Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1991/16, K.1991/19 Sayılı Karar - 02/07/1991

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1991/16

Karar Sayısı: 1991/19

Karar Günü: 2.7.1991

R.G. Tarih-Sayı :28.09.1991-21005

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU: 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın"İl Özel İdare ve belediye paylarının borçlarına mahsubu" başlıklı16. maddesinin, Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğuileri sürülerek iptaliistemidir.

I- OLAY:

2.2.1981günlü, 2380 sayılı Yasa ile belediyelere ve il özelidarelerine genel bütçe vergi gelirlerinden verilmesi kabul edilen pay,Yasa'nın 1. maddesine göre İller Bankası'nda toplanmakta; 2. maddesine göre debu Banka, kendisine yatırılan ve 1. maddedeki esaslar uyarınca ayrılmış bulunanpayları ertesi ayın 15. günü akşamına kadar belediyeye ya da il özel idaresinegöndermeye zorunlu bulunmaktadır. Sözü edilen Yasa'nın 1. maddesinin yedincifıkrasına göre bu paylardan ancak İller Bankası'na olan borçlar için kesintiyapılabilmektedir.

Durum böyle iken, 1989 yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinegetirilen hükümle, il özel idareleriyle belediyelerin çeşitli kamu kurum vekuruluşlarına olan borçlarının, Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerinepaylarından düşülerek ödettirilmesi yoluna gidilmiştir.

1989 yılı pay ödemelerinde İller Bankası, anılan Bakanlığın istemiüzerine söz konusu 3512 sayılı Bütçe Yasası hükmünü uygulamış; MamakBelediyesi'ne gönderdiği10.7.1989 günlü,İB/605-47461 sayılı yazısı ileBelediye'nin vergi dairelerine, Türkiye Elektrik Kurumu'na (TEK'e) ve Makina veKimya Endüstrisi Kurumu'na (MKEK'na) olan borçlarınınpaydan kesilerek ilgilikurumlara ödeneceğini bildirmiştir.

Bunun üzerine Mamak Belediye Başkanlığı avukatı, 15.8.1989gününde,söz konusu idariişlemin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle, Ankara 5.İdare Mahkemesi'nin Esas: 1989/2463 sayısını alan davayı açmıştır.

Davacı vekilinin yürütmeyi durdurma istemi reddedilmiş, dosyatamamlandıktan sonra dava esastan görüşülmek üzere sıraya alınmışken, AnayasaMahkemesi'nin 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası ile aynı hükümleri içeren3595 sayılı 1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptalini de kapsayan28.6.1990 günlü, Esas: 1990/6, Karar: 1990/17sayılı karan yayımlanmıştır. Bukatardan sonra Mamak Belediye Başkanlığı avukatı Ankara 5. İdare MahkemesiBaşkanlığı'na1.3.1991 günlüdilekçe ile başvurarak, anılan karardan söz edip,yürütmenin durdurulması ve idari işlemin iptali istemini yinelemiştir.

İstemi inceleyen Mahkeme,28.3.1991gününde, olayda uygulanacak 3512sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin, bütçe ile ilgili hükümiçermemesi nedeniyle Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğu kanısına vararak,bu kuralın iptali için doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasınıkararlaştırmıştır.

III-YASA METİNLERİ:

A. İptali İstenen Yasa Kuralı:

3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın iptali istenen 16.maddesi şöyledir.

"İl Özel İdare ve Belediye Paylarının Borçlarına Mahsubu

Madde 16-a) İl özel idareleri ile belediyelerin (bunlaraaitveyatâbi olup ayrı tüzelkişiliği olan kuruluşlar dahil);

1. 6183 sayılı Kanun hükümlerine tâbi borçları ile her ne sebepleolursa olsun Hazineye olan mevcut veya doğacak, borçlan,

2. 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamına giren kamuiktisadi teşebbüsleri ile Kamu Ortaklığı Fonuna olan her nevi borçlarındanHazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı veya Toplu Konut ve Kamu Ortaklığıİdaresince belirlenecek miktarları,

Maliye ve Gümrük Bakanlığının talebi üzerine, İller Bankasıtarafından,2.2.1981tarih ve 2380 sayılı Kanun hükümlerine göre bu idareleredağıtılacakpaylardan kesilerek, belirlenecek hesaplara nakden veyahesaben ödenir.

b) Maliye ve Gümrük Bakanı büyükşehir belediyelerinin (bunlaraaitveyatâbi olup ayrı tüzelkişiliği olan kuruluşlar dahil) yukarıdaki fıkrakapsamınagiren borçlarını yine aynı fıkra hükümleri dairesinde, bu idarelere27.6.1984tarih3030 say'h "Kanun hükümlerine göre ayrılacak paylardan kesmeye vegerektiğinde vergi borçlarına mahsup etmeye yetkilidir.

c) Türkiye Elektrik Kurumu, belediyelere satmış olduğu elektrikbedellerinin vadesinde ödenmeyen kısımlarını26.5.1981 tarih ve 2464sayılıKanunun 34 üncü ve müteakip maddeleri gereğince ilgili belediyelere ödemesigereken Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisinden mahsupsuretiyle tahsil etmeyeyetkilidir."

B. Dayanılan Anayasa Kuralı:

"Madde 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındakikamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan,fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

IV-İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, SelçukTÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL. Yavuz NAZAROĞLU, Güven DİNÇER ve HaşimKILIÇ'ın katılmalarıyla 16.5.1991 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksik bulunmadığından işin esasının incelenmesine ve sınırlamasorununun esasın incelenmesinde ele alınmasına oybirliği ile karar verilmiştir.

V-ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırıolduğu ileri sürülen Yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralı,bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu:

İtiraz yoluna başvuran Ankara 5. İdare Mahkemesi, 3512 sayılı 1989Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptalini istemiştir. Bu Yasa'nın 16.maddesinin tümüyle mahkemenin uygulama alanına girip girmediği sorunununçözümü,ilkinceleme kararıyla esas inceleme evresine bırakıldığından, öncesınırlama sorunu üzerinde durulmuştur.

İptali istenen 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesi üçfıkradan oluşmaktadır. Maddenin (a) fıkrasında, il özel idareleri ilebelediyelerin, bunlara ait ya da bunlara bağlı olmakla birlikte ayrıtüzelkişiliği bulunan kuruluşların;

- 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkındaki Yasahükümlerine tâbi borçlarının,

- Her ne nedenle olursa olsun Hazineye olan borçlarıyla bunlarınsonradan doğacak borçlarının,

- 233 sayılı KHK kapsamına giren KİT'lere olan borçlarının,

- Kamu Ortaklığı Fonu'na olan borçlarının,

Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerine, İller Bankasıtarafından,2.2.1981günlü, 2380 sayılı Yasa uyarınca dağıtılacak paylardankesilmesine olanak sağlanmıştır.

iptali istenen maddenin (b) fıkrası, Maliye ve Gümrük Bakanı'nın,büyükşehir belediyelerinin ve bunlara ait ya da bunlara bağlı olmakla birliktea/rı tüzelkişiliği bulunan kuruluşların maddenin (a) fıkrası kapsamına girenborçlarının aynı fıkra uyarınca bu idarelere27.6.1984günlü, 3030 sayılı Yasahükümlerine göre ayrılacak paylarından kesmeye ve gerektiğinde vergi borçlarınımahsup etmeye yetkili olduğu biçimindedir.

Aynı maddenin (c) fıkrası ise, TEK'na belediyelere satmış olduğuelektrikbedellerinden süresinde ödenmeyenleri, 26.6.1981 günlü, 2464sayılı Yasauyarınca belediyelere ödenmesi gereken "Elektrik ve Havagazı TüketimVergisi" payından mahsup etme yetkisini vermektedir.

İtiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davadakiuyuşmazlık, Mamak Belediyesi'nin, vergi dairelerine,TEK'na ve MKEK'naolanborçlarının, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesine dayanılarak, Maliyeve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerine İller Bankası'nca 2380 sayılı Yasagereğince ödenecek belediye paylarından kesilmesine ilişkin idari işlemdendoğmaktadır.

Bu borçlardan vergi dairelerine olanlar "6183 sayılı Yasahükümlerine tâbi borçlar" TEK ve MKEK'na olanlar ise "233 sayılı KHKkapsamına giren KİT'lere olan borçlar" kapsamındadır. Çünkü, 6183 sayılıAmme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Yasa'nın "Kanunun Şümulü"başlıklı 1. maddesinde; "Devlete, vilâyet hususi idarelerine vebelediyelere ait vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait muhakememasrafı, vergi cezası, para cezası gibi aslı, gecikme zammı, faiz gibi fer'iâmme alacakları ve aynı idarelerin akitten, haksız fiil ve Haksız iktisaptandoğanlar dışında kalan ve âmme hizmetleri tatbikatından mütevellit olan diğeralacakları ile; bunların takip masrafları hakkında bu kanun hükümleri tatbikolunur." hükmü ile vergi alacaklarının bu Yasa'ya göre tahsil edileceğiöngörülmüş bulunmakta, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında KanunHükmünde Kararname'ye ekli listede, MKEK, Ticaret ve Sanayi Bakanlığı'na bağlıiktisadi devlet teşekkülleri; TEK ise, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nabağlı kamu iktisadi kuruluşları arasında yer almaktadır.

Açıklanan durum karşısında, itiraz yoluna başvuran Mahkemeninbakmakta olduğu davada, 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin tümünündeğil, anılan maddenin (a) fıkrasının belediyelerin "6183 sayılı Yasakurallarıyla ilgili borçlan" ile "233 sayılı KHK kapsamına girenKİT'lere olan borçları"na ilişkin hükümlerinin uygulama yeri bulunduğu,maddenin diğer fıkraları ile (a) fıkrasının öbür hükümlerinin bakılan davadauygulanmasının söz konusu olmadığı sonucuna varılmış, bu nedenle de23.12.1988günlü,3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptaline yönelikitiraza ilişkin esas incelemenin, bu maddenin (a) fıkrasındaki"... ilebelediyelerin ..."sözcükleri ile sınırlı olarak yapılmasına oybirliği ilekarar verilmiştir.

B- 23.12.1988 Günlü, 3512 Sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun16. Maddesinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu :

Sınırlama kararı gereğince esas inceleme bu maddenin (a)fıkrasındaki"... ile belediyelerin ..."sözcükleri ile sınırlı olarakyapılmıştır.

1- İtiraza Konu Olan Yasa Maddesinin Anlam ve Kapsamı:

3512 sayılı, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nınitiraz konusu 16.maddesive bu maddelerin anlam ve kapsamı yukarıdaki bölümlerde belirtilmiştir.

2- Anayasa'nın 161. Maddesi Yönünden İnceleme:

İtiraz yolu ile 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesininiptalini isteyen Ankara 5. İdare Mahkemesi, iptal isteminin gerekçesinde, 1989Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin, Anayasa Mahkemesi'nin5.9.1990 günlü,20626sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 28.6.1990 günlü, Esas:1990/6, Karar: 1990/17sayılıkararıyla iptal edilen 1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesine koşutdüzenlemelere yer verdiğini ileri sürmüştür.

Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda sözü edilen karan ile iptal edilen1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın "İl Özel İdare ve Belediye PaylarınınBorçlarına Mahsubu" başlıklı 16. maddesiyle itiraz yolu ile iptali istenen1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesi sözcüğü sözcüğüne aynıdır. Budurumda, iptali istenen maddenin Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olupolmadığını incelerken, Anayasa'nın 153. maddesi gereğince yasama, yürütme veyargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayıcınitelikte olan Anayasa Mahkemesi'nin 1990 MaliYılı Bütçe Yasası'nın 16.maddesinin iptaline ilişkin28.6.1990günlü, Esas: 1990/6, Karar: 1990/ 17 sayılıkararını gözden uzak tutmamak gerekir.

Anayasa Mahkemesi'nin gerek anılan kararında gerek26.1.1984günlü,Esas: 1983/9, Karar: 1984/l sayılı kararında da açıklandığı üzere; bütçeyasası, gelir toplamaya ve gider yapmaya yetki veren, kendine özgüyasalaştırma, değiştirilme yöntemleri bulunan ve ilişkin olduğu yıl içingeçerli olan bir yasadır.

Anayasa'nın 88. maddesine göre, "Kanun teklif etmeye BakanlarKurulu ve milletvekilleri yetkilidir.

Kanun tasan ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." Oysa bütçe yasalarınınhazırlanması ve görüşülmesi için Anayasa'nın 162. maddesi ile ve diğeryasalardan farklı olarak özel yöntem getirilmiş, konu İçtüzük düzenlemesinebırakılmamıştır. Aynı biçimde bütçe yasasında değişiklik yapılması daAnayasa'nın 163. maddesinde özel olarak düzenlenmiştir.

Anayasa'nın birbirinden farklı düzenlediği,değişikyöntem vebiçimlere göre oluşturulmuş belli yasama belgelerinin kaldırılması ya dadeğiştirilmesi aynı yöntemlerle sağlanabilir.

Öte yandan Anayasa'nın "Kanunların Cumhurbaşkanıncayayımlanması" başlıklı 89. maddesi, Cumhurbaşkanı'na, yayımlanmasını uygunbulmadığı yasaları bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ilebirlikte, 15 gün içinde geri gönderme yetkisini tanırken bütçe yasalarıyönünden Cumhurbaşkanı'na böyle bir yetki verilmemiştir.

Bu düzenlemelerinden de anlaşılacağı üzere bütçe yasalarınınhazırlanması, TBMM'de görüşülmesi ve yayımlanması konularında ayrıbiryöntemkabul eden Anayasa, bir yıl süreli olan bütçe yasalarıyla diğer yasalardadeğişiklik yapılmasını, bir yıl süre ile de olsa yürürlükteki yasaların farklıuygulanmasını ve ayrı yasalarla düzenlemesi gereken bütçe ile ilgili olmayankonuların bütçe yasalarında yer almasını kabul etmemiş bulunmaktadır.Anayasa'nın 161. maddesi"...Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümlerdışında hiçbir hüküm konamaz." biçimindeki açık hükmünün başka türlüanlaşılması ve yorumlanması olası değildir.

Yasama organınca kabul edilerek yürürlüğe giren bu yasa kuralınınbütçeden harcama yapılmasına ya da bütçeye gelir sağlamaya olur vereceknitelikte bulunmasının, bu kuralın mutlaka "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yeterli olmayacağını göstermektedir. Bütçeyasalarından ayrı yöntemlerle yasalaşan pek çok yasada, özellikle vergiyasalarında düzenlenen konuların bütçeye gelir getirici nitelikleri nedeniylebu husustaki kuralların "bütçe ile ilgilihükümler" olarak kabuledilmesi bu türdekiyasalar yönünden Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini işlemezdurumagetirir.

3- 16. Maddenin (a) Fıkrasının Belediyelerle İlgili HükümlerininAnayasa'nın 161. Maddesi Yönünden İncelenmesi:

9.5.1984günlü, 3004 sayılı Yasa ile değişik2.2.1981günlü, 2380sayılı "Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe VergiGelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun"un, "Payların Hesaplanmasıve Dağıtımı" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrası "Genel bütçevergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediyelere %9.25 ... payverilir";ikinci fıkrası, "Bu paylar gelir saymanları tarafından aylıkolarak hesaplanıp tahsil edilen ayı takip eden ay sonuna kadar İçişleriBakanlığı emrinde ayrı ayrı hesaplara kaydolunmak üzere İller Bankası'nayatırılır."; yedinci fıkrası ise, "İller Bankası kendisine borçlubelediye ve özel idarelerin vadesi gelmiş borç taksitlerini genel bütçeden buidarelere ayrılmış paylardan kesmeyeyetkilidir." biçimindeki düzenlemelerlegenel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere pay ayrılması ve bu paylardanİller Bankası'nın ancak kendisine borçlu belediyelerin vâdesi gelmiş borçlarınımahsup edebilmesi öngörülmüşken, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin(a) fıkrası ile, İller Bankası'nın mahsup yetkisi belediyelerin devlete vediğer kamu kuruluşları ile KİT'lere olan mevcut ve hattâ doğacak borçlarınıkapsayacak biçimde genişletilmekte, bu genişletme ile 2380 sayılı Yasa'nın 1.maddesine bir yıl için de geçerli olsa yenibirhüküm eklemiş olmaktadır.

Öte yandan iptali istenen maddenin (a) fıkrasının birinci bendi,belediyelerin "Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında" 6183 sayılıYasa kapsamındaki borçlan için de İller Bankası'na mahsup yetkisi vermiştir.

Oysa, 6183 sayılı Yasa'nın 37. maddesi, kamu alacaklarının özelyasalarında belirlenen zamanda ödeneceğini kabul ettikten sonra, ödeme zamanısaptanmamış kamu alacaklarının, ödeme yöntemlerini de göstermiştir.

Ayrıca aynı Yasa'nın 48. maddesinde, kamu alacağının ertelenebilmesininkoşulları ve ertelemeye yetkili olanlar belirtilmiş; 49. maddesinde de,yönetimce ertelenmiş bir kamu alacağı hakkında yargı yerlerince yürütmenindurdurulması karan verilmesi durumunda kamu alacağının tahsili yöntemidüzenlenmiştir. Böylece, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin (a)fıkrası, belediyelerin, gerek 6183 sayılı Yasa kapsamına giren Hazineye olan,gerek 233 sayılı. KHK kapsamına giren KİT'lere ve Kamu Ortaklığı Fonu'na olanher türlü borçları için, 2380 sayılı Yasa ' gereği almaları gereken paylardanİller Bankası'na mahsup yetkisi vermekle, belediyeler yönünden, 6183 sayılı"Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun" hükümlerini de biryıl için değiştirmektedir.

Böylece, iptali istenen 16. maddesinin (a) fıkrası, genel, katmaveözel bütçelerle yönetilen daireler ve belediyelerle sermayesinin tümüdevletinya da belediyelerin veya özel idarelerin olan daue ve kurumlar arasında çıkananlaşmazlıklardan adliye mahkemelerinin görevleri içinde bulunanların buYasa'da yazılı "tahkim usulüne" göre çözümleneceğini öngören29.6.1938günlü,3533 sayılı Yasa hükmü de bir yıl için değiştirilmiş olmaktadır.

Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında yinelenip vurgulandığıgibi, başlıca ereği, bütçe yasalarını yapısına ve amacına aykırı kurallardanayıklamak ve bir sıkı düzene bağlayarak yalnızca bütçeye ilişkin bütçeyleilgili konuları içermesini sağlamak olan Anayasa'nın 161. maddesi, öbür yasakurallarını değiştiren, onların alanına ve konularına elatan bütçe yasasıkurallarına açık ve kesin engeldir.

Açıklanan bu nedenlerle, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16.maddesinin (a) fıkrasının, belediyeler ile ilgili hükümleri, bütçe ile ilgilihükümler niteliğinde olmadığından Anayasa'nın 161. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.

VI- SONUÇ:

A- 23.12.1988 günlü, 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun16. maddesinin iptaline yönelik itiraza ilişkin esas incelemenin, bu maddenin(a) fıkrasındaki"... ile belediyelerin ..."sözcükleriyle sınırlıolarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,

B. Sınırlama kararı uyarınca incelenen"... ile belediyelerin..."sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, bu fıkranın 1.bendindeki"...her ne sebeple olursa olsun Hazineye olan mevcut ve doğacakborçlan," ile 2. bendindeki "233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamekapsamına giren kamu iktisadi teşebbüsleri..."ibareleri yönündenOYBİRLİĞİYLE, sözü edilen 1. ve 2. bentlerin bu ibareler dışındaki bölümleriyönünden Güven DİNÇER, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,

2.7.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Anayasa'nın 161. maddesinde; bütçe kanunlarına bütçe dışındahiçbir hüküm konulamayacağı öngörülmüştür.

Anayasa'nın 161. maddesi hükmü Anayasa Mahkemesi'nin28.6.1990günlüve 1990/ 17 sayılı kararı ile ayrıntılı bir biçimde yorumlanmıştır. Bu kararda161. madde hakkında şöyle denilmektedir:

"Anayasa'nın 162. maddesinin bütçenin görüşülmesine ilişkinyöntemi, 163. maddesinin de bütçelerde değişiklik yapılabilme esaslarınıözellikle belirtmesi, Bütçe Yasası'nın özelliğinden kaynaklanmaktadır. Öğretide,hukuksal niteliği konusundaki değişik görüşlere karşın, bütçenin üzerindebirleşilen ve öbür yasalardan ayrılan özelliği, gelir toplamaya ve gideryapmaya olur veren, kendine özgü yasalaşma yöntemi bulunan, yükümlülüklerinkapsam ve sınırıyla dayanaklarını içeren bir yasa oluşudur.Ekonomik, sosyal veakçalı dengeleri sağlamaya elverişli biçimde kaynak dağılımını düzenlediğisavunulan bütçe, ilişkin olduğu yıl için geçerlidir. Anayasa'nın 161.maddesinin gerekçesinde de belirtildiği gibi bütçe yasaları öbür yasalardanayrıdır. Bu anayasal ilkenin gereği olarak bir yasa kuralı nasıl aynı niteliktebir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı biçimdehazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası değişikliğiyle yapılabilir vebunun doğal olarak bir yasa km alı bütçe yasası ile ya dabir bütçe yasası genelanlamda bir yasa kuralıyla değiştirilip kaldırılamaz. Bütçenin uygulanmasıylailgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve yasa konusu olabilecek bu kuralıkapsamaması koşuluyla açıklayıcı nitelikte hükümler olarak anlaşılması gereken"bütçeile ilgili hükümler" deyişi de bir zorunluluğu göstermektedir.

Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasalar ve özellikle vergi yasaları "bütçe ile ilgilihükümler" kabul edilirse, bukonulardaki devlet hizmetlerinin yenidenkurulması, bir vergi yükünün getirilmesi, bu konularda yürürlükteki yasalarındeğiştirilip kaldırılması için bütçe yasalarına hükümler koymak yolunagidilebilir. Oysa bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması veuygulanmas1yöntemiile ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve bütçeninkinden tümüyledeğişik yöntemle gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. "Bütçeile ilgili hüküm" sözlerine dayanarak, gider ya da gelirle ilgili birkonuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasasıyla düzenlemek ve yürürlükteki biryasanın gelir ya da gidere ilişkin kurallarını bütçe yasası ile değiştirmekyönündeki uygulamalar Anayasa'nın 88. maddesinin ikinci fıkrasını ve 89.maddesini bu tür yasalar bakımından işlemez duruma düşürür ve özelliği nedeniile yalnızca bütçelere ilişkin olan 162. maddeye Anayasakoyucu'nun amacınaaykırı bir genişlik ve genellik getirdiği gibi 163. maddenin uygulanmasınıolanaksız kılar. Anayasa'nın 161. maddesinin amaç ve gereği bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisizkurallardan uzak tutmak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir."

İtiraz konusu 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesi, 1990Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesi ile anlam ve sözcük olarak tam bir benzerlikiçindedir. Daha önce 1990 Yılı Bütçe Kanunu'nun ilgili maddesinin iptalihakkındaki yukarıda anılan kararda yapılan yorumlar 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun16. maddesi için de geçerlidir. Biz de bu yorumlara genelde katılıyoruz. Ancak,"bütçe ile ilgili hükümler" deyimine ait yorumların uygulamasına vekararda varılan sonuca tümü ile katılmak mümkün değildir.

Mevcut yasalar hükümlerine dayanılmak sureti ile bütçeuygulamasıyla ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve görevlilere yön göstericiolmak üzere bütçe kanunlarına hükümler konulabilir. Bu tarz hükümler bütçekanunu ile yeni hüküm koyma veya eski hükümleri değiştirme anlamındayorumlanamaz.

Devlet, yasalarla özel kişilere verilen bütün yasal yollarabaşvurarakkendi hukukiilişkilerini düzenleme ve çıkarlarını koruma imkanınasahiptir.Ancak, Devlet kendine mevdu kamu hizmetlerinin görülmesinde vegörevlerini yerine getirmede özel hukukun yetersiz kaldığı hallerde çıkardığıözel nitelikteki bazı Kanunlar ile kamu gücünü kullanır. Buna göre hazine,kendi alacaklarını tahsilde öncelikle yasalar imkan tanıyorsa kamu gücüne vekendine has özel hükümlere başvurur. Bunun olmadığı yerde veya hukuki ilişkiningereği olarak özel hukuk hükümlerinden yararlanır. Örnek olarak hazine özelhüküm bulunmayan hallerde veya özel nitelikteki alacaklarının tahsil vetakibinde Borçlar Hukuku ve İcra İflas Kanunu'nun düzenlediği hükümlere görealacak-borç ilişkilerini yürütür ve takipte bulunur.

6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü HakkındaKanunsayılanKamusal ilişkilerin gereği ve kamu gücünün kullanılarak tesis edilen hukukiişlemler sonucunda doğan kamu alacaklarının özel tahsil yollarını gösterir.1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin bir bölüm hükümleri 6183 say hKanun'un uygulaması niteliğindedir.

Bu anlayış içinde itiraza konu 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16.maddesi hükmünü tahlil ettiğimiz de maddenin (a) bendindeki kuralların değişikhukuki yapıda olduğu ortaya çıkar.

Sözü edilen 16. maddenin (a) bendi;:

1- İl özel idareleri ile belediyelerin 6183 sayılı kanuna tâbiborçları,

2- Her ne sebeple olursa olsun hazineye olan borçları,

3- 233 sayılı KHK kapsamına giren Kamu İktisadi Teşebbüslerineolan borçları,

4- Kamu Ortaklığı Fonu'na olan borçları,

2380 sayılı Kanun'a göre bu idarelere dağıtılacak paydan kesmekiçin İller Bankası'na yetki vermektedir.

6183 sayılı Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun'un 1.maddesi bu Kanun'un kapsamını belirlemektedir. Buna göre;

a- Devletin, Belediyelerin ve Özel İdarelerin vergi, resim, harçvebenzerlerine ait asli ve fer'i alacakları,

b- Amme hizmetlerinin uygulanmasından doğan alacakları, c-Yukarıdaki alacakların takip masrafları, 6183 sayılı Kanun hükümlerine tabidir.

6183 sayılı Kanun'un 23. maddesinin ikinci fıkrasında ise;belediyelerve özel idareler nam ve hesabına ayrılacak hisselerden hazinealacaklarının tevkif ve mahsubu öngörülmüştür. Tabiatıyla buradaki hazinealacağı 6183 sayılı Kanun'un 1. maddesi kapsamına giren türden bir alacakolacaktır.

2.3.1984 tarihli ve 2985 sayılı Kanun'la kurulan Toplu Konut Fonu,konutedinmedeki çeşitli yöntemlere yardımcı olmak yanında belki daha da önemlisiTürkiye genelinde şehirleşme ve alt yapı sorunlarına çözüm getirecek köklükural ve uygulamaları getirmiştir. Toplu konut kredisiile belediyelere verilenimkânlar 6183 sayılı Kanun'un 1. maddesinde sayılan "Kamu hizmetiuygulaması"dır ve bunlardan doğan hazine alacaklarının tahsili de bu kanunhükümlerine tabidir.

İtiraza konu edilen 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin,aşağıda yazılı iki hükmü dışındaki hükümleri yukarıda açıklandığı üzere yenibir hüküm olmayıp Anayasa'nın 161. maddesine göre o yıla ait bütçe uygulamasınıkolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikteki "bütçe ile ilgilihükümler"dendir.

Dava konusu 16. maddenin daha önce kanunlarla düzenlenmemişve"bütçe" ile ilgili hükümler"den olmayan ve bütçe kanunundaAnayasa'yaaykırıbirbiçimde yer alan hükümleri ise şunlardır :

1- Hazinenin özel hukuk ilişkilerinden doğan alacakları 6183sayılı Kanun kapsamında olmadıkları halde böyle bir yasa hükmü varmışçasına16.maddeye (belediyelerin her ne sebeple olursa olsun hazineye olan mevcutvedoğacak borçları) için bütçe uygulama hükmü konulmuştur.

2- 233 sayılı KHK'ye tâbi KİT'ler özel hukuk hükümlerinetabidirler. Bunlar, kuruluş ve denetim kanunlarında belirtilen Kamusalilişkileri düzenleyen hükümler ile bazı yasalardaki istisnai hükümler dışındamutlak bir biçimde özel hukuk alanındadırlar. Bu açık hukuki duruma vehukukumuzdaki geleneksel KİT uygulamalarına rağmen KİT'lerin belediyelerdenolan alacakları için herhangi bir kanun hükmü olmadan bütçe kanunu hükmü ilehazineye bir takım takas ve mahsup yetkileri verilmektedir. Hazine-KİT-Belediyeler(diğer kamu kurumlan) arasındaki geniş ve Karmaşık alacak-borç ilişkileri bütçekanununakonulacak hükümlerledeğil, geçmişte örnekleri görüldüğü üzere ancak,özel kanunlarla (154 sayılı Hazinenin ve iktisadi Devlet Teşekküllerinin BirKısım Borçlarının Tahkimi Hakkında Kanun gibi) düzenlenebilir.

Yukarıda açıklanan sebeplerle 16. maddenin, (a) fıkrasının 1.bendindeki "-. . . her ne sebeple olursa olsun hazineye olan mevcutdoğacak borçları," ibaresi ile, aynı maddenin 2. bendindeki "233sayılı KHK kapsamına giren Kamu İktisadi Teşebbüsleri ...-" ibaresininiptali gerekirken bu ayrım yapılmaksızın maddenin tümünün iptaline karşıyız.