Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1991/1, K.1991/16 Sayılı Karar - 21/06/1991

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı: 1991/1

Karar Sayısı: 1991/16

Karar Günü: 21.6.1991

R.G. Tarih-Sayı :26.09.1992-21357

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay İdari Dava Daireleri GenelKurulu.

İTİRAZIN KONUSU: 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı Yasa'nın 3., 5. ve6. maddeleriyle, 6.1.1982 günlü, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 23. maddesinin(a) bendine, 25. maddesine, 38. maddesinin 1. bendine eklenen kuralların ve5.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesiyle 6.1.1982 günlü, 2577 sayılıİdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesine eklenen kuralların Anayasa'nın141.maddesinin son fıkrasıyla 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline kararverilmesi istemidir.

I- OLAY :

Davacı vekili tarafından Üniversitelerarası Kurul Başkanlığı'nakarşı, 3.10.1989 günlü, 1474 sayılı işlemin iptali istemiyle açılan dava,Danıştay 8. Dairesi'nin 5.6.1990 günlü, Esas: 1989/1197, Karar: 1990/653 sayılıkararıyla reddedilmiştir. Bu karar, yürütmenin durdurulması ve bozulmasıistemiyle 2577 saydı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 3622 sayılı Yasa'nın 17.maddesiyle değişik 48. maddesinin 5. bendi hükmü uyarınca ve 2575 sayılıDanıştay Kanunu'nun 3619 sayılı Yasa'nın 6. maddesi ile değişik 38. maddesininl/b bendi hükmüne göre, görevli Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunezdinde temyiz edilmiştir, İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, Danıştay davadairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararlara karşı temyizyolunu açarak temyiz incelemesinin yöntemlerini düzenleyen kuralların yürürlüğegirmesinden sonra yaptığı bu temyiz incelemesi sırasında davacının temyizbaşvurusunda bulunabilme olanaklarından başlayarak, İdari Dava Daireleri GenelKurulu'nca aşama aşama uygulanacak olan yasal kuralların Anayasa'ya uygun olupolmadıklarını kendiliğinden incelemiştir.

Danıştay Dava Daireleri Kurulu, Danıştay Dava Dairelerinin ilkderece mahkemesi olarak baktıkları davalarda verdikleri nihai kararlara karşıtemyiz yolunu belirleyen yasa hükümlerinin Anayasa'nın 155. ve 141/sonmaddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptalleri için Anayasa Mahkemesi'nebaşvurulmasına karar vermiştir.

III- YASA METİNLERİ :

A- iptali istenen Yasa Kuralları:

a. Danıştay Yasası'nın 23., 25. ve 38. maddesine ekler getiren3619 sayılı Yasa'nın 3., 5. ve 6. maddeleri şöyledir

"MADDE 3.- Danıştay Kanunun 23 üncü maddesinin (a) bendiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

a) İdare Mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlar veilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülen davalarla ilgili kararlarakarşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar"

"MADDE 5.- Danıştay Kanununun 25 inci maddesi aşağıdakişekilde değiştirilmiştir.

MADDE 25.- İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerince verilennihai kararlar ve ilk derece mahkemesi olarak Danıştay görülen davalarla ilgilinihai kararlar Danıştay temyiz yoluyla incelenir ve karara bağlanır."

"MADDE 6.- Danıştay Kanunun 38 inci maddesi aşağıdaki şekildedeğiştirilmiştir.

MADDE 38.- 1. İdari Dava Daireleri Genel Kurulu;

a) İdare mahkemelerinden verilen ısrar kararlarının,

b) İdari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilenkararları, Temyizen inceler.

2. Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu;

a) Vergi mahkemelerinden verilen ısrar kararlarını,

b) Vergi dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilenkararan, Temyizen inceler."

b. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 3622 sayılıYasa'nın 16. maddesi ile değişik 46. maddesi şudur:

"Temyiz

MADDE 46.- 1. Danıştay dava daireleri ile İdare ve vergimahkemelerinin nihai kararları, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahiDanıştay'da temyiz edebilir.

2. Danıştay dava daireleri ile İdare ve vergi mahkemelerinin nihaikararlarına karşı tebliğ tarihini izleyen otuz gün içinde Danıştay'da temyizyoluna başvurulabilir."

B. itiraza Dayanak Yapılan Anayasa Kuralları :

1. Anayasa'nın "Duruşmaların açık ve kararların gerekçeliolması" başlıklı 141. maddesinin son fıkrası:

"Davaların en az giderle ve mümkün olan süratlesonuçlandırılması, yargının görevidir."

2. "MADDE 155. - Danıştay, İdari mahkemelerce verilen vekanunun başka bir İdari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin soninceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derecemahkemesi olarak bakar.

Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasardan hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını veimtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, İdari uyuşmazlıktan çözümlemekve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.

Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf İdari yargı hâkim vesavcıları ile bu meslekten sayılanlar arasında Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasındanCumhurbaşkanı; tarafından seçilir.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının saltçoğunluğu ve gizli oyla dört yıl içinde seçilirler. Süresi bitenler yemdenseçilebilirler.

Danıştayın kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, İdari yargınınözelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına görekanunla düzenlenir."

IV- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca NecdetDARICIOĞLU Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TUZUN, MustafaŞAHIN, ihsan PEKEL, Selçuk TUZUN, A. Necdet SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLUve Haşim KILIÇ'ın katılmalarıyla 17.1.1991 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında;

1- Üye Güven DİNÇER'in Danıştay üyeliği sırasında dava konusudüzenlemelere ilişkin kanısını sözlü ve yazılı biçimde açıkladığını bildirerek2949 sayılı Yasa'nın 49. maddesine göre davaya bakmaktan çekilmek isteğininkabulüne A. Necdet SEZER, ve Haşim KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine vesınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ :

işin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırılığı öne sürülen yasa kuralları ile aykırılık savına dayanak yapılananayasa kuralları, bunların gerekçeleri, öbür yasama belgeleri okunduktan sonraişin niteliği gözetilerek sınırlama yapılmaksızın gereği görüşülüp düşünüldü:

itiraz başvurusunda, 3619 sayılı Yasa'nın;

a) 3. maddesiyle 2575 saydı Danıştay Yasası'nın 23. maddesinin (a)bendine,

b) 5. maddesiyle Danıştay Yasası'nın 25. maddesine,

c) 6. maddesiyle yine Danıştay Yasası'nın 38. maddesinin 1/bbendine,

d) Ayrıca 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesiyle 2577 sayılı İdariYargılama Usulü Yasası'nın 46. maddesine eklenen hükümlerin Anayasa'ya aykırıolduğu ileri sürülmüştür, iptali istenilen bu bükümlerin ortak özelliğini,Danıştay'da ilk derece mahkemesi olarak görülen davalara ilişkin kararlarakarşı temyiz olanağı getirmeleridir.

A- Maddelerin Anlam ve Kapsamı :

3619 sayılı Yasa'dan önce, 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın"İlk Derece Mahkemesi Olarak Danıştay'da Görülecek Davalar" başlıklı24. maddesinde sayılan işlerden görev alanlarına girenlere Daireler, ilk ve sonderece mahkemesi olarak bakmakta ve konu hakkında kesin ve nihai karar vermekteidiler, "İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının Görevleri"başlıklı 38. maddesinde ise Genel Kurulların, ilk derece İdare ve vergimahkemelerinden verilen ısrar kararlarınyanısıra Bakanlar Kurulu'nun düzenleyiciişlemlerine karşı açılan davalara bakmaları da öngörülmüştü. Değişiklikten önceDanıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşı temyiz yoluaçılmadığından, önemi nedeniyle çözümlenmesi ilk derecedekiİdare ve vergimahkemelerine bırakılmayan kimi uyuşmazlıklarda Danıştay Daireleri; daha önemlisayılanlarda ise de İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel kurulları kesin venihai karar veren ilk ve son derece mahkemeleri olarak görevli kılınmışlardır.Bu Daire ve Genel kurulların kararlarına karşı yalnızca "yargılanmanınyenilenmesi" ve "karar düzeltilmesi" gibi kanun yollan açıktutulmuştur. Dava konusu düzenlemelerle getirilen sistem ise sırasıyla şöyledir:

a. Yasa'nın 3. maddesinin öngördüğü sistem;

Yasa'nın 3. maddesi ile 2575 sayılı Yasa'nın, Danıştay'ıngörevlerini belirleyen 23. maddesinin (a) bendinde yapılan değişiklikte, birönceki maddede olduğu gibi, yine Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarakverdiği kararlara karşı temyiz yolu açılması ile ilgili bulunmaktadır. Çünküdaha önce, maddede yer alan;

"İdare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinden verilen kararlarakarşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar." biçimdeki (a) bendininDanıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşı temyizincelemesini kapsamadığı ortadadır. Bu nedenle (a) bendi, getirilen yenisistemin zorunlu bir konusu olarak, şu biçime dönüştürülmüştür:

"İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlarve ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülen davalarla ilgili kararlarakarşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar."

Görüldüğü gibi, getirilen yeni sistemle birlikte düşünüldüğünde(a) bendi açıklama gerektirmeyecek bir durumu belirlemektedir.

b. Yasa'nın 5. maddesinin öngördüğü sistem;

Yasa'nın 5. maddesiyle, Danıştay Yasası'nın "Temyiz YoluylaDanıştay'da Görülecek Davalar" başlığını taşıyan 25. maddesideğiştirilerek daha önce yalnız İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinceverilen nihai kararların temyiz mercii olan Danıştay, buna ek olarakilk derecemahkemesi olarak karar veren kendi dairelerinin de temyiz merciigösterilmiştir.

c. Yasa'nın 6. maddesinin öngördüğü sistem:

Yasa'nın 6. maddesiyle Danıştay Yasası'nın "İdari ve VergiDava Daireleri Genel Kurullarının Görevleri'ni belirleyen 38. maddesindeyapılan değişiklikte Genel Kurullar, Danıştay Dava Daireleri'ni ilk derecemahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz mercii durumuna getirilirken dahaönce olduğu gibi ilk derece mahkemelerinin ısrar kararlarını temyizen incelemeklede görevlendirilmişlerdir. Anılan kurulların kimi davalarda ilk ve son derecemahkemesi olma işlevlerine ise son verilmiştir.

Görüldüğü gibi, incelenen maddelerle kuruluşu 1868 yılına dayananDanıştay, tarihinde ilk kez kendi kararlarının da itiraz ve temyiz merciiyapılmıştır.

Anayasa'ya uygunluk denetiminin sağlıklı bir sonucaulaştırılabilmesi için öncelikle yasakoyucuyu böyle köklü bir değişikliğe itennedenlerin araştırılması gerekmektedir.

3619 sayılı yasaya ilişkin tasarının gerekçesinde "Danıştay'ınalacağı kararlarda, kamu yaran ile kişi yaran arasında bir denge kurmazorunluluğunda" olduğuna işaret edilerek, "bu amaca erişebilmesi içinDanıştay'ın kuruluşunun ve uygulanacak yargılama usulünün İdari yargınınözelliklerini taşıması" gerektiği belirtilmektedir. Bu doğrultudagetirilen düzenlemenin; "2575 sayılı Danıştay Kanunun yürürlüğe girdiğitarihten bu güne kadar ki uygulamalarda ortaya çıkan aksaklıklarıngiderilmesini kuruluşun bir bütün halinde çalışabilmesini temin için gerekligörülen değişiklikleri" gerçekleştirmek amacına yönelik olduğuaçıklanmaktadır. (TBMM. Tutanak Dergisi, Cilt 42. Biri. 92, Sıra Sayısı 119,Sayfa. 2).

Genel Kurulun 11.1.1989 günlü 53. Birleşiminde taşırınınHükümet'ce geri çekilmesinden sonra hazırlanan 12.1.1990 günlü Adalet KomisyonuRaporu'nda, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşıtemyiz yolunu açan düzenleme ile ilgili olarak şu değerlendirmeye yerverilmektedir:

"Yargılama Hukukunda hâkim olan görüş, yargı işlerinde ikidereceli inceleme yapılmasıdır, bu Kanun Tasarısı ile Danıştay'ın ilk derecemahkemesi olarak baktığı işlerde de temyiz sistemi getirilmektedir."(TBMM. Tutanak Dergisi Cilt. 42, Biri. 92, Sayfa, 328).

d) 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesinin öngördüğü sistem ;

Önceki değişikliklere koşut biçimde, 2577 sayılı İdari YargılamaUsulü Yasası'nın 46. maddesinde gerçekleştirilen değişiklikle Danıştay davadaireleriyle, İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarına karşı, başkayasalarda tersine hüküm bulunsa da, tebliğ tarihini izleyen otuz gün içindeDanıştay'a temyiz istemiyle başvurulması olanağı getirilmiştir. 2575 sayılıYasa'da yapılan değişiklik, 2577 sayılı Yasa'daki değişikliği zorunlukılmıştır.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu:

Dava dilekçesinde, 3619 sayılı Yasa'nın dava konusu 3., 5., ve 6.maddeleri ile ilgili olarak özetle şu görüşlere yer verilmiştir.

Anayasa'nın 155. maddesi Danıştay'ın kuruluşundan bu yanasürdürmekte olduğu "ilk ve son derece mahkeme" özelliği gözeterek, buözelliği korumak zorunluluğunu duymuştur.

Danıştay, bu özelliği ile, Türk İdare hukuku ve İdari yargılamausulü hukukunun tüm ilkelerini, İdare hukuku anlayışını, içtihatları ile aldığıdiğer karalarla, gelişen toplum koşullarına ve demokrasi ilkelerine uygunbiçimde oluşturmuş ve geliştirmiştir.

Danıştay bu başarısını kuşkusuz büyük ölçüde ilgili dairelerinbelli dallarda uzmanlaşmış olmasına borçludur.

Danıştay'ın uzmanlaşmış dairelerinde aldığı kararları uzmanlıkdışı dairelerin incelemesine sunmak, İdare hukuku alanında sağlanan istikrarınçağdaş ve sağlıklı doğrultusunun yıkılmasına ve yıpranmasına yol açacaktır. Budurumda içtihat kargaşası oluşacağı gibi, aynı konuda çıkacak farklı kararlaryargıya olan güveni de sarsacaktır. Böylece Danıştay'ın bir içtihat mahkemesiolma niteliği tümüyle zaafa uğrayacak veya ortadan kalkacaktır.

Danıştay üyelerinin kendi günlük işleri dışında değişik kurul vekuruluşlarda görevleri vardır. Danıştay'ın kendi gördüğü işler koşunda temyizmercii haline getirilmesi iş yükünü artıracak, dosyaların sonuçlanması yıllarcasürebilecektir.

Hukukumuzda "ilk ve son derece mahkemesi" tanımı veanlayışı tartışma götürmez biçimde açık bulunmaktadır.

Aykırılık savlan, Anayasa'nın 2. ve 155. maddelerinedayandırıldığından Yasa'nın 1., 3., 5. ve 6. maddeleri Anayasa'nın bu iki maddesiyönünden birlikte ele alınmıştır.

1. Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden inceleme :

Dava dilekçesinde, hukuk devleti çatısı altında her şeyin hukukauygun biçimde geçmesi, dava konusu kuralların ise Türk hukukundaki "ilk veson derece mahkemesi" anlayışına ve İdari yargılama ilkelerine tersdüştüğü, bu nedenle de Anayasa'nın 2. maddesine aykırılık oluşturduğu ilerisürülmüştür. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında tanımlanıp, vurgulanan,ayrıca öbür yargı organları kararlarıyla öğretideki nitelemelerlede açıklıkkazanan hukuk devleti ilkesi, genel anlamda Anayasa ile kurulan düzene, hukukuntemel kurallarına saygı, bağlılık ve uygunluğu anlatır, incelenen kurallarda buhususlara bir aykırılık saptanamamıştır. Hukuk içinde, belirli koşullardabelirli yolların izlenmesinin, üstelik ilgililere benimsemedikleri ay-kın ya dahaksız buldukları bir karar için temyiz biçiminde bir kez daha başvurma olanağıgetirilmesinin hukuk devleti ilkeleriyle çatışan bir yanı yoktur. Sonucun dahadoyurucu olması konunun ikinci kez başka kurulda gözden geçirilmesiyle daha çokolanak kazanır. Böylece, adalet duygusu güçlenir, yargıya güven de artar. Hukukdevleti, hukuksallığın kapsamlı, köklü ve etken olmasıyla geçerliliğinisürdürür. Yeni düzenleme bir yolu kapatmamakta, birolanağı elden almamakta, birengelleme ve önlemede bulunmamakta, hak yitimine neden olacak haksızlıkyaratmamaktadır, işlem ve eylemlerin yargı denetimine bağlı olması anlayış veuygulamasını da daraltmamaktadır. Bu ve aşağıda Anayasa'nın 155. maddesineilişkinincelemede belirlenen nedenlerle 1., 3., 5. ve 6. maddelerin Anayasa'nın 2.maddesine aykırı olduğu savı yerinde bulunmamıştır.

2. Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden inceleme:

Kamu yararıyla kişi yararım dengelemek, kamusal işlemlerde varolduğu savların aykırılıkları, bunlardan etkilenip zarar gördüğünü ilerisürenlerin başvurusu üzerine inceleyerek olumlu ya da olumsuz biçimdesonuçlandırmak görevi, İdari yargının başlıca özelliklerini oluşturmaktadır.Günümüze kadar süregelen uygulamalar, kimi yakınma ve sakıncaları birliktetaşımış, aksaklıklar giderilememiştir. Danıştay'ın çalışmalarında daha doyurucusonuçlar alınması amaçlandığından, ilk derece mahkemesi, olarak verdiği kararlarıntemyiz yoluyla kendi içinde bir kez daha incelenmesi, hatayı enaza indirgeyecekve karar hakkındaki yakınmaları karşılayacaktır. Yargıda, ilk derece mahkemesisıfatıyla yapılan çalışmaların denetimsiz kalması, bu sıfatla alınan kararlarınnihai olması genelde yetersiz sayılmakta, ikili inceleme yargının işlevine dahauygunbulunmaktadır. Anayasa'nın öngördüğü sisteme, bağlayıcı kurallarına aykırıolmamak koşuluyla yasakoyucu yargılama yönteminde uygun bulduğu düzenlemeleriyapabilir, ikili denetim, hak arama özgürlüğü yönünden de güvenceyipekiştirmektedir. Danıştay'ınilk derece mahkemesi olarak baktığı işler içinöngörülen temyiz yolunun fazlalığını, yanlışlığını ve aykırılığını doğrulayacakbir dayanak yoktur. Anayasa'nın "Danıştay" başlıklı 155. maddesi,Danıştay'ı İdari mahkemelerce verilen ve yasanın başka bir İdari yargı merciinebırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii olarak tanımlanmasınınardından yasalarla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesiolarak bakacağını öngörmesi, ilk derece sıfatının yanında son derece sıfatınında gerekleriyle yükümlü ve yetkili olduğunu göstermektedir, İlk derecemahkemesi olarak verdiği bir kararı ayrıca son derece mahkemesi olarakincelenmesine bir engel yoktur, İlk derecedeki kararı son derecede incelenmekolanağı anayasa'da kabul edildiğine ve bu yine Danıştay içinde gerçekleştiğinegöre bir sakınca ya da Anayasa'ya aykırılık sözkonusu olamaz, aynı tür uygulamaYargıtay'da da vardır. 4.2.1983 günlü, 2797 sayılı Yargıtay Yasası'na göre,Yargıtay hem bir temyiz mercii hem de ilk derece mahkemesidir. Danıştay'lailgili Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasıyla Yargıtay'la ilgiliAnayasa'nın 154. maddesinin birinci fıkrasındaki tek fark, birindeki "...İdari ..." sözcüğünün öbüründe ". . . adli. . ." olmasıdır. Aynıdurum, Anayasa'nın "Askeri Yargıtay" başlıklı 156. ve "AskeriYüksek İdare Mahkemesi" başlıklı 157. maddeleri için de sözkonusudur.

İdari yargı sisteminin en üst noktasında yer alan bir kuruluşunaynı sistem içindeki alt derece İdari mahkemelerce verilen karar ve hükümlerinson inceleme mercii olması ne kadar doğal ve bu konuda verdiği kararların kesinve nihai nitelikte olduğu ne kadar olağan ise, kendisinin ilk derece mahkemesisıfatıyla baktığı işlere ilişkin kararlarım bir kez de temyiz yeri sıfatıyla vebaşka bir kurulda incelemesi dedoğal ve olağandır. Anayasa'nın 155.maddesindeki "ilk ve son derece mahkemesi" nitelemesi, kendinden önceya da sonra yürürlüğe konulan tüm yasaları bağlayan bir üstünlük taşır. Dahaönce yürürlüğe konulmuş 2575, 2576 ve 2577 sayılı Yasaları Anayasa'ya göreyorumlama zorunluluğu açıktır. Anayasa'yı bu Yasalara göre yorumlayıpdeğerlendirmek, "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11.maddeye aykırılık oluşturacağı gibi yukarıda belirtildiği üzere 155. maddeninamacı ve doğrultusuyla da bağdaşmaz,"kesin ve nihai karar" deyiminiilk derece mahkemesi sıfatıyla verilen kararları da içine alacak biçimdedaraltmada, 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın 23. maddesinin (b) bendi dayanak alınamaz.Anayasa, yasaya göre değil, yasa Anayasa'ya göre yorumlanır vedenetlenir.Danıştay ilk derece mahkemesi olarak kimi davalara baktığına ve son derecemahkemesi olarak da bakacağına göre, bu işler için temyiz mercii görevi yapmasıaykırılık değil uygunluk oluşturur. Temyiz başvurusunun Danıştay'ın kendiiçinde olması bunun ilk ve son derece mahkemesi olma niteliğini ortadankaldırmaz. Temyiz incelemesinin koşullan ve üzerinde durulacak hususlar da bugerçeği değiştiremez. Temyiz mercii sıfatı, ilk derce mahkemesi sıfatıyla kendiDairelerinden birisinin kararını kendi içinde son derce mahkeme olarak yenidenincelemeye de engel değildir. Kaldıki bir kuralın usul hukukundaki"Temyiz" kavramı ve yöntemiyle bağdaşmaması Anayasa'ya aykırılık daoluşturmaz. Danıştay'ın aynı anda "ilk ve son derece mahkemesi"olarak bir davaya bakacağı zorunluluğunu kabul etmek de işlevine uygundüşmemektedir, tik derece ve son derece mahkemesinin birlikte olması değil, ilkderece ve son derece mahkemelerinin Danıştay içinde olması aranmalıdır.Yasa'nın getirdiği de budur, "ilk ve son derece" ilebir davadaverilmekle kesinleşen kararların anlatıldığını kabul etmek de güçtür. Nihaikarar, kesin karar değildir. Son kararı anlatan nihai karar, ancak ona karşıtemyiz ve düzeltme yollarına başvurulduktan ya da bunlara ilişkin başvurmasüreleri geçtikten sonra kesinleşir. Bu bakımdan nihai kararı kesin kararolarak uygulamak ve buna bağlı olarak "ilk ve son derece mahkemesi"sıfatıyla verilen nihai kararı kesin sayarak, dava konusu kuralları Anayasa'yaaykırı bulmak olanaksızdır. Danıştay'ın genelde soninceleme yeri olması, ilkderece İdare ve vergi mahkemeleri kararlarım temyiz başvurulan üzerineincelemesi, özelde kendi Dairelerinin ilk derece mahkemesi sıfatıyla verdiklerikararların temyiz yeri olmasına engel sayılamaz, İlk derecede bakmak görevisürdükçe, bunun son derece incelenmesi yolu kapatılamaz. Batı dünyasındakiörnekler Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın üstünlüğünü geçersiz kılamaz.Alt-üst derece, ilk-son derece deyimleri, yapı içinde ayrı kurul ve ayrıkoşulların varlığında bir aykırılık yaratmaz. Mutlaka yapı dışında bir altmahkeme de amaçla-namaz. Öyle olsaydı. Danıştay'a kimi davalar için ilk derecemahkemesi görevi de verilemezdi. Son kararı Danıştay'a bırakmak ve tanımak onuntemyiz yoluyla inceleme yapmasını önleyen bir durum değildir. Temyiz başvurusuüzerine son kararı veren, kararı kesin duruma getiren yine Danıştay'dır.

Temyiz edilebilir kararlar verme, o yargı yerinin"yüksek" ya da "son derece" olma niteliğinde bir değişiklikyapmaz. Aranan özellik, temyiz başvurulan hakkında aynı kuruluşun kararvermesidir. Bu konuda başka kuruluş yetkili kılınsa idi nitelik değişmesikaçınılmazdı.

Danıştay Daireleri'nin belli konularda uzmanlaşmış oldukları savıda tutarlı görülmemektedir. Çünkü; temyiz mercii, dava konusu olan olayı değil,yargı kararı-nın usul hükümlerine uygun biçimde verilip verilmediğini, olayauygulanan hukuk normlarının doğru ve yerinde olup olmadığını inceler. Yani,usul ve esas bakımından hukuka aykırılık görürse, kararı bozar, davaya yenidenbakmaz. Karar veren mercii,ısrar hakkı varsa, ısrar eder. Yaksa, bozmaya uyarakdavayı gösterilen esaslara göre hükme bağlar.

Yargıçların niteliği yönünden İdari yargıda, uzmanlaşma esas kabuledilmemiştir.

Özetle İdari yargının niteliği ve konuya ilişkin yasaldüzenlemeler, üyeler ve kurullar yönünden kesin bir uzmanlaşmayı gözetenkuralları içermemektedir.

Ancak, ilk derecede bakılan işlerin çokluğu nedeniyle temyizincelemelerin uzun süre almasının ve davaların geç sonuçlanmalarının önlenmesiise, Danıştay'ın ilk derece olarak bakmakta olduğu konuların tekrar gözdengeçirilerek, bunların önemli bir bölümünün, ya İdare ve vergi mahkemelerineaktarılması veya özellikle bu işlerle görevli İdare ve vergi mahkemelerikurulması yoluna gidilmesi, bu bağlamda Danıştay'ın gereksinimine yeterlisayıda yetişmiş tetkik hâkimiyle güçlendirilmesi yasakoyucunun düşünebileceğibir husustur.

İki aşamalı yargılama düzeni, çözümü ilk derece mahkemesi olarakDanıştay'a bırakılan işlerle temyiz yolunun açılması öbür yüksek mahkemelerlebirliği sağlayan bir gelişme olarak da karşılanabilir.

3619 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın17. maddesine eklenen dördüncü fıkra gereğince Danıştay Dava Daireleri üyeleri,ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz incelemesini yapankurullara katılamayacaklardır. Ceza Muhakemeleri Usulü Yasası'nın 22. veYargıtay Yasası'nın 41/2. maddeleri bu kuralın benzerleridir, temyizincelemesi, öz ve biçim yönünden yasaya uygunlukla sınırlı olsa da ilk derecemahkemesinde görüşünü belli etmiş bir yargıcın aynı davanın temyizincelemesinde bulunması taraflar bakımından güvensizlik yaratır. Kuşkudoğuracak durumlardan kaçınılması zorunluluğu yargıda tartışılmayacak kadarönemlidir. Teknik yönden, uzman daire yetkililerinin açıklamalarının yararıyadsınmasa, görev değişikliği ve kurul oluşturulması gibi zorunluluklaruzmanlığın katı biçimde uygulandığını göstermese bile, bu durumlar Anayasa'yauygunluk denetiminde ölçü olarak alınamaz. Dava konusu kurallarda bu yönden debir aykırılık saptanamamıştır.

Açıklanan nedenlerle Yasa'nın 3., 5. ve 6. maddelerine yönelikiptal isteminin REDDİ gerekir.

C- 3622 sayılı Yasa'nın 16. Maddesinin Anayasa'ya AykırılığıSorunu :

Bu madde ile, 2577 sayılı Yasa'nın 46. maddesinde yapılandeğişiklik, 2575 sayılı Yasa'da yapılan değişiklikle uyum sağlama amacınayönelik, zorunlu bir düzenleme niteliğindedir. Danıştay'ın dava dairelerininnihai kararlarıyla İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarına karşıDanıştay'a temyiz isteğiyle başvurma olanağının getirilmesi, yukarıda 3., 5. ve6. maddelerde belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırılık oluşturmamaktadır,"ilk ve son derece" mahkemesi sıfatıyla verilen kararların Fransızca "Enpremier et demler ressort" nitelemesinden esinlenerek kullanıldığıanlaşılmakla birlikte, bu tür kararın "Kesin karar" biçimindealgılanması yeterli olmamaktadır. Bir kararın temyiz edilebilmesi, onun"kesin karar" kabulünü engellerse de bu yolun kapalı tutulması, hakarayışı yönünden doyurucu olamaz, İdare ve vergi mahkemeleri kararlarınınDanıştay'datemyizinin doğallığı yanında Danıştay Dava Daireleri kararlarının daDanıştay'da temyiz edilebilmesinin aykırı ve gereksiz olduğu savunulamaz.Danıştay dava ve vergi daireleri kararlarının temyiz edilmesi, kararınniteliğini değiştirmediği gibi ilk ve son derece sıfatını da etkilemez. Açılan,hak arama özgürlüğünü daha geniş kullanma yoludur. Kararların daha doyurucukılınmasını sağlayan, yakınma ve kimi eleştirileri karşılayan ikinci kezinceleme evresidir. Danıştay dava ve vergi dairelerinin,kararlarının temyiziüzerine ilgili kurulun bozma kararına karşı direnme haklarının bulunmaması,dairenin bozma kararına uymak zorunda bırakılması da Anayasa'ya aykırıdüşmemektedir. Yasakoyucu, kimi yol ve yöntemlerle kimi işlemleri belli zamanve süreçlerle sınırlayabilir. Anayasa'nın açık belirlemesine ve öngördüğüdüzene ters düşmedikçe yasakoyucunun takdir yetkisiyle yaptığı bu türdüzenlemelerin aykırılığı söz konusu olamaz. Yasakoyucu anayasal sınırlariçinde bir hakkı genişletebileceği gibi daraltabilirde. İdari yargıda ağırlıklıbir yeri bulunan iptal davaları, işlemlerin hukuka uyguluğunu sağlama amacınınyoludur, İdari yargı, işlemlerin yargısal denetimini yapar. Bu işleviyleİdarenin hukuk alanındaki aykırılıklarını saptar, önler ve giderir. Böyleceİdareyi hukuk sanırları içende tutarak aynı zamanda hem devletin, hem dekişilerin zararlarını önler, iptal davalarının hızla incelenip sonuçlanması"istikrar" ve "güvenilirlik" ilkelerinin de gereğidir.

Belirtilen nedenlerle 3622 sayılı Yasa'nın 16 . maddesinin,Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasıyla 155. maddesine aykırı bir yanısaptanamamıştır.

Bu maddeye ilişkin iptal isteminin de REDDİ gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZN ileYavuz NAZAROGLU bu görüşlere katılmamışlardır.

VI- SONUÇ :

A. 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı Yasa'nın 3., 5. ve 6.maddeleriyle, 6.1.1982 günlü, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun;

a) 23. maddesinin (a) bendine, . b) 25. maddesine,

c) 38. maddesinin 1. bendine eklenen kuralların,

B. 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesiyle 6.1.1982günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesine eklenenkuralın Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN,Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ile Yavuz NAZAROĞLU'nun karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA;

21.6.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

Yukarıda esas ve karar sayılan belirtilen kararın oluşumundakullandığımız karşıoyumuzun gerekçesi olarak;

1- Denetlenen 3619 sayılı Yasa'nın 3., 5. ve 6. maddelerin içindaha önce Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılı karara ilişkin karşıoygerekçemizi yineliyoruz. Zaman ve yer almamak amacıyla bu bağlantıylayetiniyoruz.

2- 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesiyle 2577 sayılıİdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Temyiz" başlıklı 46. maddesindeyapılan değişikliklere ilişkin Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu'nunAnayasa'ya aykırılık savını tümüyle yerinde buluyoruz. Kararın ilgili bölümünegeçirilen itiraz başvurusunda açıklanan kanının geniş gerekçesi karşısında,yukarda 1.maddedeki karşıoyumuza yollama yapıyoruz.

Bu madde de Anayasa'nın 2., 13., 36., 125., 141. ve 155/1.maddelerine aykırıdır.

KARŞIOYYAZISI

A. 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı Yasa'nın 3., 5. ve 6.maddeleriyle, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun sırasıyla 23/a., 25. ve 38.maddelerinde;

B. 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesiyle, 2577sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinde yapılan değişikliklerin,Anayasa'ya aykırı olmadıkları nedeniyle iptal isteminin reddine ilişkinçoğunluk kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 21.6.1991 günlü ve Esas : 1990/19,Karar:1991/15 sayılı Kararına karşı açıkladığım gerekçelerle karşıyım.

KARŞIOYYAZISI

Danıştay dava dairelerinden verilen kararların temyizenincelenmesine olanak sağlayan yasa kurallarının Anayasa'ya aykırılığıkonusundaki düşüncem Esas : 1990/ 19, Karar : 1991/15 sayılı kararın karşıoyyazısında açıkladığım gibidir.

KARŞIOYYAZISI

21.6.1991 günlü, Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılı karar içinyazmış olduğum karşıoy, bu karar için de geçerlidir.