ) 233 sayılı Kanun HükmündeKararnamede,
m) Diğer Kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin Devlet Memurlarıile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ile ilgilihükümlerinde,
B. Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlanmalarına İlişkinOlarak:
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, hangi anahizmet kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına, bağlı veya ilgilikuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, bakanlıkların taşrada ve yurt dışında teşkilat kurmasına;kurulması, muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi öngörülen kamukurum ve kuruluşlarının kuruluş biçimlerine, hukuksal yapılarına, hangi anahizmet birimlerinden oluşacağına, birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere,bütün kuruluşlarda benzer hizmet yapan birimlerin görev, yetki veyükümlülüklerine ait genel esaslarda,
b) Bu esaslara uygun olarak, kurum ve kuruluşların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde, yapılacak yenidüzenleme ve değişikliklerikapsar."
Görüldüğü üzere 3347 sayılı Yetki Yasası'nın amaç ve kapsammaddeleri, memur ve diğer kamu görevlilerinin kimi haklarına ve aynı zamandakamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkin kurallarıiçermektedir.
Yetki Yasası'nın "Amaç" başlıklı 1. maddesiyle,Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdari Kuruluşları, GenelkurmayBaşkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay veÜniversiteler dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarının, kuruluş, görev veyetkilerine ilişkin konularda, etkinliği artırmak ve kamu hizmetlerinindüzenli, süratli verimli ve ekonomik biçimde yürütülmesi amacıyla, Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir.
Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (B) bendinde ise, kamu kurum vekuruluşlarının teşkilatlarında yapılacak düzenlemelerin kapsamı gösterilmiştir.Burada tartışılacak sorun, büyükşehir belediyelerinin bu kapsama giripgirmediği; diğer deyimle 335 sayılı KHK'nin, 3347 sayılı Yetki Yasası'nın (B)bendine dayandırılıp dayandırılmayacağıdır.
KHK çıkarma yetkisi, Yetki Yasası'nın kapsamı ile sınırlıdır.Yetki Yasası ile belirlenen sınırlar konusunda öğretideki görüşler şöyledir:
"KHK'nin, yetki yasasının koyduğu amaç, ilke, kapsam ve süreile sınırlı oluşu soyut kurallardır. Bu kural, belli bir yetki yasasındasomutlaşmakla, o yasaya dayanılarak çıkarılan kararnamenin sınırları dasomutlaşmaktadır. Bu sınırlara uygunluk, dolaylı da olsa yine bir anayasasorunudur. Çünkü, anayasa, kararnamenin, yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğunu varsaydığı için, ona bir yasa gücü kazandırmaktadır. Bu nedenleyetki yasası, bu varsayımın doğruluğunu, gerektiğinde denetlemeye imkân verecekyapıda bir içerik taşımalıdır. Bu anlamda yetki yasası, adeta bir çerçeve yasagibi düzenlenmeli, kararnamenin amacı, ilkeleri ve kapsamı, her yöneçekilebilecek yuvarlak, elastiki formüllerle geçiştirilmemeli, temel tercihlerve veriler somutlaştırılarak, kararnameyi gerçekten yönlendirecek birbelirginliğe kavuşturulmalıdır..." (Doç. Dr. Fazıl Sağlam, AnayasaYargısı,1984, S. 269).
"... Yetki yasası hangi konuların kanun hükmünde kararnameile düzenleneceğini ve hangilerinin düzenlenemeyeceğini ortaya koymak ve bukonuda bir ölçüt ve sınır getirmek zorundadır. Aksi takdirde, yetki yasasıçıkarılacak kamın hükmünde kararnamenin kapsamını belirtmemiş olur. . ."(Doç. Dr. Metin Günay, Anayasa Yargısı, 1984, S. 274).
"KHK'nin konusu, genel çerçevesi ile, yetki kanunundabelirlenir. Gerçi 1982 Anayasası, değişik 1961 Anayasasında yer alan"belli konularda" ibaresine yer vermemiştir ama, bundan yetkikanununun sınırları belli olmayan bir alanda Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisiverebileceği sonucu çıkarılamaz. Yetki Kanunu, KHK'nin amacını, kapsamını veilkelerini göstermek zorunda olduğuna göre yetki, somutlaştırılmış, belli biralanda tanınmış olmaktadır. KHK'nin konusu, yetki kanununda belirlenmiş olan buçerçevenin dışına çıkamaz..." (Prof. Dr. Ergun Öz-budun, 1961-1982Anayasalarında KHK'ler, Anayasa Yargısı, 2. Yıl, 1986, S. 231).
Öğretideki görüşler de dikkate alınarak, Yetki Yasası'nın konumuzuilgilendiren 2/B maddesi incelendiğinde şu hususlar ortaya çıkmaktadır:
(B) bendinin, (a) alt bendinde, teşkilatlanma ve hizmet yönünden,"bakanlıklardan" ve "kamu kurum ve kuruluşlarından sözedilmektedir. Bu bentte, teşkilatlanma ve hizmetleri düzenleme bakımındanbakanlıklara değinildikten sonra, "kurulması, muhafazası, birleştirilmesiveya yeniden düzenlemesi öngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluşbiçimlerine, hukuki yapılarına, hangi ana hizmet birimlerinden oluşacağına,birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere, bütün kuruluşlarda benzer hizmetyapan birimlerin görev, yetki ve yükümlülüklerine ait genel esaslarda"yeni düzenlemeler ve değişiklikler yapılması öngörülmüştür.
2. maddenin (B) bendinin (b) alt bendinde ise, "Bu esaslarauygun olarak, kurum ve kuruluşların görev, yetki teşkilat ve kadrolarınındüzenlenmesine ilişkin hükümlerinde, yapılacak yeni düzenleme ve değişikliklerikapsar" denilerek, bu konularda da (a) bendindeki esaslara uyulacağıkuralıgetirilmiştir.
Görüldüğü üzere, 2. maddenin (B) bendinin (a) ve b) alt bentleriile, kurulması, muhafazası," birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesiöngörülen kamu kurum ve kuruluşlarının, kuruluş biçimlerinde, hukukiyapılarında, görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkinhükümlerinde .... yeni düzenlemeler ve değişiklikler yapılmak üzere, kanunhükmünde kararname çıkarmaya yetki verilmiştir. Yapılacak düzenlemelerinuygulanacağı alan ise, "Bakanlıklar" ve "Kamu kurum vekuruluşları"biçiminde tanımlanmıştır. Diğer deyimle, herhangi bir kurumunYetki Yasası kapsamına girip girmediğinin saptanmasında uygulanacak ölçüt, okurumun bakanlık ve bakanlığın taşra örgütü veya kamu kurum ve kuruluşu olupolmadığından ibarettir.
Anayasanın 123. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında"İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır." denilmektedir.
127. maddesinde ise, mahalli idareler şöyle tanımlanmıştır:
"Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahallimüşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen vekarar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerekoluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir..."
Bu kurallara göre belediyeler, kuruluş ve görevleriyle, idareninbütünlüğü içinde yer alan, yerinden yönetim esasına dayanan, kuruluş esaslarıda yasayla belirtilen kamu kurumlarıdır.
Kamu kurumu olmaları bakımından büyükşehir belediyeleri ile diğerbelediyeler arasında herhangi bir fark bulunmamaktadır. Ancak Anayasanın 127.maddesinin üçüncü fıkrası hükmünce yönetim bakımından ayrı bir hukuki statüyetabi kılınmışlardır.
Açıklanan nedenlerle ve Anayasaya uygun bir yorumla, 3347 sayılıYetki Yasası'nın 2. maddesi (B) bendinin (a) ve (b) alt bentleri uyarıncamahalli idarelerin de KHK ile teşkilatlanmalarında yeni düzenleme vedeğişiklikler yapılmasına yetki verilen kamu kurumvekuruluşlarındansayılmaları gerekeceği inancıyla ters yönde oluşan çoğunluk görüşünekatılmadık.
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
İhsan PEKEL