ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1991/60
Karar Sayısı : 1992/16
Karar Günü : 3.3.1992
R.G. Tarih-Sayı :03.06.1992-21247
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 4. Nolu idare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 17.2.1982 günlü, 2597 sayılı "VakıflarGenel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesi ile 9.12.1982günlü, 2722 sayılı "Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı BütçeKanunu"nun 6. maddesinin, Anayasa'nın 161. maddesine aykırılığı ilerisürülerek iptali istemidir.
I- OLAY :
Vakıf evlâtları olan davacılar, vakfa ait kira gelirlerininkendilerine noksan ödendiğini ileri sürerek yapılan yanlışlığın düzeltilmesiiçin Vakıflar Bölge Müdürlüğüne başvuruda bulunmuşlar, istemlerininreddedilmesi üzerine, bu meblağın faizi ile birlikte ödenmesi dileğiyle davaaçmışlardır.
Ankara 4 Nolu idare Mahkemesi'nce yapılan incelemede; anılanvakfın, Vakıflar Genel Müdürlüğü Yönetim Kurulunun 3.9.1982 günlü, 416/432sayılı karan ile mazbut vakıflar arasına alındığı ve vâkıf evlâtlarına 1982 ve1983 yıllarında yapılan ödemelerin, "17.2.1982 günlü, 2597 sayılı VakıflarGenel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesi ile"9.12.1982 günlü, 2722 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali YılıBütçe Kanunu"nun6. maddesine dayandığı anlaşılmıştır.
İtiraz yoluna başvuran mahkeme, 2597 ve 2722 sayılı BütçeYasalarının 6. maddesinde yer alan hükmün bütçe ile ilgili hüküm niteliğitaşımaması nedeniyle Anayasa'nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu kanısınavardığını ileri sürerek, Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddeleriuyarınca iptal istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ :
A- iptali istenen Yasa Kuralları :
17.2.1982 günlü, 2597 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1982 MaliYılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 6. maddesi hükmü şöyledir :
"Mazbut vakıflarda ilgililerin intifa haklan, 2762 sayılıKanun'un 39 uncu maddesinin uygulanmasını gösterir tüzükte değişiklikyapılıncaya kadar Vakıflar Nizamnamesine ek 23/12/1937 ve 13/10/1939 tarihlinizamnamelere göre ödenir."
9.12.1982 günlü, 2722 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü 1983 MaliYılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 6. maddesindeki hüküm de yukarıdaki hükmünaynıdır.
B- Dayanılan Anayasa Kuralları :
1. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmekve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek; milletlerarasıandlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü maddesindekifiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına,mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine kararvermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak vegörevleri yerine getirmektir."
2. "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun, kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
C- ilgili AnayasaKuralı :
"GEÇİCİ MADDE 15.- 12 Eylül 1980 tarihinden,, ilk genelseçimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisinin Başkanlık Divanınıoluşturuncaya kadar geçecek süre içinde, yasama ve yürütme yetkilerini Türkmilleti adına kullanan, 2356 sayılı Kanunla kurulu Milli Güvenlik Konseyinin,bu Konseyin yönetimi döneminde kurulmuş hükümetlerin, 2485 sayılı Kurucu MeclisHakkında Kanunla görev ifa eden Danışma Meclisinin her türlü karar vetasarruflarından dolayı haklarında cezai, mali veya hukuki sorumluluk iddiasıileri sürülemez ve bu maksatla herhangi bir yargı merciine başvurulamaz.
Bu karar ve tasarrufların idarece veya yetkili kılınmış organ,merci ve görevlilerce uygulanmasından dolayı, karar alanlar, tasarruftabulunanlar ve uygulayanlar hakkında da yukarıdaki fıkra hükümleri uygulanır.
Bu dönem içinde çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnamelerile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar vetasarrufların Anayasaya aykırılığı iddia edilemez."
IV- İLK İNCELEME :
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN,Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Haşim KILIÇ ve Yalçın ACARGÜN'ünkatılmalarıyla 16.1.1992 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ :
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru karan ve ekleri, Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralları ile dayanılan Anayasa kuralları vebunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü :
Anayasa Mahkemesi'ne başvuruda bulunan Ankara 4 nolu idareMahkemesi'nin Anayasa'ya aykırılık savlarını değerlendirmeden önce, itirazakonu olan kural baklanda Anayasa'ya aykırılık savında bulunulupbulunulamayacağı sorunu çözümlenmelidir.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, bir davaya bakmaktaolan mahkeme, o davada uygulanacak yasa hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürveya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısınavarırsa, bu konuda bir karar verilmesi için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmayayetkilidir.
itiraz yoluna başvuran Ankara 4 Nolu idare Mahkemesi'nin bakmakta olduğu,görevi ve yetkisi içine giren bir dava bulunduğu gibi, iptali istenen yasakuralları da bu davada uygulanacak hüküm niteliği taşımaktadır.
Ancak, iptali istenen kuralın yer aldığı 2597 sayılı VakıflarGenel Müdürlüğü 1982 Mali Yılı Bütçe Kanunu 17.2.1982 günü, 2722 sayılıVakıflar Genel Müdürlüğü 1983 Mali Yılı Bütçe Kanunu ise 9.12.1982 günü kabuledilmiştir.
Oysa, Anayasa'nın geçici 15. maddesine göre; 12 Eylül 1980'den ilkgenel secimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin BaşkanlıkDivanı oluşturuluncaya kadar geçecek süre içinde, yani, yasama ve yürütmeyetkilerini Türk milleti adına kullanan, Milli Güvenlik Konseyi dönemindeçıkarılan yasaların, kanun hükmünde kararnamelerin ve 2324 sayılı AnayasaDüzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan kararla yapılan işlemlerin Anayasa'yaaykırılığı ileri sürülemez. O halde, bu dönemde çıkarılan yasalar hakkındaAnayasa Mahkemesi'ne itiraz yolu ile Anayasa'ya aykırılık savında bulunulamaz.
7 Kasım 1982'de halkoyu ile kabul edilen Türkiye CumhuriyetiAnayasası'nın öngördüğü biçimde yapılan ilk genel seçimler sonucu oluşanTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin ilk Başkanlık Divanı 6.12.1983'de toplanmışolduğuna göre, iptali istenen kuralların Anayasa'ya aykırılığının ilerisürülemeyeceği açıktır.
Anayasakoyucunun söz konusu kuralı getirmekteki amacının MilliGüvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi'nin yasama yetkisini tek başına veyabirlikte kullandıkları döneme ilişkin tüm yasalar, kanun hükmünde kararnamelerile 2324 sayılı Yasa uyarınca alınan kararlan ve yapılan işlemleri AnayasaMahkemesi'nin denetimi dışında bırakmaktır. Nitekim, 27.10.1980 günlü, 2324sayılı "Anayasa Düzeni Hakkında Kanun"un 4. maddesinde yer alan;"Milli Güvenlik Konseyininbildiri ve kararlarında yer alan ve yer alacakolan hükümlerle 12 Eylül 1980 tarihinden sonra çıkarılan ve çıkarılacak olanBakanlar Kurulu Kararnamelerinin ve üçlü kararnamelerin yürütülmesinindurdurulması ve iptali" isteminin ileri sürülemeyeceğine ilişkinhükümlerle, 6. maddesindeki; "Milli Güvenlik Konseyinin bildiri vekararlarında yer alan ve alacak olan hükümlerle Konseyce kabul edilerekyayımlanan ve yayımlanacak olan kanunların 9 Temmuz 1961 tarihli ve 334 sayılıAnayasa hükümlerine uymayanlarıAnayasa değişikliği olarak ve yürürlüktekikanunlara uymayanları da kanun değişikliği olarak yayımladıkları tarihte vemetinlerinde gösterilen tarihlerde yürürlüğe girer." biçimindeki hükümlerde hep aynı amacın gerçekleştirilmesine yönelik düzenlemelerdir.Bir başkadeyişle, yasa koyucunun olağanüstü dönemin olağanüstü koşullarının gerektirdiğiişlere yasal kolaylık sağlamak istediği, söz konusu dönemin tartışma konusuyapılmasında kamu yaran görmediği anlaşılmaktadır. Ancak, 2324 sayılı AnayasaDüzeni Hakkında Kanun, 1982 Anayasası'nın geçici 3. maddesi ile yürürlüktenkaldırıldığından, Anayasa'nın geçici 15. maddesinin konulmasına gerekduyulmuştur.
Belirtmek gerekir ki, söz konusu geçici 15. maddenin,"geçici" olarak adlandırılmasına karşın, bir anayasa kuralı olarakAnayasada yer alan diğer kurallarla etki ve değer bakımından farklı olmadığı dabir gerçektir. Çünkü, anayasa kural ve ilkeleri etki ve değer bakımından eşitolup, aralarında bir alt üst ilişkisi bulunmamaktadır. Anayasa da yer alan buve bunun gibi belli bir konuya ilişkin kuralların, Anayasa'nın genel ilkelerindenayrı nitelikte kabul edilerek Anayasa'ya aykırılıklarından söz edilemez.Anayasada belli bir konuyu düzenleyen özel ilke varken, genel ilkenin değil,konuya özgü anayasa ilkesininuygulanması doğaldır.
Ayrıca Anayasa'nın 11. maddesinde; "Anayasa hükümleri,yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş vekişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Kanunlar Anayasa'ya aykırıolamaz." biçiminde açıklanan temel ilke ve buyruğa uygun ve anayasalkoruma altında bulunan yasa kurallarının Anayasa'ya aykırılığınındüşünülemeyeceği de kuşkusuzdur.
Yukarda açıklandığı üzere Anayasa'nın geçici 15. maddesi, birdönemin yasal işlemlerinin Anayasa'ya aykırılığı savında bulunulmasını uygungörmemiş, bir anlamda yasaklamıştır. Ancak bunların hukuk devleti ilkesineuygun biçimde yargı denetimine açılması, Anayasa'ya aykırılık savında bulunmave inceleme yasağının kaldırılmasına bağlı olup, bu da Anayasa'nın 87. maddesiuyarınca doğrudan yasama organının görev ve yetkisi kapsamına girmektedir.
Bu durumda, söz konusu yasa kuralları hakkında, AnayasaMahkemesi'ne başvurulmasına Anayasa'nın geçici 15. maddesi olanak vermediğindenitirazın reddine karar verilmesi gerekir.
Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.
V- SONUÇ :
Anayasa'nın geçici 15. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamındabulunan 2597 ve 2722 sayılı Yasaların 6. maddelerine yönelik itirazın esasincelemeye geçilmeden REDDİNE ;
Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
3.3.1992 gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Servet TÜZÜN
Üye
Mustafa ŞAHİN
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Erol CANSEL
Üye
Yavuz NAZAROĞLU
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1991/60
Karar Sayısı : 1992/16
I- 12 Eylül 1980 tarihinden ilk genel seçimler sonucu toplanacakTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin Başkanlık Divanı oluşuncaya kadar geçen süreiçinde çıkarılan Kanunlar ve Kanun Hükmünde Kararnameler ile 2324 sayılıAnayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca çıkarılan karar ve tasarruflarınAnayasa'ya aykırılığının iddia edilemeyeceği yolundaki Anayasa'nın geçici 15inci maddesinin son fıkrasındaki kuralın maddenin bütünü ile birliktedeğerlendirilmesi ve yorumlanması gerekir.
Anayasa'nın geçici 15 inci maddesi, belirli bir dönemde fevkaladeşartlar altında siyasal görev yapan Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma MeclisiÜyeleri ile bu dönemde alınan kararlan uygulayan kamu görevlilerini cezai, malive hukuki sorumluluktan koruyan kurallar bütünüdür.
Bu dönemde çıkarılan Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerinAnayasa'ya aykırılığının iddia edilememesi, o dönem karar ve tasarruflarınındaha sonra Anayasa'ya aykırılık yoluyla hukuki tartışma konusu yapılmasınıönlemeye yöneliktir. Yoksa, bu olağanüstü dönem aşıldıktan ve demokratik venormal anayasal döneme geçildikten sonra 1980-1983 yıllan arasında çıkankanunların uygulanması nedeni ile mahkemelerin itiraz yoluyla yaptıklarıAnayasaya aykırılık başvurularını önlemeye yönelik değildir. Nitekim, 1961 Anayasası'nın1982 Anayasası'nın geçici 15 inci maddesinin son fıkrasına paralel olan geçici4 üncü maddesinin üçüncü fıkrası hükmü, Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yolunukapatmak için çok ayrıntılı bir düzenleme yapmıştır. Geçici 15 inci madde buderece ayrıntılı ve kapsamlı düzenlenmemiştir. 1961 ve 1982 Anayasaları'nın, buiki maddesinin mukayesesi, geçici 15. inci maddenin Anayasa'ya aykırılıkiddiasını önlemek için değil hukuki sorumluluk konusunu çözümlemek içinkonulduğunu açıkça göstermektedir.
II- Anayasa'nın geçici 15 inci maddesinin Anayasa'nın yürürlüğüile ilgili 177 inci maddesi ile birlikte yorumlanması gerekir. Sözü edilenmadde hükümleri yürürlükte olan ve Anayasa'ya aykırılık taşıyan tüm hukukkurallarının yeni anayasa dönemi içindeki durumunu ele almakta ve açıklığakavuşturmaktadır. 177 inci maddenin (e) bendi hükmüne göre, Anayasahükümlerinin mevcut kurum ve kurallarla olan çelişkileri doğrudan doğruyaAnayasa hükümlerinin uygulanması ile çözümlenebilecektir.
Anayasa'nın 177 inci maddesinin (e) bendi hükmü ile Anayasa'nıngeçici 15 inci maddesindeki Anayasa'ya aykırılık iddiasını engelleyen hüküm, 12Eylül 1980 ile TBMM'nin açılışı arasındaki tesis edilen tasarruflarıntartışılması dışında bütün Anayasa'ya aykırılık iddialarına imkan verici anlamadadır.
III- Geçici 15 inci madde ile ilgili olarak yapılacak engelleyicibir yorum, 1980-1983 yıllarında yürürlüğe konulan sayılan sekizyüzü bulangüncel bir yasal düzenleme grubunun anayasal denetimini sürekli engellemedemektir. 1961 Anayasası'nın geçici 4 üncü maddesi ile başlayan ve 1982Anayasası'nın geçici 15 inci maddesi ile sürdürülen bu durum, pek çok konudaTürkiye'yi anayasası ile değil Anayasanın yasaklayıcı geçici hükümleri ileyönetilen bir ülke olma yükü altında bırakmaktadır. Anayasal yorumlardaanayasal hakların eksiksiz kullanılması ve anayasal müesseselerin bütünüyleçalışması temel yorum kuralı olmalıdır. Anayasa kurallarında belirsizlik veuyumsuzlukhallerinde Anayasa hükümlerinin bu yönde yorumlanması ve Anayasa'nıngeçici 15 inci ve 177 inci maddelerinin bu anlayışla ele alınarak Anayasa'yauygunluk denetiminin yapılması gerekir.
Yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 152. ve AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28 inci maddesinegöre Mahkemenin itiraz başvurusunun esastan incelenmesi gerektiği oyuyla kararakarşıyım.
Güven DİNÇER
Başkanvekili