Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1990/1, K.1990/21 Sayılı Karar - 17/07/1990

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1990/ l

Karar Sayısı: 1990/21

Karar Günü: 17.7.1990

R.G. Tarih-Sayı :16.07.1991-20931

İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet Partisi Sosyaldemokrat HalkçıParti) TBMM Grubu Adına Grup Başkan Vekili Hasan Fehmi GÜNEŞ.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 6 Kasım 1989 günlü, 20334 no.luResmîGazete'de yayımlanan 27.10.1989 günlü, 388 sayılı "Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatının Kuruluş ve Görevleri Hakkında KanunHükmünde Kararname'nin, Anayasa'nın 2., 5., 7., 91., 123., 126., 127., 161. ve163. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek tümünün, ayrıca 1. maddesiyle 2.maddesinin (a), (b), (c), (f), (g), (h), (ı), (j); 3. maddesinin ikinci veüçüncü fıkraları ile 9. maddesinin iptali istemidir.

II-YASA METİNLERİ:

A. 388 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Tümü Dışında Ayrıca veÖzellikle Belirtilen Nedenlerle İptali İstenen Hükümleri Şunlardır:

1. "Amaç

Madde 1.- Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; Güneydoğu AnadoluProjesi kapsamına giren yörelerin süratle kalkındırılması, yatırımlarıngerçekleştirilmesi için plan, altyapı, ruhsat, konut, sanayi, maden, tarım,enerji, ulaştırma ve diğer hizmetleri yapmak veya yaptırmak, yöre halkınıneğitim düzeyini yükseltmek için gerekli tedbiri almak veya aldırmak, kurum vekuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlamak üzere, Başbakanlığa bağlı hükmişahsiyeti haiz ve onbeş yıl süreli Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınmaİdaresi Teşkilatının kuruluş ve görevlerine ilişkin esaslarıdüzenlemektir."

2. "Görev

Madde 2.- Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresiTeşkilatının görevleri şunlardır,

a) Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep, Mardin,Siirtve Şanlıurfaillerini içine alan GAP bölgesi için gerekli araştırma ve uygulama projeleriniyapmak ve yaptırmak,

b) Bölge içindeki faaliyetleri yönlendirmek, uygulamasınıdeğerlendirmek ve takip etmek.

c) Bölgede uzun vadeli planlar ve yıllık programlar muvacehesindesüratle kalkınmayı sağlamak için tarım, madencilik, imalat sanayi, enerji,ulaştırma, haberleşme, inşaat, turizm gibi kamu hizmetleri, beşeri kaynaklar,sosyal ekonomi, bilim araştırma, geliştirme ve teknoloji, çevre ve şehircilik,bölge geliştirme ve kültür sektörlerinde yapılacak yatırımlar konusundaçalışmalarda bulunmak, çalışmaları yönlendirmek, koordinasyonu ve uygulamalarıngerçekleşmesini sağlamak,

d) Bölgede Sektörlerarası entegrasyonu sağlayacak şekilde bölgeplanlamasını gerçekleştirmek,

e) Bölgede kaynakların kullanılması, dış ekonomik ilişkiler,finansman dengesi, krediler, bankalar, fiyatlar ve sermaye piyasası konularındagerekliçalışmalarıyapmak,

f) Nazım ve uygulama imar planlanilerevizyonlarının tamamını veyabir kısmım plan değişikliği dahil ada ve parsel bazına kadar yapmak veyayaptırmak,

g) Yol, su, elektrik, kanalizasyon ile konut, sanayi ve ulaştırmahizmetlerini yürütmek,

h) Kamu kururu ve kuruluşlarına ait her türlü bina ve tesislerinyapılmasında koordinasyonu sağlamak,

i) Milli Eğitim Bakanlığı ve ilgili diğer kamu kurum vekuruluşları ile koordine edilerek halkın tarımsal alan dahil her konuda eğitimdüzeyininyükseltilmesini ve her derecedeki eğitim kuramlarının açılmasınısağlamak,

j ) Başbakanlıkça bu konuda verilecek diğer görevleriyapmaktır." ,

3. "Kuruluş

Madde 3.- Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresiTeşkilatı; Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek Kurulu ile Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP İdaresi)'nden oluşur.

GAP İdaresi, 2 nci maddede belirtilen hizmetleri yürütmeklegörevlive yetkilidir.

GAP İdaresinin görev alanına giren konularda 1580 sayılı BelediyeKanunu ve 3194 sayılı İmar Kanunuilediğer kanunların ilgili idarelereverdikleri imar ve alt yapıya dair hak ve yetkiler bu idareye devredilmişsayılır."

4. "Harcamalar

Madde 9.- GAP İdaresi Başkanlığının her türlü giderleri, KamuOrtaklığı Fonu ile Toplu Konut Fonundan karşılanır. Bu fonlardan GAP İdaresineayrılacak ödenek Bakanlar Kuruluncatesbit edilir.

Buna göre hazırlanacak bütçe, Başbakan veya görevlendireceğiBakanın onayı ile yürürlüğe girer.

İtaamiri GAPİdaresiBaşkanıdır. Başkan buyetkisini yardımcılarınadevredebilir."

B. Dayanılan Anayasa Kurallar;:

İptalisteminedayanak yapılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde,insanhaklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçtabelirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türkmilletininbağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini. Cumhuriyeti vedemokrasiyikorumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinintemel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriylebağdaşmayacaksurette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanınmaddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamayaçalışmaktır."

3. "Madde 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMilletMeclisinindir. Bu yetki devredilemez."

4. Madde 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kurulunakanun hükmündekararname çıkarma yetkisiverebilir.Ancak sıkıyönetim veolağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanınikincikısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacım,kapsamım,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararnameçıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurtlunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi,belli süre içinverilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında,yetkininson bulduğuveyasüre bitimine kadar devamettiğide belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstühallerde,Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğegirerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye BüyükMilletMeclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnamelerbu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararınResmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabuledilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin ResmîGazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

5. "Madde 123.- İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündürve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır.

Kamutüzelkişiliği,ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarakkurulur."

6. "Madde 126.- Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından,coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre.illere;illerde diğer kademeli bölümlere ayrılır.

İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.

Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla,birden çok iliiçine alan merkezî idare teşkilâtı kurulabilir. Bu teşkilâtıngörev veyetkileri kanunla düzenlenir."

7. "Madde 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köyhalkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esaslarıkanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenlertarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahallî idarelerinkuruluş ve görevleriile yetkileri, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanun'a düzenlenil.

Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasalın 67 nci maddesindekiesaslara göre beş yıldabiryapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özelyönetimbiçimleri getirebilir.

Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatınıkazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetimyargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgilibirsuç sebebi ile hakkındasoruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organlarınüyelerini,İçişleriBakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.

Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerinidareninbütünlüğüilkesine uygunşekildeyürütülmesi, kamu görevlerindebirliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarîvesayet yetkisine sahiptir.

Mahallî idarelerin belirlikamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ilebirlikkurmaları, görevleri, yetkileri,maliyeve kollukişlerive merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunladüzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarısağlanır."

8. "Madde 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleridışındakikamutüzelkişilerininharcamaları, yıllıkbütçelerle yapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usullerkoyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hükümkonulamaz."

9. "Madde 163.- Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek,harcanabilecek miktarların sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırınınBakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz.Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmakyetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişikliktasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek niteliktekikanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek malîkaynak gösterilmesi zorunludur."

III-İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mahmut C.CUHRUK, Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, MuammerTURAN,Mehmet ÇINARLI, ServetTÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN ve AhmetN. SEZER'in katılmalarıyla11.1.1990gününde yapılanilk incelemetoplantısında,dosyada eksik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi veekleri, iptaliistenen KHKkuralları ile dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleriyleöbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. 388 Sayılı KHK'nin, Başlangıcında Dayanılan 3479 Sayılı YetkiYasası'nın Anayasa Mahkemesi'nce İptal Edilmiş Olması Nedeniyle DayanaksızKalıp Kalmadığı Sorunu:

Dava konusu 388 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan 3479 sayılıYetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin1.2.1990 günlü. Esas: 1988/64,Karar: 1990 /2 sayılı kararıileiptal edilmiştir. Bu karar, 21.4 1990 günlü, 20499 sayılıResmî Gazete'de yayımlanmış bulunmaktadır.

Bir yetki yasasının iptal edilmesinde buna dayanılarak çıkarılanKHK'lerin hukuksal durumları ne olacaktır' Hukukumuzda ilk kez ortaya çıkanbusorunun bu davada öncelikle çözümlenmesi gerekmektedir.

Anayasa'nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesi'niniptalkararlarının geriye yürümeyeceği öngörülmüştür. Geriye yürümezlik ilkesi,böylece,Anayasa yargısında benimsenen bir sistem olarak Anayasa'da da yeralmıştır.Ancak öğretide, Anayasa Mahkemesi ve diğer yüksek mahkeme kararlarında, geriyeyürümezlik İlkesine zaman zaman değişik yorumlar getirilmiştir. İptalkararları, idarî yargıda "bildirici"nitelikteolmasına karşılıkgünümüz Anayasa yargısında, "kurucu"niteliktekararlardır. Bu yüzden,Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının genelde idarî yargı kararları gibi geçmişedeğil, geleceğe yönelik olması doğaldır. İptal kararının geriye yürümezliğiilkesi ve bu kararların sonuçlan genelde yönetsel ve yargısal uygulamayayönelik olmakta, anlam ve etkileri idarece kurulan yönetsel işlemler ya dayargı organları tarafından alınan katarlarla hayatiyet kazanmaktadır. Yönetselişlemlere karşı açılan iptal davalarının idari yargı, diğer uyuşmazlıklarınadlî yargı yerinde görülmeleri sırasında sorun, yargısal çözüme kavuşmaktadır.Yetki yasalarına dayanılarak çıkarılan ve yapısı ve etkileri yönünden yasabenzeri bulunan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesi AnayasaMahkemesi'nin görevi olduğundan yetki yasasınıniptalinin,buna dayanan KHK'lereetkisi doğrudan Anayasa Mahkemesi'nin değerlendirme alan' içinde kalmaktadır.

Yetki yasasının iptalinin, buna dayanılarak çıkartılan KHK'lereetkisi konusunda tek ve kesin bir esas koymaya ve bu doğrultuda yorum yapmayaolanak yoktur. Olayın Anayasa Mahkemesi önüne getirilişbiçimi,yani iptal davasıya daitiraz yolu ileaykırılıksavında bulunulmuş olması değişik sonuçlar ortayaçıkarabilir. Ayrıca, KHK'nin dayandığı }etki yasasının iptal gerekçesi, iptaliistenen KHK'nin anayasal durumunu belirleyecektir. Bu bakımdan, öncelikle 3479sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptali gerekçesiüzerinde durmak gerekir.

Anayasa Mahkemesi, KHK çıkarılması ile ilgili olarak TBMMtarafından verilen yetkinin, ancak "ivedi ve zorunlu" durumlarda veçok uzun olmayan sürelerde kullanılabilecek bir yetki olduğu gerekçesi ile 3479sayılı Yetki Yasası'nı iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi'nin sözü edilen iptalkararı ile KHK'ler yönünden ilk kez "ivedi ve zorunlu" olma ve"belirli sürelerde kullanma" ölçütlerigetirmiştir.Bu anayasalölçütlerin daha önceyürürlüğe girmiş olan KHK'leri etkilemesi düşünülemez.Konulan yeni ölçütler geleceğe yönelik yeni bir anlayışı açıklamaktadır. Yetkiyasasının Anayasa'nın 91. maddesinde sayılan öğelerden birine aykırı olmasınedeniyle iptali durumunda, içerdiği kurallar Anayasa'ya uygun olsa bile bunadayanan KHK'lerin iptalini gerektirir.

İncelenen davada 388 sayılı KHK'nin dayanaksız kaldığı savındabulunulmuştur. Anayasa'nın 91. maddesi kapsamında olan ve öbür anayasalölçütler bakımından 91. maddeye uygun düşen bir yetki yasasının denetiminde,Anayasa Mahkemesi'nce biryetki yasası konusunda ilk kez uygulanan veAnayasa'nın bütününden kaynaklanan yorumla getirilen yeni bir ölçütle iptalkararı verilmiştir. Bu ölçütün daha önce çıkan yetki yasalarının kullanımalanına etkisi kabul edildiği takdirde KHK ile yapılan düzenlemelerdeistikrarsızlık ve güvensizlik yaratacak ve bu KHK'lerintesis ettiği hukukidurumlar ve kazanılmış haklar büyük ölçüde ihlal edilebilecektir. Bu bakımdangelecek için gözetilebilecek ve her düzenleme alanı için ayrı bir görünümkazanmaya elverişli olan "ivedilik, zorunluluk" ve "belirlizamanda yetki kullanma" ölçütlerinin geçmişe dönük olarak kullanılması,hem Anayasa Mahkemesi kararlarının geçmişe yürümeyeceği yolundaki kurala aykırıolur hem de Anayasa Mahkemesi'nin 3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptaliyle ilgilikararının gerekçesine uygun düşmez.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 3479sayılıYetki Yasası'nıniptali,buYasa'ya dayanılarak çıkartılan388 sayılıKHK'nintümünün dayanaksız kalmasısonucunu doğurmayacağındanincelemenin içerik yönünden sürdürülmesi gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOGLU, Mustafa ŞAHİN, SelçukTÜZÜN ve Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

B. 388 Sayılı KHK'nin, Başlangıcında Dayanak Olarak Gösterilen,3268, 3347, 3479 ve 3569 Sayılı Yetki Yasalarının Kapsamı İçinde KalıpKalmadığı Sorunu:

388sayılıKHK'nin başlangıcında, bu Kanun Hükmünde Kararname'-nindayanağının12.3.1986günlü, 3268sayılı;9.4.1987 günlü, 3347 sayılı;12.10.1988 günlü 3479 sayılıve1.6.1989 günlü,3569 sayılı Yasalar olduğu belirtilmiştir.

Yakarıda değinildiği gibi burada sözü geçen yetki yasalarıbirbirlerinden bağımsız değildirler.3268 sayılı Yasa, ana düzenlemeninyapıldığı diğerleri ise ona yollamada bulunarak bazı değişiklikler yapan veyetki süresini uzatan yasalardır. İptal edilen 3479 sayılı Yasa, yetkisüresini,31.12.1990 gününe kadar uzatmışın.

Bir düzenleme yöntemi olan yollamayla Yasakoyucu, daha önceyürürlüğe koyduğu kuralı, ilgisi nedeniyle başka konudaki düzenlemeye alabilir.Böyle olanca, yollamada bulunulan hüküm, yeni yasa tarafından da benimsenmiş veonun bünyesine girmiş demektir. Bu bakımdan, bir yasayla yeniden düzenleme ilebaşka bir yasadaki hükümlere gönderme yöntemi arasında ayırım yapılamaz.

Kuşkusuz, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarmayetkisini veren yasada değişiklik ya da bu yasaya ek yapılırken veya yetkisüresi uzatılırken, önceki yasaya yollama yapmak yerine, Anayasa'nın 91.maddesindeki, amaç, kapsam, ilke gibi öğelerin tekrarlanması daha uygun biryöntem sayılmaklabirlikteböyle yapılmayıp yollamayla eski yasanınsüresininuzatılmasıya da yeni eklemeler yapılmasıile yetinilmesi de geçerlibir düzenlemeyöntemidir. Başka bir deyişle daha sonraki yasa ile, yürürlükte olan bir yetkiyasasında yer alan amaç, kapsam, ilke gibi öğelerin tekrarlanmasıyla, öncekiyasa hükmüne yollama yapmak arasında önemli bir fark bulunmamaktadır.

3347 sayılı Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (B) fıkrası bu Yasa'yagöre çıkarılacak KHK'lerin kamu kurum ve kurul aşlarının teşkilatlanmalarınailişkin olarak:

a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, hangi anahizmet kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına, yeni bakanlık ve (3479sayılı Yetki Kanununun l. maddesiyle ilave) bağlı veya ilgili kuruluşlarkurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veya kaldırılmasına,bakanlıkların taşrada ve yurt dışında teşkilât kurmasına; kurulması,muhafazası, birleştirilmesi veya yeniden düzenlenmesi öngörülen kamu kurum vekuruluşlarının kuruluş biçimlerine, hukukî yapılarına, hangi ana hizmetbirimlerinden oluşacağına, birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere, bütünkuruluşlarda benzer hizmet yapan birimlerin görev, yetki ve yükümlülüklerineait genel esaslarda,

b) Bu esaslara uygun olarak, kurum ve kuruluşların görev, yetki,teşkilât ve kadrolarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerinde,

Yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsar." hükmünüiçerdiğine göre, 388 sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınmaİdaresi-Teşkilatının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ninsöz konusu yetki yasalarının kapsamı içine girdiği, açıkça görülmektedir.

Yetki Yasası'nda GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığıkurulacağına ilişkin açık bir yetki, dolayısıyla yasal bir dayanak bulunmadığıilerisürülemez.

Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve Ahmet N. SEZERbu görüşe katılmamışlardır.

C. 388 Sayılı KHK'nin Düzenlendiği Konuların "İvedi vezorunluluk" Öğelerini İç erip İçermediği Sorunu:

3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptaline ilişkin kararında, AnayasaMahkemesi, "önemlilik, ivedilik ve zorunluluk" ölçütlerini belirlemişbulunmaktadır. Yukarıda da değinildiği gibi., iptal kararları geleceğedönüktür. Kural olarak yayımlandıkları günden başlayarak hüküm ifade ederler.

Tersine durumda yetki yasasının yürürlükte bulunduğu sürede, KHKile yapılan düzenlemelerin, gerçekleştirdiği hukuksal durumların ve kimi zamankazanılmış hakların ihlâli sonucuna varılır. Bu da, Anayasa Mahkemesikararlarının geriye yürümeyeceği ilkesine aykırı düşer. Bu nedenle, dava konusu388 sayılı KHK'nin "ivedilik ve zorunluluk" öğelerini içermediğisöylenemez.

Yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptali, bu yasayadayanılarak çıkarılacak yasa gücünde kararnameleri kendiliğinden Anayasa'yaaykırı duruma düşürmez. İkisinin ayrı ayrı denetlenmesi yolu dabu sonucugöstermektedir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, SelçukTÜZÜN ve Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

D. 388 Sayılı KHK'nin 1. Maddesinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 126. maddesinin üçüncü fıkrasınagöre bir çok ili içerisine alan bir merkezî yönetim örgütü olarak GAPİdaresinin yasayla kurulması gerekeceği, KHK ile kurulamayacağı, yerel ortakihtiyaçların karşılanması görevinin Anayasa'nın 127. maddesi ile yerelyönetimlere verildiği, oysa 388 sayılı KHK'nin "amaç" başlıklı 1.maddesinde bu KHK'nin amacıyla ilgili olarak "Güneydoğu Anadolu Projesikapsamına giren yörelerin süratle kalkındırılması, yatırımlarıngerçekleştirilmesi için plân, altyapı, ruhsat, konut, sanayi, maden, tarım,enerji, ulaştırma ve diğer hizmetleri yapmak veya yaptırmak, yöre halkınıneğitim düzeyini yükseltmek için gerekli önlemleri almak ya da aldırmak, kurumve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlamak üzere, Başbakanlığa bağlı hükmişahsiyeti haiz ve onbeş yıl süreli GAP Bölge İdaresi Teşkilâtının kuruluş vegörevlerine ilişkin esasları düzenlemektir." denilmektedir.

Anayasa'nın merkezî yönetimle ilgili 126. maddesinin üçüncüfıkrası "Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla,birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilâtı kurulabilir. Bu teşkilâtıngörev ve yetkileri kanunla düzenlenir" hükmünü içerdiğine göre, davakonusu KHK ile kurulan GAP Bölgesi Kalkınma İdaresi de birden çok ili içinealdığından ve sayılan hizmetleri yaparak bölgeyi kalkındıracağından, düzenlemedebir aykırılık bulunmamaktadır.

Anayasa'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği"başlıklı 123. maddesinin birinci fıkrasında, kuruluş ve görevleriyle bir bütünolan idarenin, yasayla düzenleneceği, üçüncü fıkrasında ise, kamı;tüzelkişiliğinin ancak yasayla ya da yasanın açıkça verdiği yetkiye dayanılarakkurulacağı görülmüştür. Anayasa'nın bir konunun yasayla düzenleneceğiniöngördüğü durumlarda, o konu KHK ile ilgili özel hüküm olan 91. maddesininsınırlaması dışında kalmadıkça, ya da 163. maddede olduğu gibi kanun hükmündekararnameçıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenebilir. Anayasa'nıngenelde yasayla düzel em ey i öngörmesi, ayrık kural olan 91. maddeyi gereksizve geçersiz kılamaz.

Yasa ile KHK'nin hukuksal yapıları, nitelik ve oluşum yöntemleriayrı olsa da Anayasa, 91. maddesiyle açıkça KHK ile düzenlemeye olur vermiştir.Anayasa'nın 12.-40. maddeleriyle 66.-74. maddelerinin öngördüğü yasayladüzenleme yolu 91. maddeyle korunarak bu konularda KHK'de çıkarılamayacağıesası getirilmiştir. Bu durum karşısında, Anayasa'nın yasayla düzenlemeyapılacağını öngören her maddesi, mutlak ve yalnız yasa çıkarılmasınıgerektiren bir zorunluluk saymak ve 91. maddeyi bunlar dışında geçerli görmekolanaksızdır.

Anayasa'nın konuyu düzenleyiş biçimi, belirtilenden farklı biryoruma açık değildir.

Bu nedenlerle 388 sayılı KHK'nin 1. maddesine yöneltilenAnayasa'nın123. ve 126. maddeleriyle ilgili savlar, anayasal dayanaktan yoksunbulunmaktadırlar.

Necdet DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU,Mustafa ŞAHIN ve Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

E. 388 Sayılı KHK'nin 2. Maddesinin:

1- (a), (b), (c), (g), (h) ve (ı) Bentlerinin Anayasa'yaAykırılığı Sorunu:

Dava dilekçesinde; KHK'nin "Görev" başlığını taşıyan 2.maddesinin (a) fıkrasına göre GAP Bölgesinin, Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep,Mardin, Siirt ve Şanlıurfa illerini içine almakta olduğu oysa, bu alanda il,ilçeve kasaba belediyelerinin ve il özel idarelerinin de hizmet vermekteoldukları,bu durumda yerel yönetimlerin de sınırsız kullanılacağı,

2. maddenin (b) fıkrasının, bölge içindeki faaliyetleriyönlendirmek, uygulamasını değerlendirmek ve izlemek,

2. maddenin (c) fıkrasının, bölgede uzun vadeli plânlar ve yıllıkprogramlar karşısında, süratle kalkınmayı sağlamak için tarım, madencilik,imalatsanayî, enerji, ulaştırma, haberleşme, inşaat, turizm gibi kamuhizmetleri, beşerî kaynaklar, sosyal ekonomi, bilimsel araştırma, bölgegeliştirme ve teknoloji, çevre, şehircilik ve kültür sektörlerinde yapılacakyatırımlar konusunda çalışmalarda bulunmak, çalışmaları yönlendirmek,koordinasyonu ve uygulamaların gerçekleşmesini sağlamak görevlerinin tümünü GAPyönetimine devrettiği,

2. maddenin (g) fıkrası ile, yol, su, elektrik, kanalizasyon ilekonut, sanayî ve ulaştırma hizmetlerini yürütmek,

2. maddenin (h) fıkrası ile, kamu kurum ve kuruluşlarına ilişkinher türlü bina ve tesislerin yapılmasında koordinasyonu sağlamak gibigörevlerinin GAP yönetimine devredildiği, bu görevlerin, yerel yönetimlerinyürütmekle yükümlü oldukları hizmetleri kapsadığı,

2. maddenin (ı) fıkrasıyla verilen Millî Eğitim Bakanlığı veilgili kamu kurum ve kuruluşları ile koordine edilerek halkın tarımsal alan daiçinde olmak üzere her konuda eğitim düzeyinin yükseltilmesinin ve herderecedeki eğitim kurumlarının açılmasını sağlama görevinin de belirtilensakıncaları taşıdığı, bu nedenlerle söz konusu kuralların Anayasa'nın 127., 5.,7. ve 2. maddelerine aykırı bulunduğu savıyla iptali istenmiştir.

Anayasa'nın "Mahallî idareler" başlığını taşıyan 127.maddesininkonu ile ilgili birinci ve ikinci fıkralarında yerel yönetimlerin;il, belediye veya köy halkının yerel ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere,kuruluş esasları yasayla belirtilen ve karar organlara gene yasada gösterilenseçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kama tüzelkişileri olduğu, yerelyönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesineuygun olarak yasayla düzenleneceği öngörülmüştür.

Anayasa, il, belediye ya da köy halkının yerel ortak ihtiyaçlarının,neler olduğunu belirlememiş, bunun saptanmasını yasaya bırakmıştır. Bu durumdayasa kamu yararını gözeterek Anayasa sınırları içinde merkezi yönetimle yerelyönetim arasındaki görev sınırlarını belirleyebilir.

Bir yasanın biçimsel koşullara uygun olarak yapılıp yapılmadığınınsaptanması, genellikle biçime ilişkin hükümlerinde ayrıca yorumlanmasınıgerektirmez. Oysa, içerik yönünden yapılan yargısal denetimde, yasanın aykırıolduğu ileri sürülen Anayasa maddelerinin ve bu maddelerle ilişkisi bulunanAnayasa ilkelerinin de geniş bir yorumlama süzgecinden geçirilmesizorunludur.Özellikle yasanın, Anayasa'nın ruhuna aykırı olduğu ileri sürülüyorsa, bu kezsayıları sınırlı bir kaç Anayasa madde ve ilkesinin değil, Anayasa'nın tümününyorumlanması gerekir. Yapılan bu düzenlemenin, yerel yönetimleri ortadankaldırma ya da tümüyle etkisiz kılma amacına yönelik olmadığı açıktır. Yalnızbelli bir süre için kimi görev ve yetkiler bu KHK ile kurulan bu merkezîyönetim birimine bırakılmıştır. Bu durumun, devletin, "Cumhuriyeti vedemokrasiyi korumak,kişileri ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak" amacınatersdüştüğünü ileri sürmek gerçekçi bir yaklaşım olarakdeğerlendirilemez.

Sosyal devlet, devletin sosyal barışı ve sosyal adaleti sağlamakamacıyla sosyal ve ekonomik yaşama eylemli biçimde elatmasını geçerli vegerekli gören bir devlet olarak tanımlanabilir. GAP Bölge Kalkınma İdareTeşkilatının kurulması, bu açıdan değerlendirildiğinde, Anayasa'nın 2.maddesine aykırılıktan söz edilemez.

Anayasa'nın 5. maddesi, devlete bir düzenleme işlevi yüklemiştir.Bu maddeyle güdülen amaç, "kişinin özgürleştirilmesi"dir. Bunusağlamak için Anayasa'da, adı söylenmese de çağdaş gelişmeyle tutarlı bir aşamaöngörülmüştür. Devlet, kişiyi her yönden özgür kabul etmekle kalmayacak,onuözgür insan halinegetirecek olan ortamı ^aratmak iun, ne kadar engel varsa laldırarak etkisini, gücünü bu yolda kullanacaktır." 1982 Anayasasıdadevleti, "...kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti veadalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayansiyasal, ekonomik vesosyalengelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevi varlığının gelişmesi için gereklişartları hazırlamaya çalışmak"la görevlendirmiştir. Bu nedenlerle 388sayılı KHK'nin inceleme konusu hükümlerinde Anayasa'nın 5. maddesine aykırılıkbulunmamaktadır.

Anayasa'nın 7. maddesindeki "Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."biçimindeki hüküm, genel nitelikte bir kuraldır. Anayasa'nın 91. ve 121. maddeleriyle-167.maddesinin ikinci fıkrasındaki özel kurallar gözönünde tutularakdeğerlendirilmelidir. 1982 Anayasasının 8. maddesinde yürütmenin de görevolmaktan öteye bir yetki olma gücüne de kavuşturulduğuna ilişkin gerekçesigözönünde tutulduğunda incelenen kuralın Anayasa'nın 7. maddesine de aykırı biryanı bulunmadığı ortaya çıkmaktadır.

Kaldıki, 388 sayılı KHK, yerel yönetimlerin yasal yetkilerine sonvermemekte, bunların yeterli malî olanakları ve teknik kadrolarının bulunmamasıgibi nedenlerle yapamadıkları plân ve alt yapı gibi hizmetlerin, kurulanbuörgüt tarafından yerel yönetimlere herhangi bir yük getirilmeden yapılmasınıöngörmektedir. Zira, olağan durumda belediyeler, hali hazır harita, imar plânıve uygulama imar plânı, yol, kanalizasyon, içme suyu gibi alt yapıhizmetlerini, malî güçleri ve teknik kadroları yeterli ise kendileriyapabilecekleri gibi İller Bankası'na yetki vererek ve borçlanarak dayaptırabilmektedirler.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtı'nın, açıklanan bir çok konuilebirlikte sözü edilen hizmetleri de, hiç bir karşılık almadan ve borçlandırmadanyapmak ve bölgeyi kalkındırmak için kurulduğu görülmektedir. Bu durum yerelyönetimlerle işbirliğini engellememektedir. Kurulan örgütle Anayasa'nın"Ekonomik Hükümler" Bölümünün "plânlama" ile ilgili 166.maddesindeki"Ekonomik,sosyal, kültürel kalkınmayı, özellikle sanayi ve tarımın yurt düzeyinde dengelive uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm vedeğerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını plânlamak, bu amaçlagerekli teşkilâtıkurmak Devletingörevidir." kuralı uygulamayageçirilmektedir.

Bu nedenle, ileri sürüldüğü gibi, 388 sayılı KHK'nin dayanağınıoluşturan yetki yasalarında, belli bir bölge için de olsa yerel yönetimleringörev ve yetkilerinde değişiklik yapmayı olanaklı kılacak herhangi bir hükümolmadığısavı da gerçekçi görülmemektedir.

Bir bölgeyi ilgilendiren büyük ve çok yararlı bir projeningerçekleştirilmesi için uygulamada birlik ve bütünlüğü sağlamak amacıgüdülmektedir.

388 sayılı KHK'nin 2. maddesinin (a), (b), (c), (g), (h), ve (ı)bentlerine ilişkin Anayasa'ya aykırılık savları bu nedenlerle yerindebulunmamıştır.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHÎN ve AhmetN. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

2- (f) Bendinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Bubentte, "Nazım ve uygulama imar plânları ilerevizyonlarının tamamını veya bir kısmını plân değişikliği dahil ada ve parselbazına kadar yapmak veya yaptırmak" da GAP Bölge Kalkınma İdaresiTeşkilatı'nın görevleri arasında sayılmıştır.

Bu kuralın, yerel yönetimlerin görevine bir tür elatma sayılarak,Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülmekte ve bu nedenle yukarda belirtilen (f)bendininiptali istenmektedir.

İmar plânlarında Bakanlığın yetkisini düzenleyen 3194 sayılı Yasa'nın9.maddesinde "... birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imarplânlarınınveya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanıbulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imâr veyerleşme plânlarının tamamını veya bir kısmını,ilgili belediyelere veya diğeridarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya,yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onayla maya. Bakanlığın yetkili olduğuvurgulanmış, 20.6.1987 tarih ve 3394 sayılı Yasa'yla bu maddeye eklenendördüncü fıkra ile de "Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında dagerekli görülen hallerde 3030 sayılı kanun'a tâbi belediyeler dahil, imar plânıhususunda belediyelere verilen bütün yetkiler Başbakanın onayı ile geçiciolarak Bayındırlık ve İskân Bakanı'na verilebilir Bu durumda Bakan; bölge çevredüzeni plânları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutlarıiçindeki çevre düzeni nazım ve uygulama imar plânlan ile revizyonlarını,tamamen veya kısmen p!ân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'senyapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler buşekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde hertürlü revizyon ve değişiklikler de aynı usule yapılabilir" hükmü yürürlüğekonulmuştur. Görülüyor ki merkezî yönetime başka yasalarla da benzer yetkilerverilmiş bulunmaktadır.

Bu hizmetler, bölgedeki alt yapının gerçekleştirilmesinisağlayacak olan faaliyetleri kapsamaktadır. Yukarıda da değinildiği üzere,yerel yönetimlere bir yük veborç getirmeden yapılacak işler olup, o yöreyikalkındırma faaliyetlerinin bir bölümünü oluşturmaktadır. Her yönü ile kamuyararına uygun bulunduğa kuskusuzdur. Nazım ve uygulama imar plânları ve buplânlan tamamlayacak parselasyon plânları yapılmadan inşaatlarabaşlanamayacağı, hedeflenen yatırımların gerçekleştirilemeyeceği açıktır.

Bu nedenle Anayasa'ya aykırılık, yoktur.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, Ahmet N.SEZER ve Güven DİNÇER bu görüşe katılmamışlardır.

3- (j) Bendinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Bu bent, "Başbakanlıkça bu konuda verilecek diğer görevleriyapmaktır." biçimindedir. Yetki devri niteliğinde olduğu öne sürülen bubentten, Başbakan'ın her istediği işi yaptırabileceği anlamı çıkarılamaz. 388sayılı KHK'de sayılan ve açıklanan hizmetlerin eksiksiz yapılmasını sağlamayayönelik bulunan bu kuralla uygulamada ortaya çıkabilecek duraksamalarınBaşbakanlık'ça verilecek direktiflerle giderilmesi amacı güdüldüğüanlaşılmaktadır. Bu bakımdan, 2. maddenin (j) bendini yetki devri olarakanlamak doğru değildir. Bu nedenle, bu bent hükmü Anayasa'nın 7. maddesineaykırı bulunmamıştır.

Necdet DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU,Mustafa ŞAHİN ve Ahmet N. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

F. 388 Sayılı KHK'nin "Kuruluş" Başlığını Taşıyan 3.Maddesinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

1- Dava dilekçesinde söz konusu 3. maddenin ikinci fıkrasında"GAP İdaresi2. maddede belirtilen hizmetleri yürütmekle görevli veyetkilidir" denilerek ve merkezî yönetimlerin yetki alanları dikkatealınmadan bu hizmetlerin tümünün GAP İdaresince yapılacağının vurgulandığıileri sürülerek düzenlemenin bu nedenle Anayasa'ya aykırı olduğu savındabulunulmaktadır.

Görüldüğü üzere KHK'nin 2. maddesi, on bentte örgütün görevlerinisaymakta; 3. maddesinin ikinci fıkrasında ise GAP İdaresinin, 2. maddedebelirtilen hizmetleri yürütmekle görevli ve yetkili olduğu açıklığakavuşturulmaktadır. Diğer bir anlatımla, 2. madde yapılacak hizmetleri belirlemekte,3. maddenin ikinci fıkrası ise 2. maddede sayılan hizmetleringerçekleştirilmesinde GAP İdaresi Başkanlığı'nın görevli ve yetkili olduğunuhükme bağlamaktadır.

Anayasa'nın 127. maddesinde sözü edilen yerinden yönetim ilkesi,yerel yönetimlerin tüzelkişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçmehakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç anaöğeden oluşur. Yukarıda da değinildiği gibi, 388 sayılı KHK, sözü edilenöğelerden hiç birini hedef almamakta, bir değişiklik yapmamaktadır. Kalkınmahedefli yapılacak yerel hizmetler için de bu idarelerden aynî ve nakdî birkarşılık isteneceğine ilişkin bir hüküm kararnamede bulunmamaktadır. Bu durum,yasal bir düzenlemeye dayanmaktadır.

Temel ilkeleri, tek başlarına soyut birer kavram olarak ele alıpbunlara kendiliğinden, öznel tanımlamalar vermek doğru bir Anayasa yorumuolmaz. İster 2. maddede, ister 127. maddede, ister Başlangıçta belirtilmişolsun, her temel ilke, Anayasa'nın yapısı içinde yer alan başka ilkelerden ve kurallardanoluşmaktadır. Birlikte düşünülmesi, birlikte yorumlanması gerekir. Günümüzdekamu hizmetleri, genel yönetim başta olmak üzere, yerel yönetimler ve hizmetyönünden yerinden yönetim kuruluşları tarafından yürütülmektedir. Anayasa'nın123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleri bakımından bir bütün olduğuilkesi getirilmek suretiyle, Türkiye Cumhuriyeti'nin ülkesi ve milletiylebölünmez bütünlüğünün de bir sonucu olarak, idarenin yerine getirdiği çeşitligörevlerle bu görevleri yerine getiren kuruluşlar arasında birliksağlanmaktadır. Anayasa ile güdülen ana amaç, Başlangıç'ta, belirtildiği gibi,Türk Ulusu'nun sürekli varlığı ve çağdaş uygarlık seviyesine ulaşmasıbiçimindedir. Bu ana amaca varılmasını engelleyebilecek ya da yozlaştırabileceknitelikte hiçbir hak ve özgürlüğün Anayasa'da tanınmadığı, daha açık biranlatımla, bu amacın Anayasa'nın tüm yapısına ilke ve kurallarıyla ruhunaegemen olduğu tartışma götürmeyen bir gerçektir.

Bu nedenle davacının ikinci fıkranın, Anayasa'nın 127. maddesineaykırı olduğu savı da yerinde görülmemiştir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN ve AhmetN. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

2- 3. maddenin üçüncü fıkrasını oluşturan "GAP İdaresiningörev alanına giren konularda 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 3194 sayılı İmarKanunu ile diğer kanunların ilgili idarelere verdikleri imar ve alt yapıya dairhak ve yetkiler bu İdareye devredilmiş sayılır" kuralının Anayasa'yaaykırılığı ileri sürülerek iptali istenmektedir.

GAP bölgesindeki yerel yönetimlerin, yürürlükteki yasalardaöngörülen kimi görev ve yetkileri, geçici bir süre için ve gerçekleşmesindekamu yararı olduğunda kuşku bulunmayan bir projenin sonuçlandırılması amacıylamerkezî yönetime bağlı bir kuruluşa devredilmiştir. Diğer bir anlatımla,yukarıda da değinildiği gibi, 388 sayılı KHK yönünden yerel yönetimler hedefalınmamıştır. Ancak Güneydoğu Anadolu Projesinin gerçekleştirilmesine yönelikbir düzenlemeden, dolaylı olarak etkilendikleri varsayılsa bile, plânlanankalkındırma projelerinden ötürü, bu yönetimler hiç bir borç altınasokulmamakta, hizmetin tek elden yapılmasının, salt verim ve uyumu sağlamakamacı taşıdığı görülmektedir.

Yukarıda, dava konusu Kararnamenin 2. maddesinin (f) bendinde;nazım ve uygulama imar plânları için yapılan açıklama, 3. maddenin üçüncüfıkrası için de geçerlidir.

Bu nedenle Anayasa'nın 127. maddesine aykırılık savı yerindedeğildir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, Ahmet N.SEZER ve Güven DİNÇER bu görüşe katılmamışlardır.

G. 388 Sayılı KHK'nin 9. Maddesinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Dava dilekçesinde anılan KHK'nin dava konusu 9. maddesiyle ilgiliolarakyer alan sav özetle:

KHK'nin 9. maddesine göre GAP İdaresi Başkanlığı'nın her türlügiderleri, Kamu Ortaklığı Fonu ile Toplu Konut Fonu'ndan karşılanacaktır.Ayrıca, bu idareye ayrılacak ödenekler Bakanlar Kurulunca tesbit edilecektir.Buna göre bütçe yapılacak ve bu bütçe Başbakan veya görevlendireceği Bakanınonayı ile yürürlüğe girecektir. GAP İdaresi'nin bütün giderleri devlet tarafındankarşılanacaktır. Bu giderler bütçe dışına çıkarılamaz.

Anayasa'nın 161. maddesi; devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağımöngördüğü gibi, Anayasa'nın 163. maddesi de harcama sınırını genel vekatmabütçelerle verilen ödeneğin göstereceğini, bu sınırın Bakanlar Kurulu kararıile aşılabileceğine ilişkin bütçelere hüküm konulamayacağını, bütçe değişiklikyetkisinin KHK ile verilemeyeceğini bildirmektedir. Yasama organının temelgörev ve yetkisi içinde olan işlemlerin KHK ile Bakanlar Kurulu'na devredilmesive özel olarak Başbakan ya da görevlendireceği Bakanın onayı ilegerçekleştirilmesi Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerine aykırı bulunduğundan,KHK'nin 9. maddesinin iptali gerekir, biçimindedir.

KHK'nin 9. maddesinde geçen "... Fon..."la ilgili11.1.1985 günlü, Esas: 1984/6,Karar: 1985/ l sayılı Anayasa Mahkemesi kararında"Fon terimi çeşitli anlamlarda kullanılmakla beraber, genel olarak,belirli, bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış olan ve gerektiğindekullanılmak üzere bir hesapta tutulan parayı ifade etmektedir. Daha teknik birdeyişle fon, genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özelliği olan bazı devletgörevlerinin yürütülmesi ve gerçekleştirilmesi maksadıyla bütçeden veya bütçedışı yasal imkânlarla teminolunan para ve kıymetlerdir." denildikten veAnayasa'nın 161. maddesinin üçüncü ve 167. maddesinin ikinci fıkralarıbakımından yapılan değerlendirmeden sonra tüm işlemlerin malî mevzuat ve bütçeprosedürü içinde yürütülmesinin güçlüğünden söz edilerek bukonuda fonkurulmasının Anayasa'nın 161. ve 163. maddelerine aykırı görülmediğibelirtilmiştir.

2983 sayılı, Tasarrufların Teşviki ve Kamu YatırımlarınınHızlandırılması Hakkında Kanun'la ilgili 18.2.1985 günlü, Esas:1984/9, Karar:1985/4sayılı Anayasa Mahkemesi kararı ise şu gerekçelere dayanmaktadır :

"Yürütülmesi amaçlanan hizmetin gerektirdiği süratli kararalma ve harcamaların zamanında yapılması zarureti, ihtiyaçların sınırlarınıaşmamak kaydıyla genel ve katma bütçeler dışında fon tesisini zorunlu kılar.

2983 sayılı Kanun, istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesisuretiyle tasarrufları teşvik ederek sağlanacak ek finansman kaynakları ilekamu yatırımlarını süratle gerçekleştirmeyi amaçladığına göre ... Anayasa'nınanılan maddesindeki özel usuller arasında mütalaa ve kabul etmek gerekir."

Yine, Serbest Bölgeler Kanunu'na ilişkin 6.10.1986 günlü, Esas:1985/21, Karar:1986/23sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, 10.6. 1985 günlü 3230sayılı, Tanıtma Fonu Teşkiline ve 7.11.1985 günlü, 3238 sayılı Savunma SanayiiGeliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığının Kurulmasına Dair Kanunlarhakkında açılan iptal davaları sonunda verilen kararlarda, anılan fonların daAnayasa'ya uygun olduğu sonucunu çıkarmaya elverişli ifadeler kullanılmıştır.

Bu kararlarda "Kalkınma plânları ilgili yatırımlar veya biryıldan fazla sürecek iş ve hizmetler" kavramına gelecek yıllara geçiciyüklemeler kavramından farklı bir yorum getirildiği görülmektedir. Ayrıca,"Anında karar alıp sür'atle harcama yapma ve ek finansman sağlamazorunluluklarını giderebilecek, bütçenin sınırlı ve kısıtlı olanakları vekendine özgübürokrasisi içinde çözümlenemeyecek yahut uzun sürede zorluklaçözülecekönemli sorunlara tez elden köklü ve kalıcı çözümler" getirebilmegibi, yeni bir kavram da maddeye eklenerek ona yeni bir anlam kazandırılmıştır.

Anayasa'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "Kanun,kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir." biçimindeki kuralın malîdenetim bakımından Sayıştay'ın tek yetkili organ olmadığını vurguladığıgözönüne alınmak gerekir. Bu bakımdan, Güneydoğu, Anadolu Projesi'nin kalkınmaplânı ve programları çerçevesinde "bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler"den olduğu ve 388 sayılı KHK'nin 9. maddesine göre GAPİdaresi'nin hertürlügiderlerinin Toplu Konut Fonu ile Kamu Ortaklığı Fonu'ndankarşılanacağının belirtilmişolmasının "Kanunla konulmuşbirözel usul"niteliğini taşıdığı kabul edilmelidir.

Bütçe prensiplerinin mutlak olmadığı, kimi olağanüstü işlerinbaşarılması, sürekli yüklenimlere girişilebilmesi için belirli bir hizmete,belirli bir gelir karşılık gösterilerek yıllara dağılmış carî yüklemeleregirişilebileceği, bunun için yasada da açık bir kuralın bulunmasının gerektiğikuşkusuzdur.

Aslında, doğru olan, ödenek ayırmama ve genellik ilkelerinintamamen uygulanabilirliği bulunmadığı gibi kötüye kullanıldığı da görülmekte,yeniden yapılanma için, halkın yaşama koşullarının geri olduğu, uygarlıkolanaklarından yoksun bulunduğu gözetildiğinde kimi idarî ve malî önlemlerebaşvurmak zorunluluğu açıktır. Gelecek yıllan kapsayacak işleri başarabilmekiçin ödenek ayırmama ilkesinden ayrılmak, kimi işlere bir kısım gelirleriayırarak gelecek yıllarda da sürecek çalışmalara girişmeye zorunlulukduyulmaktadır.

Görülüyor ki, 1982 Anayasası'nın 161. maddesinin üçüncü fıkrası,bir yıldan fazla sürecek kalkınma plânlan ile ilgili yatırımlarla, bu plânlardayer almasa da bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için, genel bütçeninkatı kurallarından uzaklaşıp özel süre ve yöntemler konulmasını amaçlamıştır.Kaldıki 9. madde ile herhangi bir fon kurulmayıp GAP İdaresi giderlerininkurulmuş iki fondan karşılanacağı yolunda hüküm getirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle KHK'nin 9. maddesi, Anayasa'nın 161. ve163.maddelerineaykırı değildir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN ve AhmetN. SEZER bu görüşe katılmamışlardır.

IV- SONUÇ:

27.10.1989 günlü, 388 sayılı "Güneydoğu Anadolu Projesi BölgeKalkınma İdaresi Teşkilatının Kuruluş ve Görevleri Hakkında KanunHükmündeKararname"nin;

A- Başlangıcında dayanılan 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı YetkiYasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 1.2.1990 günlü, Esas: 1988/64, Karar1990/2sayılıkararıyla iptal edilmesiyle dayanaksız kalmadığına veincelemenin içerikyönünden sürdürülmesine, Yekta Güngör ÖZDEN,Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, MustafaŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

B- Başlangıcında dayanılan yetki yasalarının kapsamı içindebulunduğuna, Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve Ahmet N.SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

C- Düzenlediği konuların ivedilik ve zorunluluk öğeleriniiçerdiğine, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, SelçukTÜZÜN ve Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

D- 1. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Necdet DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, MustafaŞAHİN ve Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

E- 2. Maddesinin:

1- (a), (b), (c), (g), (h) ve (ı) bentlerinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, YılmazALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN ve Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

2- (f) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, Ahmet N.SEZER ve Güven DİNÇER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

3- (j) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Necdet DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, MustafaŞAHİN ve Ahmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

F- 3. Maddesinin:

1- İkinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN veAhmet N. SEZER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

2-Üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN,Ahmet N. SEZER ve Güven DİNÇER'in karşıoyları ve oyçokluğuyla,

G- 9. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE,Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN ve Ahmet N. SEZER'inkarşıoyları ve oyçokluğuyla,

17.7.1990 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/l

Karar Sayısı: 1990/21

27.10.1989 günlü, 388 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin"Amaç"başlıklı 1. maddesi; Güneydoğu Anadolu Projesi kapsamına girenyörelerin süratle kalkındırılması, yatırımların gerçekleştirilmesi için"plan, altyapı, ruhsat, konut, sanayi, maden, tarım, enerji, ulaştırma VEDİĞER hizmetleri yapmak veya yaptırmak, yöre halkının eğitim düzeyiniyükseltmek için gerekli tedbiri almak veya aldırmak, kurum ve kuruluşlararasındaki koordinasyonu sağlamak üzere" Başbakanlığa bağlı hükmişahsiyeti haiz ve onbeş yıl süreli Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınmaİdaresi Teşkilatı'nın kuruluş ve görevlerine ilişkin esasların düzenlenmesinibu Kanun Hükmünde Kararname'nin amacı olarak belirlemektedir.

Anılan maddede, Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresiTeşkilatı'nın yapmak veya yaptırmakla yükümlü kılındığı hizmetler sayılırken"ve diğer hizmetleri" yapmak veya yaptırmaya yönelik bir ibareye deayrıca yer verilmiştir.

388 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Görev"başlığını taşıyan 2. maddesi ise, "a-ı" bentlerinde, GüneydoğuAnadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatı'nın görevlerini belirginbiçimde ve somut olarak sıraladıktan sonra, "j" bendiyle,"Başbakanlıkça bu konuda verilecek" diğer görevlerin yapılmasını daaynı Teşkilatın görevleri arasında göstermiştir.

Bu durumda, 388 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesindesözü edilen "diğer hizmetler"in, 2. maddesinin "j" bendiuyarınca Başbakanlıkça belirlenerek Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınmaİdaresi Teşkilatı'na görev olarak verilecek hizmetlerle ilgili olduğunda vedoğrudan doğruya bu hizmetleri kapsadığında kuşku bulunmamaktadır.

Anayasa'nın "Merkezi İdare" başlıklı 126. maddesinin,kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok iliiçine alan merkezi idare teşkilatı kurulabileceğini, bu teşkilatın görev veyetkilerininyasayladüzenleneceğini öngören son fıkrası buyruğu karşısında, 388 sayılı KanunHükmünde Kararname'nin 1. ve 2. maddelerinin söz konusu hükümlerinin"kanunla düzenleme" kavramıyla uyum içinde bulunduğu söylenemez.Gerçekten 1. ve 2. maddelerin açık ifade ve içeriklerine göre, GüneydoğuAnadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatı'na verilecek "diğer"hizmetler ve görevler yasayla düzenlenmemekte, doğrudan "Başbakanlıkça"belirlenmektedir. Böylece, Anayasal buyruğa aykırı olarak yetki devrine yolaçıldığı da açıkça gözlenmektedir.

1961 Anayasası'nda olduğu gibi 1982 Anayasası'na göre de yürütmeorganı, ancak, Anayasa'ya ve yasalara uygun olarak kullanılabilen türevsel vebağlı bir düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Anayasa'nın yasayladüzenlenmesini öngördüğü bir konuyla ilgili düzenleme yetkisinin Başbakanlığabırakılması bu bakımdan Anayasa'nın 7., 8. ve 126. maddeleriylebağdaşmamaktadır.

388 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin dava konusu 1. maddesiyle2. maddesinin "j" bendi hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmeyençoğunluk kararına yukarıda açıklanan nedenlerle katılmamaktayım.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/1

Karar Sayısı: 1990/21

Her bölümünde kullanmak zorunda kaldığım karşıoylarımıngerekçelerini karardaki sıraya uygun olarak açıklamadan önce, görüşlerimleçelişmeyen ve kararın yanlışlığını vurgulayan öbür karşıoylara katıldığımıbelirtirim.

A. Hiçbir kimsenin ya da organın Anayasa'dan kaynaklanmayan biryetkiyi kullanamayacağı kuralı özde, yasama, yürütme ve yargı organlarının ulusadına kullandıkları egemenliğin geçerlik koşuludur. Anayasa'nın öngörmediği birgörevi üstlenmek ya da yetkiyi kullanmaya kalkışmak, hukuksal yönden tümüylegeçersiz, sonuçları ancak kendini görevli ya da yetkili sananı, bu savla eylemegirişeni bağlar ve yalnız onu sorumlu kılar. Anayasa Mahkemesi'nin işlevi,Anayasa'nın 146-153. maddeleriyle 2949 sayılı kuruluş yasasında ve 2820 sayılıSiyasal Partiler Yasası'nın kimi maddelerinde sayılmakla birlikte yalnızbunlardan oluşmamaktadır. Gerçekte, adında "mahkeme" sözcüğü debulunsa genelde bir mahkeme değil, özgün bir "anayasa yargısı-anayasayauygunluk denetimi" organı olan Anayasa Mahkemesi, ulustan Anayasa ilealdığı yetkiyi yine ulus adına kullanarak işlevini yerine getirirken Anayasa'yıyorumlamaya yetkili tek organdır. Yorumu, değerlendirmeleri, Anayasa'nın amacauygun biçimde yaşama geçmesini sağlar. Aykırılıkları saptayıp önlemesi,uygunluğun gerçekleşmesi içindir. Boşlukları doldurmak, hukukun evrenselkurallarına, özellikle insan hak ve özgürlüklerine uygun yasal düzenlemelereönem vermek, hukukun üstünlüğü ilkesiyle özetlenen hukuk devletinin, çağdaşdemokrasinin gerçekleşmesine yöneliktir. Bu ideali yüce tutacak duyarlık veözen, sorumluluğu onurlandıran, soylu bir çabadır. Özlenen, devlet organlarıarasında yararlı işbölümü ve işbirliği yoluyla uyumlu çalışmayı kurmaktır. Bubağlamda görevi, zorunlu ise "iptal" kararı vererek hukuk devletinigüçlendirmek, hukukdışılıkları önlemek, zorunlu değilse "red" kararıvererek hukuka uygunluğu doğrulamaktır. Siyasal ya da başka bir neden değil,yalnızca hukuksal ve anayasal gerekler kararların dayanağı olur, böyleceAnayasa'nın bağlayıcılığı, üstünlüğü, önceliği sağlanır. Anayasa'nın 11.maddesini sağlıklı kılmak Anayasa Mahkemesi'nin başlıca görevi sayılmalıdır.Hukukun üstünlüğü, demokrasinin özetle tanımı anlamındadır. Hukuksal güvenceyi,yargı bağımsızlığını, yargı güvencesini kapsadığı gibi insan haklarına dayanansaygın hukuk devletinitüm nitelikleriyle içerir. Sosyal hukuk devletinin uymak,korumak ve güçlendirmek zorunda bulunduğu ilkelerle bunların kaynağı olanhukuk-adalet temelinin gözetilmesini gerektirir. Kişisel dokunulmazlığın,sağlıklı yaşam hakkında savunmaya, tüm temel hak ve özgürlüklerdenolabildiğince yararlanmaya değin devlet katında değer taşıdığı, yargıdenetiminin geçerli ve gerçek olduğu düzen, hukukun üstünlüğüyle kurulur.Hukukun üstünlüğü, yalnızca yasa devletinden hukuk devletine geçişi değil,hukuka aykırılıklara karşı hukuk içinde savaşımı anlatır. Sonsözün hukukta,denetimlerde, yargıda olduğu bir aydınlığı amaçlar. Günümüzde simge durumunagelen bu ilkenin her yadsınışı, savsaklanışı yeni bir hukuksuzluğun nedeniolur. Bu ilkeyi andlardan (Anayasa mad. 81 ve 103) yaşama geçirmek, bu ilkeyekarşıtlığıAnayasa'ya aykırılık nedenleri arasına almak Anayasa Mahkemesi'ninyükümlülüğüdür. Yasama organını, yürütme organını denetleyecek etkinliktetutmak, Anayasa'ya uygunluk ölçülerinde gözetilecek başlıca durumlardanbiridir. TBMM. çoğunluğunun da her istediği şeyi yapabileceğini sanmak, ulusalistenci (millî iradeyi) yanlış anlamaktır. TBMM. nin özgürü (takdir) hakkıAnayasa ile sınırlıdır. Hukuk dışı karar ve yasa, hukuk devletinin bozuluşuanlamındadır. Hukukun üstünlüğüne saygı, devletin saygınlığının koşulu olarakalınmadıkça aykırılıklar doyurucu düzeyde önlenemez.

Anayasa Mahkemesi 1.2.1990 günlü, Esas 1988/64, Karar 1990/2sayılıkararıyla 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı Yetki Yasası'nı oyçokluğuyla iptaletmiştir. Anılan bu karara karşıoy kullananlar, ilgili durumlarda aynıgörüşlerini yineleyebilirler ama inceleme konusu ayrı ise (önceki karar yetkiyasasına ilişkindi,şimdiki KHK. ye ilişkindir) önceki karan geçersiz kılma,ortadan kaldırma biçiminde, görüşleri yineleme görünümünde oy kullanamazlar.Tersine tutum, Anayasa'nın 153. maddesinin son fıkrasını oluşturan,"Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazete'de hemen yayımlanır ve yasama,yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileribağlar." içerikli kurala aykırıdır.

İncelenen 388 sayılı KHK. nin başlangıcında açıkça, 3268, 3347,3479 ve 3569 sayılı Yetki Yasalarına dayanıldığı belirtilmiştir. AnayasaMahkemesi'nin iptal ettiği 3479 sayılı Yetki Yasası kendinden önceki YetkiYasalarıyla sonraki Yetki Yasası'nın varlığını doğrudan ilgilendirmektedir.

3268 sayılı Yetki Yasası'nın süresi 18.3.1988 de bitmektedir(madde 4-5). 3347 sayılı Yetki Yasası maddelerdeki değişikliklerden başkakendisi için bir süre öngörmemiş, 4. maddesiyle 3268 sayılı Yetki Yasası'nınsüresini31.12.1988'ekadar uzatmıştır. 3479 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle de3268 ve 3347 sayılı yetki Yasalarının süreleri31.12.1990'a kadar uzatılmıştır.Bu Yasa'nın Anayasa Mahkemesi'nce iptaline ilişkin karar 21.4.1990 günlü ResmîGazete'de yayımlanmış ve yasama organınayeni bir düzenleme yapması için de süreverilmemiş olduğuna göre 21.4.1990'da 3268 ve 3347 sayılı Yetki Yasalarınınsüreleri ortadan kalmıştır. Artık 3479 sayılı Yetki Yasası yürürlükte olmadığıiçin 3268 ve 3347 sayılı Yetki Yasalarının sürelerinin uzatılması söz konusuolmadığı gibi 3347 sayılı Yetki Yasası'yla 31.12. 1988'e kadar uzatılan sürenin21.4.1990'dan sonra geçerli olması olanaksızdır. 1.6.1989 günlü, 3569 sayılıYetki Yasası bir süre içermediğinden, 3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptalindensonra 3268 ve 3347 sayılı Yetki Yasalarına 31.12.1988'den sonrası içinuygulanma yeteneği kazandırmamıştır. Bu durumda21.4.1990 dan sonra 388 sayılıKHK. nin yasal dayanaktan yoksun kaldığı kuşkusuzdur. Çoğunluk görüşü de bunakabul etmekte,tersini ileri sürememektedir. Ancak, bu olguya karşın, KHK'ninyürürlükte olduğunu savunmaktadır. Çelişki ve yargıdaki yanlık, aykırılık daburadadır.

Anayasa Mahkemesi, 335 sayılı KHK'yi 3268 ve 3347 sayılı YetkiYasalarının kapsamı dışında kaldığı için iptal etti (8.2.1989 günlü, Esas1988/38, Karar 1989/7sayılı Karar Resmî Gazete 3.5.1989, Sayı 20157). YineAnayasa Mahkemesi, 347 sayılı KHK'yi 16.5.1989 günlü, Esas 1989 / 4,Karar1989/23sayılı kararıyla, 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamıdışında kalması nedeniyle iptal etti (Resmî Gazete, 8.10.1989, sayı 20306).KHK'nin yetki yasasına dayanmadığını saptayarak iptal etmek, o KHK için yetkiyasasının bulunmadığını kabul etmektir. Demek ki, yetkinin yokluğu, KHK'niniptalini gerekli kılmaktadır. Yetki Yasası iptalle "yok" olduğuna,daha açık bir anlatımla, iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasındanbaşlayarak yürürlükten kalktığına göre, bu yetki yasasına dayandığı başlangıcındaaçıklanan KHK de bu tarihte dayanaktan yoksun kalmıştır. Somuta indirgenirse,388 sayılı KHK,21.4.1990'da geçerliğini yitirmiş sayılmalıdır. KHK'niniçeriğinin, anlam ve amacının hiçbir önemi yoktur. Kaynak ve dayanakyoksunluğu, temelin yıkılışı öncelik taşımakta, hukuksal sağlık içerikten, amaçve kapsamdanönce gelmektedir. Bu, Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğününbenimsenmesinin sonucudur. Yetki yasasına dayanmayan KHK'nin iptal edilmesiyle,Anayasa'nın 153. maddesinin son fıkrasına göre, yetki yasasının iptalindensonra ona dayanan KHK'nin de iptal edilmesi arasında bir değişiklik yoktur.Aksi takdirde yetki yasasının iptalinin hiçbir anlamı kalmaz. Olmayan, kalmayanyetkiye dayanılamaz. Dayanak ortadan kalkınca dayanan da ortadan kalkar. Kaynağınolmadığı yerde ürünün, ana-babanın olmadığı zaman çocuğun olamayacağı gibi.Kendisinin varlık nedeni olan yetki yasasının iptal edilmesine karşın, iptalkararının yayımından sonra da KHK'yi yürürlükte görmek hukuksal gerekleritersine çeviren sakıncalı bir varsayımdır.

Anayasa'nın 153. maddesinin beşinci fıkrasını oluşturan"iptal kararlarının geriye yürümeyeceği" kuralının ayrık durumlarıolduğu gibi, 3479 sayılı Yasa'nın iptaliyle 388 sayılı KHK'nin yürürlüktekalmayacağı, iptal kararının geriye yürümesi değil, iptalin olağan, doğal hattâzorunlu sonucudur. Burada önceki bir olaya, kazanılmış hakka uygulanma durumusüz konusu olmayıp varlık öğesiyle ilgili bir özellik vardır. Karara geçtiğigibi düşünülürse hiç iptal kararı verilemez. Kaldıki 21.4.1990'dan öncegeçersiz sayılması da istenmemektedir. Bu tarihten sonrası, geriye yürümeengeli içinealınamaz. Yetki Yasası'nın iptalinden sonraki tarihten başlayarakKHK'yi yürürlükten kaldırma, geriye değil, ileriye dönüktür. Her olay günündekiduruma göre değerlendirilir. KHK'nin incelenme gününde dayandığı yetki yasasıyoksa, KHK yürürlükte kalamaz. Neden-varlık öğesinden yoksun bir hukuksal yaşamsöz konusu olamaz. Anayasa Mahkemesi, hukuksal kargaşayı önlemek için"yok" ve "kendiliğinden yürürlükten kalkma" yerine, açılanbir dava sonucunda "dayanaktan yoksun kalmaları nedeniyle iptali"karar vermelidir. Yetki yasası bulunmadığına göre, dava konusu KHK'nin içerikyönünden incelenmesinin sürdürülmesine karşıyım.

B. incelenen 388 sayılı KHK, öz yönünden, başlangıcındadayanıldığı belirtilen yetki yasalarının kapsamında değildir. AnayasaMahkemesi'ni de bağlayan ve 3.5.1989 günlü, 20157 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan, yukarıda değinilen 8.2.1989 günlü, Esas1988/38, Karar 1989/7sayılıkendi kararında sorun,

"...3347 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle değiştirilen 3268sayılı Yasa'nın"Amaç" başlıklı yeni 1. maddesinde de "Kamu kurumve kuruluşları"n-dan söz edilmekte ve ayraç içindeki kurum ve kuruluşlardışındakilerin kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin konularda düzenlemelerdebulunma için yetki verildiği belirtilmekteyse de, budüzenlemelerin, maddeninbirincitümcesinde yazılı olduğu üzere memurlar ve diğer kamu görevlilerininidarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak amacıyla olacağı"aynı amaçla" sözcükleriyle açıklığa kavuşturulmuştur. Amaç, örgütyapısı değil, çalışanların idarî, malî, sosyal haklarında iyileştirme yapmak vebu amaca uygun düzenlemeleri gerçekleştirmektir. Oysa, 335 sayılı KHK'de bukonulara yer verilmemiştir. Daha başka bir anlatımla, 335 sayılı KHK., 3347sayılı Yasa'nın kapsamadığı yerel yönetimlerin fizikselyapıları, örgüt veorganlarıyla ilgili kuruluşları düzenlemektedir." biçimindeçözümlenmiştir.

Bu belirlemeye göre, çalışanların idarî, malî ve sosyal haklarındaiyileştirme amacı taşımadığı açık olan dava konusu 388 sayılı KHK, dayandığıyetki yasalarının kapsamı dışında kalmaktadır. Her ne kadar 3268 sayılıYasa'nın değişik 2. maddesinin (B) bendinde yer alan "Kamu kurum vekuruluşlarının teşkilâtlarına ilişkin" düzenleme, Bakanlıklara bağlıkuruluşlar kurulmasını da kapsamına almakta isede, Anayasa Mahkemesi'ninyukarıyabir bölümü alınan kararı uyarınca bu kuralın 1. maddede öngörülen amaçtanbağımsız düşünülmesi olanaksızdır. Buradaki amaç, çalışanların yönetsel, akçalıve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak olduğuna göre, bunlardan tümüyledeğişik bir amacı gerçekleştirmek için çıkarılmış olan 388 sayılı KHK'yidayandığı yetki yasalarının kapsamında bulmak güçtür. Anayasa Mahkemesi'ninkararında konu ayrıntılı biçimde açıklandığından zaman ve yer almamak içinyinelemekten kaçmıyorum. 3.5.1989 günlü, 20157 sayılı Resmî Gazete'nin 50-52.sayfalarına gözatmak yeterlidir. Bu nedenle şimdiki karar, bu yönden deyanlıştır.

C. 388 sayılı KHK ivedilik ve zorunluluk öğelerini içermemektedir.Anayasa Mahkemesi'nin 3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptaline ilişkin1.2. 1990günlü, Esas 1988/64, Karar 1990/2sayılı olup21.4.1990günlü, 20499 sayılı ResmîGazete'de yayımlanan kararında "ivedilik" ve "zorunluluk"kavramları yeterince tartışıldıktan sonra öğretide de beğeni toplayanbiruygunlukladeğerlendirilmiştir. Sözünü ettiğim kararda; KHK çıkarılmasının, TBMMtarafından verilen ve ancak "ivedi ve zorunlu" durumlarda, çok uzunolmayan bir sürede kullanılacak bir yetki olduğu, KHK'lerin ivedi ve zorunluolmayan durumlarda kullanılmasının, bu doğrultudaki uygulamaya süreklilik veyaygınlık kazandırılmasının, yasama yetkisinin devri anlamına geleceği veAnayasa'ya aykırı düşeceği açıklanmıştır. Karara göre; KHK ile düzenlenmesiAnayasa'nın 91. maddesi ile yasaklanan konuların yanı sıra, ivedi ve zorunluolmayan konular daKHK'lerle düzenlenemeyecektir. Öyleyse dayandığı yetkiyasasının kapsamı içinde kalsa da bu koşulları taşımayan bir KHK'nin Anayasa'yauygunluğundan söz edilemeyecektir. Kaldıki, Anayasa Mahkemesi'nin yukardadeğinilen kararının gerekçesi ile şimdi incelenen 388 sayılı KHK'nin"Amaç" başlıklı 1. maddesinin içeriğindeki "15 yıl"birlikte ele alındığında 15 yıl hizmet verecek bir örgütün kurulmasınınivedilik taşıdığı savunulamaz. Öncesi olmayan bir yapının, önce düşünülmemişbir durumun sonraki ivedilikle ilgisi olamaz. GAP önce başlamış, KHK sonradançıkarılmıştır. Hız'la, ivedilik, gereklilikle zorunluluk birbirinekarıştırılırken hukuksal ilkeler sarsılmıştır. Anayasa Mahkemesi kararındaöngörülen ivedilik ve zorunluluk, 388 sayılıKHK için -söz konusu değildir.Ulusal yarar, ülke çıkarı, güvenlik gibi kavramlarla, yüce değerlerle, önemlinedenlerle hukuksal gerekler çözülemez. Tersine, tüm sorunlar, hukuk devletindehukuk içinde, hukuksal yöntemlerle, hukuka uygun olarak çözümlenmezse kuşkuyaratır. Anayasa Mahkemesi, 3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptaline ilişkinkararından hiçbir haklı neden yokken, kısa bir süre dönme izlenimi verecek birtutum değişikliğine girmiştir. Hukuksal güvence yönünden bu durumu sakıncalıbuluyorum.

D. 388sayılı KHK. nin 1. maddesi yasayla düzenlenmesi gerekenkonuların KHK ile düzenlenmesinin olumsuz, yeni bir örneğidir. Bu konuda, 335sayılı KHK. nin iptaline ilişkin 8.2.1989 günlü, Esas1988/38, Karar 1989/7sayılıolup3.5.1989günlü, 20517 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ortak karşıoyumuyinelemekle birlikte şu hususları eklemeyi de yararlı buluyorum. Yürütmeorganı, yasama organını KHK'lerle dışlamakta, yasama organının denetimini de,Anayasa'nın 91. maddesindeki "öncelik ve ivedilikle" görüşmebuyruğuna ve Anayasa Mahkemesi kararlarının öngördüğü amaca karşın, olanaksızkılmaktadır. Sözde kalan hukuk devleti ile demokrasi, ulusal yaşamı gölgeler.Hukukun üstünlüğüne saygılı, Anayasa'ya içtenlikle bağlı davranışlar rejimigüçlendirir. Bu nedenlerle yasalarla düzenlemeye ağırlık ve öncelik verilmesiaranmalıdır. Maddenin içeriği altyapı ruhsat, konut, ulaştırma sözcükleriylebelediyelerin işlevlerine elatmıştır."...ve diğer..."sözcükleri desınırsız ve belirsizdir.

E. Bu doğrultuda, 388 sayılı KHK. nin 2. maddesinin (a), (b), (c),(f), (g), (h), (ı) ve (j) bentleri Anayasa'ya aykırıdır. Öbür karşıoylardaaçıklandığı gibi, belediyelere özgü iş ve konularda görev ve yetkilere elatma,özel yasalarla belediyelere verilmiş alanlara girme durumları var. BunlarAnayasa'nın 91. maddesi yanında 127. maddesine de aykırıdır. Yerel yönetimlerivesayet altında tutmayı da aşan genişletmeleri uygun bulmak olanaksızdır.Ayrıca Başbakanlıkça verileceği söylenen ve yasalarla bağdaşıp bağdaşmayacağıbelirsiz görevlerinyerine getirilmesinin de anayasal dayanağı yoktur. Başbakanya da Başbakanlık, son yıllarda, buralar yetkilendirilir, buralara dayanılır,buralar işin içinde olunur ya da adları anılırsa her şey geçerli olurmuşçasınasık sık yetkilendirilmekte, düzenlemelerde yeralmaktadır. Başbakan ya daBaşbakanlık, anayasal dayanağı bulunmadıkça devreye sokulup yetkili kılınmaklageçerlik sağlanamaz. Anayasa'nın üstünde bir güç olmadığı gibi içinde deAnayasa'ya aykırı bir konum -bu konuda- yoktur. Düzenleme, Anayasa'nın 2., 7.,8. ve 126. maddelerineaykırıdır.

F. 388 sayılı KHK. nin 3. maddesinin;

1- İkinci fıkrası, yerel yönetimlerin yetkilerine ve görevalanlarına elatan 2. maddeyle bağlantısı yüzünden aynı nedenlerle Anayasa'yaaykırıdır.

2- Üçüncü fıkrası da, yasa konusu durumları KHK'yle düzenlediğiiçin Anayasa'ya aykırıdır. Kaldıki, imar ve alt yapı sorunlarını iller içindebelediyelerin yetkileri kapsamından çıkarmanın hiçbir haklı nedeni de yoktur.

G. 388 sayılı KHK'nin 9. maddesi, daha önce "fon"larkonusunda Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında açıklanan, katıldığımgerekçelerle, kullandığım karşıoylardaki görüşlerim nedeniyle Anayasa'nın363.ve163. maddelerine aykırıdır. 12.11.1987 günlü, 19632 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan 19.3.1987 günlü, Esas1986/5, Karar 1987/7sayılı Anayasa Mahkemesikararı, şimdiki karşıoyum için bir dayanaktır. Anayasa'nın 161. maddesi, fonkurmaya olanak vermediği gibi, Anayasa'nın 163. maddesinin bütçelerdedeğişiklik yapmak için Bakanlar Kurulu'na KHK düzenlemeyetkisini yasaklamasıdavacının aykırılık savını doğrulamaktadır. Bütçenin GAP'la ilgili ödeneğininBaşbakan ya da görevlendireceği Bakanın (uygulamada Devlet Bakanı) onayı ileaşılması Anayasa'nın belirtilen kurallarına ters düşmektedir. Bütçede birhizmete ayrılmış belirli bir ödeneğin KHK'yle fon kurularak artırılması uygunkarşılanamaz. Fon'lar da kimi KHK'ler gibi anayasal sorun oluşturmaktadır.Anayasa Mahkemesi, Anayasa kurallarının bağlayıcılığında, yürütme organınakolaylık ya da kamu yararı gibi özel düşüncelereve soyut kavramlara dayanaraködün vermemelidir. Öncelikli ve önemli olan demokrasilerde özgün ve üstün yeriolan, yasamaorganının işlevlerine elatılmasının, onun yetkilerinin kısıtlanıpdevredilmesini önlemektir. Yürütme organının düzenlemelerindeki aykırılık vesakıncaları hoşgörüyle karşılamak, yasama organını gözardı etmektir. Yasamaorganı, yürütme organının etkinliğine bırakılamaz. Devlet, yalnız iktidar ya daTBMM olmadığı gibi TBMM de yalnız çoğunluktan oluşmaz. Gelişmişliğin,uygarlığın, ekonomik kalkınmadan, savaş gücünden daha önemli göstergesidüzeyine gelen "hukukun üstünlüğü" ilkesi, hukuka uygunluktan başkaşeyin gözetilemeyeceğini öngördüğünden Anayasa kuralları değişmedikçe uygulamaişlerliği, kimi kolaylık ve yararlar nedeniyle fon yönetimiizlenemez. Bu konudaAnayasa Mahkemesi'nin Tanıtma Fonu'na ilişkin 24.2.1987 günlü, Esas 1985/2,Karar 1987/6 sayılı kararıyla (Resmî Gazete 12.11.1987-19632), Savunma SanayiiFonu'na ilişkin 5.5.1987 günlü, Esas 1986/l, Karar 1987/10 sayılı kararındakikarşıoyumu (ResmîGazete 21.11.1987-19641) yinelerim.

Özetle açıklanan bu nedenlerle karara karşıoy kullanıyorum.17.7.1990.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/l

Karar Sayısı: 1990/21

Anayasanın 7. maddesi yasama yetkisinin, Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilemezliğikuralını getirmiştir. Anayasa Mahkemesinin E: 1988 / 64, K: 1990/ 2 sayılıkararında belirtildiği gibi, yasama yetkisi genel ve aslî bir yetkidir, buyetkiTBMM'neaittir devredilemez. KHK'ler Anayasanın 87. ve 91. maddesine veunsurları Anayasaca belirlenen yetki yasalarına göre çıkarılırlar,yayımlandıkları gün TBMM'ne sunulurlar, TBMM'nin iradesine göre biçimlenirler.Bu açıdan bağlı yada türevsel bir yetkinin kullanılması yoluyla hukuksal yaşamıetkilerler. Esas olan yasama yetkisinin TBMM tarafından kullanılması yürütmeninAnayasa ve yasalara göre görev yapmasıdır. KHK'nin çıkarılması, TBMM tarafındanverilen ve ancak "ivedi ve zorunlu" durumlardaçok uzun olmayan birsürede kullanılacak bir yetkidir. Yasama yetkisinin devri anlamındakullanılmamalıdır.

Anayasa Mahkemesince, yetki yasasının Anayasaya aykırı bulunarakiptali durumunda, yetki yasasına göre iptalden önce çıkarılan KHK'lerinyaşamını devam ettirip ettiremeyeceği ilk sorun olarak ortaya çıkmaktadır.Anayasanın 153. maddesindeki, "iptal kararları geriye yürümez" kuralıesas alınarak, Anayasa Mahkemesinin, Anayasaya aykırı bularak iptal ettiği biryetki yasasına göre, iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından önceçıkarılan KHK'lere iptal hükmünün etkisi olmadığı, yetki yasasının genel düzenleyicibir yasa olmaktan çok sadece KHK'nin hukuksal yaşama geçişi için gerekli olduğusöylenebilirse de, bu görüş, KHK'lerin yasaya bağlı, türevsel niteliklerineuygun düşmemektedir. KHK'nin, yasama işlevini temsil eden bir yetki yasasınadayanması ve ona bağlı olması karakteristiğini belirler. Bu açıdan, AnayasaMahkemesince, Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilen yetki yasasına göreçıkarılan KHK'ler, iptal hükmüyle Anayasal dayanaktan yoksun kalırlar. Halbukiher KHK, yürürlükte bulunduğu sürede bir yetki yasasına dayanması, hukuksalyaşamını, yetki yasasıyla birlikte devam ettirmesi gerekir. Ancak yetki yasasıiptaledilen KHK'ler, iptal ya da itirazyoluyla dava açılmadığı süreceyürürlüklerini devam ettirirler. Çünkü, Anayasaya aykırılık savlarınıinceleyerekkarar vermek, Anayasa Mahkemesinin yetkisidir. Anayasa Mahkemesibukonuda karar verinceye kadar yasaya göre bireysel işlem niteliğindeki KHK'lerinhukuksal geçerlikleri devam eder.

Anayasa Mahkemesi, KHK'yi, Anayasaya göre denetlerken, önce,dayandığıyetki yasasının Anayasaya uygunluğunu ve Anayasaya göre bulunması zorunluunsurları içerip içermediğini arayacaktır. Anayasal unsurları açısından noksangörülerek Anayasaya aykırılığı nedeniyle iptal edilen bir yetki yasasınınvarlığı durumunda Anayasa Mahkemesi Yargıcı, önce Anayasanın, bağlayıcılığı veüstünlüğü ilkesini belirleyen 11. maddesini dikkate alacak, daha sonraAnayasanın 138. maddesindeki "Hâkimler, ... Anayasaya, kanuna ve hukukauygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm verirler." hükmü ile, 153.maddenin son fıkrasındaki "Anayasa Mahkemesi kararları, ... yasama,yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileribağlar." kurallarını sürekli gözönünde tutacaktır. Çünkü, iptalkararlarını geriye yürümez kuralı, Anayasa Mahkemesinin verdiği iptalkararlarıyla oluşan "Anayasaya aykırılık yargısının" geçmişikapsamasını engellemez.

Anayasa Mahkemesi, Anayasaya aykırı bulunarak iptal ettiği biryetki yasasına göre, iptalden önce çıkarılan KHK'yi de, yetki yasasınabağlılığınedeniyle iptal etmelidir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 3479 sayılı Yetki Yasasınıniptalinden önce, bu yetki yasasına göre çıkarılarak, 6.11.1989 tarihindeyürürlüğe giren, 388 sayılı KHK'nin öncelikle bu yönden iptali gerektiği oyuile verilen karara karşıyım.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/l

Karar Sayısı: 1990/21

3268, 3347, 3479 ve 3569 sayılı Yetki Kanunları'na dayanılarak6.11. 1989 günlü Resmî Gazete'de yayımlanan 388 sayılı, Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtının Kuruluş ve Görevleri Hakkında KanunHükmünde Kararname'nin 1. maddesi ile 2. maddesinin a, b, c, f, g, ı, ve jfıkraları, 3. maddesinin iki ve üçüncü fıkrasıyla 9. maddesinin Anayasa'nın 2,5, 7, 91, 123, 126, 127, 161 ve 163. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptalinekarar verilmesi istenmiştir.

Sözü edilen KHK'nin "amaç" başlıklı 1. maddesindeGüneydoğuAnadolu Projesi kapsamına giren yörelerin süratle kalkındırılması, yatırımlarıngerçekleştirilmesi için çeşitli iş ve hizmetleri yerine getirmekle görevliBaşbakanlığa bağlı, tüzelkişiliği olan ve 15 yıl süreli Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtı adı altında bir kuruluş oluşturulduğuanlaşılmaktadır.

2. maddesinde, bu kuruluşun Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep,Mardin, Siirt ve Şanlıurfa illerini içine alan bölgeyi kapsadığı belirtilirken,görevleri de tek tek sayılmaktadır.

3. maddenin, birinci fıkrasında 388 sayılı KHK ile kurulanteşkilâtın, Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek Kurulu ile Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP İdaresi) ndan oluşacağı hükmebağlandıktan sonra ikinci fıkrasında 2. maddede belirtilen hizmetleri buidarenin yerine getireceğine işaret olunmaktadır. Son fıkrada da GAPİdaresi'nin görev alanına giren konularda 1580 sayılı Belediye Kanunu ile 3194sayılı İmar Kanunu ve diğer kanunların ilgili idarelere verdikleri imar vealtyapıya dair hak ve yetkilerin de bu idareye devredilmiş sayılacağıbelirtilmektedir.

3347 sayılı Yasa'yla değişik 3268 sayılı Yetki Yasası'nın süresini31.12.1990 tarihine kadar uzatan 12.10.1989 günlü ve 3479 sayılı yasa, AnayasaMahkemesi'nin 1.2.1990 gün ve Esas:1988/64, Karar: 1990/2sayılı kararıylaAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiştir."...Anayasa ya aykırı biryetki yasasına dayanılarak çıkarılmış bir KHK'nin de kendisi içerik yönündenAnayasa'ya aykırı bir hüküm taşımasa bile Anayasa'ya aykırı sayılması gerekir.Aksi halde, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün ötesinde bir yetki devrigerçekleşmiş olur" (Özbudun, S. 200). Gerçekten, kökeninde Anayasa'yaaykırı olduğu kabul edilen bir yasanın dolaylı da olsa ileriye dönükuygulamasının sürdürülmesini hukuka uygun bir davranış olarak savunmak çokgüçtür. Yasalar, Anayasa'ya aykırı olamayacağına göre, Anayasa Mahkemesi'ninkararıyla Anayasa'ya aykırılığı ve neticelen gayrımeşru olduğu tescil edilenmetin artık pozitif hukuk sistemine dahil bir yasa değildir. Bu nedenle,başkaca bir koşul aranmadan 388 sayılı KHK'nin öncelikle bu sebepten iptaligerekir.

KHK çıkarma yetkisi, yetki yasasının kapsamı ile sınırlıdır.Anayasa'nın 91 / 2. maddesiyle KHK'nin yetki yasasında belirlenmesi istenilenamaç, ilke, kapsam ve süre kuralları soyut kavramlardır. Bu soyut kavramlar,yetki yasasıyla somutlaştırılmakta dolayısıyla bu yetki yasasına dayanılarakçıkarılan KHK'lerin sınırları da somutlaşmış olmaktadır. Anayasa Mahkemesi'ninyerleşmiş içtihatlarında da "uygulayıcıların kişisel görüşveanlayışlarınagöre genişletilebilecek, öznel yorumlara elverişli, bu nedenle de keyfiliğe dekvarabilir çeşitli ve aşamalı uygulamalara yol açacak genel kavramlar"ınkesin ve keskin çizgilerle belli edilmesi, sınırlanması üzerinde durularakAnayasa'nın istisnai durumlar için öngördüğü bir yetkinin genelleştirmeye veözelleştirmeye elverişli bir duruma getirilmesine izin verilemeyeceğivurgulanmıştır. Bu itibarla, 12.3.1986 günlü ve 3268 sayılı Yetki Yasası'ylaonun süresini uzatan 9.4.1987 günlü ve 3347sayılı Yasa'dan 2 sene 7 ay sonraçıkarılan 388 sayılı KHK'nin sözü edilen Yasalardan kuvvet alıp alamayacağınıkuşkuyla karşılamak gerekir. Çünkü bu yetki yasaları çıkarıldığı tarihte GAPİdaresi belki de hayal dahi edilmemiştir.

Anayasa Mahkemesi bir kararında, aynen: "3347 sayılı Yasa'nın1. maddesiyle değiştirilen 3268 sayılı Yasa'nın 'amaç' başlıklı yeni 1.maddesinde kamu kurum ve kuruluşlarından söz edilmekte ve ayraç içindeki kurumve kuruluşlar dışındakilerin kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin konulardadüzenlemelerde bulunma için yetki verildiği belirtilmekteyse de, budüzenlemelerin, maddenin 1. tümcesinde yazılı olduğu üzere memurlarve diğerkamu görevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmakamacıyla olacağı 'aynı amaçla' sözcükleriyle açıklığa kavuşturulmuştur. AMAÇÖRGÜT YAPISI DEĞİL, çalışanların idarî, malî, sosyal haklarında iyileştirmeleryapmak ve bu amaca uygun düzenlemeleri gerçekleştirmektir . . . yerelyönetimlerin fiziksel yapıları, örgüt ve organlarıyla ilgili kuruluşları 3347sayılı Yasa'nın kapsamı dışındadır ... böyle olsaydı esasen kamu kurum vekuruluşu içinde olan Kamu İktisadi Teşebbüsleri yasada ayrıcabelirtilmezdi..." (8.2.1989), Esas:1988/38, Karar: 1989/7, RG: 3.5.1989,S. 50) denilmekte ve dolayısıyla bu yasaya dayanılarak memurlar ve diğer kamugörevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarına ilişkin olanların dışında,ayrıca kamu tüzelkişiliği kurulamayacağı ve yerel yönetimlerle ilgilidüzenlemeler yapılamayacağı vurgulanmıştır.

Bu itibarla, Anayasa'nın iç çelişkilerinden, soyut ve saklı kurallarındanyararlanılarak dar ve keyfi yorumlarla yetki kanununun sınırlarını aşan vedolayısıyle yasallık ilkesini hiçe sayan bu uygulama karşısında davanın kabulügerekirken aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılmadım.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/l

Karar Sayısı:1990/21

12.3.1986 tarihli 3268 sayılı,9.4.1987tarihli 3347 sayılı,12.10.1988 tarihli 3479 sayılı ve 1.6.1989 tarihli 3569 sayılı yasalarınverdiği y etkiyedayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca Güneydoğu Anadolu ProjesiBölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtı kurulması 27.10.1989 tarihindekararlaştırılmış ve dava konusu 388 sayılı KHK 6.11.1989 günlü, 20334 sayılıResmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Adı geçen yetki yasaları,birbirinden bağımsız niteliğe sahip değildirler. Bunlardan 3268 sayılı olanıana düzenlemenin yapıldığı 3347 sayılı ve 3479 sayılı olanlar da ona göndermedebulunarak bazı değişiklikler yapan ve yetki süresini uzatan yasalardır. 3569sayılıYasa yetki süresi ile ilgili bir düzenleme içermemektedir.Yetki süresineilişkin son düzenleme 3479 sayılı Yasa ile yapılmış olup, bu yasa daha önceçıkarılmış bulunan 3347 sayılı Yasa'nın 31.12.1988 tarihine kadar tanıdığısüreyi, 31.12.1990 tarihine kadar uzatmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin 21.4.1990 günlü, 20499 sayılı ResmîGazete'-de yayımlanan 1.2.1990 günlü, Esas 1988/64, Karar 1990/2 sayılı kararıile 388 sayılı KHK'nin dayandığı 3479 sayılı yetki yasası iptal edilmiştir.

Bu yasanın iptali ile ortaya çıkan durumun 388 sayılı KHK'ninAnayasal denetimini ne yönde etkileyeceğinin, öncelikle saptanmasıgerekmektedir. Anılan yasanın Anayasa Mahkemesi'nce iptali, 388 sayılı KHK'yiyasal dayanaktan yoksun bırakmıştır. Dava konusu KHK'nin sebep unsuru3479sayılı Yasa'nın verdiği yetkidir. Bu yasa iptal edilince 388 sayılı KHK'ninçıkarılmasına neden olan sebep öğesi ortadan kalkmıştır.

Anayasa'nın 87. ve 91. maddeleri uyarınca KHK'lerin,"konu" ve "amaç"ının yetki yasalarıyla belli edilmesigerekmektedir. Yetki Yasası'nın iptali KHK'yi konu ve amaç bakımından dadayanaksız bırakmaktadır.

Yetki Yasası ile KHK arasında sıkı bir bağ mevcuttur. Kararnameyasa gücünü, Anayasa'ya göre dayandığı yetki yasasına uygun olduğuvar-sayıldığı için kazanmaktadır.

Konu ve amaç yönünden Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişbir yetki yasasına göre anayasal denetimin yapılması olanaksızdır.

KHK "yasa gücünü" yetki yasasından aldığına göreAnayasa'ya aykırılığı saptanmış bir yetki yasasına dayanan KHK'nin yasa gücünüsürdürdüğü söylenemez.

3479 sayılı Yetki Yasası'nın iptaline ilişkin kararda; KHKçıkarılmasının, TBMM tarafından verilen ve ancak "ivedi zorunlu"durumlarda çok uzun olmayan bir sürede kullanılacak bir yetki olduğu, KHK'lerinivedi ve zorunlu olmayan durumlarda kullanılmasının, bu doğrultudaki uygulamayasüreklilik ve yaygınlık kazandırılmasının, yasama yetkisinin devri anlamınageleceği ve Anayasa'ya aykırı düşeceği açıklanmıştır. Bu açıklamaya göre; ivedive zorunlu olmayan konular KHK'lerle düzenlenemeyecek,dayandığı yetki yasasınınkapsamı içinde kalsa da bu koşulları taşımayan bir KHK'nin Anayasa'ya uygunluğukabul edilemeyecektir.

Anayasa Mahkemesi personelle ilgili düzenlemeleri"ivedi" çözümügereken "zorunlu" konulardan saymamıştır.

Uzun bir süre içerisinde, yetki alman konulardaki düzenlemelerinbitirilmemişolması da işin ivedi ve hemen yerine getirilecek türden olmadığınıgöstermektedir.

"Bir yetki yasasının yetki verdiği konularda ivedi ve zorunlubir durum yoktur" yargısına vardıktan sonra "aynı yetki yasasınadayanılarak çıkarılmış bir KHK'nin düzenlediği alanlarda ivedi ve zorunlu birdurum vardır" denemez.

Yetki yasasının bu gerekçe ile iptali başka bir koşul aranmaksızınona dayalı KHK'nin de aynı gerekçe ile iptalini gerektirir.

Yetki yasasında ya da bu yasaya dayanılarak çıkarılan KHK'dekonunun sürate ihtiyaç gösterdiğinin açıklanması yeterli değildir. Onunniteliğinin de bunu zorunlu kılması gerekmektedir. İncelenmekte olan KHKyönünden bu tür bir ivedilik ve zorunluluk yoktur.

Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, KHK çıkarmahususunda Bakanlar Kurulu'na yetki veren yasada çıkarılacak KHK'nin amacı,kapsamı ve ilkelerinin gösterilmesi zorunludur. Buna koşut olarak çıkarılacakKHK'nin de belirtilen amaç, kapsam ve ilkelerle sınırlı bir düzenleme içereceğiaçıktır. Aksi halde verilen yetkiyi aşan bir düzenleme yapılmış olacağından hemyetki yasasına hem de Anayasa'ya aykırılıktansöz edilebilecektir.

KHK'nin dayanağını oluşturan yetki yasalarında, verilen yetkininamacı örgüt yapısı değil çalışanların idarî, malî, sosyal haklarındaiyileştirme yapmak ve bu amaca hizmet ettiği ölçüde de ve kamu vekuruluşlarının teşkilâtlarında gerekli düzenlemeleri gerçekleştirme olarakbelirtilmiştir.

Bu belirlemeye göre, çalışanların idarî, malî ve sosyal haklarındaiyileştirme yapma amacı taşımadığı açık olan dava konusu 388 sayılı KHK,dayandığı yetki yasalarının kapsamı dışında kalmaktadır.

Belirlenen nedenlerle 27.10.1988 günlü, 388 sayılı "GüneydoğuAnadolu Projesi Bölge Kalkınma Teşkilâtının Kuruluş ve Görevleri Hakkında KanunHükmünde Kararname"nin başlangıcında dayanılan 12.10.1988 günlü, 3479sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 1.2.1990 günlü, Esas1988/64,Karar 1990/2sayılı kararıyla iptal edilmesiyle dayanaksız kaldığı;başlangıcında dayanılan yetki yasalarının kapsamı içinde bulunmadığı;düzenlediği konuların ivedilik ve zorunluluk öğelerini içermediği kanısındaolduğumdan incelemenin içerik yönünden sürdürülmemesi,maddelerin Anayasa'yauygunluk denetimine geçilmeksizin davakonusu KHK'nin iptaline karar verilmesi görüşüile sayın çoğunluğun bu konudaki kararına kararma katılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/1

Karar Sayısı: 1990/21

388 sayılı KHK'nin Anayasa'ya Aykırılık Nedenleri:

388 sayılı KHK'nin Anayasa'ya aykırılık nedenleri KHK'nin tümü vekimi maddelerinin içeriği yönünden olmak üzere iki bölümden oluşmaktadır.

A. KHK'nin Tümü Yönünden:

l. Anayasa'nın yasa ile düzenleneceğini öngördüğü konuların, yasailedüzenlenmesi zorunludur; KHK ile düzenlenmez.

Anayasa'nın 123. maddesinde "İdare, kuruluş ve görevleriylebir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır.

Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulur.",

126. maddesinin 3. fıkrasında ise "Kamu hizmetleriningörülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezîidare teşkilâtı kurulabilir. Bu teşkilâtın görev ve yetkileri kanunladüzenlenir."denilmektedir.

KHK'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinin incelenmesinden,Güneydoğu Anadolu Projesi kapsamına giren yörelerin süratle kalkındırılması,yatırımların gerçekleştirilmesi için çeşitli iş ve hizmetleri yerine getirmeklegörevli Başbakanlığa bağlı, tüzelkişiliği olan ve onbeş yıl süreli GüneydoğuAnadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtı adı altında bir kuruluşoluşturulmaktadır.

2. maddede, bu kuruluşun Adıyaman, Diyarbakır, Gaziantep, Mardin,Siirt ve Şanlıurfa illerini içine alan bölgeyi kapsadığı belirtilirken, görevleride tek tek sayılmaktadır.

3. maddenin, birinci fıkrasında 388 sayılı KHK ile kurulanTeşkilâtın, Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek KuruluileGüneydoğu Anadolu ProjesiBölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP İdaresi)'nde oluşacağı hükmebağlandıktan sonra ikinci fıkrasında 2. maddede belirtilen hizmetleri buidarenin yerine getireceğine işaret edilmektedir. Son fıkrada da GAP İdaresiningörev alanına giren konularda 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 3194 sayılı İmarKanunu ile diğer kanunların ilgili idarelere verdikleriimar ve altyapıya dairhak ve yetkilerin bu idareye devredilmiş sayılacağıbelirtilmektedir.

Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında "Türkiye BüyükMillet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisiverebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklarveödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.Bunagöre sıkıyönetim ve olağanüstü durumlar dışında KHK ile düzenlenemeyecek biryasak alan oluşturulmuştur. Ancak Anayasa yalnızca yasa ile düzenlenmesiniistediği bu alanlar dışında, kimi maddelerindeki konuların da yasa ile düzenlenmesiniöngörmüştür. Anayasa 91. maddesinin 1. cümlesi ile KHK konusunda genel kuralı,2. cümlesi ile genel kuralın genel ayrık durumunu göstermiştir. Yasailedüzenlemeninöngörüldüğü kimi maddeleri ise özel ayrık durumlardır. Yasa ile düzenlenmesiöngörülenkonular Anayasa'ya özel amaçlarla konulmuşlardır. Bu nedenleAnayasa'nın yasa ile düzenlenmesini öngördüğü konuların KHK ile değil, mutlakayasaile düzenlenmesi zorunludur.

Anayasa'nın belli konuları yasa ile düzenlemesini (öngörmesi)zorunlu kılması, bu hususların KHK'lerle düzenlenemeyeceği anlamına gelir.Tersine bir anlayışın kabulü durumunda Anayasa'ya göre yasama organının yapmasıgereken bir hukuksal işlem yürütme organı tarafından yapılmış olacaktır. Buise, Anayasa'nın 6. maddesinde yer alan "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." diyen hükmüne ve 7.maddedeki yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırıdır. Yine böyle biranlayışın "Başlangıç"ta belirtilen "Kuvvetler ayrımının Devletorganları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devletyetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir işbölümü veişbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu"ilkesine ve 11. maddedeki Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesine deters düşeceği açıktır.

2. KHK'nin dayanağını oluşturan yetki yasasının Anayasa'yaaykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmiş olması 388 sayılı KHK'nin deiptalini zorunlu kılar.

388 sayılı KHK, 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yasaların verdiğiyetkiye dayandığı belirtilerek6.11.1989gününde yayımlanarak yürürlüğekonulmuştur. Fakat, 388 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan 3479 sayılı YetkiYasası, Anayasa Mahkemesi'nin 1.2.1990 gün ve1988/64 E, 1990/2K. sayılı kararıile Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş; iptal karan ise 21.4.1990 günlüResmî Gazete'de yayımlanmıştır.

KHK'nin dayanağını oluşturan yetki yasaları birbirlerindenbağımsız nitelikte değildirler. Ana düzenleme, 3268 sayılı Yasa ile yapılmış,3347 ve 3479 ve 3569 sayılı Yasalar ile bunda içerik ve süre yönündendeğişiklikler yapılmıştır. Yetki süresine ilişkin son değişiklik ise 3479sayıl) Yasa ile yapılmıştır. Bu yasa ile 3347 sayılı Yasanın31.12.1988 gününekadaruzattığı yetki süresi, 31.12.1990gününe kadar uzatılmıştır. Ancak, 3479sayılı Yetki Yasasının iptali, 388 sayılı KHK'yi sebep öğesinden başka biranlatımla yasal dayanaktan yoksun duruma getirmiştir. Öğretide belirtildiğigibi, "Bir yasanın sebep ve saikinden anlaşılması gereken, yasanın konuş sebebi,çıkarılmasında rol oynayan sebep ve amillerdir." KHK'ler içinde geçerliolan bu tanıma göre, 388 sayılı KHK'nin sebep unsuru 3479 sayılı Yasa'nınverdiği yetkidir. Bu Yasa iptal edilmekle 388 sayılı KHK'nin, yürürlüğekonulmasının sebep öğesi ortadan kalkmış, dayanağı kalmamıştır. Çünkü,Anayasa'ya aykırılığı saptanan bir yetki yasasına dayanılarak yürürlüğekonulmuş bir KHK içerik yönünden Anayasa'ya aykırı bir hüküm taş-masa bileAnayasa'ya uygun sayılamaz. Tersine bir düşünce biçimi Anayasa'nın öngördüğüölçünün ötesinde bir yetki devrine olanak vermek anlamına gelir.

Diğer yönden, bir yasa kurak ile bir KHK kuralının Anayasa'yauygunluk denetim biçimleri de farklılık gösterir. Yasanın denetiminde, onunyalnızca Anayasa kuralları karşısındaki durumunun saptanması yeterlidir. KHK'deise öncelikle, KHK'nin dayanağını oluşturan yetki yasası kapsamı içerisindekalıp kalmadığı belirlenir. KHK, yetki yasası kapsamı içersinde görüldüğüdurumlarda, yasadaki gibi Anayasa'ya uygunlukdenetimiyapılır. KHK, yetki yasasıkapsamı içinde değilse (içerik yönünden Anayasa'ya uygun sayılsa bile),öncelikle yetki yasasına ve bu nedenle Anayasa'ya aykırılığı söz konusuolacaktır.

Bu yöntem ise, yetki yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptaledilmemiş olması durumunda geçerli olacaktır. Eğer, KHK'nin Anayasa'ya uygunlukdenetiminin yapıldığı tarihte yetki yasası iptal edilmiş ise, KHK'nin dayanağıgösterilen yasa kapsamı içersinde kalıp kalmadığı konusunda bir incelemeyapılması olanaksızdır. Çünkü Anayasa'ya aykırılık nedeni ile iptal edilmiş biryetki yasasının iptal kararı yokmuşçasına kapsamını belirlemeye çalışmak, büyükbir çelişki oluşturur.

Çoğunluk görüşüne göre, yetki yasasının iptaline ilişkin kararınyürürlüğe girdiği tarihten sonra artık bu yasaya dayanılarak bir KHK yürürlüğekonamayacaktır. Bu durumda iptal kararı, yasadaki yetki süresini kararınyürürlüğe girdiği tarihte sona erdirmekten başka bir hukuksal sonuçdoğurmayacaktır. İptal kararının böyle bir hukuksal etki yaratması çokdoğaldır. Ancak, bundan ibaret değildir. Nasıl ki, bir yasanın AnayasaMahkemesi'nce iptali bu yasa gereğince yürütme organının yürürlüğe koyduğu birdüzenleyici işlemi (örneğin tüzük, yönetmelik) etkiliyorsa, yetki yasasınıniptali de, bu yasaya dayanılarakçıkarılmış olan KHK'yi etkiler. KHK'nin iptaliiçin başvuruda bulunulması durumunda, yetki yasasının iptal edilmiş olması,KHK'nin de iptalini zorunlu kılar. Bu zorunluk, Anayasa'nın 153. maddesindeki"İptal kararlan geriye yürümez." kuralı ile de ortadankaldırılamaz.Çoğunluğun bu anlayışı ile, 21.4.1990 gününde yayımlanarak yürürlüğe giren 3479sayılı Yetki Yasası'nın iptaline ilişkin Anayasa Mahkemesi karan, dava konusu388 sayılı KHK'nin Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapıldığı 17.7.1990 günündebileyürürlükte sayılmayarak geleceğe de etkisi yok edilmektedir.

Çoğunluk kararında, yetki yasası iptal gerekçesinin KHK'ninhukuksal durumunu etkileyeceği; yasanın, Anayasa'nın 91. maddesindeki öğelerdenbirine aykırı olması nedeniyle iptali durumunda KHK'nin iptalinin gerekeceğibelirtilmektedir. Oysa, 3479 sayılı Yasanın iptaline ilişkin kararda yasanınAnayasa'nın 91. maddesine aykırı bulunması da iptal gerekçeleri arasındagösterildiği gibi, yetki yasasının iptalinin KHK üzerinde yapacağı hukuksalsonuçların iptal gerekçesine göre değişebileceği kabul edilemez.

3. 388 sayılı KHK ile yapılan düzenleme dayanağı olarak gösterilenyetki yasalarının kapsamı içersinde kalmadığı gibi amacına da uygun değildir.

Anayasa'nın 91. maddesi 2. fıkrası hükmü gereğince, BakanlarKurulu'-na KHK çıkarabilmesi için yetki veren yasada, KHK'nin amacı, kapsamı veilkelerinin gösterilmesi zorunludur. Bununla, KHK ile yapılacak düzenlemeninyasanın öngördüğü amaç, kapsam ve ilkelerle sınırlı olmasının amaçlandığıaçıktır. KHK ileyasanın belirlediği amaç, kapsam ve ilke sınırlarını aşan birdüzenleme yapılması durumunda yetki dışı bir düzenleme yapılmış olacağındanöncelikle KHK'nin dayanağını oluşturan yetki yasasına ve böylece Anayasa'yaaykırılık söz konusu olacaktır.

388 sayılı KHK'nin 3268, 3347, 3479 ve 3569 sayılı YetkiYasalarına dayanılarak çıkartıldığı belirtilmiştir. Bu yasalardan, 3268 sayılıYasa, ana düzenlemenin yapıldığı yasadır; diğerleri ise, bunda kimideğişiklikler yapan yasalardır. Bu nedenle, 388 sayılı KHK'ninasıl dayanağınıyapılan değişikliklerden sonraki biçimi ile 3268 sayılı Yetki Yasasıoluşturmaktadır. 388 sayılı KHK'nin amacı 1. maddesinde şu şekildegösterilmiştir:

"Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; Güneydoğu AnadoluProjesi kapsamına giren yörelerin süratle kalkındırılması, yatırımlarıngerçekleştirilmesi için plan, altyapı, ruhsat, konut, sanayii, maden, tarım,enerji, ulaştırma ve diğer hizmetleri yapmak veya yaptırmak, yöre halkınıneğitim düzeyini yükseltmek için gerekli tedbiri almak veya aldırmak, kurumvekuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlamak üzere, Başbakanlığa bağlı hükmîşahsiyeti haiz ve onbeş yıl süreli Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınmaİdaresi Teşkilâtının kuruluş ve görevlerine ilişkin esaslarıdüzenlemektir."

3268 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri HakkındakiBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"nun 3347 ve 3569sayılı yasalarla değişik "Amaç" başlıklı 1. maddesinde ise;"Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında müessiriyetiartırmak ve kamuhizmetlerinin düzenli, süratli verimli ve ekonomik bir şekildeyürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idarî, malî, sosyal haklarındaiyileştirmeler yapmak; kamu kurum ve kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı Dairesi,Yasama Organı İdarî Kuruluşları, Genelkurmay Başkanlığı, Millî SavunmaBakanlığı Yargı Kuruluşları ve Sayıştay hariç) kuruluş, görev ve yetkilerinedair konularda aynı amaçla aşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemelerdebulunmak için Bakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisiverilmiştir." denilmektedir.

Buna göre, 3268 sayılı Yasaya dayanılarak çıkarılabilecek KHK'lermemur ve diğer kamu görevlilerini idarî, malî ve sosyal haklarındaiyileştirmeler yapmak amacına yönelik olmak zorundadır. Bu amacıgerçekleştirdiği ölçüde kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş, görev veyetkilerine dair konularda da KHK çıkarılabilecektir.

Anayasa Mahkemesi de 8.2.1989 gün, 1988/38 E, 1989/7K. sayılıkararında 3268 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çıkarılacak KHK'lerin kimikamu kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerine ilişkin konulardadüzenlemelerde bulunabileceğini; ancak bunun, yasanın 1. maddesinin ilktümcesinde yazılı olduğu gibi memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, idarî,malî ve sosyal haklarında iyileştirme yapmak amacıyla olabileceğini belirtmiştir.

3268 sayılı Yasanın 3347 sayılı Yasa ile değişik kapsam belirleyen2 / B maddesinde yer alan "Kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilâtlanmalarına ilişkin olarak" yapılacak düzenleme içersineBakanlıklara bağlı kuruluşlar kurulması da girmekte ise de, bunun yasanın 1.maddesinde öngörülen amaçtan bağımsız olarak düşünülmesi olanaksızdır.

Oysa, 388 sayılı KHK, çalışanların idarî, malî ve sosyalhaklarında iyileştirmeler yapmak amacına yönelik değildir. Diğer yönden KHK ilekararname kapsamına giren iller de yerinden yönetim idarelerine ait pek çokgörev ve yetki merkezi idareye bağlı yeni bir kuruluşa devredilmektedir. 388sayılı KHK'nin dayanağı olarak gösterilen yetki yasalarında ise yerindenyönetim idarelerinin görev ve yetkilerinin merkezi idareye bağlı bir kuruluşadevrikonusunda Bakanlar Kurulu'nu yetkilendiren bir hüküm bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda adı geçen kararında "Ayrıntıve açıklıktaşıması gereken bir Yetki Yasası'nda (kamu kurum ve kuruluşu)ibaresiningenelliği içinde yerel yönetimler düşünülemez." denilerek, sözkonusu yetki yasaları ile yerel yönetimler için Bakanlar Kurulu'na KHKçıkarabilme yetkisi verilmemiş olduğunu saptamıştır. Bu nedenle, 388 sayılı KHKileyerinden yönetim idareleriningörev ve yetkilerine giren kimi konuların başkabir kuruluşa devri, yasaların verdiği yetkinin amaç ve kapsamını aşan birdüzenlemedir. Şu durumda, 388 sayılı KHK ile yapılan düzenleme, dayanağı olarakgösterildiği Yetki Yasalarının KHK'nin kapsamını belirleyen 2. maddesi dışında kaldığıgibi 1. maddesinde öngörülen amacına da uygun değildir. Yasada öngörülen amacauygun olmayan veya kapsam dışı düzenlemeler yapan 388 sayılı KHK dayanağı olanYetki Yasalarına ve Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. Bu nedenle iptaligerekir.

4. 388 sayılı KHK ile yapılan düzenleme "ivedi vezorunlu" konulara ilişkin değildir.

388 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan 3479 Sayılı Yetki YasasıAnayasa Mahkemesi'nin 11.2.1990 gün,1988/6 E, 1990/2K. sayılı kararı ileAnayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmiştir. Kararın gerekçesinde, KKKçıkarılmasının TBMM tarafından verilen ve ancak "ivedi ve zorunlu"durumlarda, uzun olmayan bir sürede kullanılacak bir yetki olduğu, KHK'lerinivedive zorunlu olmayan durumlarda kullanılmasının bu doğrultudaki uygulamayasüreklilik ve yaygınlık kazandırılmasının, yasama yetkisinin devri anlamınageleceği ve Anayasa'ya aykırı düşeceği belirtilmiştir. Buna göre, ivedi vezorunlu olmayan konular KHK'lerle düzenlenemeyecektir. KHK, yetki yasasınauygun görülse de yaptığı düzenleme "ivedi ve zorunlu" bir konudadeğilse Anayasa'ya aykırı olacaktır.

Anayasa Mahkemesi, sözü edilen kararında 3479 sayılı YetkiYasasının Bakanlar Kuruluna yetki verdiği "konular ivedi ve zorunlu"olmadığından ve yasa ile düzenlenmeleri gerekeceği yönünden de Anayasa'yaaykırılığını saptamıştır.

388 sayılı KHK'nin bir an için Yetki Yasası kapsamı içinde kaldığıvarsayılsa bile Yetki Yasası iptal gerekçesi ona dayanan KHK'nin de iptalinizorunlu kılar.

Kaldı ki KHK'nin içeriği de "ivedi ve -zorunlu" birkonuya ilişkin değildir. Çünkü KHK'nin öngördüğü, Başbakanlığa bağlıtüzelkişiliğe sahip ve onbeş yıl süreli Güneydoğu Anadolu Projesi BölgeKalkınma İdaresi Teşkilâtı birden fazla amacı gerçekleştirmek için kurulmuştur.Bu kadaruzun bir süre hizmet verecek ve pek çok amacı gerçekleştirecek biryönetimin kurulmasının "ivedi ve zorunlu" bir durumdan kaynaklandığısavında bulunulamaz. Her ne kadar KHK'de ve gerekçesinde konunun sürate ihtiyaçgösterdiğinden söz edilmekte ise de, bu yeterli değildir. Kararnamenindüzenlediği konunun niteliği böyle bir düzenlemeyi zorunlu kılmalıdır. 388sayılı KHK "ivedi ve zorunlu"birkonuyu düzenlemediğinden Anayasa'-nın91. maddesine aykırıdır.

B. KHK'nin Kimi Maddelerinin İçeriği Yönünden:

1. KHK'nin 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırılık nedenleri:

KHK'nin amacını belirleyen 1. maddesi ile, Güneydoğu AnadoluProjesi kapsamına giren illerin süratle kalkındırılması, yatırımlarıngerçekleştirilmesi için gerekli iş ve hizmetleri yerine getirmekle görevliBaşbakanlığa bağlı, tüzelkişiliğe sahip ve onbeş yıl süreli Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma ve İdarî Teşkilatı isimli bir kuruluş meydanagetirilmektedir. Maddede yerine getirilmesi amaçlanan hizmetler belirtilmişbunlara ek olarak "diğer hizmetleri yapmak ve yaptırmak" ibaresine deyer verilmiştir.

2. maddede de bu kuruluşun içerisine aldığı iller ile görevlerisayılmaktadır. Bu maddede, kuruluşun görevleri tek tek belirtilmiş; bunun yanısıra (j) bendinde, "Başbakanlıkça bu konuda verilecek diğer görevleri deyapmak" da teşkilât görevleri arasında gösterilmiştir.

Buna göre, 1. maddede de sözü edilen "diğerhizmetlerin", 2. maddenin (j) bendi uyarınca "Başbakanlıkça verilecekdiğer görevler" olduğu anlaşılmaktadır.

Oysa, Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında şöyledenilmektedir: "Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamakamacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilâtı kurulabilir. Buteşkilâtın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir." Anayasa'nın 8.maddesindede;Yürütme yetkisi ve görevi'nin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulutarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerinegetirileceğinden söz edilmektedir. Buna göre, yürütme organının türevsel-bağlıbir düzenleme yetkisi bulunmaktadır. Bu nedenle, Anayasa'nın yasa iledüzenlenmesinin öngördüğü bir konu hakkındaki düzenlemeyi bizzat yasanınkendisi tarafından yapılması zorunlu olup bu konunun bir kişi veya kuruluşabırakılması Anayasa'ya aykırılık oluşturur.

KHK'nin 1. maddesindeki "diğer hizmetler" ibaresi ile 2.maddesinin (j) bendinde Teşkilâtın görevleri arasında sayılan"Başbakanlıkça bu konuda verilecek diğer görevlerin" yasa iledüzenleme kavramı içinde düşünülemeyeceği açıktır. Çünkü burada görevi yasasaptamamakta, Başbakanlığa bırakmaktadır. Bu ise Anayasa'nın 7, 8 ve 126.maddelerine aykırıdır.

2. KHK'nin 9. maddesinin Anayasa'ya aykırılık nedenleri:

KHK'nin "Harcamalar" başlığını taşıyan 9. maddesinde"GAP İdaresi Başkanlığının hertürlügiderleri, Kamu Ortaklığı Fonu ileToplu KonutFonundan karşılanır. Bu fonlardan GAP İdaresine ayrılacak ödenekBakanlar Kurulunca tespit edilir.

Buna göre hazırlanacak bütçe, Başbakan veya görevlendireceğiBakanın onayı ile yürürlüğe girer.

İta amiri GAP İdaresi Başkanıdır. Başkan bu yetkisiniyardımcılarına devredebilir." denilmektedir. Maddede GAP İdaresinin hertürlü giderini bütçe dışından Kamu Ortaklığı Fonu ile Toplu Konut Fonundankarşılanacağının belirtilmesi karşısında adı söylenmese de GAP için ayrı bir fonoluşturulduğu göstermektedir.KHK'nin 11. ve 12. maddeleri 9. madde ile birliktedüşünüldüğünde bu görüş güç kazanmaktadır.

KHK ile kurulan GAP İdaresi genel ve katma bütçeli idarelerceolağan olarak yapılacak olan harcamalar ve görevler dışında bir göreve sahipdeğildir. Bu hizmetler için gerekli harcamalar, yıllık bütçelerde tek tekbelirlenebilen ve ödenek tahsisi olanaklı harcamalar niteliğinde olduğundanAnayasa'nın 161. maddesinin 3. fıkrası kapsamına girmezler.

Diğer yönden, özgül amaçlarla kurulan Kamu Ortaklığı Fonu ileToplu Konut Fonlarının yasalarla saptanan kaynaklarının Bakanlar KuruluKararıyla ve bir KHK'ye dayanarak başka bir idarenin kullanımına tahsisedilmesi de yasama yetkisine el atma niteliğindedir.

Anayasa'nın 163. maddesinde "Genel ve katma bütçelerleverilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecekmiktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hükümkonulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklikyapmak yetkisi verilemez." denilmektedir.

Oysa, KHK'nin 5. maddesi ile Bütçenin GAP'la ilgili ödeneğininBaşbakan veya görevlendireceği bakanın onayı ile aşılması ve KHK ile BütçeYasasında değişiklik yapılması olanaklı duruma gelmektedir. Bunun iseAnayasa'nın 163. maddesi ile bağdaşmadığı açıktır.

Yukarıda açıkladığım nedenlerle 388 sayılı KHK'nin iptaligerekeceğinden çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1990/l

Karar Sayısı: 1990/21

Dava konusu KHK'nin 2. maddesinin (F) bendi ile 3. maddesininüçüncüfıkrasında; nazım plân, uygulama plânları ve bunların revizyonlarını adave parsel bazına kadar yapma ve değiştirme yetkisi ile GAP İdaresi'nin görevalanına giren konularda 1580 yılı Belediye Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu vediğer kanunların imar ve alt yapıya ait olmak üzere ilgili idarelere verdiğihak ve yetkilerin bir merkezî idare birimi olarak kurulan Güneydoğu AnadoluProjesi Bölge Kalkınma İdaresi'ne devredileceği öngörülmüştür.

Anayasa'nın mahallî idarelerle ilgili 127. maddesinin birincifıkrasında; mahallî idareler, il, belediye ve köy halkının mahallî müşterekihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve kararorganları kanunla gösterilen ve seçmenlerce seçilerek oluşturulan tüzelkişilerolaraktarif edilmişlerdir. Aynı maddenin beşinci fıkrasında ise, merkezîidareninmahallî idareler üzerinde kanunda belirtilen usûller dairesinde idarîvesayetyetkisine sahip olması öngörülmüştür.

İdari vesayet, merkezi yönetimin vesayet denetimine bağlı kamutüzel kişilerinin icrai nitelikteki karalarını onaylama, reddetme, vazgeçmesınırlı ve istisnaî olarak da belirli bazı konularda karar verme yetkisidir.

Anayasa, merkezî yönetime yerel yönetimler üzerinde Yasa'dabelirtilen esas ve usuller içinde vesayet denetimi yetkisini vermiştir. Vesayetdenetimiile merkezî yönetimlere yerel yönetim yerine geçme ve onun yerinialma yetkisiverilmemiştir.

Nazım plânlar, imar plânları ve uygulama plânları yapma vedeğiştirme yetkisi, temelde belediyelerden başlayarak merkezî yönetimdetamamlanançeşitli düzeyde bir karar verme sürecidir. Bu plânlar, yerelihtiyaçların ve çözümlerin ülke çapında ihtiyaç ve çözümlere uygun olarakmerkezî yönetimin vesayet denetimi yetkilerini kullanarak yerel yönetimlerlebirlikte gerçekleştirdiği siyasal, hukukî ve teknik belgelerdir. Bu belgeler,merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasında anayasal, yasal ve teknik düzeydeişbirliğini ve uyumu gerektiren karmaşık bir yapıdır. Dava konusu KHK hükümleriise bu yapıyı ve anayasa güvencesi altında bulunan yerel yönetimleri yok sayanbir anlayış içindedir. Belediyelere ait olan imarla ilgili yetkiler,Anayasa'nın 127. maddesine aykırı olarak merkezî yönetim birimlerinden birineverilmektedir.

Yukarıda açıklanan sebeplerle Güneydoğu Anadolu Projesi BölgeKalkınmaİdaresi hakkındaki 388 sayılı KHK'nin 2. maddesinin (F) bendi ile 3. maddesininüçüncü fıkrasının iptali gerekeceğinden kararın bu bölümüne karşıyım.