ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 1993/27
Karar Sayısı : 1993/57
Karar Günü : 21.12.1993
R.G. Tarih-Sayı :10.05.1994-21930
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Altıncı Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. maddesindeyeralan "tasdik veya iptal olunur." sözcüklerinin Anayasa'nın 125.maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I. OLAY :
Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 12.10.1990 günlü, 183 sayılıimar planı değişikliği kararı, 1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesi uyarıncaİçişleri Bakanının itirazı üzerine Danıştay'a gönderilmiştir. Danıştay BirinciDairesi, 19.11.1991 günlü, Esas 1991/205, Karar 1991/397 sayılı kararıyla,Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin kararını, yetki dışı alınmış olduğugerekçesiyle iptal etmiştir.
İçişleri Bakanlığı'nca Danıştay Birinci Dairesi kararı gereğininyerine getirilmesinin Belediye'ye bildirilmesi üzerine, belediye tarafından,planın iptaline ilişkin işlemin iptali istemiyle Danıştay'a dâva açılmıştır.
Dâvaya bakan Danıştay Altıncı Dairesi, Danıştay Yasası'nın 42.maddesiyle Danıştay Birinci Dairesi'ne verilen görevlerin Anayasa'nın 155.maddesindeki "... kanunla gösterilen diğer işler ..." kapsamındabulunduğu, bu görevlerin yargısal nitelik taşımayıp yönetsel oldukları, ancakBirinci Dairece 1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesi uyarınca verilmiş uygulamaimar planı değişikliğine ilişkin kararın, yargısal bir nitelik kazanmasınedeniyle iptal dâvasına konu edilemeyeceği, oysa Birinci Daire'nin yargısalkarar verme yetkisi bulunmadığı halde yargı yolunu kapattığı sonucunavarmıştır. Böylece Anayasa'nın 125. maddesine aykırılık oluşturduğu savıylasözkonusu 74. maddedeki "... tasdik veya iptal olunur." sözcüklerininiptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III. YASA METİNLERİ:
A- İPTALİ İSTENEN YASA KURALI
1580 sayılı Belediye Yasası'nın iptali istenen sözcüklerini deiçeren 74. maddesi şöyledir:
"Adi ve fevkalâde içtimalar haricinde veya vazife veselâhiyeti kanuniye hilafında veya Devlet kanun ve nizamnamelerine mugayirolarak ittihaz edilen mülhakat meclisi kararları valinin talebi üzerine vilâyetidare heyeti tarafından, vilâyet merkezi olan mahallerde Dahiliye Vekilinintalebi üzerine Devlet Şurasınca tetkik olunarak tasdik veya iptal olunur."
B- DAYANILAN ANAYASA KURALI
İptal istemine dayanak yapılan Anayasa'nın 125. maddesi şöyledir:
"İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yoluaçıktır.
Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetimi dışındadır. İdarî işlemlere karşı açılacakdavalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.
Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.
Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.
İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
IV. İLK İNCELEME:
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, SelçukTÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve SacitADALI'nın katılmalarıyla 7.9.1993 günü yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından, dâva konusu Yasa kuralının uygulanma niteliğiağırlıklı olarak gözetilmek üzere, esasın incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.
V. ESASIN İNCELENMESİ :
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anaya sa'yaaykırılığı ileri sürülen yasa kuralıyla itiraza dayanak yapı lan Anayasakuralı, bunun gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra,gereği görüşülüp düşünüldü:
Danıştay Altıncı Dairesi'nin başvuru kararında "iptal dâvasısonucunda verilecek olan hüküm ile dâva konusu işlem iptal edildiği takdirdebütün sonuçları ile birlikte tesis edildiği andan başlayarak hukuk alemindençıkarılırken, dâvanın reddi halinde ise işlemin hukuka uygunluğu yargısal birkararla vurgulanmış olur. Bununla birlikte, 1580 sayılı Yasanın 74. maddesi ileDanıştayca incelenerek tasdik veya iptal olunacağı öngörülen belediye meclisikararlarının Birinci Dairece incelenmesinin yargısal denetimden geçmesi gereklibir idarî işleme karşı açılan dâvanın, yargısal karar verme yetkisi bulunmayananılan dairece karara bağlanması suretiyle yargı yolunun kapatılması sonucunuortayaçıkarmaktadır." denilerek; Yasa'daki "tasdik veya iptalolunur." sözcüklerinin Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığı nedeniyleiptali istenilmektedir.
Anayasa'nın 155. maddesinin ilk iki fıkrasında, Danıştay'ınyapısal ve işlevsel nitelikleri şöyle açıklanmaktadır:
"Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka biridarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir.Kanunla gösterilen belli dâvalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.
Danıştay, dâvaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarınıve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idâri uyuşmazlıklarıçözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmak la görevlidir."
Burada açıkça görülmektedir ki, birinci fıkrada Danıştay'ın sadece"yargısal görevler"i düzenlendiği halde, ikinci fıkrada"yönetsel görevler" ağırlık kazanmaktadır. Özellikle "... ve kanunla gösterilen diğer işler ..." anlatımı, çoğu kez yargısal olmayangörevleri de kapsayan düzenlemeler yapmayı yasakoyucuya açık tutmaktadır.
2575 sayılı Danıştay Yasası'nın 1. maddesinde şu tanımyapılmaktadır:
"Danıştay, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmişYüksek İdare Mahkemesi, danışma ve inceleme merciidir."
Danıştay, Anayasa ve kendi yasasına göre, yasa ile gösterilenbelli davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak bakan bir yüksek mahkemeolduğu gibi, aynı zamanda anayasal bir "danışma" ve"inceleme" merciidir. Bu nitelikleri ile de kendine özgü (suıgeneris) bir yönetsel yargı kurumudur.
Danıştay'ın yargısal olmayan görevleri, 2575 sayılı DanıştayYasası'nda ve kimi özel yasalarda gösterilmiştir.
1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesine göre, belediye meclislerininresmî toplantıları dışında görev ve yetkilerine girmeyen konularda ya damevzuata açıkça ve ağır biçimde aykırı olarak aldıkları kararlar, ilçebelediyesince verilmişse valinin istemi üzerine İl İdare Kurulu'nca, ilbelediye meclisince verilmişse İçişleri Bakanı'nın istemi üzerine Danıştay'caincelenerek onaylanır ya da iptal edilir.
74. madde uyarınca belediye meclislerinin işlemleri üzerinde İlİdare Kurulu ya da Danıştay'ca yapılması öngörülen denetim, bir idarîvesayettir. Danıştay burada Anayasa ve 2575 sayılı Yasa'yla kendisine verilendanışma ve inceleme işlevini yerine getirmekte, bir yönetim organı imişçesineyönetsel bir karar almaktadır. Çünkü, bu itiraz, yargısal bir başvuru ya da dâvaolmayıp, yönetsel bir başvurudur.
Aslında, 74. maddede kullanılan "tasdik" ya da"iptal" sözcükleri de, öngörülen işlemin bir idarî vesayet olduğunugöstermektedir. Çünkü, bu maddede sözü edilen "tasdik" ve"iptal" sözcükleri idarî vesayet kavramlarıdır.
Yargısal bir inceleme sonucunda üst merci olarak"onaylama"dan sözedebilmek için, önceki kararın da alt derecemahkemesince verilmesi, yani yargısal nitelikte bulunması gerekir. Oysa, 75.madde uyarınca Danıştay'a yapılan başvuru, belediye meclisi kararının iptaliniya da onaylanmasını öngörmektedir. Yalnızca bu saptama bile, Danıştay'cayapılan denetimin "idarî vesayet" olduğunu kanıtlamaktadır.
İdarî vesayet sonucu Danıştay Birinci Dairesi'nce verilen bukararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere karşı Danıştay dâva dairelerineyapılan başvuru, bir temyiz başvurusu olmayıp, uygulanan eylem ve işlemeyönelik bir iptal davasıdır. Aslında Danıştay Yasası'nın "İlk DereceMahkemesi Olarak Danıştay'da Görülecek Dâvalar" başlığını taşıyan 24. maddesininbirinci fıkrasının (e) bendinde bu konu düzenlenmiştir. Buna göre, Danıştayidarî dairelerince veya İdarî İşler Kurulunca verilen kararlar üzerineuygulanan eylem ve işlemlere karşı açılacak iptal davalarına ilk derecemahkemesi olarak Danıştay'da bakılır. Bunlar arasında, 74. maddeye göre yapılanbaşvurular üzerine Birinci Dairece alınan kararlar sonucundayapılan işlemlerekarşı açılan dâvaların da bulunacağı kuşkusuzdur. Bu durumda, itiraz yolunabaşvuran Danıştay Altıncı Dairesi'nin önünde görüp, çözümleyeceği bir iptaldavasının bulunduğu açıktır.
Bu nedenle 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. Maddesi bu dâvadauygulanacak kural olmadığından Danıştay Altıncı Dairesi'nin bu maddeye yönelikiptal başvurusunun reddi gerekmektedir.
Bu görüşe Güven DİNÇER katılmamıştır.
VI. SONUÇ :
3.4.1930 günlü, 1580 sayılı "Belediye Kanunu"nun 74.madde sinde yer alan "... tasdik veya iptal olunur." ibaresinin,başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı kural olmamasınedeniyle Anayasa'nın 152. maddesinin ikinci fıkrası ile 2949 sayılı Yasa'nın28. maddesine göre itirazın REDDİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA,
21.12.1993 gününde karar verildi.
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Mustafa GÖNÜL
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet NSEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfü FTUNCEL
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1993/27
Karar Sayısı : 1993/57
Anayasa Mahkemesi kararındaki, Belediye Kanunu'nun 74. maddesi ilebu maddeye dayanılarak İçişleri Bakanlığı'nca Danıştay'a yapılacak itirazüzerine verilecek kararların niteliği ve hukukumuzdaki yerini açıklayangerekçelere aynen katılıyorum. Zira, bu gerekçeler kanunu açıklamakta vebununla ilgili olarak öğretide, kamu yönetiminde ve idarî yargıda yapılan bütünyorumları içermektedir.
Ancak, bu açıklamaların ve kararın sonunda yer alan "Bunedenle 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. maddesinin bu davada uygulanacakkural olmadığından ......." ibaret olan gerekçe, Anayasa'nın 152. veAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulü Hakkında Kanun'un 28.maddesinde yer alan "Uygulanacak kural" kavramını açıklar niteliktedeğildir. Buna dayanan karara da katılmak mümkün değildir.
Davada "Uygulanacak kural" deyimi, davanın üzerinekurulduğu hukukî yapı ile davanın seyrini ve hükmü etkileyen kuralların tümünükapsar.
Anayasa yargısında yargılanan kuraldır. Anayasa yargısının amacıAnayasa'ya uygunluk denetimidir. Uygulanan kural kavramının dar olarak alınmasıanayasal denetimin amacına aykırılık oluşturur ve bu denetimi güçleştirerekdaraltır.
Anayasal denetime tabi tutulan kurallar birbirleri ilebağlantıları gözönünde tutularak bir bütün olarak değerlendirilmelidirler.İdari işlemin tesisine neden olan ve yasa da belirlenen idari usul ve şekillerde uyuşmazlığın esası içinde kabul edilmelidir.
Danıştay'a açılan bir dava nedeniyle davayı görmek ve çözmeklegörevli Danıştay Altıncı Dairesi'nin başvuru kararında yaptığı yorum ve ilerisürdüğü gerekçeler başvurunun amacını ve mahkemenin Anayasa anlayışını venitelemesini ifade eder. Bu anlayış ve yorumu benimseyip benimsememek AnayasaMahkemesi'nin görevve takdir alanıdır. Burada önemli olan dava konusu yasa metninin Anayasa Mahkemesi'nce yapılacak yorumudur.
Dava konusu 74. madde gereğince Danıştay Birinci Dairesi'ncealınan idarî kararlar İçişleri Bakanlığı'nca ilgiliye tebliğiyle kendiliğindenlâzımülicra idarî bir işleme dönüşmektedir. Bu işlemler üzerine açılan idarîdavalarda taraf İçişleri Bakanlığı olmasına rağmen idarî işlemi gerçekte tesiseden Danıştay Birinci Dairesi'dir.
Danıştay Altıncı Dairesi'nin Anayasa'ya aykırılık iddiasının buaçıdan ele alınıp değerlendirilmesi gerekir. Zira ortada diğer hiç bir yargıdüzeninde görülmeyen ve sırf Danıştay'ın kendi yapısından doğan kendine özgüilginç bir durum vardır. Danıştay kendi verdiği kararı yahut tesis ettiği idarîişlemi kendisi denetime tabi tutmaktadır. Bu yargı organı için başlı başına birrahatsızlıktır. Bu durumun Anayasa'ya aykırılığı itiraz yoluyladenetlenebilmelidir. Bu denetimin yolu da Danıştay Altıncı Dairesi'nin izlediğiyoldur. Altıncı Dairenin 74. madde hakkında yaptığı yorumlar ve Anayasa'yaaykırılık iddiası bu bağlamda ele alınmalı ve ortada Danıştay'ın yargısaldenetim görevini engelleyen bir yasa hükmünün mevcut olup olmadığıtartışılmalıdır. Bu da Anayasa Mahkemesi'nin işin esasına girmesi ve konuyuesastan incelemesi ilemümkündür.
Olayda Mahkememiz esas hakkında red gerekçesi olabilecek hukukîyorumları usulû bir neden saymış ve işin esasına girmeyerek itiraz başvurusunuusulden reddetmiştir.
Bu nedenlerle itiraz yoluyla iptali istenilen 74. maddeninDanıştay Altıncı Dairesi'nin görmek ve çözmekle görevli olduğu dava dauygulayacağı bir kural olduğu kanısıyla karara karşıyım.
Güven DİNÇER
Başkanvekili