Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1989/28, K.1990/18 Sayılı Karar - 10/07/1990

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1989/28

Karar Sayısı: 1990/18

Karar Günü: 10.7.1990

R.G. Tarih-Sayı :28.07.1993-21651

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Elazığ 3. Sulh Ceza Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 3.11.1988 günlü, 3493 sayılı "6831 sayılıOrman Kanununda, 1475 sayılı İş Kanununda, 2918 sayılı Karayolları TrafikKanununda ve 2926 sayılı Tarımda Kredi Adına ve Hesabına Çalışanlar SosyalSigortalar Kanununda Değişiklikler Yapılmasına ve Bu Kanunlardaki BazıCezaların İdarî Cezaya Dönüştürülmesine Dair Kanun"un, 26. maddesininAnayasa'nın141., 154. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY :

İş yerinde yapılan genel denetimde saptanan eksikliklerigidermemesi nedeniyle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölge Müdürlüğü'nce1475 sayılı İş Yasası'nın 30., 35., 58. ve71.

maddelerine dayanılarak aynı Yasa'nın 99. ve 107. maddeleriuyarınca verilen toplam 410.500.- TL. idarî para cezasının İş Yasası'nın 3493sayılı Yasa ile değişik 108. maddesi gereğince 27.2.1989 gününde kendisineyapılan tebliğattan başlayarak 7 günlük yasal süre içinde 6.3.1989 günündekaldırılması amacıyla işverenin itirazda bulunduğu yerel mahkeme, İş Yasası'nın108. Maddesini değiştiren 3493 sayılı Yasa'nın 26. maddesinin Anayasa'ya aykırıolduğu kanısıyla iptali istemiyle doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ :

A. İPTALİ İSTENEN YASA KURALI :

Resmi Gazete'nin 11.11.1988 günlü, 19986. sayısında yayımlanan3493 sayılı Yasa'nın iptali istenen 26. maddesi şöyledir:

"MADDE 26.- 1475 sayılı İş Kanununun 108 inci maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 108.- Bu Kanunda öngörülenidarî nitelikteki para cezalarıgerekçesi belirtilmek suretiyle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı BölgeMüdürünce verilir. 98 inci maddenin (D) bendindeki ceza hükümlerini uygulamayamahallin sulh ceza mahkemeleri, 105 inci maddesinde yer alan eylemlerden dolayıaçılan davalarda ise asliye ceza mahkemeleri yetkilidir. Bu davalar acelemevaddandır.

İdarî nitelikteki para cezaları ilgililere usulüne göre tebliğedilir. Bu para cezalarına karşı tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içindeyetkili sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz üzerine verilenkararlar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde incelemeyapılarak en kısa sürede

sonuçlandırılır. Bu Kanuna göre verilen idarî para cezaları 6183sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre mahallimal memurluğunca tahsil olunur."

B. DAYANILAN ANAYASA KURALLARI :

İtiraz yoluna başvuran yerel mahkemenin aykırılık savına dayanakgösterdiği Anayasa kuralları da şunlardır:

1. "MADDE 141.- Mahkemelerde duruşmalar herkese açıktır.Duruşmaların bir kısmının veya tamamının kapalı yapılmasına ancak genel ahlâkınveya kamu güvenliğinin kesin olarak gerekli kıldığı

hallerde karar verilebilir.

Küçüklerin yargılanması hakkında kanunla özel hükümler konulur.

Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır.

Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması,yargının görevidir."

2. "MADDE 154.- Yargıtay, adliye mahkemelerince verilen vekanunun başka bir adlî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin soninceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da

ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.

Yargıtay üyeleri, birinci sınıfa ayrılmış adlî yargı hâkim veCumhuriyet savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve SavcılarYüksek Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile ve gizli oyla seçilir.

Yargıtay Birinci Başkanı, birinci başkanvekilleri ve dairebaşkanları kendi üyeleri arasından Yargıtay Genel Kurulunca üye tamsayısınınsalt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler;

süresi bitenler yeniden seçilebilirler.

Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Cumhuriyet Başsavcıvekili,Yargıtay Genel Kurulunun kendi üyeleri arasından gizli oyla belirleyeceği beşeraday arasından Cumhurbaşkanı tarafından dört yıl için seçilirler.Süresibitenler yeniden seçilebilirler.

Yargıtayın kuruluşu, işleyişi, Başkan, başkanvekilleri, dairebaşkanları ve üyeleri ile Cumhuriyet Başsavcısı ve Cumhuriyet Başsavcıvekilininnitelikleri ve seçim usulleri, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatıesaslarına göre kanunla düzenlenir."

3. "MADDE 155.- Danıştay, idarî mahkemelerce verilen vekanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin soninceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da

ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.

Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncelerini bildirmek, tüzüktasarılarını ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idarîuyuşmazlıkları çözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmaklagörevlidir.

Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idarî yargı hâkim vesavcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasındanCumhurbaşkanı; tarafından seçilir.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının saltçoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yenidenseçilebilirler.

Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargınınözelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunladüzenlenir."

IV- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mahmut C.CUHRUK, Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Muammer TURAN, Mehmet ÇINARLI,Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER ve ErolCANSEL'in katılmalarıyla 3.11.1989 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dahaönce 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun'un 28. maddesi uyarınca işin geri çevrilmesine neden olan eksikliğingiderildiği saptanarak işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenen yasa kuralıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri veöbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- Sınırlama Sorunu :

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddeleri, itiraz yolunu, bakılmaktaolan davada uygulanacak yasa hükümlerine

açık tutmakta, uygulama olanağı bulunmayan hükümleri itirazyoluyla Anayasa'ya uygunluk denetiminin dışında bırakmaktadır.

3.11.1988 günlü; 3493 sayılı Yasa'nın 26. Maddesiyle değiştirilen1475 sayılı İş Yasası'nın itiraz konusu 108. maddesinin birinci fıkrasında, buyasada öngörülen idarî nitelikteki cezaları verecek yönetim organı yanında cezakurallarını uygulayacak ve ceza davalarına bakacak yargı yerleriyle budavaların ivedi işlerden olduğu belirtilmektedir. İkinci fıkrasında ise;"İdarî nitelikteki para cezaları ilgililere usulüne göre tebliğ edilir.İtiraz uyarınca verilen kararlar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerdeevrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. Bu Kanunagöre verilen idarî para cezaları 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili UsulüHakkında Kanun hükümlerine göre mahallin mal memurluğunda tahsil olunur."hükmü yer almaktadır.

3.3.1989 günlü itiraz dilekçesinde, Elâzığ Bölge Müdürlüğü'nceverilen cezanın iptali istendiğinden anılan maddenin birinci fıkrası ile ikincifıkrasının ikinci, üçüncü ve dördüncü tümceleri dışında kalan tümcelerinde yeralan ve cezanın idarî mercilerce verilmesi ve yerine getirilmesi yöntem veesaslarını düzenleyen kuralların bakılmakta olan davada, uygulama olanağıbulunmamaktadır. Bu hususlar gözönünde tutulduğunda, 3493sayılı Yasa'nın 26.maddesiyle değiştirilen 1475 sayılı İş Yasası'nın 108. maddesinin tümüneyönelik itirazla ilgili esas incelemenin, bu maddenin ikinci fıkrasının"Bu para cezalarına karşı tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içinde yetkilisulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz üzerine verilen kararlarkesindir.

İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde incelemeyapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır." içerikli ikinci, üçüncü vedördüncü tümceleriyle sınırlı olarak yapılması gerekir.

B-Anayasa'ya Aykırılık Sorunu :

İtiraz yoluna başvuran yerel mahkemenin gerekçeli kararında, sözkonusu 3493 sayılı Yasa'nın 26. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı yönünden, özetolarak; itirazın konusu olan idarî nitelikte para cezası olduğuna göre bucezanın yerinde olup olmadığına ilişkin itirazın Anayasa'nın kabul ettiği yargıayrılığı sistemi gözetildiğinde, inceleme görev ve yetkisinin idarî yargımercilerine ait olması gerektiği, bu yeni düzenlemeyle idarî nitelikteki işlemlerekarşı açılacak davalara bakmak görev ve yetkisinin adlî yargı içinde yer alansulh ceza mahkemesine verildiği ileri sürülmüş ve Anayasa'nın 154. ve 155.Maddelerine dayanılmıştır.

Öte yandan bu düzenleme ile incelemenin evrak üzerindeyapılmasının ve verilecek kararın da kesin olmasının öngörülmesi nedeniyleAnayasa'nın 141. maddesinde yer alan duruşmaların herkese açık olarakyapılacağı ilkesi ile yüksek mahkemelere başvuru olanağının ortadankaldırıldığı öne sürülmüştür.

3.11.1988 günlü, 3493 sayılı Yasa'nın 26. Maddesiyle değiştirilen1475 sayılı İş Yasası'nın 108. maddesinin incelenen ikinci tümcesinde, BölgeMüdürlüğünce idarî nitelikte verilen para cezalarına karşı 7 gün içinde yetkilisulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin kural yer aldığına göre,Anayasa'ya uygunluk denetiminin odak noktasını, bu tür para cezalarına karşıyapılacak itirazların sulh ceza mahkemelerinde incelenerek sonuca bağlanmasınınAnayasa'ya aykırı olup olmadığı oluşturmaktadır.

1- İdarî nitelikteki para cezalarına karşı yapılan itirazlarınsulh ceza mahkemelerinde incelenmesinin Anayasa karşısında durumu :

İnceleme konusu maddenin ikinci fıkrasının üçüncü tümcesinde,itiraz üzerine verilen kararların kesin olacağı hükmü yer almaktadır. Yasagerekçesinde açıklandığı gibi mahkemelerin işini azaltmak için diğer ülkelerdebaşvurulan bir önlem olan ve "idarenin ceza belirlemesi" olaraktanımlanabilecek "ceza kararnamesi" kurumu, 3493 sayılı Yasa'yladüzenlenmiştir. Toplumlar geliştikçe ve nüfus arttıkça yaptırım uygulanacakeylemler de artacağındanyeni düzenlemelere aykırılıkları önlemek için kimidurumlarda uyuşmazlıkları çözümlemek amacıyla yeni yargısal yöntemlerinöngörülmesi doğaldır. Bu yaptırımlar değişik yönetim organlarının denetimindengeçse de, karar veren idarî makamlar bağımsız olmadıklarından, cezalandırılankimse cezasını uygun bulmazsa uyuşmazlığı yargı yerine götürebilmelidir. Bumaddenin ikinci fıkrasının ikinci tümcesinde öngörüldüğü gibi, idareceverilecek idarî para cezalarına konu olan uyuşmazlıkların, bir kanun yolu olanitirazla yargı yerleri önüne götürülebilme olanağı, gerek toplum ve gereksetaraflar için güvence sağlamaktadır. Böylece maddî ceza hukukuna ilişkin olanuyuşmazlığın yargı yerlerince çözümlenmesi sonunda verilecek kararlar, gerekbireylerin gerekse toplumun adalet duygularını daha doyurucu düzeydekarşılayacaktır.

İtiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada, ElâzığBölge Müdürlüğü'nce 1475 sayılı İş Yasası'nın 30., 35., 58 ve 71. maddelerineaykırı eyleminden dolayı aynı Yasa'nın 99. ve 107. maddeleri uyarınca ilgilihakkında verilen toplam 410.500.-TL idarî para cezasına ilişkin uyuşmazlıkincelenip çözüme bağlanacaktır. Bu incelemede tüm ceza yargılama kararlarındaolduğu gibi önce eylemin suçlanan tarafından işlenip işlenmediği iş bu hukukkuralları karşısındaki durumu saptanarak yaptırım gerektirip gerektirmediğiaraştırılacaktır. Bu durumda, uyuşmazlık konusu eylemin, idarî yargıdaincelenip çözüme bağlanacak idarî bir işlem ya da karar olsa da, söz konusuYasa'nın değişik 108. maddesi ikinci fıkrasının ikinci tümcesi ile bu türuyuşmazlıkların adlî yargı yerinde çözümleneceğine ilişkin düzenlemenin,Anayasa'nın yargı ile ilgili genel ilkelerine ve dolayısıyla 154. ve 155.maddelerine aykırı bir yönü yoktur.

Bu görüşe Necdet DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, YılmazALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN ve Yavuz NAZAROĞLU katılmamışlardır.

2- İtiraz üzerine verilen kararların kesin olduğu ve itirazın,zorunluluk duyulmayan durumlarda evrak üzerinde inceleme yapılaraksonuçlandırılmasının Anayasa'ya aykırı olup olmadığı sorunu :

Bir yargı yerinin verdiği kararda aykırılık olduğu savı ile ortayaçıkan uyuşmazlığın çözümlenmek üzere yargı önüne getirilmesi "kanunyolu"na başvurmadır. Ancak, uyuşmazlık çok kez açık ve belirginolmadığından "Kanun yolu" müessesesi, öğretide genellikle dava olarakkabul edilmemektedir. Yargı yerlerinin verdikleri kararlarda, gerek yanılma,gerekse normları değişik biçimde yorumlama sonucu olarak doğan ve olağansayılması gereken yasaya ve hukuka aykırılıkların giderilmesini sağlamakamacıyla bazı yöntemlerin konulması yoluna gidilmiştir. Kanun yolu,aykırılıkları gidermek ve uygun karar verilmesini sağlamak bakımından taraflariçin olduğu kadar toplum için de büyük bir güvencedir. Ancak kanun yolununyargılamayı uzattığı da bir gerçektir. Yargılamanın olabildiğince hızlısonuçlanması ve suçluların bir an önce cezalandırılması gerektiğinden herkarara karşı değil, fakat önemli kararlara karşı kanun yoluna gidilmesi gereğibenimsenmiştir. "Hiçbir hatâ olmasın" düşüncesinden kalkılarak,"Hepsini yeniden inceleyelim, aykırılık varsa giderelim" denildiğitakdirde, bu çok iyi amaçlı uğraşı, kanun yolu kurumunu işlemez duruma getirir.

Anayasa'nın hak arama hürriyeti başlıklı 36. maddesi 141. ve 154.maddeleriyle birlikte incelenip değerlendirildiğinde, Yasakoyucunun, yargıyerlerince verilen kararların veya hükümlerin Anayasa'ya, kanuna ve hukukauygunluğunu güvenlik altına almak üzere, değişik kanun yollarına gidebilmeolanağını sağlaması, Anayasa'nın sözü edilen maddelerdeki ilkelere aykırı birdurumyaratmaz. Aksine, böyle düzenlemenin, hâkimleri ve mahkemeleri Anayasa'ya,kanuna ve hukuka uygun karar veya hüküm vermekle ödevli kılan Anayasa'nın138/1. maddesinde yer alan kuralın gerçekten uygulanması amacını güden birönlem niteliğinde değerlendirilebilir.

Ancak Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasındaki "Davalarınen az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması yargınıngörevidir." biçimindeki hüküm gözönünde tutulup Anayasa'nın 36/1.maddesinde yer alan "Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmaksuretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunmahakkına sahiptir." kuralı değerlendirildiğinde, uyuşmazlıkları inceleyipkarara bağlamakla yetkili ve görevli olan yargı yerlerince yapılacakincelemeler sonundaverilecek kararlardan hangilerinin kesin olduğunu bellietmenin, uyuşmazlıkların nitelikleri gözetilerek ve Anayasa'daki yargı ileilgili temel ilkelere ve güvence kurallarına aykırı bulunmamak koşulu ileYasakoyucunun takdirine bırakılmış olduğunun kabûlügerekir. Olayda,"itiraz"ı incelemekle görevli ve yetkili yargı yerince verilmişbulunan kararın kesin olduğunu saptayan itiraz konusu kuralda da anılan temelilkeler ve güvence kuralları ile bağdaşmayan bir yön bulunmamaktadır.

3- İtiraz konusu maddenin ikinci fıkrası dördüncü tümcesindeki"İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak enkısa sürede sonuçlandırılır." içerikli yargılama usûl ve esasına ilişkinkuralın, Anayasa'ya aykırı olup olmadığı sorunu:

Yargılamasının amacı, gerçeğin araştırılarak uygulanacak yaptırımkonusunda doğan uyuşmazlığın, yargısal bir kararla çözümlenmesidir. Anayasa'nın141. maddesinde belirtildiği gibi, son soruşturmada genel ilke duruşmalarınsözlü, açık ve yüze karşı yapılmasıdır. Nüfus ve suçlardaartış nedeniyle diğerülkelerde olduğu gibi, ceza yargılamasının duruşmalı olarak yapılmasıilkesinden nitelikleri yönüyle kimi basit sayılabilecek suçlarda bu yöntemden vazgeçilerek,evrak üzerinde incelemeyle sonuca varılması ilkesi kabul edilmiştir. Ancak,ceza yargılamasında önemli olan yargılama mercileri yönünden gerçeği araştırmaolanağı ortadan kaldırılmamalıdır. Bu düzenlemede, yukarıdaki ilke gözünündetutularak incelemenin evrak üzerinde yapılmasının yargı merciinin takdirinebırakılarak, uyuşmazlığın niteliği bakımından gerçeğin saptanması için cezayargılamasının duruşmalı olarak ve gerektiğinde, sözlü, açık, yüze karşıyargılama ilkeleri uygulanabileceğine göre, Anayasa'nın 141. maddesinin sonfıkrasında yer alan davaların en az giderle ve olabildiğince hızlı biçimdesonuçlandırılması gereği yerine getirilmiş olmaktadır. O halde Anayasa'nın 141.maddesine de aykırılıktan söz edilemez.

V- SONUÇ :

3.11.1988 günlü, 3493 sayılı Yasa'nın 26. Maddesiyle değiştirilen1475 sayılı İş Yasası'nın 108. maddesinin;

A- Tümüne yönelik itirazın, bu maddenin ikinci fıkrasının "Bupara cezalarına karşı tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içinde yetkili sulh cezamahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir.İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak en kısasürede sonuçlandırılır." içerikli ikinci, üçüncü ve dördüncü tümceleriylesınırlı olarak incelenmesine, oybirliğiyle,

B- Sınırlama kararı uyarınca incelenen:

1- "Bu para cezalarına karşı tebliğ tarihinden itibaren 7 güniçinde yetkili sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir." Hükmünü taşıyanikinci tümcenin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, NecdetDARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN ve YavuzNAZAROĞLU'nun karşıoyları ve oyçokluğuyla,

2- İkinci fıkranın daha sonraki "İtiraz üzerine verilenkararlar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde incelemeyapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır." içerikli üçüncü ve dördüncütümcelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve bu tümcelere yönelik itirazınREDDİNE, oybirliğiyle,

10.7.1990 gününde karar verildi.