Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Karar - 01/02/1990

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

Karar Günü: 1.2.1990

R.G. Tarih-Sayı :21.04.1990-20499

İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkam Erdal İNÖNÜ

İPTAL DAVASININ KONUSU: 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268Sayılı Kanun ile 3347 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 sayılı KanununBir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un, Anayasa'nınBaşlangıç'ıyla, 2., 5., 6., 7., 87., 91., 113., 128., 130. ve 133. Haddelerineaykırılığı ileri sürülen 1., 2. ve 3. maddelerinin iptallerine karar verilmesiistemidir.

II- YASA METİNLERİ:

A. İptali İstenilen Yasa Kuralları:

12.10.1988 günlü, 3479 sayılı Yasa'nın dava konusu hükümlerişunlardır:

1. "Madde 1.- 12.3.1986 tarihli ve 3268 sayılı Kanunun 3347sayılı Kanunla değişik 2 nci maddesinin (A) fıkrasının (k) bendi aşağıdakişekilde değiştirilmiş ve (B) fıkrasının (a) bendine ".. hangi ana hizmetkuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına ..." ibaresinden sonragelmek üzere "yeni bakanlık ve..." ibaresi eklenmiştir.

k) 78 ve 190 sayılı Kanun hükmünde kararnamelerde,"

2. "Madde 2.- 3268 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu GörevlileriHakkında Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu ve 12.3.1986 tarihlive 3268 sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının TeşkilatlarındaDeğişiklik Yapılmasına Dair 3347 sayılı Yetki Kanununun süreleri 31.12.1990tarihine kadar uzatılmıştır."

3. "Madde 3.- 11.11.1983 tarihli ve 2954 sayılı Kanunun 13üncü maddesinin l inci fıkrasına 281 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 incimaddesi ile eklenen ibare aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"ve ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyalhaklan Yüksek Planlama Kurulunca belirlenir."

B. İlgili Yasa Kuralı:

9.4.1987 günlü, 3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 SayılıKanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik YapılmasınaDair Yetki Kanunu"nun dava konusu 3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyleilgili 1. maddesi ve 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendi şöyledir:

1. "Madde 1.- 3268 sayılı Kanunun l inci maddesi aşağıdakişekilde değiştirilmiştir.

Amaç

Madde 1.- Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarındamüessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli veekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idari, mali,sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak; kamu kurum ve kuruluşlarının(Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdari Kuruluşları, GenelkurmayBaşkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay veÜniversiteler hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine dair konularda aynı amaçlaaşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemelerde bulunmak için BakanlarKuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir."

2. "k) 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede,"

C. Dayanılan Anayasa Kuralları:

İptal istemi gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "BAŞLANGIÇ

- Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsızTürk milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmağa yetkili kılınanhiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;

- Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlüksıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;

2. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik,-lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

3. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, TürkMilletininbağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti vedemokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriyle bağdaşmayacaksurette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engellerikaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartlanhazırlamaya çalışmaktır."

4. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir devlet yetkisi kullanamaz."

5. "Madde 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

6. "Madde 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

7. "Madde 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncübölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

8. "Madde 113.- Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir.

9."Madde 128.- Devletin, kimi iktisadî teşebbüsleri ve diğerkamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarıkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğerkamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğerözlük işleri kanunla düzenlenir.

10. "Madde 130.- Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan birdüzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmekamacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimselaraştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzereçeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahipüniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur.

Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri vebunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerindeDevletin gözetim ve denetim hakkini kullanma usulleri, öğretim elemanlarınıngörevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanıyetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğerkurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük haklan, öğretim elemanlarınınuyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarınıngörevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaşbilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna veüniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunladüzenlenir.

11. "Madde 133.- Radyo ve televizyon istasyonları, ancakDevlet eli ile kurulur ve idareleri tarafsız bir kamu tüzelkişiliği halindedüzenlenir.

Kanun; Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığını, ülkenin vemilletin bölünmez bütünlüğünü, toplumun huzurunu, genel ahlâkı ve Anayasanın 2nci maddesinde belirtilen Cumhuriyetin temel niteliklerini koruyacak tarzdayayın yapmasını düzenler ve Kurumun yönetim ve denetiminde, yönetimorganlarının oluşturulmasında ve her türlü radyo ve televizyon yayınlarındatarafsızlık ilkesini gözetir.

Haber ve programların seçilmesi, işlenmesi, sunulması ve millîkültür ve eğitime yardımcılık görevinin yerine getirilmesi, haberlerindoğruluğunun sağlanması esasları, organların seçimi, görev, yetki vesorumlulukları kanunla düzenlenir.

Yukarıdaki ikinci fıkra hükümleri, kamu iktisadî teşebbüsüniteliğini taşıyan veya Devlet yahut diğer kamu tüzelkişilerinden malî yardımgören haber ajansları hakkında da uygulanır."

III- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mahmut C.CUHRUK, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, MehmetÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZERve Erol CANSEL'in katılmalarıyla 2.1.1989 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptaliistenilen yasa kuralları, konuyla ilgili yasa ve dayanılan Anayasa kuralları,bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun Hükmünde Kararname Konusunda Anayasal İnceleme:

Dava dilekçesinde, kanun hükmünde kararname çıkarmanın ayrık biryetki olduğu, bu yetkinin zorunlu ve ayrık haller dışında kullanılmasının ayrıkkuralın genel kural haline dönüşmesine neden olacağı ileri sürülmüştür.

Kanun hükmünde kararname çıkarılması, yasama meclislerinin ağırişleyen yol ve yönteminden kurtulmak için, "ivediliği gerektirendurumlarda" yürütmeyi etkili kılmak amacıyla başvurulacak bir yöntemolarak hukukumuza girmiştir. Bilindiği gibi, 1961 Anayasasının 64. maddesiyle22.9.1971 günlü, 1488 sayılı yasayla yapılan değişiklik sonucunda, TBMM'ncebelli konularda, yasayla Bakanlar Kur uluna KH K. çıkarmak yetkisininverilebileceğineilişkin kural getirilmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde;parlamenter rejimlerde yasa yapmanın belli usullere uyulmasını gerektirdiği,bunun da zaman aldığı ileri sürülerek değişen ekonomik ve sosyal koşullarıngereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulmasınınçağdaş devlet anlayışının doğal bir sonucu olduğu belirtilmiştir.

KHK'lerle ilgili kurallar 1982 Anayasasının 87. ve 91.maddelerinde benzer biçimde yer almıştır. 87. maddede, Bakanlar Kuruluna bellikonularda kanun hükmünde kararname çıkarmak yetkisini verme işi TBMM'-nin görevve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede "belli konularda" deyimidışında aynı kural tekrarlanmıştır. Ayrıca, 91. maddede, KHK çıkarılmasınayetki veren yasada bulunacak unsurlar sayılmıştır.

1961 Anayasasından farklı olarak 1982 Anayasasında, yetkiyasasında bulunacak unsurlar arasında, bu yasada yürürlükten kaldırılacak kanunhükümlerinin açıkça gösterilmesi ve KHK'de yetkinin hangi kanunla verilmişolduğunun belirtilmesi zorunluluğuna yer verilmemiştir. Buna karşın, 1982Anayasası, yetki yasasında, kullanma süresi içinde birden fazla kararnameçıkarılıp çıkarılamayacağını göstermek zorunluluğunu getirmiştir.

Bu durumda, yetki yasaları açısından 1961 Anayasası ile 1982Anayasası arasında, esasta çok önemli farklılık bulunmamaktadır. Anayasanın 87.maddesindeki açıklık ve yetki yasasında, 91. maddede sayılan unsurlarınbulunması zorunluluğu karsısında, TBMM, Bakanlar Kuruluna KHK çıkarmakyetkisini belli konularda verebilecektir.

1982 Anayasasının 91. maddesinde, ayrıca;

"Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün TürkiyeBüyük Millet Meclisi'ne sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girer."kuralına yer verilmiştir.

Görüldüğü üzere, Anayasaya göre KHK'lerin verilen yetkiye uygunolabilmesi için, belli konularda çıkarılması, 91. maddedeki unsurları içermesi,Resmî Gazetede yayımlandıkları gün TBMM'ne sunulması gerekir. TBMM, kendisinesunulan kararnameleri reddedebilecek, değiştirebilecek ya da aynenyasalaştırabilecektir.

Burada, Bakanlar Kuruluna belli konularda KHK çıkarma yetkisininverilmesinin "yasama yetkisinin devri" anlamına gelip gelmediğikonusunun da incelenmesi gerekmektedir.

Anayasanın 7. maddesi, yasama yetkisinin, Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğikuralını getirmiş, 8. maddede, "Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanıve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılırve yerine getirilir." denilmiş, 9. maddede ise, yargı yetkisinin, TürkMilleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı kuralına yer verilmiştir.

Anayasa, böylece egemenliğin kullanılmasında yetkili organlarıbelirlemiş ve kuvvetler ayrımını Anayasanın temel ilkesi yapmıştır. Bu ilke,Türkiye Cumhuriyetinin, Anayasanın 2. maddesinde sayılan, Başlangıçtabelirtilen temel ilkelere dayalı demokratik, lâik ve sosyal hukuk devleti niteliklerininde dayanağıdır. Anayasanın, Başlangıçta altıncı fıkrada belirttiği gibi,Kuvvetler ayrımı, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamınagelmeyip, belli devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlımedenî bir işbölümü ve işbirliğidir. Üstünlük ancak Anayasa ve kanunlardadır.

Bu maddelerin incelenmesinden, Anayasaca verilen KHK çıkarabilmeyetkisinin; kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu yetkikullanılırken yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimiverecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola^başvurulmamalıdır. Anayasanın87. ve 91. maddelerinde "yetkinin devrinden" değil, verilmesindensözedilmektedir.

Ayrıca, 91. maddenin sekizinci fıkrasına göre,'yetki yasaları vebunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, TBMM Komisyonları ve GenelKurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülecektir.

Anayasanın, görüşülmesinde bile "öncelik ve ivedilik"aradığı KHK çıkarma yetkisinin, Anayasanın yukarıda açıklanan kuralları dikkatealınarak yerine getirilmesinde zorunlu bulunan, belli usullere göre yasaçıkarmaya zamanın elvermemesi gibi ivedi durumlarda kullanılması gerekir.

Sonuç olarak, yasama yetkisi genel ve aslîbir yetkidir, bu yetkiTBMM'-ne aittir, devredilemez. KHK'ler, unsurları Anayasa'da belirlenen yetkiyasalarına göre çıkarılır ve işlem görürler, ayrık durumlar içindirler ve bağlıbir yetkinin kullanılması yoluyla hukuksal yaşamı etkilerler.

Bu kararnameler, ancak, ivedilik isteyen belli konularda, kısasüreli yetkili yasalarına dayanılarak çıkarılabilirler. Nitekim, maddeninDanışma Meclisinde görüşülmesi sırasında Kanun Hükmünde Kararnameçıkarılabilmesi için hükümete yetki verilmesinin nedeni AnayasaKomisyonusözcüsü tarafından, "... çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacakbir seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstünegidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir..."biçiminde açıklanmış;Anayasa Komisyonu Başkanınca da, "... Kanunkuvvetinde kararname, .. . yasama meclisinin acil bir durumda kanun yapmak içingeçecek sürede çıkartacağı, kanun ihtiyaca, halledilmesi gereken meseleyiçözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan birmüessesedir ve bu müessese bunun için konmuştur." (DMTD, C 9 B 137-146,Yasama yılı: 1, S: 152, 153) denilmek suretiyle aynı doğrultuda görüşbildirilmiştir.

KHK uygulamasının yaygınlaştırılması, yetki yasalarına, kullanılmasüreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması ve hemen her konuda KHK'lerleyeni düzenlemelere gidilmesi, ivedilik koşuluna uyulmaması yasama yetkisinindevri anlamına gelir. Böylece, üç kamu erki arasındaki denge bozulur, yürütmeorganı yasama organına karşı üstün bir duruma gelir. Bu durum Anayasa'nınyukarıda açıklanan maddelerine aykırı düşer. Anayasa Mahkemesi, yakın tarihteverdiği bir kararında, "TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarmayetkisinin ancak, önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasamayetkisinin devri anlamına gelecek ya da izlenimini verecek biçimdegüncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmaması Anayasa koyucunun amacına,kuşkusuz daha uygundur: (AYM'nin 16.5.1989 günlü, E. 1989/4, K. 1989/23 sayılıkararı RG. 8.10.1989, Sayı. 20302) diyerek konuya açıklık kazandırmıştır.

Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSELyukarıdaki görüşlere katılmamışlardır.

B. 3479 Sayılı Yasanın Anayasal Açıdan İncelenmesi:

1. Yasanın Genelde İncelenmesi:

a) Usul Yönünden :

Dava dilekçesinde, kullanma süresi bitmiş yetki yasalarına yenieklemeler yapılarak bu yetkinin devam ettirilmesinin olanağı bulunmadığı; 3479sayılı Yasanın, süresi dolmuş bulunan 3268 ve 3347 sayılı Yetki Yasalarınaeklemeler yaptığı ve bu Yasaların sürelerini iki yıldan fazla bir zaman içinuzattığı, amaç ve kapsam ve kullanılacak süre yönünden yeni bir yetki yasasıdüzenlemeyi gerektiren yeni bir durum ortaya çıkmasına karşın, böyle birdüzenleme yapılmadan yalnızca değişiklik hükümlerini içeren bir yasagetirilmesininAnayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı düştüğü ilerisürülmektedir.

Anayasa'nın konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci fıkrasında"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." denilmektedir.

3479 sayılı Yasa, maddelerindeki değişik düzenleme biçiminedeniyle, dava dilekçesinde ileri sürülen bu savlar yönünden önce 1. ve 2.maddeleri, daha sonra 3. maddesi açısından incelenecektir.

3479 sayılı Yasa, 1. ve 2. maddelerinde, 3347 sayılı Yasa iledeğişik 3268 sayılı Yasa metnini aynen tekrarlamak yerine kapsam maddesine ikiekleme yapmış ve süreyi uzatmış; 3. maddesinde ise, 11.11.1983 günlü, 2954sayılı Yasanın 13. maddesinin 1. fıkrasına 281 sayılı KHK ile eklenen ibarededeğişiklik yapmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin bir kararında da belirtildiği gibi, birtedvin yöntemi olan atıfla, kanun koyucu, daha önce yürürlüğe koyduğu hükmü,ilgisi nedeniyle başka konudaki düzenlemeye alabilir. Böyle olunca, atıftabulunulan hüküm, yeni kanun tarafından da benimsenmiş ve bünyesine girmişdemektir. Bu itibarla bir yasayla yeniden düzenleme ile, başka bir yasadakihükümlere gönderme yapılması arasında ayırım yapılamaz. (AYM'nin1.3.1984 günlüE: 1984/1, K: 1984/2 sayılı kararı).

Kuşkusuz, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarmayetkisini veren yasada, daha önceki yasada değişiklik veya ilave yaparken ya dasüreyi uzatırken önceki yasaya atıf yapmak yerine, Anayasa'nın 91.maddesindeki, amaç, kapsam, ilke gibi unsurların tekrarlanması daha isabetli isede, böyle yapılmayıp atıf yoluyla eski yasanın süresinin uzatılması ya da yenieklemler yapılması ile yetinilmesi, Anayasa Mahkemesi'nin yukarıdaki kararındada belirtildiği gibi bir tedvin yöntemidir. Daha sonraki yasa ile, yürürlükteolan bir yetki yasasında yer alan amaç, kapsam, ilke gibi unsurlarıtekrarlamakla, önceki yasa hükmüne atıf arasında önemli bir farkbulunmamaktadır.

Bu görüşle, 3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddeleri yaptığı atıfnedeniyle yetki yasası niteliğindedir ve bu açıdan Anayasa'ya aykırıbulunmamaktadır.

3479 sayılı Yasanın 3. maddesi yönünden durum farklıdır. Bu madde,2954 sayılı Yasanın 13. maddesinin birinci fıkrasına 281 sayılı KHK ile eklenenibarede, değişiklik yapmaktadır. 2954 sayılı Yasa, 1. maddesinde belirtildiğigibi, radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesine, Radyo ve TelevizyonYüksek Kurulunun ve Türkiye Radyo-Televizyon Kurumunun kuruluş, görev, yetki vesorumluluklarına ilişkin esas ve usulleri belirlemeyi amaçlamakta ve düzenlemegetirmekte ve bu durumda, Ana-yasa'nın 91. maddesinin öngördüğü anlamda amaç,kapsam, ilkeleri ve kullanma süresi gibi unsurları içeren bir yetki yasasıniteliğinde değildir. 3479 sayılı Yasanın 3. maddesiyle bu genel düzenleyiciyasada değişiklik yapılmıştır. 3479 sayılı Yasanın 3. maddesi Anayasa'nın 91.maddesindeki unsurları içeren ve bu maddeye göre öncelikle ve ivediliklegörüşülüp kabul edilen bir yetki yasası hükmü değildir. Bu durumda, normalbiryasa hükmü ile başka bir yasada değişiklik yapılmıştır. Konu, Anayasa'nın 91.maddesiyle ilgili değildir. Yasa koyucunun yeni bir yasa çıkararak başka biryasada değişiklik yapmasının usul yönünden Anayasa'ya aykırı bir yönübulunmamaktadır.

b) Esas Yönünden:

3479 sayılı Yasa, 1. ve 2. maddeleriyle, 3347 sayılı Yasa iledeğişik 3268 sayılı Yasaya atıfta bulunarak kapsamını genişletmekte ve süresiniuzatmamaktadır. 3347 sayılı Yasayla değişik 3268 sayılı Yetki Yasasının amaçmaddesinde belirtildiği gibi, bu Yasanın amacı, "Memurlar ve diğer kamugörevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinindüzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek..." dir.

Niteliği itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmaları zorunlukılan personel mevzuatı genelde ivediliği gerektiren bir konu olarak değerlendirilemez.Hatta aksine, personel mevzuatının, kısa süreli ve ivedi kararnameler yerine,bir plana dayalı uzun süreli çalışmalarla, sık sık değişmeyecek kurallarladüzenlenmesinin gerekliliği ileri sürülebilir.

Nitekim, 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı Yetki Yasasıyla tanınan ikiyıllık süre, 3347 sayılı Yasayla 31.12.1988 gününe kadar, 3479 sayılı Yasa ilede 31.12.1990 tarihine kadar uzatılmıştır. Bu da göstermektedir ki, memurlar vediğer kamu görevlilerinin çalışmalarındaki etkinliğin arttırılmasını ve kamuhizmetlerinin düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir biçimde yürütmesinitemin etmek amacıyla bunların idarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeleryapılması işi ivediliği gerektiren ve kısa sürede, yasa yada yasalar yerineKHK'lerle düzenlenmesi, parlamentonun yasama yetkisinin bu konulardaişlerliğini kaybetmesi ve yürütmeye devri sonucunu doğurur. Bu da Anayasa'nınBaşlangıç bölümüne, 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı düşer.

Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bugörüşe katılmamışlardır.

2- 1. Madde:

a) Maddenin anlam ve kapsamı:

Bu madde ile, 3268 sayılı Yetki Yasasının 3347 sayılı Yasa iledeğişik kapsamı belirleyen 2. maddesinin (A) fıkrasında değişiklik yapılmış ve(B) fıkrasına eklemede bulunulmuştur.

Dava dilekçesinde, Yasanın 1. maddesi ile, 3347 sayılı Yasa iledeğişik 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (B) fıkrasının (a) bendine "...hangi ana hizmet kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına ....ibaresinden sonra gelmek üzere, "yeni bakanlık ve ..." ibaresieklenmiştir biçimindeki hükmün, Yetki Yasasının amaç maddesine aykırı olarakkapsam maddesine, Bakanlar Kuruluna bakanlık kurma yetkisini veren bir ilâveyaptığıileri sürülmekte, daha sonra da Anayasa'nın 113., 7., 128. ve Başlangıçbölümü ile 2., 87., 6., 5. maddelerine aykırılık gerekçeleri ayrı ayrıbelirtilmektedir.

Burada Anayasa maddelerine girmeden önce cevaplandırılması gerekenhusus, yapılan bu eklemenin dilekçede ileri sürüldüğü gibi amaç ve kapsammaddeleri açısından bir çelişki yaratıp yaratmadığıdır.

Daha önce de açıklandığı gibi 3268 sayılı Yetki Yasasında 3347sayılı fasa ile yapılan değişiklikte, amaç maddesine, memurlar ve diğer kamugörevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarında, kamu hizmetlerinin düzenli,süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıylaiyileştirmeler yapmanın yanı sıra, maddede sayılan bazı ayrık durumlar dışında,aynı amaçla kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkinkonularda yasada gösterilen çerçeve dahilinde düzenleme-erde bulunmak üzereBakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verildiği ilâvesiyapılmıştır.

Buna koşut olarak da kapsam maddesi (A) ve (B) olmak üzere ikifıkraya ayrılmış, (B) fıkrasında, kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilâtlanmalarınailişik olarak neler yapılacağı gösterilmiştir.

3479 sayılı Yasa ile (B) fıkrasına ekleme yapılmakta ve bu hükümle'eni bakanlık kurma konusunda Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisi verilmektedir.

Görüldüğü gibi amaç ve kapsam maddeleri arasında bir çelişkibulunamamaktadır.

Yasanın 1. maddesinde yer alan "... yeni bakanlık ve..." ibaresinin Anayasa'nın 113., 128., 87., 91. ve 7. maddeleri yönündenincelenmesi:

Dava dilekçesinde özetle şu görüşler ileri sürülmektedir:

"Anayasada bakanlıkların kurulmasının kanunla düzenleneceğiöngörülmektedir. Anayasanın bu açık hükmüne karşın, eski bir yetki yasasına kyaparak bakanlıkların kurulması yetkisinin meclisten alınarak BakanlarKoıruluna verilmesi, öncelikle Anayasanın 113. maddesine aykırı olduğu gibiAnayasanın yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine de aykırıdır."

Bilindiği gibi, bakanlıklar kamu hizmetlerinin yürütülmesindeyapılan işbölümünü gösterir ve her bakan, bakanlığının yürüttüğü kamu hizmetiilanında Devlet tüzelkişiliğini temsil eder.

Anayasa'nın 113. maddesine göre, bakanlıkların kurulması,kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilâtı kanunla düzenlenir.

Anayasa'nın memurlar ve kamu görevlileri ile ilgili genel ilkeleribelirleyen 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise;

"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödeneklerive diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." denilmektedir.

Burada çözümlenmesi gereken husus, Anayasa'nın bir çok maddesindeyer alan "Kanunla düzenlenir" veya "kanunla sınırlanır"yahut "kanunla gösterilir" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğidir.

"Kanunla düzenlenir" deyiminden, ilk bakışta, lâfzi biryorumla, Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini istediği konularda mutlaka bir yasayapılması anlamı çıkabilir. Ancak, Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasında, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi verebileceği kuralı getirildikten sonra; "Ancak,sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilerek, KHK çıkarılamayacak alanınbelirlenmesi ve Anayasa koyucunun, 91. maddede Anayasa'nın yasayladüzenleneceğini öngördüğü konuların da kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemeyeceğini söylememesi karşısında bu konularda da kanun hükmündekararname çıkarılabileceği sonucuna varılmalıdır. Nitekim, Anayasa'nınbütçelerde değişiklik yapılabilme esaslarını gösteren 163. maddesinde yer alan,"... Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçe de değişiklikyapmak yetkisi verilemez." biçimindeki Anayasa buyruğu bu düşüncenin birgöstergesidir. Ancak, daha önce belirtildiği gibi, esas olan yasama yetkisininTBMM tarafından kullanılması, yürütmenin Anayasa ve yasalara uygun olarak görevyapmasıdır. KHK çıkarılması, TBMM tarafından verilen ve ancak "ivedi vezorunlu" durumlarda, çok uzun olmayan bir sürede kullanılacak biryetkidir.

KHK'lerin, ivedi ve zorunlu olmayan durumlarda kullanılması, budoğrultudaki uygulamaya süreklilik ve yaygınlık kazandırılması, yasamayetkisinin devri anlamına gelir ve Anayasa'ya aykırı düşer.

3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesi ile önceki yetki yasasına eklenen"yeni bakanlık" kurulması işlemi "ivedi ve zorunlu durum"olarakkabul edilemez.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 3479 sayılı Yasanın 1. maddesindeyer alan bu ibare, Anayasa'nın 113. ve 128. maddelerine aykırı düşmemekte isede 7. ve 91. maddelere aykırıdır ve iptali gerekir.

Anayasa'nın Başlangıç Bölümü ve 2. Maddesi Yönünden İnceleme:

Anayasa'nın Başlangıç bölümünde; kuvvetler ayrımının Devletorganları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmediği, belli Devletyetkilerinin kullanılmasına dayanan medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğubelirtilmiştir.

Bu hüküm, üç kamu erki arasındaki dengeyi düzenlemektedir. KHKuygulamasının, ivedi ve zorunlu durumlar dışında ve uzun bir sürede yasamaetkinliğinin yerini alacak biçimde kullanılması ve olağan bir yol halinegetirilmesi üç kamu erki arasındaki dengeyi bozar, yürütmeye, yasama çarşısındaüstünlük sağlanmasına neden olur.

3479 sayılı Yasanın bu hükmü, ivedi ve zorunlu bir durum yokkenparlamentonun yasama yetkisine ve önceliğine el uzatılması sonucunu doğurur.Böylece, bu hüküm, parlamenter demokrasinin dayanağı olan kuvvetler ayrılığı veAnayasa'nın 2. maddesindeki "demokratik hukuk devleti" ilkelerineters düşmekte, bu nedenle Anayasa'nın Başlangıç bölü-nüne ve 2. maddesineaykırı bulunmaktadır, iptali gerekir.

b) Konunun, 3479 sayılı Yasanın 1. maddesiyle, 3347 sayılı Yasaile değişik 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendindeyapılan değişiklik açısından incelenmesi:

3479 sayılı Yasanın 1. maddesiyle, 3347 sayılı Yasa ile değişik3268 ayılı Yasanın 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendine ekleme yapılmıştır,Bu bent;

"190 sayılı kanun hükmünde kararnamede," biçiminde iken;

"78 ve 190 sayılı Kanun hükmünde kararnamelerde,"

biçimine dönüştürülmüş, böylece 78 sayılı kanun hükmünde kararnameile yetki yasası kapsamına alınmıştır.

78 sayılı KHK Yüksek Öğretim elemanlarının kadrolarına ilişkin birdüzenlemedir. Bu konuya ilişkin olarak da dava dilekçesinde, özetle;

"3268 sayılı yetki yasasının 3347 sayılı yasa ile değişikamaç maddesinde '... üniversiteler hariç" denmesine karşın, bu yetkiyasasının kapsamına 78 sayılı KHK'de alınmaktadır. Böylece, yetki yasasınınamaç maddesi ile kapsam maddesi arasında tam bir çelişki oluşturulmuştur.

3479 sayılı Yasa ile 78 sayılı KHK, yetki yasası kapsamınaalınmaktadır. Yükseköğretim Kurumu öğretim elemanlarına ilişkin kadrolar,bunlarla ilgili değişiklikler ve yeni kadro ihdası gibi konular, KHK yolu ileBakanlar Kurulunun düzenleme yetkisine terk edilmektedir.

Oysa ki, Anayasa'nın 130. maddesi, Yükseköğretim Kurumlarınınkuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki vesorumlulukları, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme veemekliliklerinin kanunla düzenleneceği hükmünü taşımaktadır.

78 sayılı KHK'nin yetki yasası kapsamına alınması öncelikle buaçıdan Anayasa'nın 130. maddesine aykırıdır.

Üniversitelerin aslî ve en önemli unsurları olan öğretimüyelerinin kadrolarının ve özlük haklarının siyasal iktidar tarafındanistenildiği gibi düzenlenmesi yetkisi, bilimsel özerklik anlayışı ile kamutüzelkişiliği niteliğiyle bağdaşamaz.

Anılan ^hüküm bu açıdan da Anayasa'nın 130. maddesine aykırıdır.

Ayrıca, bu hüküm niteliği itibariyle daha önce incelenen hükmebenzemekte ve Anayasa'nın 5., 6., 87. ve 128. maddelerine de aykırıdır."denilmektedir.

Konunun öncelikle, 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (A)fıkrasının (k) bendinde yapılan değişiklikle (78) sayılı KHK'nin ilavesinin,3347 sayılı Yasa ile değişik 3268 sayılı Yetki Yasası'nın amaç ve kapsammaddeleri arasında bir çelişki yaratıp yaratmadığı yönünden incelenmesine gerekgörülmüştür.

Bilindiği gibi 3268 sayılı Yasa memurlar ve diğer kamugörevlilerinin idarî, malî, sosyal haklarında yasadaki amaçlarla iyileştirmeleryapmayı öngören bir yetki yasasıdır. 3347 sayılı Yasa ile kapsamıgenişletilmişse de, bazı kamu kurum ve kuruluşları bu arada üniversitelerdüzenleme dışında bırakılmıştır.

Amacı düzenleyen bu" hükme koşut olarak kapsamı düzenleyen 2.madde, (A) ve (B) fıkralarına ayrılarak, (A) fıkrasında kamu kurum vekuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamu görevlilerinin idari, malî vesosyal haklarına ilişkin olarak hangi yasalar ve KHK'lerde yeni düzenleme vedeğişiklikler yapılacağı; (B) fıkrasında ise, kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilâtlanmalarına ilişkin neler yapılacağı gösterilmiş, alınan yetkininbunlara aitgenel esaslarda ve bu esaslara uygun olarak kamu kurum vekuruluşlarının görev, yetki, teşkilât ve kadroların düzenlenmesine ilişkinhükümlerinde yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsayacağıbelirtilmiştir.

Üniversite öğretim elemanları da kamu görevlisi olduklarından amaçmaddesinin 1. bölümündeki memurlar ve diğer kamu görevlileri kapsamında kabuledilmiş ve bu nedenle de kapsamın buna koşut olarak düzenlenen (A) fıkrasındaki(k) bendine (78) sayılı KHK de dahil edilmiştir.

Her ne kadar, Yasanın amaç maddesinin ikinci bölümünde yer alankamu kurum ve kuruluşlarının teşkilâtlanmalarına ilişkin kısmında;Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdare Kuruluşları, GenelkurmayBaşkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay'ın yanısıraüniversiteler de, bu düzenlemenin dışında bırakılmışsa da daha sonra çıkarılan1.6.1989 günlü, 3569 sayılı Yasayla yapılan değişiklikte"üniversiteler" amaç maddesinden çıkarılmıştır.

Böylece, amaç ve kapsam arasında bir çelişki olmadığıanlaşılmaktadır. Anayasa'nın 130., 91., 87. ve 7. Maddeleri Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde bu maddeye ilişkin Anayasa'ya aykırılık savınındayanağını Anayasa'nın 130. maddesinde yer alan "Kanunla düzenleme"kuralı oluşturmaktadır. Bu konunun, daha önce de incelenmiş olması nedeniyle,yeniden ele alınmasına gerek görülmemiştir.

3479 sayılı Yasanın 1. maddesi ile "yeni bakanlık" kurmakonusunda hükümete KHK çıkarma yetkisi verilmesine ilişkin bölümde debelirtildiği gibi, Anayasa'nın 91. maddesindeki konu sınırlamaları dışında,Bakanlar Kurulu'na, TBMM'nce KHK çıkarma yetkisi verilebilir. Ancak, bu yötkiivedi ve /orunlu durumlarda, kısa süreli ve belli konularda Anayasa'nın 87. ve91. maddelerinde koşulları içerecek biçimde verilmelidir.

Yapılan incelemede böyle bir "zorunluluk ve ivedilik"olduğuna dair ne gerekçede, ne de meclisteki müzakerelerde bir açıklama yeralmakta, yalnızca madde gerekçesinde yeni kurulan üniversitelere kadroverilebilmesi bakımından bu yetkinin gerekli olduğu belirtilmektedir.

Oysa, kadrolar bir kamu hizmeti kurumunun anatomik yapısını,iskeletini meydana getirirler ve hukuksal açıdan, o hizmetin unsurunu, mütemmimcüzünü oluştururlar. Bu bakımdan bir kamu hizmetini ihdas eden yasa, kuruluşyasasıyla birlikte kadro cetvellerini belirtir. Yıllıkbütçelere de bu kuruluşyasasına göre ödenekler konur.

Sonuç olarak, Yasanın 1. maddesindeki bu hüküm, Anayasa'nın 130.maddesine aykırı görülmemiş ise de, "ivedi ve zorunlu" olmamasınedeniyle yasa ile düzenlenmesi gereken bu konunun KHK'ye bırakılması, böyleceyasa koyucuya ait olan yetkinin yürütme organına devredilmesi Anayasa'nın 7.,87. ve 91. maddelerine aykırı bulunmuştur.

Anayasa'nın Başlangıç Bölümü Yönünden İnceleme:

Daha önce de açıklandığı gibi, "zorunlu ve ivedi"durumlar dışında süreli ve koşullu da olsa yasama yetkisinin yürütme organınadevrini öngören bir yasa hükmü, kamu erkleri arasındaki dengeyi bozacağındanAnayasa'nın Başlangıç bölümüne de aykırıdır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 3479 sayılı Yasanın 1. maddesininiptali gerekir.

Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bugörüşe katılmamışlardır.

3- 2. Madde:

a) Maddenin Anlam ve Kapsamı:

3479 sayılı Yasanın 2. maddesi 3268 ve 3347 sayılı YetkiYasalarının sürelerini 31.12.1990 tarihine kadar uzatmaktadır.

b) Anayasa'ya Aykırılık Sorunu:

Yasanın 2. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı konusunda dava dilekçesindeözetle; "Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi istisnai bir yetkidir.Bu istisnai yetkinin amacının, kapsamının, ilkelerinin somut konulara ilişkinolması gerektiği gibi yetkinin kullanma süresinin de net bir biçimdebelirlenmesi gerekir.

Gerek 3268 sayılı Yetki Yasası ve gerekse 3347 sayılı YetkiYasasının verdiği yetkilerin kullanma süreleri, yine aynı yetki yasalarında netolarak belirtilmiştir. Bu yetki yasalarıyla verilen süreler içerisinde yetkikullanılmak suretiyle amacın sağlanması gerekirdi. Verilen uzun bir zamandilimi içerisinde bu yetki kullanılmamışsa, KHK çıkarma yetkisinin istisnai vezorunlu durumlara ilişkin olması hususu artık ortadan kalkmış olacaktır.İstisnai ve zorunlu durum kalktığına göre yeniden süre uzatılması KHK çıkarmayetkisinin kötüye kullanılmasından başka bir anlam taşımaz.

İşte bu nedenle, yeniden süre uzatımı Anayasa'nın 91. maddesininözüne, bu maddenin konuluş amacına ve ikinci fıkrasındaki esaslara tümüyleaykırıdır." denilmektedir.

Görüldüğü gibi Yasanın 2. maddesinin Anayasa'ya aykırılık savınındayanağını Anayasa'nın 7. ve 91. maddeleri oluşturmaktadır.

Anayasa'nın 7. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme:

Bilindiği gibi 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı Yetki Yasası, memurlarve diğer kamu görevlileri hakkındaki bazı kanunlarda değişiklik yapılmasınıöngörmektedir. Bu yetki yasası ile, hükümet personel hukukuna ilişkin bir takımdüzenlemeler yapmak üzere Meclis'ten iki yıl yetki almıştır.

3268 sayılı Yasa ile alınan bu iki yıllık süre dolmadan (l yıl 27gün sonra) 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yasa ile 3268 sayılı Yasanın süresi butarihten başlayarak 31.12.1988'e kadar uzatılmış (l yıl 8 ay 22 gün daha yetkialınmış) ayrıca yasanın kapsamı da genişletilerek, kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilatlarında değişiklik yapmak yetkisi eklenmiştir.

Dava konusu 12.10.1989 günlü, 3479 sayılı Yasa ise; 3347 sayılıYasa ile değişik 3268 sayılı Yasanın süresini bu tarihten itibaren iki yıl dahauzatarak yetkinin son bulma tarihini 31.12.1990 olarak belirlemiştir.

Böylece, personel hukukunda ve kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilatlarında bir takım düzenlemelerde bulunmak üzere 3347 ve 3479 sayılıYasalarla değişik 3268 sayılı Yasa ile toplanı (daha önce aynı konuyudüzenlemek için alınan yetki hariç) dört yıl, dokuz ay, 19 gün kesintisiz yetkialınmıştır.

Görüldüğü gibi bu süre hemen hemen bir yasama dönemi kadardır. Biryasama dönemine yaklaşık bir süre içerisinde, yetki alınan konulardakidüzenlemelerin bitirilmemiş olması da işin ivedi ve hemen yerine getirilecektürden olmadığını göstermektedir.

Öteyandan, Yasanın genel gerekçesindeki, "... Ayrıca, kamupersonelinin durumlarının iyileştirilmesi amacıyla ayrı ayrı kanunlardadeğişiklik yapılması, kanun yapımının gerektirdiği süre gözönüne alındığında,amacın kısa sürede gerçekleştirilmesine imkân vermemektedir.1'biçimindeki açıklamadan da anlaşılmaktadır ki, memurlar ve diğer kamugörevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinindüzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmekamacıyla bunların idarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak, kısasürede gerçekleştirilebilecek işlerden değildir.

Uzun bir süre için yürütmeye, kesintisiz yetki verilmesi, yasamayetkisinin devri niteliğindedir. Bu uygulama Anayasa'nın 7. maddesiylebağdaşamaz.

Kaldı ki, Anayasa'nın 91. maddesinde öngörülen, yetki yasalarınınve bunlara dayanan KHK'lerin TBMM Komisyonları ve Genel Kurulu'-nda öncelikleve ivedilikle görüşülmesi kuralı, bu yetkinin, ancak öncelikle ve ivedi işlerdeve belirli bir sürede kullanılmasını gerekli kılar. Yetki süresinin sürekliuzatılması Anayasa'nın 91. maddesine de uygun düşmez.

Açıklanan nedenlerle Yasanın 2. maddesi de, Anayasa'nın 7. ve 91.maddeleri ile Başlangıç Bölümüne aykırı olup iptali gerekir.

Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bugörüşe katılmamışlardır.

4-3. Madde:

a) Maddenin anlam ve kapsamı :

3479 sayılı Yasanın dava konusu 3. maddesi ile, 2954 sayılı"Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu"nun 13. maddesinin birincifıkrasının 281 sayılı KHK ile eklenen ibare aşağıdaki biçimde değiştirilmiştir:

"... ve ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyalhaklan Yüksek Planlama Kurulu'nca belirlenir."

Görüldüğü gibi TRT Kurumu'nun Genel Müdürü'nün ücreti veikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal hakları Yüksek Planlama Kurulu karanile belirlenecektir.

b) Anayasa'ya Aykırılık Sorunu:

Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde, maddenin Anayasa'nın 128. maddesine aykırılığıkonusunda özetle şu görüşler ileri sürülmektedir:

"TRT Genel Müdürü bir devlet memurudur, bir kamugörevlisidir. Anayasa'nın 128. maddesinin 2. fıkrasına göre, memurların vediğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir.

Kaldı ki, TRT ile ilgili özel kural niteliğindeki 133. maddeAnayasa'ya konulmamış olsaydı TRT Genel Müdürünün ücret ve ikramiyesi ile hertürlü malî ve sosyal hakları Anayasa'nın 128. maddesine göre yine yasayladüzenlenecekti.

Yasayla düzenlenecek konuların Yüksek Planlama Kurulu'na bırakılmasıAnayasa'nın 128. maddesine aykırıdır." denilmektedir.

Bu maddeye ilişkin Anayasa'ya aykırılık tartışmasına geçmeden önceaçıklığa kavuşturulması gereken husus, TRT Genel Müdürünün Anayasa'nın 128.maddesinin, ikinci fıkrasında sözü edilen memur veya kamu görevlisi olupolmadığıdır.

Bilindiği gibi TRT Kurumu Anayasa'nın 133. maddesine ve 2954sayılı Yasanın 8. maddesine göre tarafsız bir kamu tüzelkişisidir.

Anayasa'nın 128. maddesinde, Devletin, kamu iktisadîteşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eli ile görüleceğibelirtilmektedir.

Radyo-Televizyon Kurumu bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumlarıarasında yer almaktadır. Bu kurumlar, kuruluş yasalarında özel hukukhükümlerine bağlı oldukları belirtilmesine karşın, kamu hukuku ilişkisiiçerisinde yönetilirler.

Ayrıca, Anayasa'nın 128. maddesindeki "aslî ve sürekli"olma niteliği çalışanın kişiliğine ve durumuna değil, yaptığı göreve bağlıkoşullardır. Başka bir deyişle, aslî-sürekli olmak personelin değil görevinniteliğidir.

Bu açıdan bakıldığında, TRT Genel Müdürlüğü görevinin, kamusalyönetim esaslarına göre yürütülen aslî ve sürekli nitelikte bir kamu hizmetiolduğu kuşkusuzdur.

Kaldı ki, bir kamu tüzelkişisi olan kurumun genel müdürü, 2954sayılı Yasanın 13. maddesine göreBakanlar Kurulu'nca atanarak bu statüyegirmektedir.

İdare hukuku açısından, atama; bir kişiye bir kamu hizmeti veren veo kişiyi, hizmetin yerine getirilmesiyle yükümlü ve yetkili kılan bir şartişlem olduğuna ve her şart işlemin bir kural isleme dayanması esas bulunduğunagöre bu işlemlerin konusu tarafların iradesiyle belirlenemez. AnayasaMahkemesi'nin, bir kararında da belirtildiği gibi, atama işleminde memur ya dadiğer kamu görevlilerinin rolü, kuralişlemlerle, karşılıklı hak veyükümlülüklerin yetki ve sorumlulukların önceden saptandığı, varolan bîrstatüyle girmekten ibarettir. (AYMK, 22.12.1988 günlü, E. 1988/5, K. 1988/55).

O halde, genel müdür, bir kamu tüzelkişisi olan Radyo-TelevizyonKurumunun, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamuhizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli nitelikteki bir görevine atanarakgetirilmekte ve Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında bulunmaktadır.

Bu saptamadan sonra, 3479 sayılı Yasanın 3. maddesindeki, KurumGenel Müdürünün ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarınınYüksek Planlama Kurulu'nca belirlenmesine ilişkin hüküm Anayasa'nın 128. maddesininöngördüğü "Kanunla düzenleme" kapsamına girip girmediğininbelirlenmesi gerekir.

Anayasa Mahkemesi'nin bir çok kararlarında da belirtildiği gibi;

"Yasa koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak,çerçeveyi çizecek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yönündensınırları belirlenmiş alanlar bırakacak, idare, ancak o alanlar içinde takdiryetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallarkoyarak yasanın uygulanmasını sağlayacaktır.

Esasen Anayasa'nın 8. maddesinin, yürütme yetkisi ve görevininAnayasa'ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir hükmününanlamı da budur." (Örneğin AYMK, 18.6.1985, E. 1985/3, K. 1985/8 sayılı)

Bu durumda, 2954 sayılı Yasanın 3. maddesinin, TRT Genel Müdürününücreti ile ikramiyesi dahil her türlü mali ve sosyal haklarının Yüksek PlanlamaKurulu'nca belirlenmesini öngören hükmü Anayasa'ya aykırıdır.

Anayasa'nın 7. Maddesi Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde, Yasanın 3. maddesinin Anayasa'nın bu maddesineaykırılığı konusunda ö/etle şu görüşler ileri sürülmektedir:

"3479 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinde düzenlenen konu,kanunla düzenlenmesi gereken bir konudur. Gerek Anayasa'nın 133 üncü ve gerekse128 inci maddelerinde bu husus açıkça belirtilmektedir.

Buna karşın bu konuda düzenleme yetkisinin Yüksek PlanlamaKurulu'na verilmesi, doğrudan doğruya yetki devri niteliğinde olup, Anayasa'nın7. maddesine aykırıdır." denilmektedir.

Anayasa'nın 128. maddesinin "Memurların ve diğergörevlilerinin aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri"nin yasayladüzenlenmesini emreden kuralı dahil her türlü malî ve sosyal haklarınınsaptanması işinin, yasayla düzenlenmesi yerine Yüksek Planlama Kurulu'na verilmesiyasama organına ait bir yetkinin bu Kurula devri niteliğindedir.

Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki kararlarında belirttiği gibi;

"Yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkarmak gibi klasikdüzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı biryetki durumundadır. Bu bakımdan Anayasa'da ifadesini bulan yukarıdaki ayrıkhaller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif haklarıetkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmışolması da sonuca etkili değildir." (AYMK, 13.6.1985 günlü, E. 1984/14, K.1985/7, RG: 24.8.1985)

1961 Anayasası'nda olduğu gibi 1982 Anayasası'na göre de, yürütmeancak, Anayasa ve yasalar uyarınca türevsel ve bağlı bir düzenleme yetkisinesahiptir.

Yürütmenin türevsel-bağlı bir düzenleme yetkisi bulunduğuna göre,Anayasa'nın yasa ile düzenlenmesini emrettiği bir konunun, Yüksek PlanlamaKurulu'na bırakılması Anayasa'nın 7. maddesine de aykırı düşer, iptali gerekir.

Anayasa'nın 133. Maddesi Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde, Yasanın 3. maddesinin Anayasa'nın 133.maddesine aykırılığı konusunda özetle:

"Anayasa'nın 133. maddesi; "Radyo-Televizyonİdaresi"nin kanunla düzenleneceğini öngörmektedir. Aynı maddenin 3.fıkrasında ise "... organların seçimi, görev, yetki ve sorumluluklarıkanunla düzenlenir." denildikten sonra, Anayasa'nın 133. maddesi,Radyo-Televizyon İdaresi'nin tarafsız bir kamu tüzelkişiliği halindedüzenlenmesini emretmektedir.

TRT Kurumu'nun en Önemli organı olan genel müdürün "ücreti veikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarının" belirlenmesininsiyasal iktidara terk edilmesi onu iktidarın güdümüne sokacağından hüküm-Anayasa'nın 133. maddesine aykırıdır," denilmektedir.

Görüldüğü gibi dilekçede, Anayasa'nın 133. maddesine aykırılıkbakımından iki sav ileri sürülmektedir.

İlk sav, Anayasa'nın 133, maddesinin 3. fıkrasındaki,

"... organların seçimi, görev, yetki ve sorumluluklarıkanunla düzenlenir." kuralına dayanmakta ise de, bu hüküm organlarınhakları ile ilgili olmayıp görev, yetki, sorumluluk ve seçimlerinin yasa iledüzenlenmesine ilişkindir. Bu yönden yerinde değildir.

İkinci sav ise, Anayasa'nın 133. maddesinde öngörülen"tarafsızlık" kuralına dayanmaktadır.

Tarafsızlık ilkesinin, Anayasa'nın 31. maddesinde öngörülen basındışı kitle haberleşme ve yayım araçlarından yararlanma hakkının temeldayanağını oluşturduğu kuşkusuzdur.

Nitekim, Anayasa'nın 31. maddesinin gerekçesinde;

"... Radyo-Televizyon hukukunda "anten hakkı"olarak adlandırılan yararlanma hakkının uygulanmasıyla ilgili açıklamagetirilirken, devlete ait Radyo-Televizyon Kurumunun farklı düşünce vekanaatlerin ifadesine yer veren, farklı fikir ve kanaatler önünde tarafsız birorgan haline..." geleceğinden sözedilmekte, böylece yararlanma hakkınıntarafsızlık ilkesiyle kullanılması esasının öngörüldüğü belirlenmektedir.

Anayasa'nın 133. maddesindeki, "Radyo ve Televizyonistasyonları, ancak Devlet eli ile kurulur ve idareleri tarafsız bir kamutüzelkişisi halinde -düzenlenir.

Kanun; ... kurumun yönetim ve denetiminde, yönetim organlarınınoluşturulmasında ve her türlü radyo ve televizyon yayınlarında tarafsızlıkilkesini gözetir." biçimindeki hüküm ile, kurumun kuruluşunda veyayınlarında tarafsızlık ilkesinin sürekli gözetilmesi ve tüzelkişiliğintarafsız olması esası getirilmiştir. Yansızlığın gerçekleştirilmesi ise,TRT'nin, gerek iktidar partisinden ve gerekse öteki yönlerden gelebileceketkilerden korunacak yapıda olmasını gerektirir. Siyasal iktidarın baskısınamaruz bırakıcı nitelikteki her önlem yansızlık ilkesine ters düşer. (AYMK,15.10.1968 günlü, E. 1967/37, K. 1968/46 sayılı karan)

2954 sayılı Yasanın 10. maddesine göre, TRT Kurumunun yürütmeorganı olan ve 13. maddesinde de kurumu temsil edeceği ve yöneteceği belirlenengenel müdürün, ücreti ve ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarınınbelirlenmesi işinin, yürütmenin bir organı durumunda bulunan ve politik birkuruluş niteliğinde olan Yüksek Planlama Kurulu'na bırakılması, yansızlıkilkesiyle bağdaşamaz.

Açıklanan nedenlerle, bu hükmün, Anayasa'nın 133. maddesineaykırılığı yönünden de iptali gerekmektedir.

C. Uygulamada Doğabilecek Boşluk Konusu:

3479 sayılı Yasanın 3. maddesinin iptalinin doğuracağı boşluk,uygulama ve özellikle yeni düzenlemeler için kamu yararını olumsuz biçimdeetkileyecek biçimde görülmüştür. Bu gerekle Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncüfıkrası gereğince iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarih, kararın ResmîGazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçmeyecek biçimde ayrıcakararlaştırılmalıdır.

V- SONUÇ:

12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 Sayılı Kanun ile 3347Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması 2954 Sayılı Kanunun Bir MaddesininDeğiştirilmesi Hakkında Kanun"un;

A- 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,Necdet DARICIOĞLU,, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL'in karşıoylarıve oyçokluğuyla,

B- 3. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,oybirliğiyle,

C- 3.maddesinin iptali nedeniyle oluşacak hukukî boşluğundoldurulması için Anayasa'nın 153. maddesinin dördüncü fıkrası ile 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun' un 53.maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince iptal hükmünün bu maddeyönünden Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğegirmesine, oybirliğiyle,

1.2.1990 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 121. maddesi, olağanüstü halsüresince, "olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda", 122. maddeside, sıkıyönetim süresinde, "sıkıyönetim halinin gerekli kıldığıkonularda" kanun hükmünde kararname çıkarılabileceğini öngörmektedir. 91.maddesinde ise; sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı tutularak, temelhakların, kişi hakları ve ödevleri ile siyasî haklar ve ödevlerin kanun hükmündekararnamelerle düzenlenmesi engellenmektedir. 91. maddede söz konusuyasaklamalar dışında herhangi bir sınırlamaya gidilmemekte, özellikle,ivedilikve zorunluluk yönünden açık ya da dolaylı bir kayıtlamaya yer verilmemektedir.

Belirtilen doğrultuda kayıtlamalara yer verilmemiş olmasının,Bakanlar Kurulu'nu sınırsız yetki kullanma eğilimine itebileceği düşünülsebile, duyulan endişe, Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinin açık ifadelerikarşısında, sadece bir eleştiri ve ancak Anayasa değişikliğine yönelik bir önerikonusu yapılabilir.

Anayasa Mahkemesi'nin 16.5.1989 günlü, 1989/4-23 sayılı kararının,kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedidurumlarda verilmesini, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da buizlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola başvurul-mamasınıAnayasa Koyucu'nun amacına daha uygun bulan ifadesi bir yargıyı değil, sadecebirtavsiyeyi, temenniyi dile getirmektedir. Söz konusu kavramların değişikyorumlara elverişli son derece esnek anlam ve içerikleri, buyurucu bir hükmündolaylı öğesini bile oluşturmamaları, Anayasa'nın 91. maddesinin sekizincifıkrasında, kanun hükmündekararnamelerin salt, ivedi ve zorunlu durumlardaçıkarılabileceğinden kesinlikle söz edilmemekte olması çoğunluk görüşüdoğrultusunda değerlendirme yapılmasını engellemektedir.

İnceleme konusu 3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesi bu nedenlerlekanun hükmünde kararnameyle düzenleme yasağını ihlal etmemektedir. AnılanYasayla Bakanlar Kurulu'na verilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlı olarak kullanılması gereken sınırlı ve süreli kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi, belirtilen nitelikleriitibariyle özel, istisnai venev'i şahsına münhasır bir yetki devri anlamım taşımakta, yasama yetkisinintopyekûn devrini kapsamamaktadır.

Anayasa'nın 87. ve 91. maddeleri, yetki yasalarının sürelerinibaşka yetki yasalarıyla uzatma yönünden de engelleyici bir hüküm içermediğine,tersine 91. maddenin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları, koşullar zorunlukıldığında, yetki süresinin uzatılmasına gerek duyulabileceğini üstü kapalıolarak belirlediğine göre, 3479 sayılı Yasanın 2. maddesinin de Anayasa ileçelişen ve çatışan bir yanı yoktur. Gerçekten, hükümetin genel siyasetininyürütülmesi çerçevesinde yetki yasalarına dayanılarak yapılması plânlanandüzenlemelerin belli süre içinde tamamlanamaması durumunda, işin vüs'at veönemi gözetilerek süre uzatımına gidilmesi gerekebilecektir. Bu zorunluluğungözardı edilmesi, başlatılan ve sürdürülmekte olan çok yararlı hizmetlerden beklenilenolumlu sonuçların elde edilmesini de engelleyecektir. 3479 sayılı Yasa'nın :

"Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde müessiriyeti artırmak,kamu görevlilerine yeterli ve adil bir ücret seviyesi sağlayarak malî ve sosyalhaklarında hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmak ve kamukurum ve kuruluşlarının kuruluş ve teşkilatlanmalarında gerekli düzenlemeleregitmek üzere Hükümete 3268 ve 3347 sayılı Kanunlarla kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisi verilmiştir.

Bu yetkiye dayanılarak bazı kurum ve kuruluşların teşkilatkanunlarında düzenlemeler yapılmıştır. Ancak bu süre içinde bütün kuruluşlarınteşkilat, görev ve yetkilerinin gözden geçirilerek gerekli değişikliklerinyapılması imkânı' bulunamamıştır.

Ayrıca, kamu personelinin durumlarının iyileştirilmesi amacıylaayrı ayrı kanunlarda değişiklik yapılması, kanun yapımının gerektirdiği süregözönüne alındığında, amacın kısa sürede gerçekleştirilmesine imkânvermemektedir.

Bu sebeplerle, Devletin idarî bünyesinde yapılan reformuntamamlanması, bu bünye içerisinde görev alacak, yetki ve sorumluluk kullanacakpersonelin özlük haklarının düzenlenmesi, mevcut yetki kanunlarındaki süreninuzatılması ile mümkün olabilecektir." biçimindeki genel gerekçesi, yukarıdadeğinilen sakıncanın somut örneklerinden birisini sergilemektedir.

3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırıolduğuna ve iptaline ilişkin olarak oyçokluğuyla verilen Karara bu nedenlerlekatılmamaktayım.

AYRIGEREKÇE

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

Anayasa Mahkemesi kararındaki gerekçeden, aşağıdaki konularda,ayrı düşünmekteyim:

1- Atıf ya da gönderme yoluyla yetki yasalarında değişiklikyapılıp yapılamayacağı sorunu:

Anayasa'nın 87. maddesine göre TBMM, kanun koymak, değiştirmek vekaldırmak biçimindeki yetkisinden ayrı, Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi verebilir. Kanun çıkarma, TBMM'nin yalnızkendi tarafından uygulanabilecek bir yetki olduğu halde, Kanun HükmündeKararname, TBMM'nin belli konularda verdiği ve koşullarını belirlediği yetkiyleBakanlar Kurulunca çıkarılır ve bunlar ayrı yetkilerdir. Ayrıca, Anayasa'nın91. maddesinde, yetki yasalarının ve bunlara dayanan Kanun HükmündeKararnamelerin, normal yasalardan ayrı olarak, TBMM Komisyonları ve GenelKurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceğinin öngörülmesi karşısında, yetkiyasalarında, atıf yoluyla yeni eklemeler yapılması ve süre uzatımı yolunagidilmesi Anayasa'nın 91. maddesine uygun düşmez. Kaldı ki, Kanun HükmündeKararnamelerin "zorunlu ve acele" durumlarda çıkarılmasınıngerekmesi, çok halde, başka bir yasayla yetki yasalarının süresininuzatılmasını engeller.

Açıklanan nedenlerle 3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin,atıf yoluyla 3268 ve 3347 yetki yasalarına gönderme yaparak bu yasalardadeğişiklik yapması Anayasa'ya aykırı düşer.

2- Anayasa'nın "kanunla düzenlenir" dediği konulardaKanun Hükmünde Kararname çıkarılıp çıkarılamayacağı sorunu:

Yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçimindeki yasama yetkisigenel ve ilkel bir yetkidir. Bu yetki Anayasa'nın 7. maddesine göre TBMM'-neaittir ve devredilemez. Kanun Hükmünde Kararname ise, yürütmenin, temeldeyasama yetkisine dayalı genel düzenleyici bir işlemdir; ayrıklı ve bağlı biryetkinin ürünüdür. Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine göre TBMM'nce verilenyetki uyarınca Bakanlar Kurulu'nca çıkarılan bu kararnameler yasa gücündesayılsalar da, yasa değildirler ve bir yasama işlemi sayılmazlar. Anayasa'nın91. maddesinde, bu kararnamelerin Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün TBMM'nesunulmaları, komisyonlarda ve Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşülmesiöngörülmüşse de,Anayasa, TBMM'ne sunulan Kanun Hükmünde Kararnamelerin ne kadarzamanda görüşüleceğini belirlememiştir. Bu nedenle Resmî Gazete'de yayımlanarakyürürlüğe giren ve aynı gün TBMM'ne sunulan Kanun Hükmünde Kararnameleringörüşülüp karara bağlanmaları çok uzunzaman almaktadır. Hatta yıllar sonra dahiTBMM'nde görüşülmemiş Kanun Hükmünde Kararnameler bulunmaktadır.

Yasalardan farklı olarak Anayasa'nın 91. maddesine göre öncelikleve ivedilikle görüşülen Kanun Hükmünde Kararnameler, TBMM'nce aynen ya dadeğişiklikle kabul edilebilir veya reddedilebilir. Kanun Hükmünde Kararname,aynen kabul edildiği tarihte yasama işlemine dönüşmüş olur. Ancak reddedilenKanun Hükmünde Kararnameler, TBMM red kararının Resmî Gazete'de yayımlandığıgün yürürlükten kalkmış olur. Budurumdaki bir Kanun Hükmünde Kararname hiç birzaman bir yasama işlemi haline dönüşmemiş olmasına karşın, Resmî Gazete'deyayımlandıkları günle red kararının yayımlandığı gün arasında, yasa gücünde deolsa, bir Bakanlar Kurulu işlemi olarak yürürlükte kalmış olurlar. KanunHükmünde Kararnamenin değişiklikle kabulü durumunda aynı şey, değiştirilenhükümler yönünden söz konusudur. TBMM'nde hiç görüşülmemiş Kanun HükmündeKararnameler ise doğal olarak, Kanun gücünde de sayılsalar, gerçekte bireryürütme (Bakanlar Kararı) işlemi olarak kalırlar.

Ayrıca, yukarıda da belirttiğimiz gibi, Anayasa'nın 87. maddesinegöre, KHK'ler, TBMM'nin yasa yapmak, değiştirmek ve kaldırmak biçimindekiyetkisinden ayrı, Bakanlar Kurulu'na belli konularda verdiği yetkiye göreçıkarılırlar.

Sonuç olarak, "Kanun" ile "Kanun HükmündeKararname" güçleri aynı kabul edilse dahi, organik olarak değişikyetkilere göre düzenlenmektedir ve birbirlerinden çok farklıdır. Kanun HükmündeKararname "kanun" olarak telakki edilemez.

Anayasa'nın kimi maddelerinde, o madde hükmüne göre yapılacakdüzenlemenin "kanunla" yapılmasını öngörmüştür. Başka bir deyişle,Anayasa'nın o konuda aradığı bir yasama işlemidir. "Kanun" gücündesayılsa da, bir yürütme işlemi olan Kanun Hükmünde Kararname ile bu konudadüzenleme getirilmesi Anayasa'ya uygun düşmez. Bu durum Ana-yasa'nın, belirlibir konuda yasamaya verdiği düzenleme yetkisinin yürütmeye devri anlamına gelirve Anayasa'nın 7. maddesine aykırı olur. Öte-yandan Anayasa'nın 91. maddesindeKanun Hükmünde Kararnamelerle düzenlenemeyecek alanlar belirlendiğine göre,Anayasa'nın bu maddesiyle yasaklanmayan konularda Kanun Hükmünde Kararnameçıkarılabileceği ileri sürülebilir. Ancak 91. maddedeki bu kural, genel birdüzenlemedir.

Anayasa'nın kimi maddelerinde bir konunun "Kanun"ladüzenlenmesi öngörülmüşse, bu hüküm özel kural niteliğindedir. Bu durumda 91.maddedeki genel kural yerine, özel kurala itibar edilmesi Ve o maddeye göreyalnız yasayla, düzenleme yapılması gerekir. Çünkü "Kanun" ile"Kanun hükmünde Kararname" aynı şey değildir.

Her ne kadar, Anayasa'nın 163. maddesindeki "... BakanlarKuru-una Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisiverilemez." biçimindeki kurala dayanılarak, Anayasa'nın, "Kanunladüzenlenir" dediği konularda da, Kanun Hükmünde Kararname ile düzen-emeyapılması istenmiyor olsaydı, buna benzer bir kural getirilirdi denilebilir.Ancak, Anayasa'nın 87. maddesinde bütçe ve kesinhesap kanun asanlarınıngörüşülüp kabul edilmesi işinin, kanun yapmak, kaldırmak fa. da değiştirmekyetkilerinden ayrı bir yetki olması, bütçelerin hazırlanması, görüşülmesi vebunlarda değişiklik yapılabilme esaslarının normal masalardan farklı olması vebu nedenle, Anayasa Mahkemesi'nin bir çok kararında de belirttiği gibi normalyasalarla bütçe yasalarında değişiklik yapılamaması karşısında bütçeyle ilgilibir kuralın, KHK'ler için örnek ılınması kanımca yerinde değildir. Bütçeyasalarında, yasayla değişiklik yapılması olanaklı olmadığına göre, 163.maddede bu kuralın bulunmaması halinde dahi, Kanun Hükmünde Kararname ilebütçede değişiklik yapıla-nazdı. Çünkü yasayla yapılamayan, Kanun HükmündeKararnameler ile haydi haydi yapılamaz. Bu hüküm, Anayasa Mahkemesi'nin"bütçe yasalarında normal yasalarla değişiklik yapılamayacağı"yönündeki bir çok kararına paralel olarak, yanlış anlayışa meydan verilmemesiiçin getirilmiş 3İr kuraldır. Anayasa'nın "kanunla düzenlenir" dediğikonuların, Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenebileceği yönündeki görüşüdestekleyici bir kural olarak ele alınması yerinde değildir.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

1- Anayasa'nın 91. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceBakanlar Kurulu'na hangi şartlarla kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisiverilebileceği belirtilmiş; kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetkiverilemeyecek haller de ayrıca sayılmıştır.

Buna göre, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklarve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyecektir.

Anayasa'nın gerek 91. maddesinde, gerek öteki maddelerinde kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisinin ancak "zorunlu ve ivedi"hallerde verilebileceğine dair bir hüküm, bir kısıtlama mevcut değildir.

Anayasa Mahkemesi'nin Anayasa'da mevcut olmayan bir hükmedayanarak iptal kararı vermesi mümkün olmadığı gibi; yürütmenin ve uygulamanındışında bulunan bir yüksek mahkemenin "zorunlu ve ivedi" hallerinhangi haller olduğunu takdir etmesi de son derece güçtür.

Anayasa Mahkemesi'nin 16.5.1989 tarihli ve E. 1989/4, K. 1989/ 23sayılı kararında geçen:

"TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasamayetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimdegüncelleştirip sık sık bu yola başvurulmaması Anayasakoyucunun amacına,kuşkusuz, daha uygundur" sözleri temenni mahiyetindedir. Nitekim, cümle,"zorunludur", "şarttır" gibi bağlayıcı bir kelimeyle değil,"daha uygundur" gibi yumuşak, başka alternatiflere de yer veren birifadeyle bitirilmiştir.

Anayasa'nın 91. maddesinde öngörülen "ivedilik", kanunbükümünde kararnamelerin çıkarılmasıyla değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ndegörüşülmesiyle ilgilidir. Sözü geçen maddenin sekizinci fıkrasında: "Yetkikanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük MilletMeclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür"denilmektedir.

Bu hükme rağmen, yıllardır Türkiye Büyük Millet Meclisi'ndegörüşülmeyen kanun hükmünde kararnameler olduğu, bunun da Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin bazı yetkilerini Bakanlar Kurulu'na devrettiği izlenimini verdiğidoğrudur.

Ne var ki, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde "öncelikle ve ivedilikle" görüşüleceğinin belirtilmişolması, bu kararnamelerin, ancak ivedi haller için çıkarılabileceği anlamınagelmez. Uygulamada görülen aksaklık, olsa olsa, Anayasa'nın o maddesindeki bireksikliği hatıra getirir :

Anayasa'da, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde öncelik ve ivedilikle görüşüleceği yazılmış, fakat aksi halde :olacağı belirtilmemiştir.

Meselâ, bir kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde 3 ay (veya 6 ay) içinde görüşülmediği takdirde yürürlüktenkalkacağı yolunda bir hüküm Anayasa'da yer alsaydı, Türkiye Büyük [illetMeclisi'nde ele alınmadan yıllarca uygulama gören kanun hükmünde kararnamelerlekarşılaşmak mümkün olmayacaktı.

Ama, bu husus, yetki kanunlarıyla değil, bu kanunlara göreçıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi'ndegörüşülmesiyle ilgili olup, dava konusunun dışındadır.

2- Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin kısa bir süre içinverileceği, bu sürenin yeni bir yetki kanunuyla uzatılmayacağı yolunda birhüküm de Anayasa'da yer almamıştır.

Aksine, Anayasa'nın konuyla' ilgili bulunan 91. maddesinde süreninmutlaka kısa tutulmasının gerekmediğini gösteren belirtiler vardır. Bubelirtileri şöylece sıralayabiliriz :

a) Sözü geçen maddenin ikinci fıkrasında, yetki süresi içindebirden fazla kararname çıkarılmasına izin verilebileceğine dair bir hükmün yeralmış iması;

b) Üçüncü fıkrasında, Bakanlar Kurulu'nun istifası, düşürülmesiveya yasama döneminin bitmesinin yetkinin sona ermesine sebep olmayacağınınbelirtilmiş bulunması;

c) Dördüncü fıkrasında, kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye BüyükMillet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin(onaylamaya rağmen) süre bitimine kadar' devamına izin verme akanının tanınması.

Bütün bu belirtiler ve özellikle Anayasa'da men edici bir hükmünulunmayışı, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi veren bir kanundagösterilen sürenin, başka bir kanunla uzatılmasının Anayasa'ya aykırı kalacağıiddiasının kabulünü imkânsız kılmaktadır.

Yukarıda açıkladığım gerekçelerle, 12.10.1988 tarihli ve 3479sayılı Kanun'un birinci ve ikinci maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığınıüşündüğümden, Mahkeme kararının bu maddelerin iptaline ilişkin kısımlarınakatılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

3268 sayılı Kanun ile 3347 sayılı Kanun'da değişiklik yapılmasıhakkındaki 3479 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri ile 3268 sayılı Yasa'ya yenieklemeler yapılmakta ve yetki süresi uzatılmaktadır.

Şöyle ki; 3268 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin (A) fıkrasının (K)bendine 78 sayılı kanun hükmünde kararname dahil edilmekte, (B) fıkrasının (a)bendine ise "yeni bakanlık" kurulması ilavesi yapılmaktadır.

78 sayılı kanun hükmünde kararname, Yükseköğretim Kurumlarıöğretim elemanlarının akademik kadrolarını düzenlemekte ve Anayasa'nın 130.maddesine ilişkin bulunmaktadır.

Bakanlıkların kurulması ise Anayasa'nın "Yürütme"başlıklı ikinci bölümünde yer almakta ve 113. maddede düzenlenmektedir.

İşbu düzenleme ile genelde, 3268 sayılı Yetki Yasası'na bazı yeniilaveler yapılmak suretiyle kapsam genişletilip, kullanma süresi uzatıldığınagöre, burada önemli olan ve açıklığa kavuşturulması gereken husus, bu iki maddehükmünde yer alan ek ilave ve süre uzatılmasının Anayasa'da yer alan"Kânun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme" kurumuna ilişkinilkelere aykırı düşen yönlerinin bulunup bulunmadığı olmaktadır.

1924 Anayasası'nda ve 1961 Anayasası'nın ilk şeklinde mevcutolmayan kanun hükmünde kararname kurumu, bu Anayasa'da 1971 yılında 1488 sayılıYasa ile yapılan değişiklikler arasında hukukumuza girmiştir.

KHK'lerin 1982 Anayasasındaki düzenlenişi, 1961Anayasası'nda-kinden temelde çok farklı olmamakla beraber, bu konuda bazıyenilikler getirilmiştir.

1961 ve 1982 Anayasalarının KHK açısından karşılaştırıldığında;1961 Anayasası'nın 64/2. maddesindeki KHK'lere ilişkin düzenlemenin, 1982Anayasası'nın 91. maddesinde de aşağıdaki noktalar bakımından aynen korunduğugörülmektedir.

1-l- KHK çıkarabilmek için bir yetki yasası gereklidir. Bu konudasunulacak tasarı, Meclis Komisyonlarında ve Genel Kurulda öncelik ve ivediliklegörüşülür. 2- Yetki Yasası'nda kararnamenin amacı, kapsamı, ilkeleri veyetkinin kullanılma süresi gösterilir. 3- KHK'ler Resmî Gazete'-deyayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Bakanlar Kurulu, gerektiğinde yürürlüktarihini ileri götürebilir. 4- Kararnameler, yayımlandıkları gün TBMM'nesunulur. Aksitakdirde yürürlükten kalkmış sayılırlar. 5- Ana-yasa'nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevleri KHK'lerledüzenlenemez.

1982 Anayasası ile getirilen ekleme ve değişiklikler ise şunoktalarda kendini göstermektedir.

1- Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde çıkarılacak KHK'ler 91.maddenin kapsamından çıkarılarak ayrı bir rejime tabi kılınmıştır.

2- Kararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunun Anayasa Mahkemesi'ncedenetleneceği kuralına, daha geniş bir biçimde Anayasa Mahkemesi ile ilgili 148,150, 151, 152 ve 153. maddelerde yer verilmiştir.

3- Yetki Yasası'nda yetkiyi kullanma süresi yanında, bu süreiçinde birden çok kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesizorunluğu getirilmiştir.

4- Bakanlar Kurulu'nun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi ile, belli bir süre için verilmiş olan yetkinin sona ermiş olmayacağıhükme bağlanmıştır.

5- KHK nin süre bitiminden önce TBMM'nce onaylanması sırasındayetkinin devam edip etmediği hususunun belirtilmesi öngörülmüştür.

KHK'lerin 1982 Anayasasındaki düzenlenişi; 1961Anayasası'nda-kinden temelde çok farklı olmamakla beraber, bu konuda getirilenbazı yenilikler, KHK'lerin maddî bakımından birer yasama işlemi olduğu görüşünüdaha güçlendirmektedir. Bunlardan en önemlisi, 1961 Anayasası'nın aksine, yetkiyasasında yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesizorunluğun kaldırılmış olmasıdır.

Gerek değişik 1961, gerek 1982 Anayasalarına göre KHK çıkarmayetkisi Bakanlar Kurulu'nundur. Yürütme organının başka herhangi bir bir unsuruKHK çıkaramaz ve yetki kanunuyla kendisine böyle bir yetki verilemez. BakanlarKurulu'nun KHK çıkarma yetkisi "sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK'leriistisna edilirse" doğrudan doğruya Anayasadan değil, Bakanlar Kurulu'na buyetkiyi veren yetki kanunundan doğar. Önceden bir yetki kanunuylayetkilendirilmedikçe, Bakanlar Kurulu kendiliğinden KHK çıkaramaz.

Öte yandan, Anayasa'nın 8. maddesinde yürütme, artık 1961Anayasası'nın 6. maddesinde belirtildiği gibi kanunlar çerçevesinde yerinegetirilmesi gereken bir görev olarak kabul edilmemekte, Anayasa'ya ve yasalarauygun olarak kullanılacak bir yetki olarak benimsenmekte ve böylece yasamayatabi bir organ olmaktan çıkarılmaktadır. 1982 Anayasasındaki yürütmeye ilişkinbu değişiklikte nazarı itibara alınınca; KHK'ler organik bakımdan idari birişlem gibi gözükse bile, maddî bakımından kaynağını Anayasa'dan alan sui generisbir yasama işlemi olarak nitelendirilmesi gerekir. Anayasa'nın KHK'lerle ilgilihükümleri arasında yer alan 87. maddesinde "Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin görev ve yetkileri; ... Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; ....." biçiminde belirtilmiş,91.maddesinde de "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstühaller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikincibölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncübölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararnameçıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." hükmüne yer verilmiştir.

Sözü edilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme ileilgili 87. ve 91. maddelerdeki hükümler birlikte incelendiğinde; Anayasa koyucunun,Anayasa'nın 91. maddesinde yer alan koşullar ile KHK'nin sınırlarınıoluşturduğu anlaşılmaktadır. Anayasa'ya göre, KHK, yetki kanununun koyduğuamaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı olarak çıkarılabilecektir. Yetki Kanunu,çıkarılacak KHK'lerin sınırlarını oluşturmak bakımından birçerçeve kanunniteliğindedir. Anayasa'nın 91. maddesinde; "yetki yasasında, çıkarılacakkararnamenin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanılma süresinin ve bu süreiçinde birden1fazla kararname çıkarılıp çıkarılmayacağınıngösterileceği" belirtildiğine göre, KHK'ler belli bir amaç, ilke, kapsamve süre ile sınırlı olmak zorundadır. Anayasada öngörülen konu ile ilgili busınırlamalar dışında, İVEDİ ve ZORUNLU olmaları gibi ek koşullar aranmamalıdır.Öte yandan Anayasa'nın sözü edilen ilgili hükümleri gereği yetki kanununda yeralacak olan unsurların dışında tamamen siyasî tercih sorunu olabilecek, KHK'ninkonusunun "ivedi ve zorunlu" olup olmadığının ön plana çıkarılıpdeğerlendirilmesi, Anayasa'ya uygunluk denetiminin dışına çıkılmasına veyerindelik denetimine neden olur.

Dava konusu 3479 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri 3268 sayılıKanun'un ilgili maddeleri ile birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu KHK'ninkonusu nazarı itibara alınınca, Anayasa'nın 91. Maddesinde yetki kanunları içinöngörülen, "çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin" amaç, kapsam,ilkeleri ve kullanma süresinin gösterilmesi suretiyle sınırlarının belirlendiğianlaşıldığına ve Anayasa'nın 91. maddesinde yukarıda açıklanan unsurlardışında, "İVEDİ ve ZORUNLU" olması gibi koşulların varlığıaranmadığına göre, Yasa koyucunun KHK'nin konusunu nazarı itibara olarak"kullanma süresini" saptamasında anayasal bir engel bulunmamaktadır.

Anayasa'da, kimi ülkeler anayasalarında olduğu gibi kullanma süresinikısıtlayan bir açıklık bulunmamakta, sadece yetki kanununda kullanma süresiningösterilmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu durumda KHK'nin konusuna göre,kullanma süresinin saptanmasının Yasa koyucuya bırakıldığının kabulü gerekir.Takdir yetkisine sahip olduğu bir konuda, Anayasa sınırlarını aşmadıkça, Yasakoyucunun takdirini, uygunlukla kullanmadığını ileri sürmek, İVEDİ ve ZORUNLUolmadığı yargısına varmak, Anayasa'ya uygunluk denetimi dışına çıkılmasına vedenetimin yerindelik denetimine dönüşmesine neden olur. Yasama organı,düzenlemeyaparken, Anayasa ile kendisine tanınan sınırları aşmadıkça Anayasa'yaaykırılıktan söz edilemez.

Çoğunluğun 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 sayılı Kanunile 3347 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 Sayılı Kanunun BirMaddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un; 1. ve 2. maddelerinin,Anayasa'ya aykırı olduğuna ilişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerlekatılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1988/64

Karar Sayısı: 1990/2

10.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 sayılı Kanun ile 3347sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 sayılı Kanunun Bir MaddesininDeğiştirilmesi Hakkında Kanun"un, Anayasa'nın Başlangıç'ıyla 2., 5., 6.,7., 87., 91., 113., 128., 130. ve 133. maddelerine aykırılığı ileri sürülen L,2. ve3. maddelerinin iptali için açılan davada 1. ve 2. maddelerinin YüksekMahkemece iptali gerekçelerine aşağıdaki nedenlerle katılmıyorum.

1- 1982 Anayasası'nın 87. maddesi "belli konularda"Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisi verebileceğim hükme bağlamış ve 91. maddenin birinci fıkrasıhangi konularda KHK çıkarılamayacağını belirlerken, ikinci fıkrası, yetkikanununun, çıkarılacak olan KHK nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanmasüresini ve süresiiçinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağınıgöstermesini öngörmüştür.

İki maddede de KHK nin ancak "ivedi, zorunlu ve önemli"hallerde çıkarılması gibi, KHK lerin her birinde ve her defasında Anayasaldenetimi gerektirecek somut kriterler mevcut değildir. Diğer taraftanAnayasa'nın 7. maddesindeki "yasama yetkisi Türk Milleti adına TürkiyeBüyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." hükmünden kalkılarak,KHK lerin yetki devrine dayandırılamayacağı, ancak Meclisin Bakanlar Kurulu'nabelli konuda KHK çıkarma yetkisi verilebileceği savı da çok tartışmalı bir konuolup; Fransa'da bu görüş doğrulandığı halde, İsviçre'de aksi görüş yani yetkidevri tezi geçerlidir. (Bakınız: Kuzu, B. Türk Anayasa Hukukunda Kanun HükmündeKararnameler 1985, İstanbul, S. 229) 1982 Anayasasında ise, sınırlı, süreli veşartlı bir yetki devrinin varlığını kabul etmek daha doğru görünüyor: Nitekim"belli konularda" KHK çıkarılması KHK'yi sınırlamakta; ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulmaları veMeclis Komisyonlarında ve Genel Kurulda ivedilikle görüşülmeleri, Meclisin bukararnameleri kabul, değiştirerek kabul yetkilerinin saklı olması ve yine,süresinin bitiminden önce onaylanması sırasında Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin KHKyetkisinin son bulduğuna veya süre bitimine kadar devam ettiğinekarar vermesi, (Anayasa Madde 91) bu yetki devrinin aynı zamanda süreli veşartlı olduğunu göstermektedir. Esasen Anayasa Komisyonunda da yetki devrikavramının ağırlık kazandığı anlaşılmaktadır.

1982 Anayasası'nın 91. maddesinin, ivedi, zorunlu ve önemlidurumlarda Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarmaküzere sınırlı, süreli ve şartlı bir yetki devrinde bulunduğunun belirtilmemişolması bu maddede kanun koyucunun farkına varmadan hakim tarafındandoldurulması gereken bir boşluk bıraktığı biçiminde yorumlanamaz. Aksine,ivedilik, zorunluluk ve önemlilik unsurları bilerek kanun koyucu tarafındanmaddeye konmamıştır. Nitekim, 1982 Anayasası Bakanlar Kurulu'nun KHK çıkarma yetkisiniçok sınırlı ve ancak zorunlu veya ivedi yahut önemli durumlara indirgemekistememiştir. Zira 1961 Anayasası yürütmeyi çok güçsüz ve yetkisiz düşürmüştü.Bu belirleyiş, 1924 Anayasası'na dayanarak kuvvetli icra yetkilerine sahip olan1950-1960 dönemi iktidarlarına karşı duyulan tepkiden kaynaklanmış ve 1961Anayasası kuvvetler arası dengeyi de bozarak yürütme gücüne en az düzeyde yetkitanımıştır. Yani Bakanlar Kurulu yalnız yasama gücünün çıkardığı kanunlara göreyetki kullanır hale sokulmuştur. Halbuki gelişmekte olan bir ülkede, kültürel,ekonomik ve sosyal sorunlar gelişmiş ülkelerdeki görülen kendiliğindengelişmeden farklı olarak, geniş çapta siyasal organların kararlarına veicraatına bağlıdır. Zayıf bir yürütme gücü her türlü toplumsal sorunun askıdakalması gibi, çok tahripkâr sonuçlar doğurur (Bu görüşler 1961 Anayasasıhazırlanırken Siyasal Bilgiler Fakültesi'nin hazırladığı bir tasarınıngerekçesinde yer almıştır. Bkz. Öztürk, K. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Ciltl, Ankara, 1966, S.404). Bununla beraber 1961 Anayasası'nı hazırlayanlar güçsüzyürütme modelini seçti. Ancak, yasamanın güçlü, yürütmenin zayıflatıldığı budüzenleme sonucu, parlamenter rejimin gereği olan kuvvetler arası eşitlik vedenge gerçekleşememiş ve bu nedenle yürütme gücünün hareket serbestisidaralarak görevini gereği gibi yapamaz hale gelmiştir. Hatta 1971 Anayasadeğişikliği de bu durumu düzeltememiş ve Türkiye dünyanın en istikrarsızülkelerinden biri olmuş; son on yılda oniki defa hükümet değişmiştir. AnayasaMahkemeside Anayasa'daki bu dengesizliği dile getiren görüş açıklamıştır. Nitekim (E.1967/41, K. 1969/57; RG. 12.3.1971, 13776, AYMKD. S. 8, S. 18; E. 1973/24, KT.7.6. 1973, AYMKD., Sayı: 11, S. 271, RG. 9.11.1973-14707) Tarih ve sayılıkararlarında Bakanlar Kurulu'nun dar kalıplar içine sokulmaması gerektiğineişaret etmekte ve 1973 tarihli kararında Bakanlar Kurulu'nun Ana-yasa'nın 107.maddesi çerçevesinde sadece tüzük çıkarabileceği yolundaki görüşünisabetsizliğine işaret ederek yönetmelik çıkarma yetkisi olduğunu açıklamakta,yine, bu maddeler dışında yürütme organının kanunun verdiği yetkiye dayanarakgenel nitelikle hukukî tasarruflarda bulunmasının İdare Hukuku'nun esaslarınauygun olduğu ifade edilmektedir. 1982 Anayasası bu sakıncaları gidermekve yürütmeyigüçlü yapmak üzere hükümler koymuştur. Nitekim Devlet Başkanı Orgeneral KenanEVREN de l Kasım 1982 İzmir konuşmasında (TC. Devlet Başkanı Kenan EVREN'inyeni Anayasayı Devlet adına Resmen Tanıtma Programı Gereğince YaptıklarıKonuşmalar, 1982, S. 87): ".... Hele Devletin ve günlük hayatın bütünyükünü sırtında taşıyan yürütmenin, arz ettiği bütün hayati önemine rağmen,arka plana itilmiş ve işlemez hale gelmiş olması, 1961 Anayasasının belki de enbüyük ve en tashih kabul etmez zaafını teşkiletmiştir." demiştir. Nitekim1982 Anayasası Başlangıç kısmında da kuvvetler ayrılığının Devlet organlarıarasında üstünlük sıralaması anlamına gelmediği, belli devlet yetkilerininkullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir iş bölümü ve iş birliğiolduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu belirtilmiştir (Bukonuda Bkz., Kuzu, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler,114-122). Bu açıklamalarla, kanunkoyucunun 1982 Anayasası'nın 91. maddesineyalnız "ivedi, zorunlu ve önemli" hallerde KHK çıkarılabileceği gibi,katı ilkeler koymadığı anlaşılabilmektedir. Hatta, KHK çıkarmanın yegânesebepleri bu sayılanlardan ibaret de değildir. Nitekim, parlamentoda ilâve veçıkarmalar yapılması halinde beklenen amacı önleyecek, ancak birkaç uzmanınhazırladığı bazı teknik konular için KHK çıkarılması tercih edilebilir. Veyakriz dönemlerinde alınacak sert tedbirlerin parlamentoca önlenmemesidüşünülerek de KHK çıkarılması yoluna gidilebilir. Bir de sık sıkdeğiştirilmesi gereken "geçicive arızî" durumlar için daha esnekdüzenleme ihtiyacı KHK çıkarılmasının tercih sebebi olabilir (Bkz. Kuzu, age.,S. 176-177). Bütün bu nedenlerin takdiri yürütme organına bırakılmışolmaktadır. Şu halde KHK çıkarılmasının motivasyonu, sorumluluğu taşıyanBakanlarKurulu'na ait bulunmaktadır. Bu takdirlere Anayasa Mahkemesince müdahale, biryerindelik denetimi olur; Anayasa'ya uygunluk denetimi olmaz. KanunkoyucununAnayasa'nın 91. maddesinde öngörmediği "ivedilik, zorunluluk,önemlilik" gibi yeni unsurların Anayasa Mahkemesi'nce içtihat yoluylayaratılmış olması, yüksek mahkemenin kaçınılmaz olarak yerindelik denetimineyol açacak fakat teknik konular, geçici ve arızî durumlar, veya kriz dönemleriiçin çıkarılan kararnamelerin motivasyonları ise Yüksek Mahkeme kararında yeralmadığından denetime de tâbi tutulamayacaktır.

Aslında pozitif hukuk kuralı açıkça anlaşılmakta ise buna yapılanyeni ilâveler maddeyi yorumlama değil, bu maddeyi bir nevi tadil anlamınagelir. Bu nedenle Yüksek Mahkemenin hukuk yaratıcılık yetkisini çok enderhallerde kullanması gerekir, kanısındayım.

Diğer dikkat çekici bir nokta da, bu kararla, KHK'lerin yalnız"ivedi, zorunlu ve önemli" olmadıkları gerekçesiyle iptal davasıaçılmasına mahal verilmiş olmasıdır. Yüksek Mahkeme'nin her KHK nin çıkarılışsebebini araştırmaya mecbur olması yerindelik denetimi sorununu öneçıkaracaktır.

KHK'lerin çok sık ve uzun süre kullanıldıkları, Yasama Meclisi'ningörev alanının daraltıldığı gibi gerekçeler, Türkiye Büyük Millet Meclisiçatısı altında tartışılması ve gerekiyorsa Anayasa'nın 98 ve devamımaddelerinin işletilerek çözümü aranması gereken sorunlardır. Ancak, yürütmeninicraatındaki ön tercihlerinin ve takdirlerinin Anayasa Mahkemesi'nce denetimetâbi olmaması gerekir. Diğer taraftan, AnayasaMahkemesi'-nin 1.3.1984 günlü, E.1984/l, K. 1984/2 sayılı kararında olduğu gibi, "bir tedvir yönetimi olanatıfla, kanunkoyucunun daha önce yürürlüğe koyduğu bir hükmü, ilgisi nedeniylebaşka bir düzenlemeye alabileceği, bu suretle atıfta bulunulan hükmün yenikanun tarafından da benimsenmiş ve bünyesine girmiş olacağı" içtihadı uzunsüreden beri uygulama bulmuş ve yerleşik bir içtihat haline gelmişken ve bukonudaki iptal gerekçeleri devamlı olarak reddedilirken, bu içtihattan anidönüş yapılmasının izahı güç olduğu gibi, yürütmeyi de zorda bırakacak niteliktaşımaktadır.

Bu görüşlerle Sayın Yüksek Mahkeme'nin 12.10.1988 günlü, 3479sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddelerinin iptal gerekçelerine katılmıyorum.