ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 1989/ 3
Karar Sayısı: 1989/5
Karar Günü: 26.1.1989
R.G. Tarih-Sayı :05.02.1989-20071
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : İzmir 2. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 12.9.1960 günlü,, 80 sayılı, "1580 sayılıBelediye Kanununun 15 inci maddesinin 58 inci bendine tevfikan belediyelercekurulan toptancı hal'lerinin sureti idaresi hakkında Kanun"un 4.maddesinin son fıkrasının Anayasa'nın 2. ve 125. Maddelerine aykırılığı nedeniyleiptali istemidir.
I- OLAY :
İzmir Büyükşehir Belediyesi'ne bağlı Meyve ve Sebze Hal'inin 51no.lu parselinde komisyonculuk yapan davacının, Hal Yönetmeliği'nin 30/jmaddesine aykırı davrandığı ileri sürülerek Belediye Başkanlığının 27.3.1987günlü oluruyla 80 sayılı Yasa'nın 4. maddesinin altıncı fıkrası gereğince 3.750TL. para cezası ile 15 gün kapatma cezası verilmesi üzerine, açtığı iptaldavasına bakan yerel mahkeme, yönetsel işleme dayanak olan hükmün Anayasa'nın2. ve 125. maddelerine aykırı olduğu kanısıyla iptali istemiyle doğrudanAnayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ:
A. iptali İstenilen Yasa Kuralı:
12.9.1960 günlü, 80 sayılı Yasa'nın, iptali istenilen fıkrayı daiçeren 4. maddesi şudur:
"Madde 4- Bu kanun ile, bu kanuna istinaden konulacakyönetmelik esaslarına aykırı hareket edenler hakkında belediye encümenlerince:
a) (100) liradan (5.000) liraya kadar para cezası alınmasına;
b) 3 seneye kadar hal dahilinden faaliyetten men'e; karar verilir.
Hal dahilinde bir aydan fazla faaliyetten men edilenlerin hal'dekiyerleri geri alınarak başkalarına tahsis edilebilir. Satış mevzuu malların nesuretle tasfiye edileceği yönetmeliklerde gösterilir.
Para cezaları, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulühakkındaki Kanun hükümlerine göre tahsil olunur.
İlgililerin yazılı savunmaları alınarak verilecek (1.000) lirayakadar paracezalan ile bir aya kadar hal dahilinde faaliyetten men'e aitkararlar kesin olup, aleyhine adli ve idari mercilere müracaat olunamaz.
Bu hadler üstünde verilecek cezalar için 1608 sayılı kanunhükümlerine göre itiraz olunabilir. Ancak, bu itiraz, icrayı durduramaz veicranın geri bırakılması yoluna gidilemez.
(250) liraya kadar para cezaları ile on beş güne kadar faaliyettenmen'i cezasını vermeye belediye başkanları ve teşkilatı bulunan yerlerde,belediye başkan muavinleri ve belediye şube müdürleri yetkilidir.
Bu suretle verilecek cezalar kesin olup aleyhine adli ve idarikaza mercilerine müracaat olunamaz."
B. ilgili Yasa Kuralları:
15.5.1930 günlü, 1608 sayılı "Umuru belediyeye müteallikahkamı cezaiye hakkında 16 nisan 1340 tarih ve 486 numaralı kanunun bazımaddelerini muaddil kanun"un belediye suçları nedeniyle verilen, cezalarakarşı itirazlara ilişkin maddeleri de şunlardır:
1- "Madde 4- Belediye suçlarına ait zabıt varakalarının biraynı alakadara tebliğ olunduktan sonra öbürü Belediye Encümenlerine (şubelereayrılan yerlerde şube müdürlerine) verilir.
Suçlu tebliğden itibaren iki gün içinde belediye idarelerine veyaencümene müracaat hakkını haizdir. Bu müracaat haklı görülürse ceza tayininemahal olmadığına karar verilir. Aksi halde lazım gelen ceza tayin ve tebliğedilir. Bu kararın nihayet beş gün zarfında verilmesi mecburidir."
2- "Madde 5- Ceza kararlarının tebliği tarihinden itibarenbeş gün içinde mahsus hakimlere ve olmayan yerlerde sulh hakimine müracaatlaşifahen veya tahriren itiraz olunabilir, itiraz şifahi ise bir zabıt tutulur,ve muterize imza ettirilir.
Ticaret ve san'attan men kararlarıyla para cezasını vermediğindendolayı hapse tahvil hükmünün infazı itirazın neticesine kadar tehirolunur."
3- "Madde 6- İtirazen icra edilecek, tetkik, evrak üzerindecereyan eder.
Hakim, itiraz edeni ve lüzumu halinde zabıt varakasını tanzim veyatasdik edenleri veya vekillerini celp ve davet eder. İtirazın nihayet otuz güniçinde intacı mecburidir.
İtiraz, cezanın salahiyetli olmayanlar tarafından tayin olunduğuve cezanın kanuna mugayir olduğu ve tutulan zabıt varakalarının sahteliği vehükme müessir olacak fahiş maddi hataya müstenit bulunduğu hususlarına münhasırolarak dermeyan edilebilir. Hakim itirazı varit görürse ceza kararını iptal veparacezası istifa edilmiş ise belediyenin iadesine de hükmeder. İtirazı varitgörmezse kararı aynen tasdik eder."
C. Dayanılan Anayasa Kuralları:
1- "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millidayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
2- "Madde 125.- İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır.
Cumhurbaşkanının tek başına yapılacağı işlemler-ile Yüksek AskeriŞ'ranın kararları yargı denetimi dışındadır.
İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimtarihinden başlar.
Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun, olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansızzararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.
Kanun, olağanüstü hallere, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.
idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
IV- İLK İNCELEME:
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca yapılan ilkinceleme toplantısında, itirazda bulunan mahkemenin Anayasa Mahkemesi'nebaşvurmaya yetkili olup olmadığı sorunu üzerinde duruldu.
Anayasa'nın 152. maddesi gereğince, bir davaya bakmakta olanmahkeme, uygulanacak bir yasa ya da KHK. hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürseveya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısınavarırsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir.
Bu nedenle, Anayasa Mahkemesi, Anayasa'ya uygunluk denetiminiyapmak için ele aldığı bir konuyu incelemenin görevinde olup olmadığınısaptarken, iptal istemiyle başvuran mahkemenin, kuralın uygulanacağı davayabakıp bakamayacağını belirlemek zorundadır.
İtiraz yoluna başvuran mahkemenin elindeki davanın konusu, HalYönetmeliği'ne aykırı davranmak nedeniyle 80 sayılı Yasa gereğince verilen paracezası ile kapatma cezasının kaldırılması istemli itirazdır. Savın vesavunmanın dayanağını yukarda metinler bölümünde yer alan 80 ve 1608 sayılıYasalar oluşturmaktadır. 80 sayılı Yasa'nın ilgili4. maddesi bu Yasa ile, buYasa'ya dayanılarak yürürlüğe konulacak yönetmeliklere aykırı davrananlara,eylemlerinin türüne göre, Belediye Encümenleri tarafından verilecek cezalan,para cezalarının alınma yöntemini, hangi cezaların kesin olup hangilerine karşıitiraz edileceğini ve bu cezalan vermek yetkisinin kimlere tanındığınıbelirtmektedir. 1608 sayılı Yasa, belediye meclis ve encümenlerininkendilerine, yasa, tüzük ve yönetmeliklerle verilen görev ve yetkilerkapsamında aldıkları kararlara aykırı davrananlarla ilgili kurallarınyasakladığı eylemleri işleyenlere, gerekenleri yapmayanlara cezaverebileceklerini öngörmektedir. Cezaların yerine getirilmesini de içeren buyasanın, dava konusu olayla ilgili olup metinler bölümüne alınan maddeleri,belediye cezasının verilmesini, bildirilmesini ve bildirinin süresini, itirazyerini ve süresini, yöntemini, hangi cezalarda uygulamanın erteleneceğini,itirazın nasıl inceleneceğini ve kaç günde sonuçlandırılacağını, itirazındayanaklarını, ceza kararının hangi durumda iptal edilip hangi durumdaonanacağını belirlemektedir.
Yasa kurallarının incelenmesinden açıkça görülmektedir ki, cezabelirleme ve cezayı uygulama işlemi birer yönetim işlemi niteliğindeyse de,itiraz ancak görevli kılınmış hakimlere, bu itirazların çözümü için hakimlergörevlendirilmemiş ise Sulh hakimine yapılacaktır. 1412 sayılı CezaMuhakemeleri Usulü Kanununun ceza kararnamelerine ilişkin 386-391. maddeleri budurumu doğruladığı gibi kökleşen yargı kararlarıyla uygulama da budoğrultudadır. Bu nitelikteki anlaşmazlığın çözüm yeri adalet yargı yerleriolunca, idari yargı yerlerinin görev alanına giren bir durum yoktur ve bu türdavaya idare mahkemeleri bakamaz. İdare mahkemesinin görev alanına girmeyen birkonuya bakması onu Anayasa'-nın öngördüğü"bir davaya bakmakta olanmahkeme" saymayı gerektirmez. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28.maddelerinde geçen "bir davaya bakmakta olan mahkeme" her durumda odavaya bakmaya, uyuşmazlık konusu sorunu çözmeye, suç sayılan eylemi işleyeniyargılamaya görevli mahkeme olmak gerekir. Bu yetkiye taşımayan, bu görevkendisine verilmeyen mahkeme, davaya bakacak mahkeme olarak nitelendirilemez.Mahkemelerin görevleri, Anayasa'nın 142. maddesi gereğince ancak yasayladüzenlendiğinden, görev sorunu kamu düzeniyle ilgilidir. Böyle olunca, AnayasaMahkemesi, uygunluk denetimi için kendisine itiraz yoluyla getirilen bir işte,itiraz eden mahkemenin yasa kurallarına uygun biçimde o davaya bakmakla,görevli olup olmadığını saptamak zorundadır. Anayasa'nın 152. maddesi yönündenmahkemenin elindeki dava sayılabilmesi için yöntemince açılmış, mahkemeningörevine giren geçerli bir dava olması gerekir ve bu durum Anayasa denetimiiçin öngörülen koşullardan biridir. Bu koşulun gerçekleşip gerçekleşmediğikonusunda doğrudan inceleme yaparak karar vermek yetkisi de ancak AnayasaMahkemesi'nindir. Bu yetkinin kullanılması, Anayasa Mahkemesi'ni o davada yerelmahkemenin görev sorununu çözen bir üst mahkeme olarak düşünmek gibi Anayasadışı bir sıfat ve gereğe bağlanamaz. Mahkemeler kendi yasal konumları, yapılanve zincirleme bütünlükleri içinde yargısal denetime bağlıdırlar. Bu tür denetimkararla ilgili olağan yasa yolu olup Anayasa'ya uygunluk denetiminden ayrıdır.Anayasa Mahkemesi, salt kendine özgü uygunluk denetimi yetkisi yönünden veancak bu amaçla itiraz yoluna başvuran yerel mahkemenin görevini saptamak veondan sonra kendi görevini yerine getirmek zorundadır.
1608 sayılı Yasa'nın açıkça görevli kıldığı hakim, sulh hakimiolduğundan idare mahkemesi uyuşmazlık konusuna bakmakla görevli mahkemedeğildir, ilgili kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvuramaz.Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddeleri gereğince, görevliolmayan mahkeme, Anayasa Mahkemesi'ne başvuramayacağından yetkisizliğinedeniyle yerel mahkemenin itirazı reddedilmelidir.
Muammer TURAN bu görüşe katılmamıştır.
V- SONUÇ:
12.9.1960 günlü, 80 sayılı "1580 Sayılı Belediye Kanununun 15inci Maddesinin 58 inci Bendine Tevfikan Belediyelerce Kurulan ToptancıHal'lerinin Sureti İdaresi Hakkında Kanun"un 4. maddesinin son fıkrasınıniptaline ilişkin itirazın başvuran Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,Muammer TURAN'ın "işin esasının incelenmesi gerektiği" yolundakikarşıoyu ve oyçokluğuyla,
26.1.1989 gününde karar verildi.
Başkan
Mahmut C. CUHRUK
Başkanvekili
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Necdet DARICIOĞLU
Üye
Muammer TURAN
Üye
Mehmet ÇINARLI
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Erol CANSEL
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı: 1989/3
Karar Sayısı: 1989/5
I. OLAY: 12.9.1960 günlü, 8,0 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinegöre, Belediye Meclisince kabul edilen yönetmeliğe aykırı hareket ettiğindendolayı, Belediye Başkanlığınca 25.3.1987günlü, 390 sayılı idari işlemle verilencezaya, ayni Kanunun 4 üncü maddesinin son fıkrasındaki: "Bu suretleverilecek cezalar kesin olup aleyhine adli ve idari kaza mercilerine müracaatolunamaz" hükmüne rağmen, cezaya maruz kalanın avukatları tarafından30.3.1987 günlü dilekçe ile İzmiridare Mahkemesine "hatalı idari işleminiptali" için dava açılmıştır. Davalı idare, 6.5.1987 günlü cevaplayihasında "görev" itirazında bulunmadığı gibi o tarihten sonra da12.6.1979 günlü, 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişiHakkındaKanunun 10 uncu maddesinde yer alan: "İdari yargı yerlerinde görevitirazının, dilekçe ve savunma evresi tamamlanmadan yapılmış olmasışarttır" hükmü uyarınca, taraflar görev itirazında bulunmamışlar; Mahkemede işi görevinde görmüş, görevsizlik kararı vermemiştir. Mahkeme, davada,dilekçe ve savunma evrelerinin tamamlanmasından bir buçuk sene geçtikten sonra"Bu suretle verilecek cezalar kesin olup aleyhine adli ve idari kazamercilerine müracaat olunamaz" hükmünün iptali için 17.1.1989 tarihindeAnayasa Mahkemesine başvurmuştur.
II. BAŞVURAN MAHKEMENİN GÖREV VE YETKİSİ SORUNU: Anayasanın 152ncimaddesindeki: "Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanunveya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veyataraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısınavarırsa Anayasa Malike meşinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geribırakır" hükmü uyarınca, 10.11.1983 günlü, 2949 sayılı Kanunun 28 incimaddesinde de: Evrakın kayda girişinden itibaren ongün içinde noksanlıklarıolup olmadığı incelenir. Anayasa Mahkemesince yapılan bu incelemede eksiklerinolduğu anlaşılan işlerin geri çevrilmesine, mahkemenin yetkisiz olduğu tespitedilen başvurmaların da reddine karar verilir" hükümleri yer almıştır.
A)Anayasa ve yasa ile öngörülen bu şartlar, başvurunun esasına,maddi hukuka taall'k etmez; esasın dışında kalan, başvurunun kabulü vedinlenmesi için iptidaen gözönünde tutulacak, usule, şekle, yani şekli hukukaait şartlardır. Bu şartlar, başvuruda ciddiyeti temin etmek, alakasızkimselerin (mahkemelerin) lüzumsuz müracaatlarla Anayasa Mahkemesini işgaletmelerine mani olmak için konulmuştur. Mahkemenin elindeki davanın ciddi vemakul bir ilgisi varsa ve başvurunun samimiyeti anlaşıldığında kabulü gerekir.Çünkü, esas hakkındaki incelemede ve verilecek kararda başvurunun hemen hiçbirönemli ve etkisi olmayacaktır.
B) Esas itibariyle, mahkemenin görev ve yetkisini ve elindekidavada uygulanacak kanun hükümlerini, kendisi ve taraflar tesbit edipbelirtirler. Bu hususlar, açık ve özel hükümler gereğince temyiz mercilerincede incelenir. Anayasanın 158 inci maddesine göre de; "Uyuşmazlık Mahkemesiadli, idari ve askeri yargı mercileri arasındaki görev ve hükümuyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemiye yetkilidir". AnayasaMahkemesinin, başvuran mahkemenin görev ve yetkilerine ve uygulayacağı kanunhükümlerine, esas itibariyle, karışmaması gerekir. Uygulanacak kanun hükümlerive mahkemenin görev ve yetkisi, Anayasa Mahkemesi bakımından, başvurunun esasıile ilgilideğildir.
C) 1- Davaya konu olan, bir idari işlemdir. 6.1.1982 günlü, 2577sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesine göre; "idariişlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ilehukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, menfaati ihlal edilenlertarafından açılan iptal davaları"na bakmaya idari yargı mercileri yetkilive görevlidir. Bunun için, mahkeme kendisini görevli görmüştür.
2- Kanuna göre, tarafların da bir görevsizlik itirazını ancak"dilekçe ve savunma evresi tamamlanmadan yapmış olması şarttır."
3- Uyuşmazlık Mahkemesinin bile olumlu görev uyuşmazlığınabakabilmesi için dilekçe ve savunma evresi tamamlanmadan yapılmış olması veyargı yerlerinin de kendilerinin görevli olduklarına karar vermiş bulunmasışarttır.
Tarafların, artık görevsizlik itirazında bulunamayacağı,Uyuşmazlık Mahkemesinin dahi görevsizlik itirazına bakmak için süreç ve şartıngeçtiği bir davada, kendisini görevli gören bir mahkemenin, uygulayacağı kanunhükmünü Anayasaya aykırı görerek, usulüne uygun olarak yaptığı başvurunun,Anayasa Mahkemesince, mahkemenin görevsizliğinden söz edilerek reddedilmesiisabetli sayılamaz.
D) İdare Mahkemesince iptali istenen: "Bu suretle verilecekcezalar kesin olup aleyhine adli ve idari kaza mercilerine müracaatolunmaz" hükmü Anayasaya aykırı değilse, adliye mahkemeleri de davayabakmaya yetkili ve görevli değildir.
E) İdare Mahkemesine açılan davanın, 15.5.1930 günlü ve 1608sayılı Kanunun 5 inci maddesiyle ilgisi yoktur. İlgili olduğu kabul edilsedahi, bu konuda adli ve idari yargı mercileri arasında 1945 yılından beri görevuyuşmazlıkları sürüp gelmektedir. En son Uyuşmazlık Mahkemesinin 12.7.1988günlü, E. 1987/33, K. 1988/24 sayılı ve 5.12.1988 günlü E. 1988/24, K. 1988/33sayılı kararları örnek olarak gösterilebilir.
III. SONUÇ: Anayasa ve yasalarla görevli ve yetkili yargımercilerinin arasındaki uyuşmazlıkların çözümünde hiçbir görevi ve yetkisiolmayan Anayasa Mahkemesinin, ortada görev uyuşmazlığı yok iken, varmışçasınave kendisini adeta uyuşmazlığı çözmeye yetkili sayarcasına, davada uygulanacağıkuşkusuz olan bir kanun hükmünün iptali için yapılan başvurunun, esastanincelenmeksizin, mahkemenin görevsizliğinden söz edilerek reddetmesini uygungörmediğimden, çoğunluk kararma karşıyım.
Üye
Muammer TURAN