Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1990/20, K.1991/17 Sayılı Karar - 21/06/1991

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1990/20

Karar Sayısı: 1991/17

Karar Günü: 21.6.1991

R.G. Tarih-Sayı :30.09.1992-21361

İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat HalkçıParti) Grubu adına Grup Başkanvekili Hasan Fehmi GÜNEŞ

İPTAL DAVASININ KONUSU : 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı "İdariYargılama Usulü Kanunu'nun bazı maddelerinin değiştirilmesine dair S.4.1990günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., ve 23.maddeleri ile geçici maddelerinde yer alan kimi sözcük ve hükümlerinAnayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerineaykırılığı savıyla İPTALİistemidir.

II- YASA METİNLERİ :

A- 5.4.1990 günlü 3622 sayılı Yasa ile değiştirilen "İdariYargılama Usulü Kanunu"nun İPTALİ İSTENİLEN sözcük ve hükümlerinin yeraldığı yasa kuralları şöyledir.

"MADDE 6.- 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 15inci maddesinin l ve 4 üncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve 4 üncüfıkradan sonra aşağıdaki 5 inci fıkra eklenmiştir.

1. Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse 14 üncümaddenin;

a) 3/a bendine göre adli ve askeri yargının görevli olduğukonularda açılan davaların reddine; İdari yargının görevli olduğu konularda isegörevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönündenreddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine,

b) 3/c 3/d ve 3/e bentlerindeyazılı hallerde davanın reddine,

c) 3/f bendine göre davanın basım gösterilmeden veya yanlış hasımgösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tesbit edilecek gerçek basmatebliğine,

d) 3/g bendinde yazılı halde otuz gün içinde 3 ve 5 inci maddelereuygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak yahut (c) bendindeyazılı hallerde, ehliyetli olan şahsın avukat olmayan vekili tarafından davaaçılmış ise otuz gün içinde bizzat veya bir avukat vasıtasıyla dava açılmaküzere dilekçelerin reddine,

e) 3/b bendinde yazılı halde dilekçelerin görevli idare merciine tevdiine,Karar verilir.

4. ilk inceleme üzerine Danıştay ve mahkemece verilen kararlarakarşı bu maddenin l/c ve l/d bendlerinde yazılı haller dışında; temyiz yolunatek hakim kararına karşı ise itiraz yoluna başvurulabilir.

5. l inci fıkranın (d) bendine göre dilekçenin reddedilmesiüzerine, yeniden verilen dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davareddedilir."

"MADDE 10.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27nci maddesinin 2 nci ve 8 inci fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş vemaddeye aşağıda 12 inci fıkra eklenmiştir.

2. Danıştay veya İdari mahkemeler, İdari işlemin uygulanmasıhalinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve İdari işlemin açıkçahukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçegöstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Bu iki şartın birliktegerçekleşmediği durumlarda yürütmenin durdurulması karan verilemez. Yürütmenindurdurulması kararının gerçekleşmesinde bu iki şartın ne suretle gerçekleşmişolduğunun da açıkça gösterilmesi gerekir.

8. Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davalarınaçılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin vebunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerinidurdurur. Ancak, 26 nci maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılanvergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. işlemden kaldırılandosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannamelerüzerine yapılan işlemlere tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsilişlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir.

12. Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar;Danıştay dava daireleri tarafından verilmişse konusuna göre İdari veya VergiDava Daireleri Genel Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı enyakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakimtarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, çalışmaya ara vermesüresi içinde ise idare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararlara enyakın nöbetçi mahkemeye veya karan veren hakimin katılmadığı nöbetçi mahkemeye,kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde birdefaya mahsusolmak üzere itiraz edilebilir, itiraz edilen merciler, dosyanın kendisinegelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır, itiraz üzerineverilen kararlar kesindir."

"MADDE 16.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 46ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

MADDE 46.- 1. Danıştay dava daireleri ile idare ve vergimahkemelerinin nihai kararlan, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahiDanıştay'da temyiz edilebilir.

2. Danıştay dava daireleri ile idare ve vergi mahkemelerinin nihaikararlan-na karşı tebliğ tarihini izleyen otuz gün içinde Danıştay'da temyizyoluna başvurulabilir."

"MADDE 17.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 48inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir...

MADDE 48.- 1. Temyiz istemleriDanıştay Başkanlığına hitabenyazılmış dilekçeler ile yapılır.

2. Temyiz dilekçelerinin 3 üncü madde esaslarına göre düzenlenmesigereklidir. Düzenlenmemiş ise eksikliklerin onbeş gün içinde tamamlanmasıhususu, karan veren Danıştay veya mahkemece ilgiliye tebliğ olunur. Bu süredeeksiklikler tamamlanmazsa temyiz isteminde bulunmamış sayılmasına Danıştay veyamahkemece karar verilir.

3. Temyiz dilekçeleri, ilgisine göre karan veren mahkemeye,Danıştay veya 4 üncü maddede belirtilen merciilere verilir ve karan verenmahkeme veya Danış-tayca karşı tarafa tebliğ edilir. Karşı taraf tebliğtarihini izleyen otuz gün içinde cevap verebilir. Cevap veren, karan süresindetemyiz etmemiş olsa bile düzenleyeceği dilekçesinde, temyiz istemindebulunabilir. Bu takdirdebu dilekçeler temyiz dilekçesi yerine geçer.

4. Karan veren Danıştay veya mahkeme, cevap dilekçesi verildiktenveya cevap süresi geçtikten sonra dosyayı dizi listesine bağlı olarak,Danıştay'a veya kurula gönderir.

5. Yürütmenin durdurulması isteği bulunan temyiz dilekçeleri,karşı tarafa tebliği edilmeden dosya ile birlikte, yürütmenin durdurulmasıistemi hakkında karar verilmek üzere karan veren mahkemece DanıştayBaşkanlığına, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda; görevlidairece konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurulunagönderilir. Danıştayda görevli daire veya kurul tarafından yürütmenindurdurulması istemi hakkında karar verildikten son tebligat bu daire veyakurulca yapılarak dosya tekemmül ettirilir.

6. Temyiz dilekçesi verilirken gerekli harç ve giderlerintamamının ödenmemiş olması halinde karan veren; mahkeme veya Danıştay dairebaşkanı tarafından verilecek onbeş günlük süre içerisinde tamamlanması, aksihalde temyizden vazgeçilmiş sayılacağı hususu temyiz edene yazılı olarakbildirilir. Verilen süre içinde harç ve giderler tamamlanmadığı takdirde,mahkeme, ilk derece mahkemesi olarak davaya bakan Danıştay dairesi, kararıntemyiz edilmemiş sayılmasına karar verir. Temyizin kanuni süre geçtikten sonrayapılmasıhalinde de karan veren mahkeme, ilk derece mahkemesi olarak davaya bakanDanıştay dairesi, temyiz isteminin reddine karar verir. Mahkemenin veyaDanıştay dairesinin bu kararlan ile bu maddenin 2 nci fıkrasında belirtilentemyiz isteminde bulunulmamış sayılmasına ilişkin kararlarına karşı tebliğitarihini izleyen günden itibaren yedi gün içinde temyiz yolunabaşvurulabilir."

"MADDE 18.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49uncu maddesinin (2) ve (3) numaralı fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmişve maddeye aşağıdaki (6) numaralı fıkra eklenmiştir.

2. Temyiz incelenmesi sonunda karardaki maddi yanlışlıklarındüzeltilmesi mümkün ise kararın düzeltilerek onanmasına karar verilir.

3. Kararın bozulması halinde dosya Danıştay'ca karan verenmahkemeye gönderilir. Mahkeme, dosyayı diğer öncelikli işlere nazaran dahaöncelikle inceler ve varsa gerekli tahkik işlemlerini tamamlayarak yenidenkarar verir.

6. Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarıntemyizen incelenmesinde de bu maddenin 4 üncü fıkrası hariç diğer fıkralarıkıyasen uygulanır."

"MADDE 19.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

MADDE 50.- Temyiz incelemesi sonucunda verilen karar, dosyaylabirlikte karan veren mahkemeye veya Danıştay dairesine gönderilir. Bu karardosyanın Mahkeme veya Danıştay dairesine geldiği tarihten itibaren yedi güniçinde taraflara tebliğ edilir."

"MADDE 20.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 51 incimaddesinin l ve 2 nci fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

1. Bölge idare mahkemesi kararlan ile idare ve vergimahkemelerince ve Danıştay'ca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyizincelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımındanyürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıklarıngöstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararınatemyiz olunabilir.

2. Temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde karar, kanun yararınabozulur. Bu bozma karan, daha önce kesinleşmiş olan mahkeme veya Danıştaykararının hukuki sonuçlarını kaldırmaz."

"MADDE 21.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 52nci maddesinin l inci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

1. Temyiz veya itiraz yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkemeveya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararlarınteminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeyeyetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya itirazı incelemeye yetkili bölgeidare mahkemesince kararverilebilir."

"MADDE 23.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54.üncü maddesinin l inci fıkrasının ilk cümlesi ve (d) bendi ile 2 inci fıkrasıaşağıdaki şekilde ve (4) numaralı fıkranın numarası da (3) olarakdeğiştirilmiştir.

1. Danıştay dava daireleri ve İdari veya Vergi Dava DaireleriGenel Kurullarının temyiz üzerine verdikleri kararlar ile bölge idaremahkemelerinin itiraz üzerine verdikleri kararlar hakkında, bir defaya mahsusolmak üzere kararın tebliğ tarihini izleyen onbeş gün içinde taraflarca;

d) Hükmün esasını etkileyen belgelerde hile ve sahtekarlığın ortayaçıkmış olması,

2. Danıştay dava daireleri ve İdari veya Vergi Dava DaireleriGenel Kurulları ile bölge idare mahkemeleri, kararın düzeltilmesi istemindeileri sürülen sebeplerle bağlıdırlar."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları:

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millidayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2. "MADDE 125.- idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır.

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskeriŞuranın kararlan yargı denetimi dışındadır.

İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimtarihinden başlar.

Yargı yetkisi, İdari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, İdari eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı karan verilemez.

İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansızzararların doğması ve İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.

Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması karan verilmesini sınırlayabilir.

idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."

3. "MADDE 138.- Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar;Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hükümverirler.

Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangibir beyanda bulunulamaz.

Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymakzorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretledeğiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."

4. "MADDE 155.- Danıştay, İdari mahkemelerce verilen vekanunun başka bir İdari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin soninceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derecemahkemesi olarak bakar.

Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarınıve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, İdari uyuşmazlıklarıçözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.

Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf İdari yargı hâkim vesavcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasındanCumhurbaşkanı; tarafından seçilir.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının saltçoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yenidenseçilebilirler.

Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, İdari yargınınözelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına görekanunla düzenlenir."

III- İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, NecdetDARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mehmet ÇINARLI, ServetTÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL veYavuz NAZAROĞLU'nun katılmalarıyla 12.6.1990 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELYENMESİ :

Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, İPTALİistenen yasa maddeleri ile dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri veöteki yasama bel-geleleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:

A- İPTALİ İSTENİLEN KURALLARIN ANLAMI, KAPSAMI VE GETİRDİĞİDEĞİŞİKLİKLER :

İdari Yargılama Usulü Yasası'nda 6.1.1982 günlü, 3622 saydıYasa'yla yapılan DEĞİŞİKLİKLER hakkındaki Anayasa'ya aykırılık savlan ile üçkonuda dava açılmıştır;

1. Danıştay'da ilk ve son derece mahkemesi olarak verilen kararlaraleyhine temyiz yolunun açılması,

2. Yürütmenin durdurulması için aranan yasal koşullarındeğiştirilmesi,

3. Yürütmeyi durdurma kararlarına karşı itiraz olanağınıntanınması,

1- Danıştay'ca ilk derecede verilen kararların temyizi:

İdari Yargılama Usulü Yasası'nda 3622 sayılı Yasa ile yapılandeğişiklik, Danıştay'da ilk derecede verilen kararlar için temyiz incelemesiyolunu getirmiştir.

Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar hakkındatemyiz yolunun açılması için İdari Yargılama Usulü Yasası'nın aşağıdakimaddeleri yeniden düzenlenmiş veya değiştirilmiştir.

a. 3622 sayılı Yasa'nın 6. maddesi ile İdari Yargılama UsulüYasası'nın 15. maddesinin 4 numaralı fıkrası değiştirilmiş ve ilk inceleme üzerineDanıştay'ca verilen kararlara karşı idare ve vergi mahkemeleri kararlarınakarşı olduğu gibi, temyiz yolu getirilmiştir. Bu temyiz incelemesi yoluylaDanıştay dava dairelerininilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşıyine Danıştay'da temyiz edebilme olanağı yaratılmıştır.

b. Yasa'nın 16. ve 17. maddeleri ile İdari Yargılama UsulüYasası'nın "temyiz" ve "temyiz dilekçesi" ile ilgili 46. ve48. maddeleri değiştirilmiş ve yalnızca idare ve vergi mahkemeleri kararlarınakarşı önceden var olan temyiz yolu, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarakverdiği kararlan da kapsamına almış ve bunun sonucu olarak Danıştay'ın kendiiçinde temyiz incelemesi yapmaya yetkili kurulları belirlenmiştir. Buna göre,İdari veya vergi dava daireleri genel kurulları temyiz mercii olarakgörevlendirilmişlerdir.

c. Yasa'nın 18. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın"Kararın bozulması" başlığını taşıyan 49. maddesinin kimi fıkraları,temyiz yolunun açılmasına koşut olarak değiştirilmiş ve maddeye dava konusuedilen 6 numaralı fıkra eklenmiştir. Söz konusu fıkrada; Danıştay'ın ilk derecemahkemesi olarak baktığı davalar hakkında İdari ve vergi dava dairelerikurulunca temyiz incelemesi sonucu verilen kararlar için ilgili davadairelerinin direnme karan veremeyecekleri öngörülmüştür.

d. Yasa'nın 19. ve 20. maddeleri ile değiştirilen İdari YargılamaUsulü Yasası "temyiz üzerine yapılacak işlemler", "Kanunyararına bozma" başlığını taşıyan 50. ve 51. maddeleri ise, Danıştay davadairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlarına karşı açılantemyiz yoluna koşut olarak yeniden düzenlenmektedir.

e. Yasa'nın 21. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın"temyiz veya itiraz istemlerinde yürütmenin durdurulması" başlıklı52. maddesinin l numaralı fıkrası değiştirilmekte daha önce yalnızca alt derecemahkemelerinin verdikleri kararlar için var olan hüküm, bu kez Danıştay'caverilmiş ilk derecede kararların temyizi ile idare ve vergi mahkemelerinceverilmiş olup itiraz yoluyla bölge idare mahkemelerince incelenecek davaları dakapsayacak biçimde genişletilerek düzenlenmiştir.

f. Yasa'nın 23. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın"karar düzeltmesi" başlıklı 54. maddesi değiştirilerek Danıştay davadaireleri ve İdari veya vergi dava daireleri genel kurullarının temyizenverdikleri kararlar ile itiraz üzerine verdikleri kararlara karşıbaşvurulabilecek karar düzeltme yolu düzenlenmektedir.

g. Yasa'nın 27. maddesi ile konulan "Geçici Madde"temyiz ve itiraz konularında getirilen yeni düzenlemelerin eldeki işlere uygulanmasınıve bunların yeni düzene uyumunu sağlama amacına yöneliktir.

2- Yürütmenin durdurulması kararının yasal koşullan:

Yasa'nın 10. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın"Yürütmenin durdurulması" başlıklı 27. maddesinin 2 ve 8 numaralıfıkraları değiştirilmiştir.

Dava konusu edilen 2 numaralı fıkra değişiklikten önce yalnızcaAnayasa'nın 125. maddesinin konuyla ilgili beşinci fıkrasının yinelenmesiniteliğinde olan aşağıdaki metni içeriyordu :

"2- Danıştay veya İdari mahkemeler, İdari işlemin uygulanmasıhalinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve İdari işlemin açıkçahukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, gerekçegöstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler."

Yapılan değişiklikle 2 numaralı fıkraya aşağıdaki tümcelereklenmiştir:

"Bu iki şartın birlikte gerçekleşmediği durumlarda yürütmenindurdurulması karan verilemez. Yürütmenin durdurulması kararınıngerçekleşmesinde bu iki şartın ne surette gerçekleşmiş olduğunun da açıkçagösterilmesi gerekir."

3- Yürütmeyi durdurma kararlarına karşı itiraz:

3622 sayılı Yasa'nın 10. maddesi ile İdari Yargılama UsulüKanunu'nun "yürütmenin durdurulması" başlıklı 27. maddesine 12numaralı fıkra eklenerek İdari yargılama usulünde yeni bir hukuksal kurum olanDanıştay dava daireleri ile idare ve vergi mahkemelerinin yürütmenindurdurulması istemleri hakkında verdikleri kararlara karşı "itirazyolu" öngörülmüştür.

B- ANAYASAYA AYKIRILIK SORUNU : ,

Dava dilekçesinde 3622 sayılı Yasa'yla, İdari Yargılama Usulü Yasası'nın6., 10., 16., 21., ve 23. maddelerinde yapılan DEĞİŞİKLİKLER ile Yasa'yaeklenen geçici maddenin dilekçede belirlenen kimi sözcük ve hükümler yönündenAnayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptalisteminde bulunulmuştur. Kararın (İPTALİ İSTENİLEN KURALLARININ ANLAM VEKAPSAMI ELE GETİRDİĞİ DEĞİŞİKLİKLER) bölümünde açıklandığı üzere Anayasa'yaaykırılık savı ve iptal istemi, kapsadığı üç ayrı konuya göreele alınmıştır.

I- Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşıtemyiz yolunun açılmasının Anayasa'ya aykırılığı sorunu:

a) Anayasa'nın 155. maddesi yönünden inceleme :

Davacı, Anayasa'nın 155. maddesinde açıkça belirtilen Danıştay'ınbir asırdan beri ilk ve son derecede karar veren bir yargı organı olmaözelliğinin korunması gerektiğini, İdari yargılamada tüm yargılama usulükurallarının bu esasa göre düzenlendiğini, Danıştay'ın uzmanlaşmış dairelerinceverilen kararların uzmanı olmayankurullarca incelenmesinin yargılama ve idarehukuku açısından büyük sakıncalar doğuracağını, Danıştay'ın çağdaş doğrultusunuzaafa uğratacağını ve esasen işi yoğun olan Danıştay'ın kendi verdiği kararlariçin temyiz mercii durumuna getirilmesinin Danıştay'ın iş yükünü artıracağınıve yıllarca zaman kaybına neden olacağını ileri sürmüştür.

aa) Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasında;"Danıştay, İdari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir İdari yargımerciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunlagösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar."denilmektedir. Buna göre Danıştay, genelde bir temyiz merciidir. Özel olarak dayasalarda gösterilen belli davalar için ilk ve son derece mahkemesidir.

Sorun,Danıştay'da ilk derecede görülen davalarda verilenkararların yine Danıştay'da temyizen inceleme yolunun açılmasından doğmuştur.Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar 3622 sayılı Yasa'danönce kesin nitelikte iken bu Yasa'yla yapılan değişiklik sonucu kesin olmaktançıkarılmış ve Danıştay'da temyizen incelenebilir duruma getirilmiştir.

Anayasa'nın 142. maddesi uyarınca mahkemelerin kuruluşu, görev veyetkileri, işleyişleri ve yargılama usulleri yasayla düzenlenir. Yasa yollanile ilgili düzenlemeler, yargılama usulleri içinde yer alır. Yasakoyucu, budüzenlemeleri yaparken kendisine düzenleme alanı içinde bu yetkisiniAnayasa'nın 2. maddesinde belirlenen hukuk devleti ilkeleri ile Anayasa'nınyargı organlarını düzenleyen kuralları içindekullanacak ve gerekli yasaldüzenlemeleri yapabilecektir.

Yüksek yargı organlarından herhangi birinin ilk derecedeçözümleyeceği dava türlerini belirlemek ve bunlara karşı kanun yollarını açıpaçmamak tercihi, yasama organına ilişkin bir takdir hakkıdır.

Konuyla ilgili Anayasa'nın 155. maddesinde Danıştay'ca ilkderecede verilen kararların kendi içinde temyizini önleyici herhangi birdüzenleme yer almadığından bu davalar için temyiz yolunun açılmasında anayasalbir engel bulunmamaktadır.

Anayasa'nın 155. maddesi gereğince idare mahkemelerince verilenkarar ve hükümlerin (Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği karar vehükümler dahil) son inceleme mercii Danıştay'dır. Bu nedenle yasakoyucu sonkaran vermek yetkisine sahip başka bir yargı yeri kuramaz. Başka bir anlatımlaDanıştay'ın "ilk ve son derece mahkemesi" olması ilk derece mahkemesiolarak verdiği kararların kesin olması anlamında değil, yasakoyucunun İdariyargı konusunda Danıştay dışında son (nihai) karan vermek yetkisine sahip başkabir yargı mercii kuramayacağı biçiminde anlaşılmalıdır.

bb) Anayasa'nın Yargıtay'ın kuruluşunu düzenleyen 154., AskeriYargıtay'ın kuruluşunu düzenleyen 156. maddelerinin birinci fıkralarında aynıifadeler kullanılmış ve tüm yüksek mahkemelerin görevleri aynı biçimdedüzenlenmiştir. Bu hükümlere göre; Yargıtay ve Askeri Yargıtay genelde ilkderece mahkemeleri kararlarının "temyiz" mercii, özelde ise yasalarlabelirlenen davalar için "ilk ve son derece" mahkemesidirler.

4.2.1983 günlü, 2797 sayılı Yargıtay Yasası'na göre Yargıtay, hembir temyiz mercii, hem de ilk derece mahkemesidir. Yasa'nın 15. maddesinin 3numaralı bendi gereğince Yargıtay dairelerince ilk derecede verilen kararlarakarşı Hukuk ve Ceza Genel Kurullarına temyizen başvurulabilir.

Benzeri bir düzenleme de Askeri Yargıtay'ın 27.6.1992 günlü, 160sayılı Yasası'nın 22. maddesi 3 numaralı bendinde vardır. Buna göre, AskeriYargıtay dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar, AskeriYargıtay Daireler Kurulu'nda temyiz edilebilir.

Bu örneklerin hepsi benzeri yüksek yargı organlarınca ilk derecemahkemesi olarak verilen kararların kendi içinde temyiz incelemesine bağlıtutulduğunu göstermektedir. Benzeri yargı organlarında olduğu gibi Danıştay'dada bu sistemin kurulması Anayasa'ya aykırılıkoluşturmamaktadır.

Esasen davacının bu konuda ileri sürdüğü savlar, Anayasa'yaaykırılık değil, açılan yolun işlerliği ve yaran ile Danıştay'ın iş yükübakımından yapılabilecek yerindelik eleştirileridir.

cc) Yargılama hukukunda temyiz yolunun varlığı kişilerin hak aramaözgürlükleri ve olanakları bakımından bir kısıtlamayı değil, tersine bu yollandemokratik anlayışa uygun bir biçimde genişletmeyi ve geliştirmeyi anlatır. Bunedenle dava konusu Yasa'ya kadar Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarakverdiğitek dereceli kararlar için temyiz yolunun açılması, taraflar yönündengüvencesizlik değil tam tersine güvence getirmiştir.

b) Anayasa'nın 2. maddesi yönünden inceleme:

Davacı, hukukun yazılı olmayan fakat uyulması gerekli evrenselilke ve kurallarının bulunduğu, Anayasa ve yasaların bu kurallara aykırıolmamasının gerektiği, yapılan yeni düzenlemelerin "ilk ve son derecemahkeme" anlayışına ters düşen yoz hükümler olduğu ve bu hükümlerinAnayasa'nın 2. maddesinde yazılı hukuk devleti ilkesine aykırı düştüğüsavındabulunmuştur.

Anayasa'nın 2. maddesinde "hukuk devleti" ilkesiCumhuriyet'in temel niteliklerinden biri olarak kabul edilmiştir. AnayasaMahkemesi'nin birçok kararında vurgulandığı gibi hukuk devleti insan haklarınasaygılı ve bu haklan koruyan, toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun birhukuk düzeni kuran ve bu düzeni sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütündavranışlarında hukuk kurallarına ve Anayasa'ya uyan işlem ve eylemleri yargıdenetimine bağlı olan devlettir.

Mahkemelerce verilecek kararlardan hangilerinin kesin olduğu baştaAnayasa'nın yargı ile ilgili hükümleri olmak üzere Anayasa'da belirlenenkurallara aykırı olmamak kaydıyla yasakoyucunun takdirine bırakılmıştır.

Anayasa'nın 2. maddesi ile benimsenen "hukuk devleti"ilkesi bu konuda konulacak kuralların herkesçe kabul edilen hukuk ve adalet ölçüleriiçinde olmasını gerektirir. Dava konusu kurallar ile bu ilke herhangi biryönden zedelenmemiştir.

Bu nedenlerle dava konusu kurallar, Anayasa'nın 2. maddesineaykırılık oluşturmadığındaniptal isteminin reddi gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ileYavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır.

II- Yürütmenin Durdurulması Karan için Getirilen Yasal KoşullarYönünden Anayasa'ya Aykırılık Sorunu :

Davacı, yürütmeyi durdurma kararlarının yargılama süreci içindeverilen ve gerektiğinde kaldırılabilen kararlar olduğunu ve yapılandeğişiklikle bu kararların bir tür kesin karar durumuna dönüştürüldüklerini vebunun sonucunda yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanabilirliğinin zaafauğratıldığı ve değişikliğin bu suretle Anayasa'nın 125. maddesine aykırılıkoluşturduğu savında bulunmuştur.

Yürütmenin durdurulması ile ilgili temel kurallar Anayasa'nın 125.maddesinde düzenlenmiştir, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2numaralı fıkrası Anayasa hükmünün tekrarıdır. 3622 sayılı Yasa'nın bu konudaGETİRDİĞİ hükümler, yeni bir unsur değil mevcut olan hükümlere daha da açıklıkkazandırmaktadır. Değişiklikten önce yasada bulunan (... şartların birliktegerçekleşmesi durumunda... yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir) hükmü,(Bu iki şartın birlikte gerçekleşmediği durumlarda yürütmenin durdurulmasıkaran verilemez.) hükmü ile olumsuz biçimde tekrar edilmiştir. Ayrıca,Anayasa'da ve İdari Yargılama Usulü Yasası'nda bulunan yürütmeyi durdurmakararlarının gerekçe gösterilerek verilebileceği yolundaki hükme, (yürütmenindurdurulması kararının gerçekleşmesinde bu iki şartın ne suretle gerçekleşmişolduğunun da açıkça gösterilmesi gerekir.) tümcesi ile getirilen hükümeklenmiştir. Getirilen yeni hükümlerle Anayasa ile belirlenen yürütmenindurdurulması koşullarında herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Diğer biranlatımla, Anayasa'nın 125. maddesinin GETİRDİĞİ sınırlama dışında yeni birsınırlama getirilmemiş ve Anayasa'da ve yasada yer alan hükümlere yeni biranlatım biçimi ile yaklaşılmıştır.

Bu nedenlerle İdari Yargılama Usulü Yasası'nda yürütmenindurdurulması konusunda getirilen kurallar Anayasa'nın 125. maddesine aykırıdeğildir, iptal isteminin reddigerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN veYavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır.

III- Yürütmeyi Durdurma Kararlarına Karşı Getirilen itiraz YolununAnayasa'ya Aykırılığı Sorunu :

Davacı yürütmenin durdurulması ile ilgili kararlara karşı itirazüzerine verilen kararların kesin bir karara dönüştüğünü, böylece mahkemelerindoğacak yeni koşullara göre istek üzerine yeniden yürütmeyi durdurma karanveremeyeceklerini ve verilmiş yürütmeyi durdurma kararlarını dakaldıramayacaklarını sonuç olarak Anayasa'nın 125. maddesinin işlemeyeceğini veyargıçların 138. maddeye göre yasalara ve vicdani kanılarına uygun olarak kararvermelerinin engelleneceği savını ileri sürmüştür.

a) Anayasa'nın 125. maddesi yönünden inceleme:

Yürütmeyi durdurma istemleri bir dava değil, iptal davası içindeileri sürülebilecek ara istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararlan daönlem niteliğinde geçici çözümlerdir. Anayasa'nın 125. maddesine göreyürütmenin durdurulması kara-n verilebilmesi için "İdari işleminuygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararın doğması" ve"İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması" şartlarının birliktegerçekleşmesi gereklidir. Anayasa'da yürütmenin durdurulması ile ilgili olarakbaşkaca bir hüküm bulunmamaktadır.

3622 sayılı Yasa'nın 10. maddesi ile 2577 sayılı Yasa'nın yürütmenindurdurulması ile ilgili 27. maddesine eklenen 12. bendi ile getirilen"itiraz" yolu, tedbir niteliğinde ve etkileri davanın sonuçlanmasınakadar geçecek dönemle sınırlı, kararların diğerbir idare mahkemesince yenidenincelenmesidir.

Yürütmeyi durdurma ile ilgili olarak verilen kararlan itirazüzerine inceleyen mahkemenin verdiği kararlar da, sonuçlan ve etkileriitibariyle ilk verilen kararlar gibidir. Ayrıca davaya bakan mahkemecetarafların yeni istemleri üzerine yürütmenin durdurulmasına ve verilmişyürütmenin durdurulması kararlarının da kaldırılmasına yasal bir engelbulunmamaktadır.

Yürütmeyi durdurma ile ilgili kararlara karşı itiraz olanağınıgetiren yeni düzenlemeler İdari Yargılama Usulü ile ilgili kurallardır.Anayasa'nın 142. maddesi uyarınca mahkemelerin kurulması, görev ve yetkileri,işleyişleri ve yargılama usulleri yasayla düzenlenir. Mahkemelerin nihaikarardan önce alacakları yasal önlemler ile ileride kendi kararlarınınuygulanabilirliğinive geçerliliğini sağlamak üzere alacakları önlemler yargılama usulükurallarıdır. Yürütmeyi durdurma ile ilgili kurallar, Anayasa'nın 125. maddesisınırlan içinde kalmak ve Anayasa'nın diğer temel kurallarına aykırı olmamakkoşuluyla diğer yargılama usulü kuralları gibi yasakoyucu tarafından serbestçedüzenlenebilirler.

b) Anayasa'nın 138. maddesi yönünden inceleme:

Anayasa'nın 138. maddesi, mahkemelerin bağımsızlığı ile ilgiliolarak genel nitelikte kurallar koymuştur. Bu kurallar, yargı çalışmalarını dışetkilerden ve özellikle yasama ve yürütme erkinin etkisinden koruma amacınayöneliktir. Yargı organının kendi içindeki çalışma yöntemleri ile uyguladığıyargısal tekniklerin oluşturduğu yargılama yöntemiyle ilgili dava konusukurallar,Anayasa'nın 138. maddesinin amacına ve açık anlatımına herhangi biraykırılık taşımamaktadır. Dava konusu düzenlemeler, yargısal uygulamalarlailgili yeni bir çözüm yoludur.

Bu nedenlerle dava konusu yasa ile konulan itiraz yolunun,Anayasa'nın yürütmeyi durdurmayı düzenleyen 125. maddesinin beşinci fıkrasınave mahkemelerin bağımsızlığını düzenleyen 138. maddesine aykırı bir yönüyoktur, İptal isteminin reddi gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN veYavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır.

V- SONUÇ :

5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1992 tarih ve 2577 Sayılıİdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine DairKanun"un;

6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesi'ninAnayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN,Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve Yavuz NAZAROĞLU'nun karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,

21.6.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOYGEREKÇESİ

2575 sayılı Danıştay Yasası'nda 3619 sayılı Yasa'yla yapılandeğişiklikten sonra 2577 saydı İdari Yargılama Usulü Yasası'nı koşut durumagetirmek amacıyla yürürlüğe konulan 3622 sayılı Yasa'nın incelenen maddeleriniAnayasa'ya aykırı bulmayan çoğunluk görüşüne yaklaşmadığımızı karşıoyumuzlabelirtmiştik. Gerekçemizi de aşağıda açıklıyoruz:

1- Yasa'nın 6. maddesinin değiştirdiği 2577 sayılı Yasa'nın 15.maddesinin 4. bendiyle yinelenen "temyiz" yolunu Danıştay kararlaniçin Anayasa'ya aykırı bulduğumuzu Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılıkararda kullandığımız karşıoy gerekçemizde özetle anlatmıştık. Zaman ve yeralmamak için o gerekçeyi şimdi 4. bent içinde yineliyoruz.

2- Yasa'nın 10. maddesiyle 2577 sayılı Yasa'nın 27. maddesineeklenen "12 nci fıkra"daki Danıştay Dava Daireleri tarafından verilenyürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz yolunun açılması, temyizyolunun açılmasındaki amaçla birlik gösterdiğinden aynı nedenlerle Anayâsa'yaaykırı olduğu gibi ayrıca durdurulan kararı yürürlüğe sokma olanağını vermekleözel bir ağırlık taşımaktadır. Sakat, aykırı ve sakıncalı kararlan yenidengeçerli kılmaya, yaşamda tutmaya yönelik siyasal çabalara hukuku araç kılmak,hukuk devleti niteliğine ve bunun onurlu doğal gereği olan yargı denetimineters düşmektedir. Doyurucu bir incelemenin ürünü olarak alınmış yürütmenindurdurulmasıkararını, yönetimin lehine kaldırmak için düşünülen "itirazyolu", yargıya güveni sarsacak yönetmelerle gündeme getirilmiştir.Dairenin kararını bir başka kurul, Genel Kurul da olsa, incelese "son vekesin olma" olgusu çiğnenir.

3- Yasa'nın 16. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 46.,

4- Yasa'nın 17. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 48.,

5- Yasa'nın 19. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 50.,

6- Yasa'nın 20 maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 51.maddesinin birinci ve ikinci fıkraları,

7- Yasa'nın 21. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 52.maddesinin birinci fıkrası,

8- Yasa'nın 23. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 54.maddesinin birinci fıkrasının ilk tümcesiyle ikinci fıkrası,

9- Yasa'nın geçici maddesinin Anayâsa'ya aykırılığı konusunda dayukarıda 1. sırada değindiğimiz karşıoyumuzu yineliyoruz.

KARŞIOYYAZISI

5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1982 Tarih ve 2577 Sayılıİdari Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine DairKanun"un 6., 10., 16., 17,, 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesinin,Anayasa'ya aykırı oldukları yolundaki iptal isteminin reddine ilişkin çoğunlukkararına, Anayasa Mahkemesi'nin 21. 6.1991 günlü ve Esas : 1990/19, Karar:1991/15 saydı Kararına karşı açıkladığım gerekçelerle karşıyım.

KARŞIOYYAZISI

Danıştay dava dairelerinden verilen kararların temyizenincelenmesine olanak sağlayan yasa kurallarının Anayasa'ya aykırılığıkonusundaki düşüncem, Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılı kararın karşıoyyazısında açıkladığım gibidir.

Yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itirazla ilgilideğişikliğe gelince; İdari işlemin kanunilik karinesine karşı düşünülen bumüessese, son değişiklikle maskeli bir buluşla varmış gibi gösterilip gerçekteyok edilmiştir. Başka bir deyişle bu düzenleme, yürütmeyi hukuken olmasa bilefiilen işlemez hale getireceği için Anayasa'ya aykırıdır, İPTALİ gerekirgörüşündeyim.

KARŞIOYYAZISI

5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1982 Tarih ve 2577 Sayılıİdari Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine DairKanun"un 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesinin,Anayasa'ya aykırı oldukları yolundaki iptal isteminin reddine ilişkin çoğunlukkararına, Anayasa Mahkemesi'nin 21. 6.1991 günlü ve Esas : 1990/19, Karar:1991/15 sayılı Kararına karşı açıkladığım gerekçelerle karşıyım.