Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1990/38, K.1991/32 Sayılı Karar - 26/09/1991

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

Karar Günü : 26.9.1991

R.G. Tarih-Sayı :28.11.1991-21065

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 6. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 3194 sayılı İmar Yasası'nın 9. maddesine 3394sayılı Yasa ile eklenen fıkranın, Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerineaykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY:

İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 25.2.1972 günüonaylanan l/1000 ölçekli İstanbul Kartal imar uygulama planının 85 LL ve 85 MMpaftalarında belirlenen alanlarda, her ölçekte re'sen plân yapma, yaptırmaonaylama yetkisi üç yıl süre ile 5.3.1990 günlü, 27/0633 sayılı Başbakanlıkoluru uyarınca Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'na verilmiştir. Anılan paftalardabu yetkiye dayanılarak gerçekleştirilen imar plânı değişikliğinin iptaliistemiyle açılandavada, dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 3194 sayılıİmar Yasası'nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Bu savı ciddî bulan Danıştay 6. Dairesi, söz konusu düzenlemenin,Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptaliistemiyle 8.11.1990 günlü kararla doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ:

A. İptali İstenen Yasa Kuralını da İçeren 3194 sayılı İmarYasası'nın 3394 Sayılı Yasa İle Değişik 9. Maddesi Aynen Şöyledir:

İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi:

"Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapılarıile ilgili <'mar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetlerdolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanunu'nun uygulanmasıamacıyla yapılması gereken plânların ve plân değişikliklerinin, birdenfazlabelediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veyacivarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayoluveya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarınıntamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yoldabilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya,değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.

Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisleriçin imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılmasıgerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kan ah ile ilgili belediyeye talimatverebilir veya gerekirse imar plânının resmî bina ve tesislerle ilgili kısmınıre'sen yapar ve onaylar.

Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarınınhazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilaflarıhalleder, gerektiğinde re'sen onaylar.

(Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenlerdışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil,imar plânı hususunda belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ilegeçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verilebilir. Bu durumda Bakan;bölge çevre düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücaviralan, belediye ve imarhudutları içindeki çevre düzeni, nazım, ve uygulama imar plânları ilerevizyonlarını, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazınakadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir.Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup;bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir.

Kesinleşen plânlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğedilir. Bu plânların uygulanması mecburidir.

Re'sen yapılan, planlardaki değişiklikler de yukarıdaki usulleretabidir." B. Dayanılan Anayasa Kuralları

1. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

2. "Madde 112.- Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak,bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetininyürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birliktesorumludur.

Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisiiçindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur.

Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygunolarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür.

Bakanlar Kurulu üyelerinden milletvekili olmayanlar; 81 incimaddede yazılı şekilde Millet Meclisi önünde and içerler ve bakan sıfatınıtaşıdıkları sürece milletvekillerinin tâbi oldukları kayıt ve şartlara uyarlarve yasama dokunulmazlığına sahip bulunurlar. Bunlar Türkiye Büyük MilletMeclisi üyeleri gibi ödenek ve yolluk alırlar."

3. "Madde 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köyhalkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esaslarıkanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenlertarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahallîidarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindekiesaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özelyönetimbiçimleri getirebilir.

Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatınıkazanmalarına ilişkin İtirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetimyargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkındasoruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organlar veya bu organlarınüyelerini, içişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadaruzaklaştırabilir.

Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarîvesayet yetkisine sahiptir.

Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ veilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelirkaynakları sağlanır."

IV- İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, NecdetDARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, SelçukTÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Güven DİNÇER ve HaşiniKILIÇ'ın katılmalarıyla 21.12.1990 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ilekarar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırılığı ileri sürülen Yasa kuralı, İtiraza dayanak yapılan Anayasakuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı:

İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamına geçmeden önce,Yasa-koyucunun imar plânları konusunda bugüne kadar merkezî idareye vebelediyelere verdiği yetkilerin durumunu belirlemek önem taşımaktadır.

9.7.1956 günlü, 6785 sayılı imar Yasası'nın 26. ve 29.maddelerinde Bakanlık, Belediye Meclislerince kabul edilen imar ve yolistikamet plânlarını aynen ya da değiştirerek onamaya veya değişi irilmek üzeregeri çevirmeye yetkili kılınmıştır. 20.7.1972 günlü, 1605 sayılı Yasa ileyapılan değişiklikle Bakanlığın bu konudaki yetkileri biraz dahagenişletilmiştir.

Yürürlükte bulunan 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı imar Yasası imarplânı konusunda, yerel yönetimlerin yetkilerini bir yönüyle arttırmıştır. Şöyleki, 3194 sayılı Yasa'nın 8/b maddesinde, nazım ve uygulama imar plânlarının,bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgilibelediyelerce yapılması ve yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarakyürürlüğe konulması esası getirilmiştir.

3194 sayılı Yasa'nın İtiraz konusu kuralı da içeren 9. maddesinin"İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi" başlığını taşıyan ilkfıkrasında ise; Yasa nın 8. maddesi uyarınca plânların ilgili belediyemeclislerince onaylanarak başka herhangi bir işleme gerek olmaksızınkesinleşmesi ilkesine ayrılıklık getirilerek Bakanlığın yetkili olduğu alanlarbelirlenmiştir. Buna göre; Bakanlık gerekli görülen durumlarda, kamu yapılanile ilgili imaj plânı ve değişikliklerinin, genel yaşama etkili afetlerdolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Yasası'nın uygulanmasıamacıyla yapılması gereken plânların, birden fazla belediyeyi ilgilendirenmetropoliten imar plânlarının, içerisinden veya çevresinden demiryolu veyakarayolu geçen, hava alanı bulunan veya hava yolu veya denizyolu bağlantısıbulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının tamamını veyabir kısmını,ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğindeişbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamayayetkilidir.

Maddenin ikinci fıkrasında, bir kamu hizmetinin görülmesi maksadıile resmî bina ve kuruluşlar için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçladeğişiklik yapılması gerektiğinde Bakanlığa yine birinci fıkrada olduğu gibire'sen hareket etme olanağı tanınmaktadır.

Üçüncü fıkrada da, Bakanlığın, birden fazla belediyeyiilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması evrelerindeortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların çözümünde doğrudan yetkili olduğu kabuledilmektedir.

Böylece plânlama konusunda yerel yönetimler ön plâna çıkmaklabirlikte yetkilerin merkezle yerinden yönetim birimleri arasında daha ayrıntılıbiçimde paylaşıldığı bir dönem başlatılmıştır. Bu dönemde merkezî yönetimin veyerel yönetimin görev alanlarının yasa ile belirlenmiş olması nedeniyle yetkiçatışmasına yol açılmamıştır. Burada Bakanlığın, imarplânlarının kamu yararı veülke geneli ile ilgileri nedeniyle, sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerlesınırlı olarak daha çok makro düzeyde yetkili kılındığı görülmektedir. Merkezîyönetim, yerel yönetimlere bırakılan işlerde ise ancak yasada açıkçabelirlenenkonularda Anayasa'nın 127. maddesindeki idarî vesayet yetkisinikullanabilecektir.

Maddeye 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa ile eklenen İtirazkonusu dördüncü fıkra hükmü ise, kendisinden önce gelen fıkralardakidüzenlemelere gereksiz kılan nedeni ve sınırı belirsiz bir yetki ile plânlamasürecinde merkezî idarenin tek başına söz sahibi olduğu yeni bir döneminbaşlamasına yol açmıştır. "Gerekli görülen hallerde" gibi soyut biranlatımla açıklanan bu yetkinin etkili bir yargı denetimine bağlı olduğudüşünülemez. Gerçekten fıkrada yer alan aşağıdaki hüküm bu durumu bütünaçıklığıyla ortaya koymaktadır:

"Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekli görülenhallerde, 3030 sayılı Kanuna tâbi belediyeler dahil, imar plânı hususundabelediyelere verilen bütün yetkiler Başbakanın onayı ile geçici olarakBayındırlık ve îskân Bakanı'na verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevredüzeni plânları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutlarıiçindeki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar plânları ile revizyonlarını,tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'senyapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler buşekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde hertürlü revizyon ve değişiklikler da aynı usulle yapılabilir."

Bu düzenleme ile, artık ada ve parsel düzeyine kadar inen çokgeniş bir alanda hareket serbestisine kavuşturulan Bakanlığın plânlamakonusundaki yetkilerini kullanmak için maddenin ilk üç fıkrasına gereksinimikalmamıştır. Daha açık bir anlatımla, bu fıkralar hukukî varlıklarınısürdürmelerine karşın eylemsel işlevlerini yitirmişlerdir, İtiraz konusudüzenleme, yalnız bu fıkraları değil 3194 sayılı Yasa'nın plânlama yetkisinibelediyelere veren ve bu konudaki ana kuralı oluşturan 8. maddesi hükmünü deetkisiz duruma getirmiştir.

Yeni düzenlemenin hem esas kuralı koruyan hem de onu et] isiz halegetirmeye çalışan bu çelişkili yapısı, merkezî idare ile belediyeler arasındaniteliği tartışmalı karmaşık bir hukukî yapı doğmasına yol açmıştır.

B- Yasa Kuralının Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Gerekçe bölümünde özetle belirtildiği üzere İtiraz yoluna başvuranDanıştay 6. Dairesi, başvuru kararında Anayasa'ya aykırılık gerekçesiniAnayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine dayandırmaktadır. Bunlardan 127.madde, Anayasa'ya uygunluk denetiminde diğerlerine göre öncelikli bir yeresahip bulunduğundan incelemeye bu maddeden başlanılması ve ayrıca Anayasa'nın2. maddesi yönünden de inceleme yapılması yerinde olacaktır.

1- Anayasa'nın 127. Maddesi Yönünden İnceleme:

Anayasa'nın 127. maddesinin ilk fıkrasında; "Mahallîidareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, genekanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamutüzelkişileridir." denilerek yerel yönetimlerin genel bir tanımıyapıldıktan sonra ikinci fıkrasında bu yönetimlerin kuruluş ve görevleri ileyetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenleneceğibelirtilmektedir.

Birbirini tamamlar nitelikte olan bu iki fıkra bağlanımda yerelyönetimlerde; yerel ortak gereksinimler, tüzelkişilik, organlarının halktarafından seçilmesi, işlem ve eylem yetkisinin oluşu, kuruluş, seçim veyetkilerinin yasa ile düzenleneceği gibi bazı özellikler göze çarpmaktadır.

Beşinci fıkrada ise, İtiraz konusu kural bakamından büyük önemtaşıyan yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkisi düzenlenmekte dir. Buradayerel yönetimlerin özerkliği ile yönetimin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idarîvesayet yolu ile bir denge kurulduğu görülmektedir. Gerçekten: "Merkezîidare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasıamacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisinesahiptir." diyen beşinci fıkra hükmü, merkezî yönetimin yetkileriniayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezî -yerel yönetim ilişkisindedengenin iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir.Böylece yerel yönetim-merkezî yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu görenAnayasakoyucu yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezî yönetime de onlarüzerinde bir denetim yetkisi vermiştir. Ancak idarî vesayet adı verilen budenetimin çerçevesini yine kendisi çizerek iki yönetim arasında doğabilecekyetki çatışmalarını önlemek istemiştir.

Anayasa uyarınca merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında birdenetim ilişkisi kurulacaksa bunun ancak idarî vesayet yetkisinin kullanılmasıbiçiminde olacağı söylenebilir. İdarî vesayet, merkezî yönetimin, yerciyönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda dadeğiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezî yönetime yerindenyönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumakamacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki yerelyönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimdekullanılamaz.

Anayasa, idarî vesayetin hangi amaçlarla kullanılacağını kuralabağlamakla yetinmemiş, ilke ve yöntemlerinin de yasa ile belli edilmesikoşulunu aramıştır. İdarî vesayetin ayrık bir türü olan, yasa ile yerelyönetime bırakılan işlemlerin yerine geçme yolu ile merkezî yönetimceyapılması, ancak kapsam ve sınırının yasada açıkça belirtilmesi, bu yetkininyerel yönetimin yasalarla kendisine verilen görevi yerine getirmektenkaçınması, bunda çokgecikmesi gibi kamu yararı ya da haklı bir nedene dayalıolması ve anayasal ölçütler dışına çıkmamasına bağlıdır.

İtiraz konusu kural ise, merkezî yönetimin gerekli gördüğühallerde yerel yönetimlerin yerine geçerek plânlamayı parsel düzeyine kadardüzenleme yetkisi vermektedir. Böylece yerel yönetimlerin yasa ile kendilerineverilen plânlama yetkilerini yerel gereksinimlere göre kullanmalarını olanaksızduruma getirmektedir. Yasada yerel yönetimlere ait olan yetkilerin geçiciolarak alınabileceği belirtilmekle birlikte bunun için bir sınırlama -getirilmediğinden bu yetkilerin merkezî yönetimce çok uzun süre kullanılmasıolanağını getirmektedir. Bu durum, yerel yönetimlerin özerkliğine idarî vesayetyetkisinin kullanılması dışında bir müdahale olanağı tanımayan Anayasa'nın 127.maddesi ile bağdaşmamaktadır. İtiraz konusu düzenlemede bir idarî vesayetilişkisinin varlığından değil, merkezî yönetimin yerel yönetimlerin plânlamayetkilerine yukarıda özetlenen nedenler dışında ve sınırı belirsiz biçimdegelişigüzel el atmasından söz edilebilir.

Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel vevarsa metropoliten alan planlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenleimar plânlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gereksinim olaraknitelendirilmesi zordur. İmar plânlarının bu çok yönlü durumu nedeniyleYasakoyucu, yetkileri merkezî yönetim ile yerel yönetim arasındapaylaştırmıştır. Merkezî yönetime bırakılan yetkilerin kamu yararı ve ülkegeneli ile ilgileri nedeniyle sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerlesınırlı makro düzeyde yetkiler olduğu görülmektedir. Anayasa'da imar plânıyapılması yetkisinin kime ilişkin olduğu her ne kadar açıklanmamış ise de,yerel imar plânlarının düzenlenmesinin her aşamasında insan ve yerel ortakgereksinimlerin ön plânda yer aldığı gözardı edilemez. Buna göre yerel ortakgereksinimleri karşılamakla görevli yerel yönetimleri, yerel imar plânlarının,yapılmasında parsel düzeyine kadar "... gerekli görülen hallerde ..."gibi takdire göre bir uygulamaya yol açan soyut bir anlatımla, karar sürecidışında bırakan İtiraz konusu kuralı, genel ve makro düzeydeki imar plânlamasıişinin bir bölümünü re'sen merkezî yönetime bırakan düzenlemelerin kapsamıiçinde düşünmek de olanaksızdır.

Böylece, İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 127. maddesinin ikincifıkrasında yer alan yerel yönetimlerin görevlerinin kanunla düzenleneceğiilkesine ve aynı maddenin beşinci fıkrasına aykırı olduğu kanısına varılmıştır.

2- Anayasa'nın 112. Maddesi Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde; Başbakan'ın görev ve siyasî sorumluluğunudüzenleyen Anayasa'nın 112. maddesinde Başbakan'a verilen genel koordinasyon vegözetim yetkisinin, yerel yönetimlere tanınan imar plânı yapma yetkisininmerkezî yönetime aktarılmasını kapsamadığı belirtilerek İtiraz konusu kuralınAnayasa'ya' aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

Gerçekten Anayasa'nın 112. maddesinin bilinci fıkrasında,Başbakan'a Bakanlar Kurulunun Başkam olarak, bakanlıklar arasında işbirliğinisağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek göreviverilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin 23-25.10.1969 günlü, Esas 1967/41, Karar 1969/57sayılı kararında da belirtildiği gibi; Anayasa'nın bu kuralını, Başbakan'ıngörevlerini sınırlandırıcı nitelikte değil, onun en başta gelen görevinibelirtmek üzere konulmuş bir kural olarak yorumlamak yerinde olur. Öte yandan,Anayasa'nın 113. maddesinin birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının,kaldırılmasının, görevleri, yetkileri ve teşkilâtının yasayla düzenleneceğibelirtilmektedir. Bu da göstermektedir kiAnayasa, bakanların ve Başbakan'ın tümgörevlerini bildiren ayrıntılara yer vermiş değildir. Öyleyse Başbakan'aAnayasa'nın öbür kurallarına, genel hukuk ilkelerine aykırı olmamak, amacıaşmamak ve 112. maddesindeki konumuna da uygun olmak koşuluyla kimigörev veyetkileri verilebilir. Bu çerçeve içinde Başbakan'a genelde verilen salt onayyetkisinin, olay bağlamında, Anayasa'nın 112. maddesine herhangi bir aykırılığısaptanamamıştır.

Burada üzerinde durulması gereken diğer bir husus Yasa'da"Başbakan, Bakan" sözcüklerinin kullanılmasıyla kişilere yetkiverilip verilmediğidir. Gerçekte uygulamada bir terim birliği olmadığıgözönünde bulundurularak, "Başbakan" denilirken Başbakanlığın,"Bakan" denilirken Bakanlığın anlaşılması gerektiği, yetkililerceyöntemine uygun biçimde hazırlanacak teklifin Başbakan ve Bakan tarafındanonaylanarak yürürlüğe konulacağı söylenebilir.

3- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden İnceleme:

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen Cumhuriyetin "HukukDevleti" niteliğinde en önemli işlev "Yargı" denetimi nedeniyleyargı organına düşmektedir. Hukuk devletinde yargı denetiminin sağlanabilmesiiçin yasalarda yönetimin görev ve yel kilerinin sınırının açıkça gösterilmesigerektiğinde duraksamaya yer yoktur. Hukuk devleti ilkesi, bu özelliğinedeniyle, belirsizliğe ve sınırsızlığa yo) açacak düzenlemeleri uygunkarşılamaz. İtiraz konusu kuralla takdire bağlı sınırsız bir yetki verilerekmerkezî yönetimin yerci yönetimlere müdahalesine olanak sağlanmış olduğundanhukuk devleti ilkesine aykırılık açıktır.

4- Anayasa'nın 6. Maddesi Yönünden İnceleme:

Bilindiği gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veyaorganın kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağıbelirtilmektedir. Oysa İtiraz konusu kural, merkezî yönetimi Anayasa ilekendisine verilen idarî vesayeti aşan yetkilerle donatmaktadır. Bu durumdamerkezî yönetimce kullanılan yetkinin kaynağını Anayasa'dan aldığı ilerisürülemeyeceğinden 6. maddeye açık bir aykırılığın varlığım kabul etmekgerekecektir.

Yukarda açıklanan nedenlerle İtiraz konusu kural Anayasa'nın 2.,6. ve 127. maddelerine aykırı görüldüğünden iptali gerekir.

Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşini KILIÇ bu görüşlerekatılmamışlardır.

VI- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU:

İtiraz konusu kuralın iptali, hukuksal bir boşluk doğmasına yolaçmayacağından Anayasa'nın 153., 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesindeki yetkikullanılarak iptal hükmünün yürürlüğe gireceği günün ayrıca kararlaştırılmasınagerek olmadığı sonucuna varılmıştır.

Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve HaşimKILIÇ bu görüşe katılmamışlardır.

VII- SONUÇ:

1- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle eklenen fıkranın Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ'ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2- Anayasa'nın 153 ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddelerine göresüre verilmesine gerek olmadığına Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, YavuzNAZAROĞLU ile Haşini KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

26.9.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevreselvarsa metropoliten alan plânlamalarıyla uyum içinde olması gerekir.

3194 sayılı Yasa'nın 8/ b maddesinde, nazım ve uygulama imarplanlarının, bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgilibelediyelerce yapılması, yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarakyürürlüğe konulması esası getirilmiştir. Bu işlerin yerinegetirilmemesi, çokgeciktirilmesi gibi kamu yararı ve haklı nedenlere dayalı durumlarlakarşılaşılması halinde idarî vesayetin istisnai bir türü olan yasa ile yerelyönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkezî idarece yapılması zorunludur.

İptal edilen İtiraz konusu kural her ne kadar böylesi bir ihtiyacıda karşılamakta ise de belirsizlik ve sınırsızlık içinde bir uygulamaya da açıkolduğundan Anayasa'ya aykırı görülmüştür. ~Bu durumda idarî vesayetin istisnaibir türü olan yasa ile yerel yönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkeziidarece yapılması durumunun "uygun görülen hallerde" gibi soyut biranlatımla değil, kapsam ve sınırı yasada açıkça belirlenmesi suretiyledüzenlenmesi gerektiğinden yeni bir yasa ihtiyacı açıkça görülmektedir. Böyleceİtirazkonusu kuralın iptali hukuksal bir boşluk doğmasına yol açacağındanYasakoyucuya Anayasa'ya uygun yeni bir düzenleme yapmasına olanak verilmesiiçin iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihin ayrıca kararlaştırılmasıgerekir.

Bu nedenle aksi görüşte karar oluşturan çoğunluk görüşünekatılmıyoruz.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

A- 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 3394 sayılı Yasa ile değişik 9.maddesi şöyledir:

"İmar plânlarında Bakanlığın yetkisi:

Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ileilgili imar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetlerdolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanmasıamacıyla' yapılması gereken plânların ve plan değişikliklerinin, birden fazlabelediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veyacivarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayoluveya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imarve yerleşme plânlarınıntamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yoldabilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya,değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.

Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisleriçin imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılmasıgerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kanalı ile ilgili belediyeye talimatverebilir veya gerekirse imar plânının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmınıre'sen. yapar ve onaylar.

Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarınınhazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilaflarıhalleder, gerektiğinde re'sen onaylar.

(Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenlerdışında da gerekil görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil,imar plânı hususunda-belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ilegeçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verebilir. Bu durumda Bakan; bölgeçevredüzeni plânlan bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imarhudutları içindeki çevre düzeni, nâzım ve uygulama imar plânları ilerevizyonlarım, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parselbazına kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir.Belediyeler bu şekilde onanan plân. ve değişikliklere uymak zorunda olup;bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir.

Kesinleşen planlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğedilir. Bu planların uygulanması mecburidir.

Re'sen yapılan planlardaki değişikliklerde yukarıdaki usulleretabidir."

Danıştay 6. Dairesi; 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine 3394sayılı Kanun'la eklenen fıkra ile; merkezî idareye tanınan idarî vesayet yetkisınırlarının aşıldığını ve Belediyelere yasa ile verilen plân yapma yetkisininBaşbakan tarafından merkezî yönetime aktarılma olanağının getirildiği, oysaAnayasa'nın 127. maddesine göre merkezî yönetimin yerel yönetimler üzerindekidenetim yetkisinin idarî vesayetle sınırlı olduğu ve yine Anayasa'nın 112.maddesine göre Başbakan'a verilen genel koordinasyon ve denetim yetkisinin,yerel yönetimlere yasal olarak tanınan imar plânı yapma yetkilerini merkezîidareye aktarılması işlemini kapsamadığı iddiasıile yeni düzenlemeninAnayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürerek iptaliniistemektedir. .

Kanunun idarî vesayet açısından aykırılığı ileri sürülmekte isede, böyle bir yasal düzenlemenin yapılamayacağına dair Anayasa'da bir hükümyoktur. Kaldı ki, 3194 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncüfıkralarında ayrık durumlar sayılmış, diğer birçok özel kanunlarda da plânlamakonusunda sınırlamalar getirilmiştir. Örneğin;

1- 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'na göre Bakanlar Kurulu Kararıile ilân edilen, Turizm bölge ve merkez alanlarına ait nâzım imar plânlarınınve değişikliklerinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca hazırlanan uygulamaimar plânları turizm amaçlı ise, Turizm Bakanlığı tarafından, diğerleri deBayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca onanır.

2- 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesine göre özel çevrekoruma bölgesi ilân edilen ve ilân edilecek alanlarda imar plânları yapmak, herölçekteki plân ve plân kararlarını revize etmek, re'sen onaylamak yetkisi 383sayılı KHK ile Başbakanlık Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı'na verilmiştir.

3- 388 sayılı KHK ile kurulan Güney Doğu Anadolu Projesi BölgeKalkınma İdaresi Teşkilâtı'na, bölge kapsamındaki 7 il içinde nâzım ve uygulamaimar plânlarını ada, parsel bazına kadar yapmak veya yaptırmak yetkisiverilmiştir. Anayasa Mahkemesi 17.7.1990 günlü, E: 1990/1 ve K: 1990/21 sayılıkaran ile bu KHK'nin iptali için açılmış olan davayı reddetmiştir. Budüzenlemeyi Anayasa'ya aykırı görmemiştir.

4- 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nün3386 sayılı Kanun'la değişik 17. maddesine göre, Koruma Kurulu'nca sit alanıilân edilen bölgelerde, imar plânı uygulaması durdurulmakta, koruma amaçlı imarplânı yapılıp Koruma Kurulu'nca uygun görüldükten sonra, Belediyeveya Valilikçeonanmaktadır.

5- 3621 sayılı Kıyı Kanunu, kıyılarda, uygulama imar plânı yapılıponaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceğini öngörmektedir. Bunlardanturizme dönük alanlardaki plânlar Turizm Bakanlığı'nca onanır.

6- 2873 sayılı Millî Parklar Kanunu'na göre, millî parklarınuygulama alanları ve plânlama işlemleri, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın teklifiüzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenir.

îmar mevzuatı ve imar plânlarının hazırlanmasından uygulanmasınave yapı kontrolüne kadar her aşamadaki hizmetler, başlıbaşına bir ihtisaskonusu olup, tecrübeyi gerektiren hususlardır. Kentlerin düzenli gelişmesinisağlamak amacıyla hazırlanan imar plânlarının hazırlık döneminin genel olarakuzun sürmesi, sorunların çözümünü geciktirici birunsur olarak görülmektedir.

3194 sayılı Kanun'la, imar plânlarının yapılması ve kesin olarakonanması yetkisi belediye meclislerine verilmiş olmasına rağmen bu Kanun'-un 9.maddesi ve yukarıda değindiğimiz diğer özel kanunlarla kimi istisnaî durumlargetirilmiştir. Böylece merkezî idarenin de gerektiğinde bir belediyenin yerinegeçerek imar plânı yapması kabul edilmiştir. Yapılan bu düzenlemede, Anayasa'yaaykırılık görmek zordur. Zira, Anayasa'da, idarî vesayet düzenlenirken merkezîidarenin mahalli idarelerin yerine geçmesini yasaklayan bir hüküm konmamıştır.Kaldı ki, böyle bir düzenlemeyi idarî vesayet saymak da mümkün değildir. Genelkaide 3194 sayılı 'imar Kanunu'nun 8. maddesine göre imar plânlarınınbelediyece yaptırılıp Belediye Meclisi'nce onaylanarak yürürlüğe konmasıdır.Anayasa'nın konuya ilişkin 127. maddesi, merkezî idarenin kanunda belirtilenesas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahip olduğunu vurgulamış veidarî vesayetin bir idarî denetim olduğunu ifade etmiş, idarenin bütünlüğü,kamu görevlerinde birliğin sağlanması toplum yararının korunması, yerelihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gözetilmesini istemiş,içeriğini belirtmemiş, bu konudaki düzenlemeyi yasakoyucu'ya bırakmıştır.

3194 sayılı Kanun'un 9. maddesine 3394- sayılı Kanun'la eklenendördüncü fıkrada yasakoyucu, yerel idarelere bırakılmış bir görevi, gerektiğihallerde, yani hizmetin kamu yararına uygun yürütülmediğinin görülmesi halindeBaşbakan'ın onayı ile belli bir süre için ilgili bakanlığa verilebileceğiniyasalaştırmıştır.

Anayasa'ya göre bu farklı düzenlemeyi yapmaya bir engel yoksa,yani plân yapma isini Bakanlığa verebiliyor ise idarî vesayetten bahsedilemez.

Anayasa Mahkemesi E: 1985/11, K: 1986/29 sayılı 11.12.1986 günlükararında "Anayasamız plânlama kararlarının alınmasında bir ayırmagidilmeksizin sadece "Devlet"ten söz ettiğine göre, bu konudakiyetkiyi merkezî yönetim mi yoksa yerel yönetimler mi kullanacaklardır'Anayasa'-nın 123. maddesinde "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündürvekanunla düzenlenir" denildiğine göre Anayasakoyucu tarafından anılanyetkinin hem merkezî idare, hem de yerel idarelerce ya da birliktekullanılacağının öngörüldüğü anlaşılmaktadır."

Plânlamayı yapan merkezî yönetim "gerekli görülenhaller" deyimine dayanarak yapacağı düzenlemelerde, mahallî idarelerinkamu yararına uygun hareket etmediğini veya yetkilerini kötüye kullandığınısaptaması gerekir. Aksi halde merkezî idarenin hatalı ve kasıtlı işlemleriidarî yargının iptaline konu olacaktır. .

Anayasa'nın 123. maddesi, İdarenin kuruluş ve görevleriyle birbütün olduğunu, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleriyerine getiren kuruluşlar arasında birlik sağlamaktadır. Yerel yönetimlerin builişkilerde merkezden tümüyle bağımsız olmaları beklenemez.

Yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırılıktan sözedilemez, istemin reddi gerekirken, aksine oluşan çoğunluk kararmakatılmıyoruz.

B- Sözkonusu Yasa hükmünün 4. fıkrasının iptal edilmesi, bu konudayeni bir yasanın çıkarılması ihtiyacını kaçınılmaz hale getirmiştir. İptaledilmekle doğacak olan bu hukukî boşluğun doldurulması için Yasakoyucu'ya süreverilmesi gerekmekte olduğundan bu konuda da çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.