Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1991/4, K.1991/45 Sayılı Karar - 03/12/1991

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1991/4

Karar Sayısı: 1991/45

Karar Günü: 3.12.1991

R.G. Tarih-Sayı :10.02.1992-21138

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 6. İdare Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU: 25.1.1956 günlü, 6643 sayılı ''Türk EczacılarBirliği Kanunu"nun 51. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'nın 135.maddesine aykırılığı nedeniyle iptali istemidir.

I- OLAY:

Türk Eczacılar Birliği 1. Bölge İstanbul Eczacı Odası, 14.6.1989günlü dilekçesiyle 6643 sayılı Türk Eczacılar Birliği Kanunu'nün 51. maddesininodalardan, Büyük Kongreye seçilen delegelerle ilgili kıstas getiren ikincifıkrasının, "Azası iki yüze kadar olanlar 5, iki yüzden fazla olanlar yedimümessil ve aynı miktarda yedek seçerler" hükmünü koyduğunu, 4000'inüstünde üyesi bulunan İstanbul Eczacı Odası 7 delege ile temsil edilirken 200üyesi olan başkabir odanın da Büyük Kongreye 7 delege gönderdiğini, böylece,odaların. 200'den fazla kayıtlı üyelerinin kaç kişi olurlarsa olsunlar,oylarının hiçbir değeri kalmadığım, bunun da demokrasi ilkelerine aykırıolduğunu ileri sürerek Türkiye Eczacılar Birliği Merkez Heyeti Başkanlığınabaşvurmuştur. Bu istek, Türkiye Eczacılar Birliği Merkez Heyeti'nin 20.7.1989tarihli cevabi yazısıyla reddedilmiştir. İstanbul Eczacılar Odasının bu işleminiptali dileğiyle açtığı idari davada, Ankara 6. İdare Mahkemesi, belirtilenhükmün Anayasa'nın 135. maddesine aykırı olduğu görüşüyle, iptali için AnayasaMahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ:

A- İptali istenen Yasa Kuralı:

25.1.1956 günlü, 6643 sayılı "Türk Eczacılar BirliğiKanunu"nun 51. maddesinin ikinci fıkrası:

"Büyük Kongre:

Madde 51.- Büyük Kongre Eczacı Odaları umumi heyetlerince ve gizlirey ile seçilen mümessillerden teşekkül eder.

Azası iki yüze kadar olanlar beş, iki yüzden fazla olanlar yedimümessil ve aynı miktarda yedek seçerler."

B- Dayanılan Anayasa Kuralı:

"Madde 135.- Kamu Kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veüst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlereuygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halkile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplinive ahlâkını korumak maksâ~dı ile kanunla kurulan ve organları kendiüyeleritarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oylaseçilen kamu tüzelkişileridir.

Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde aslİve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyetiaranmaz.

Meslek kuruluşları, kuruluş amaçlan dışında faaliyetgösteremezler; siyasetle uğraşamazlar, siyasİ partiler, sendikalar vederneklerle ortak hareket edemezler.

Siyasİ partiler, sendikalar ve sendika üst kuruluşları; meslekkuruluşlarının ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde aday gösteremezlerve belirli adayların leh ve aleyhlerinde faaliyette bulunamazlar ve propagandayapamazlar.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunda gösterildiğişekilde Devletin idari ve mali denetimine tâbidir.

Amaçları dışında faaliyet gösteren ve siyasetle uğraşan meslekkuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirttiği merciin istemiüzerine, mahkeme karan ile son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.

Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığının, ülkenin ve milletinbölünmez bütünlüğünün, toplumun huzurunun korunması ve Devletin Anayasadabelirtilen temel niteliklerini tehdit edici faaliyetlerin önlenmesi bakımındangecikmesinde sakınca bulunan hallerde mahallin en büyük mülki amiri buorganlarıgeçici olarak görevden uzaklaştırabilir.

Görevden uzaklaştırma kararı; üç gün içinde mahkemeye bildirilir,mahkeme görevden uzaklaştırma kararının yerinde olup olmadığına en geç on güniçinde karar verir."

IV- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca NecdetDA-RICIOGLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL,Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROGLU, Güven DİNÇER veHaşim KILIÇ'ın katılmalarıyla 28.1.1991 günde yapılan ilk incelemetoplantısında "Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, Necdet DARICIOGLU' nün karşıoyu ve oyçokluğuyla kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen Yasa hükmü ve aykırılık iddiasına dayanak yapılan Anayasa kuralları,bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinler incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:

A. Anayasal değerlendirilmeye geçmeden önce, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuksal konumlarının ne olduğunu vekonunun Anayasa'da ne şekilde düzenlendiğinin belirlenmesi gereklidir.

Mesleki kuruluşları yasayla düzenlenen mesleklerin verdikleri kamuhizmetinde düzeylerini korumak ve mesleğe mensup olanların ortak çıkarlarınıkollamak ve aralarındaki dayanışmayı güçlendirmek için kurulurlar. Bu türmesleki kuruluşların çok partili demokratik düzen içerisinde giderek etkili birbaskı grubu haline gelmeleri ve bu şekilde örgütlenen menfaat gruplarıarasındaki dayanışmanın toplum çıkarları aleyhine gelişmesi tehlikesi, bunlarınkamu hukuku kural ve usulleriyle yönlendirilmesini zorunlu kılmış ve sosyal birolgu olarak öteden beri varlıklarını koruyabilmiş bu kuruluşları Anayasal birkurum haline dönüştürmüştür.

Bu nedenlerle, Anayasa'nın 135. maddesinde de; meslekkuruluşlarının belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlereuygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halkile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere tüzelkişiliğibulunan kamu kurumları şeklinde düzenlenmeleri öngörülmüştür.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları 1961 Anayasasındakihukuksal ve anayasal yapılarını 1982 Anayasası'nda da korumuşlardır. 1982Anayasası'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına yaklaşımı, temelde1961 Anayasası'ndan çok farklı değildir. Bunlar bir tür kamu hizmeti yaptıklarıgözönünde tutularak "idare" bölümü içinde düzenlenmişlerdir.

Anayasa'nın sözü edilen kuruluşları düzenleyen 135. maddesi konuyabazı noktalarda açıklık ve daha yoğun denetim sisteminin ölçütlerinigetirmiştir. Meslek kuruluşlarının amaçları belirlenerek, dolayısıyla etkinlikalanları sınırlanmış, bunların birer kamu tüzelkişisi olduğu açıklığakavuşturulmuş, organlarının seçimi yargı gözetimine tabi kılınmış, amaç dışıfaaliyet göstermeleri, siyasetle uğraşmaları, siyasİ partiler, sendikalar vederneklerle ortak hareket etmeleri yasaklanmış, devletin bu kuruluşlarüzerindeki idari ve mali denetimhakkı açıkça belirlenmiştir. Amaç dışı etkinlikyaptırıma bağlanmıştır.

Anayasa'nın 135. maddesi, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının "... kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafındankanunla gösterilen usullere göre yargı denetimi altında, gizli oyla seçilen..." tüzelkişiler olduğunu öngörmekte bunların kuruluşunda organların"seçim" ini benimsemektedir. Kuruluşunun oluşmasında, demokrasinintemel kuralı olan "seçirn"e yer verilince yönetim ve işleyişinin dedemokratik kurallara aykırı olamayacağını kabul etmek gerekir.

Demokrasi, Anayasa'nın Başlangıç kısmıyla 2. ve 5. maddelerindedevletin korumakla ve özen göstermekle yükümlü olduğu ilkeler arasında yeralmakta özgürlükçü niteliğinin erdemi ve değeri de, hukuk devletinin çağdaşlaşmasınakatkısı nedeniyle büyük önem kazanmaktadır.

Demokratik seçimin en önemli niteliği, adil bir katılım ilkesinedayalı serbest, eşit ve genel-oy esasım içermesidir. İtiraz konusu kuralın,sayısı kaç olursa olsun iki yüzden fazla üyesi olan eczacı odalarını BüyükKongre' ye katılmasının 7 temsilciyle sınırlandırması ve böylece en önemliorganın oluşumuna adil katılımı önlemesi, Eczacı Odalarının iç işleyişinde,demokrasiye aykırı düşen bir düzenlemedir.

Bu nedenle itiraza konu, 6643 sayılı Türk Eczacılar BirliğiKanunu' nün "Âzası iki yüze kadar olanlar beş, iki yüzden fazla olanlaryedi mümessil ve aynı miktarda yedek seçerler." biçimindeki 51. maddesininikinci fıkrası, Anayasa'nın Başlangıç, 2., 5. ve 135. maddelerine aykırıdır,iptali gerekir.

B. İptal kararının doğuracağı boşluk kamu yararını olumsuz biçimdeetkileyecek nitelikte görülmüştür. Bu nedenle Anayasa'nın 153. maddesininüçüncü fıkrası gereğince iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihin, kararınResmi Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yıl geçmeyecek biçimdeayrıca tesbit edilmesi gerekir.

VI- SONUÇ:

A. 25.1.1956 günlü, 6643 sayılı Türk Eczacılar Birliği Kanunu'nun51. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, YılmazALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER ve Haşim KILIÇ'ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. İptal kararının, doğan hukuksal boşluğun doldurulabilmesi içinAnayasa'nın 153. maddesinin üçüncü ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinindördüncü fıkraları gereğince, Resmi Gazetc'de yayımlandığı günden başlayarakaltı ay sonra yürürlüğe girmesine, OYBİRLİĞİYLE,

3.12.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı: 1991/4

Karar Sayısı: 1991/45

Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun "Büyük Kongre"başlıklı 51. maddesinin, Büyük Kongre'nin "Eczacı Odaları umumiheyetlerince ve gizli rey ile seçilen mümessillerden" teşekkül edeceğinibelirleyen birinci fıkrasını izleyen itiraz konusu ikinci fıkrası; seçilecekmümessillerle yedeklerinin sayıları bakımından, duraksamaya yer bırakmayacaknitelikte kesin ve açık hükümler içermektedir.

Nitekim, 1. Bölge İstanbul Eczacı Odası Başkanlığı'nın, söz konusuikinci fıkra hükümlerinin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle uygulanmamasıdoğrultusundaki 14.6.1989 günlü, 2127 sayılı başvurusunun, delege sayısının saptanmasındabu kuralın esas alınacağı gerekçesiyle, Türk Eczacıları Birliği MerkezHeyeti'nce reddedilmesi de itiraz konusu hükümlerin buyurucu ve bağlayıcıiçeriği gereğidir.

Bu bakımdan, 1. Bölge İstanbul Eczacı Odası'na vekâleten, Ankara6. İdare Mahkemesi'ne başvurarak, Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyeti' nin20.7.1989günlü,24.1437A-01 sayılı kararının iptalini isteyen Avukat Ali Galip YILDIZ'ın18.9.1989 günlü dava dilekçesi de, hukuki dayanağım oluşturan gerekçesinedeniyle, 6643 sayılı Yasa'nın 51. maddesinin ikinci fıkrası hükümlerininAnayasa'ya aykırılığından dolayı iptalini sağlamaya yönelik bir girişimniteliğindedir.

İptali istenen kuralın, seçilecek mümessiller ve yedeklerininsayılan yönünden daha değişik biçimde yorumlanması mümkün olmadığına; 1. Bölgeİstanbul Eczacı Odası Başkanlığı'nın 14.6.1989 günlü, 2127 sayılı yazısıyla18.9.1989 günlü dava dilekçesinde de bu kural, açık ifade ve anlamına uygunolarak yorumlandığına, sadece, söz konusu kuralın TC. Anayasa'sının öngördüğüdemokratik hukuk devleti, eşitlik veadalet ilkeleriyle bağdaşmadığından,azınlığın çoğunluğa egemen olmasına yol açacak bir konumda bulunduğundan sözedildiğine ve TEB. Merkez Heyeti' n in kararıyla ilgili iptal İstemi de bugerekçeye dayandırıldığına, dolayısıyla davacı ve davalı arasında idari davayakonu olabilecek genel anlamdabir uyuşmazlık mevcut olmadığına göre, itirazyoluna başvuran Mahkeme' nin elinde Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın28. maddeleri kapsamına giren bir davanın varlığından söz edilememesi; bu durumkarşısında itirazın, öncelikle başvuran Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniylereddedilmesi gerekmektedir.

28.1.1991 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, işinesasının incelenmesi yönünden oyçokluğuyla verilen karara bu nedenlerle katılmamaktayım.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1991/4

Karar Sayısı: 1991/45

Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrasında, "kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanlarınmüşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,mesleğin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslekmensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü vegüveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadı ilekanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilenusullere göre yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamutüzelkişileridir" denilmektedir.

6643 sayılı Yasa'nın l. maddesinde de Birliğe,"...eczacılarınmüşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacılarınbirbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü hâkim kılmak üzeremeslek disiplini ve ahlâkını korumak..." göreviverilmiştir.

Bu iki maddeden de anlaşıldığı üzere Eczacı Odaları ve TEB'ninesas amacı mesleki gelişim ve dayanışmayı sağlamak ve birbirleriyle ve halk ileolan ilişkilerinde dürüstlüğü hâkim kılmaktır. Bu durumda Büyük Kongredeodaları temsilen gelen üyeler ve bunların temsil ettikleri eczacılar arasındabir çıkar çatışması ya da yerel çelişki bulunmamaktadır. Dolayısıyla aralarındaazlık ya da çokluktan söz edilemez. Amaç eczacılığın gelişimi, dayanışma iledürüstlüğü ve güveni hakim kılarakortakçıkarları savunmaktır. Önemli olan herodanın bellibirsayıyla büyük kongrede temsil edilmesidir. Ayrıca, her odanınkendilerine bağlı eczacıların sayılan ayrı olsa d^, bağımsız tüzelkişilerelmaları, her odayı kongrenin bağımsız sujesi yapmaktadır. Odaların çok farklısayılarla kongrede temsil edilmeleri ayrı kişiler durumunda bulunan edalararasında temsil açısından eşitsizlik yaratır. Özellikle çok fazla üyesibulunan, odaların üye sayılarına göre büyükkongrede temsil edilmeleri büyükyerlerin kongreye hâkim olmaları sonucunu da doğurur.

Her ne kadar, 1961 Anayasası'nın 122. maddesindeki "Meslekkuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırıolamaz." hükmü 1982 Anayasası'nın 135. maddesine alınmış ise de, 1982Anayasası'nın da, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının yönetim veişleyişlerinin demokratik esaslara uygun olması kuralını benimsediği veöngördüğü kuşkusuzdur. Öte yandan, demokratik esaslara uygunluk, odalarınkongrede belirli sayılarda üyelerle temsil edilmeleri, organların seçimleoluşması ve kararların üye çoğunluğuna dayanması yoluyla gerçekleşebilir.Ancak, Kongrenin sujesi durumunda ve eşit haklara sahip bulunan odalarındeğişik sayıda üyelerle temsilinin mutlaka demokratik esaslara uygun olacağınısöylemek kolay olmayacaktır. Her biri bağımsız ve eşit haklara sahip üyedurumunda olan ve ayrı tüzelkişiliği bulunan odaların Büyük Kongrede değişiksayıda üyelerle temsili kimi durumlarda üye sayısı fazla olan odaların kongreyehâkim olması sonucunu doğurabilir ve budurumun demokratik yönetim ilkeleriylebağdaşacağı söylenemez.

İtiraz konusu kural eczacı odalarının Büyük Kongreye üyesayılarına göre 5 veya 7 temsilci ile katılmaları esasını öngörmüştür.

Bu kuralın demokratik katılımı sağlamak bakımından yerindeliğitartışılabilir. Ancak Anayasa Mahkemesinin görevi, yerindeliği tartışmak değilAnayasa'ya aykırılığı saptamaktır. Yukarıda açıklanan nedenlerle itiraz konusukural Anayasa'ya aykırı değildir.

Çoğunluğun iptal kararına katılmıyoruz.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı :1991/4

Karar Sayısı : 1991/45

İptali istenen 6643 sayılı "Türk Eczacıları BirliğiKanunu"nun 51. maddesinin ikinci fıkrası ile "Azası ikiyüze kadarolanlar beş, ikiyüzden fazla olanlar yedi mümessil ve aynı miktarda yedekseçerler." kuralı konularak Büyük Kongreye, Eczacı Odalarının seçecekleritemsilcilerin sayısı belirlenmiştir.

Genel gerekçesinde; eczacılık mesleğinin gelişmesine bağlı olarakduyulan zorunluluğun sonucunda yasanın, oluştuğu açıklanmış, Anayasa'nın"Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları" başlıklı 135.maddesindeki kurallarla özdeş anlamda olmak üzere Yasa'nın değişik 1.maddesinde"...eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekifaaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarakgelişmesini sağlamak, birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü vegüveni hâkim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadıylatüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde Türk Eczacıları Birliği kurulmuştur..."denilerekbirliğin kuruluş ve vazifeleri saptanmıştır.

Anayasa'nın 135. maddesinde kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının"...kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafındankanunla gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen..."örgütlerolduğu belirlenmektedir.

Büyük Kongreye, Eczacı Odalarının seçecekleri temsilci sayısınıbelirleyen hükmün denetimi "yerindelik" yönünden değil,"Anayasa'ya uygunluk" yönünden yapılmaktadır.

İptali istenen kuralla örgütün yönetim ve işleyişi demokratikkurallara aykırı olarak saptanmıştır, demokrasi esasları zedelenmiştirdenilemez. Seçimin önemli unsurlarından birisi adil bir katılımınsağlanmasıdır, İtiraz konusu kuralın ikiyüzden fazla üyesi olan vetüzelkişiliğe sahip Eczacı Odalarını Büyük Kongreye yedi temsilci göndermezorunda bırakması, bir ölçü olup sadece bu belirleme seçime adil bir katılımınönlenmesi ve antidemokratik bir karışma olarak nitelendirilemez ve yasaldüzenlemelerin getirdiğikurallar Anayasa'ya aykırı olmadığı sürece sadece enideali oluşturmamaları nedeniyle iptal edilemez.

İncelenen hükmün madde ve yasa içindeki anlamı, amacı ileAnayasa'nın ilke teşkil eden kuralları arasında herhangi bir aykırılıksaptanamamış tır.

Belirtilen nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı biryönü bulunmadığı, itirazın reddine karar verilmesi kanısında olduğumuzdan sayınçoğunluk görüşüne katılmıyoruz.