ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 1993/34
Karar Sayısı : 1993/33
Karar Günü : 6.10.1993
R.G. Tarih-Sayı :04.12.1993-21778
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi TürkiyeBüyük Millet Meclisi Grubu adına Grup Başkanı A. Mesut YILMAZ.
İPTAL DAVASININ KONUSU : 14.9.1993 gün ve 21698 Sayılı ResmîGazete'de yayımlanan 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2., 35., 48.,91. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
II- YASA METİNLERİ :
A. İptali İstenilen Kurallar :
503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 SayılıGenel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik YapılmasıHakkında Kanun Hükmünde Kararname":
4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile 190 sayılı GenelKadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki cetvellerin, SosyalSigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü bölümünde değişiklik yapılması; 24/6/1993tarihli ve 3911 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca20/8/1993 tarihinde kararlaştırılmıştır.
MADDE 1- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar KurumuKanununun 3 üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Genel Müdürlük Kuruluşu
Madde 3- Genel Müdürlük Kuruluşu, Genel Müdür ve beş Genel MüdürYardımcısı ile merkez ve taşra teşkilatından oluşur."
Madde 2- 9/7/1945 ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar KurumuKanununun 6 ncı maddesine aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.
"Kurum taşra teşkilatında Bölge Müdürlükleri emrinde teftiş,kontrol ve denetleme yetkisini haiz sigorta müfettişi ve sigorta müfettişyardımcıları istihdam eder.
Sigorta müfettiş yardımcılığına atanabilmek için, 657 sayılıDevlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde sayılan şartlara ek olarak;
a) Hukuk, Siyasal Bilgiler, İktisat, İşletme ve İktisadî ve İdarîBilimler Fakültelerinden veya öğrenim itibariyle bunlara denkliği kabul edilenyurt içi ve yurt dışındaki dört yıl süreli fakülte veya yüksek okullardanbirini bitirmiş olmak,
b) Açılacak yarışma ve yeterlilik sınavında başarılı olmak,
c) Sınavın yapıldığı tarihte 30 yaşından gün almamış olmak,
şarttır.
Sigorta müfettiş yardımcılığında en az üç yıl çalışmak ve olumlusicil almak kaydıyla açılacak yeterlilik sınavında başarı gösterenler sigortamüfettişi ünvanını alırlar.
Bu sınavda başarısız olan sigorta müfettiş yardımcıları, yenidenyeterlilik sınavına alınmazlar. Bu sınavı kazanamayanlar ile haklı bir sebebiolmaksızın sınava katılmayanların sigorta müfettiş yardımcılığı görevlerine sonverilir ve Kurumda durumlarına uygun başka kadrolara atanırlar.
Sigorta müfettişliği ve sigorta müfettiş yardımcılığıyla ilgiliusul ve esaslar ile bunların eğitime tabi tutulması, seçilme esasları ve diğerhususlar bir yönetmelikle düzenlenir."
MADDE 3- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar KurumuKanununun 17 nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Ek Ödeme
Madde 17- Kurumun sağlık tesisleri işletme gelirleri, ilaç iştirakpayı, muayene ücreti ve tedavi gelirleri ile tam gün çalışan hekimlerin mesaisaatleri dışındaki muayene ücretleri, sahibi veya ortağı bulunduğu ilaç vetıbbî malzeme işletmelerinden ve diğer iştiraklerinden elde edilen kâr paylarından,Kurumda fiilen görev yapan kadrolupersonele ek ödeme yapılabilir.
Ek ödemenin oranları, diğer usul ve esasları personelin görevünvanı, çalışma verimi, sigorta ve sağlık hizmetlerinin rasyonelliğinisağlayacak ilkeler göz önünde bulundurularak Yönetim Kurulunun teklifi, Çalışmave Sosyal Güvenlik Bakanının onayı ile belirlenir.
Personele verilecek ek ödemenin aylık miktarı, ek gösterge dahilbir yılda alacakları aylık, yan ödeme ve her türlü tazminat tutarınauygulanacak oran üzerinden hesaplanır. Ancak bu miktar en yüksek devletmemurunun ek gösterge dahil iki aylık maaş tutarından fazla olamaz."
MADDE 4- 9/7/1945 tarih ve 4792 sayılı Kanunun 19 uncu maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Kurum Gelirleri
Madde 19- Kurumun gelirleri şunlardır.
a) Ana gelirler;
1) Prim gelirleri,
2) Menkul kıymet gelirleri,
3) Kurumun sahibi veya ortağı bulunduğu işletmelerden eldeedilecek gelirler,
4) Genel Bütçeden yapılacak yardımlar.
b) Diğer gelirler;
1) 17/7/1964 tarih ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa görealınan idari para cezaları,
2) 25/8/1971 tarih ve 1475 sayılı İş Kanununa göre uygulanan paracezalarından Bakanlıkça Kuruma verilmesi uygun görülen pay,
3) Gerçek veya tüzel kişiler tarafından yapılacak bağışlar vevasiyetler,
4) Gayrimenkul kira gelirleri,
5) Sair gelirler,
Kurumun sahibi bulunduğu gayrimenkullerin kira bedelleri, her yılDevlet İstatistik Enstitüsü tüketici fiyat endeksindeki artış oranından azolmamak üzere rayiç veya emsal değerle belirlenir.
Süresinde ödenmeyen kiralara, süresinde ödenmeyen sigortaprimlerine uygulanan oranda gecikme zammı uygulanır."
GEÇİCİ MADDE 1- Ekli (I) sayılı listede yer alan kadrolar ihdasedilerek 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Eki (III) sayılı cetvelinSosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait bölümüne eklenmiş ve SosyalSigortalar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait ekli (II) sayılı listede yer alankadrolar iptal edilerek 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (III) sayılıcetvelden çıkarılmıştır.
GEÇİCİ MADDE 2- Bölge Müdürlüklerinin ilk teşkilatlanması, Çalışmave Sosyal Güvenlik Bakanlığının teklifi ve Başbakanın onayı ile kurulur.
GEÇİCİ MADDE 3- Kurumun sahibi veya ortağı bulunduğugayrimenkuller için 1/1/1993 tarihinden önce 22/4/1926 tarih ve 818 sayılıBorçlar Kanunu ile 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları HakkındaKanuna göre yapılmış olan kira sözleşmeleri, sözleşmelerin bitim tarihindenitibaren 3 ay sonra, işletme hakkının devrine ilişkin sözleşmeler ise bu KanunHükmünde Kararnamenin yürürlük tarihinden itibaren 3 ay sonra sona erer.
Eski kiracının 30 gün içinde yeni kira bedeli ve şartlarıüzerinden 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında KanunHükümlerine göre kira sözleşmesi yapmaya veya teklif edilen yeni kira bedelinesulh hukuk mahkemeleri nezdinde itiraz etmeye hakkı vardır. 30günlük süreiçinde itiraz ve rüçhan hakkını kullanmayan ve gayrimenkulü tahliye etmeyenkiracıların tahliyesi icra memurluğunca sağlanır.
Belirlenen kira bedeline karşı süresi içinde dava açılmasıhalinde, dava sonuna kadar Kurumca tespit edilen yeni kira bedeli üzerindenödeme yapılır. Dava sonucunda belirlenen kira bedeline göre, kiracı lehinedoğacak farklar takip eden aylara ait kira bedelinden mahsup edilir.
Kira bedellerinin tespitine ilişkin davalarda, toptan eşyafiyatlarındaki artış yüzdeleri dikkate alınmaz.
Mahkeme kararının kesinleşmesinden başlayarak 30 gün içinde,mahkemece tespit edilen kira bedeline göre kiracının 22/4/1926 tarih ve 818sayılı Borçlar Kanunu ile 18/5/1955 tarih ve 6570 sayılı Gayrimenkul KiralarıHakkında Kanuna göre yeni kira sözleşmesi yapmaya hakkı vardır. Bu süre içindesözleşme yapmayan ve varsa birikmiş kira farklarını ödemeyen kiracınıntahliyesi icra memurluğunca sağlanır.
Rayiç veya emsal bedelin ihale yoluyla tespiti halinde, 5 iş günüiçinde rüçhan hakkını kullanmayan eski kiracı, gayrimenkulü tahliye etmekzorundadır."
GEÇİCİ MADDE 4.- Kurumun mülkiyetinde bulunan gayrimenkullerdennitelikleri itibariyle satışa elverişli olanlar, bu Kanun Hükmünde Kararnameninyürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 ay içerisinde devir tarihlerindeki rayiçbedelleri üzerinden Hazineye devredilir. Devredilen gayrimenkuller ayrıca birferağ işlemine gerek olmaksızın tapu sicilinde Hazine adına tescil edilir.
Devredilecek gayrimenkullere ilişkin karar ve uygulama esaslarıHazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü veMilli Emlak Genel Müdürlüğü yetkililerinden oluşan bir komisyonca belirlenir.Komisyonun aldığı kararlar, Sosyal Sigortalar Kurumu Yönetim Kurulunun uygungörüşü üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı, Hazine ve Dış TicaretMüsteşarlığının bağlı olduğu bakan ve Maliye Bakanı tarafından onaylandıktansonra yürürlüğe girer.
Hazinece devralınan gayrimenkullerin devir tarihleri itibariylerayiç bedelleri üzerinden Sosyal Sigortalar Kurumuna devlet tahvili vermeye vebu tahvillerin faizlerini Hazine ihalelerinde oluşan faizlerden aşağı olmamakve aylık getiri sağlayacak şekilde belirlemeye ve diğer koşullarını tespiteHazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakan yetkilidir.
Hazinecedevralınan gayrimenkuller satışa çıkarıldıkları tarihlerdegeçerli rayiç bedellerinden aşağı olmamak kaydı ile genel hükümlere göre satışaçıkarılır ve satış tarihlerindeki bedeller ile devir tarihlerinde geçerli rayiçbedeller arasındaki lehte fark Hazinece Sosyal Sigortalar Kurumuna nakdenödenir.
Bu madde hükümleri çerçevesinde yapılacak satışlardan üzerlerindekat mülkiyeti tesis edilmiş bağımsız bölümler esas alınır.
Hazinece devralınan gayrimenkullerin satışa esas teşkil edecekolan bağımsız bölümlerinin teşkili ve kat mülkiyeti tesisi, ayrıca bir işlemegerek kalmaksızın Milli Emlak Genel Müdürlüğünün talebi üzerine ilgili tapu daireleritarafından yerine getirilir ve tapu kayıtları buna göre düzeltilir."
"MADDE 5- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihindeyürürlüğe girer."
"MADDE 6- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini BakanlarKurulu yürütür.
B. Dayanılan Anayasa Kuralları:
İptal gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
2.- "MADDE 35.- Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırıolamaz."
3. "MADDE 48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşmehürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.
Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyalamaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacaktedbirleri alır."
4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci iveikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiğide belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.
Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenintamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareket le, yeni biruygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.
Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetedeyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesiiptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.
İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda TürkiyeBüyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğudolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptal kararları geriye yürümez.
Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır veyasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek vetüzelkişileri bağlar."
C. İlgili Yasa Kuralları :
Dava konusu Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan24.6.1993 günlü, 3911 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu GörevlileriHakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilat Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına DairYetki Kanunu"
Amaç
MADDE 1.- Bu Kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerininçalışmalarında etkinliği artırmak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli veverimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere bunların malî, sosyal ve diğerhaklarında iyileştirmeler yapmak; yürütme organı bünyesindeki kamu kurum vekuruluşlarının (Genelkurmay Başkanlığı hariç) kuruluş, görev ve yetkilerineilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak ve Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçelibütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim vetasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSKve TC. Emekli Sandığı Kanunlarındadüzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kurumve kuruluşlar arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. MerkezBankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda düzenlemeleryapılması için ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzere Bakanlar KurulunaKanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermektir.
Kapsam
MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamugörevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarıyla ilgili olan kanun ve kanunhükmünde kararnamelerde,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkinolarak, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, bağlı ve ilgilikuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, bunların kuruluş biçimlerine, görev, yetki ve yükümlülüklerineait esaslarla bu esaslar çerçevesinde teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesineilişkin hükümlerinde,
c)28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümünde,
d) Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli bütün kamu kurum ve kuruluşlarınaait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve tasarruf esaslarının tespiti;BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında düzenlemelerde bulunmak;özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kamu kurum ve kuruluşlarıarasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. Merkez Bankası veBankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda,
Yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.
İlkeler
MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, ivedi ve zorunlu durumlara münhasırolmak kaydıyla, 1 inci madde ile verilen yetkiyi kullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin verimli ve etkin bir şekilde yürütülmesini;ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak yeterli ve adil bir ücretseviyesini sağlamayı; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal vediğer haklarında, hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmayı,
b) Başbakanlık, bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar eliyle,genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde iş bölümü vekoordinasyonun sağlanmasını; bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulurken benzerhizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynakkullanımında israfın önlenmesini,
c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümündedeğişiklik yapılırken ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılıkesaslarını,
Gözönünde bulundurur.
Yetki Süresi
MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bir yıl süreile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmündekararname çıkartabilir.
MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.
III. İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ :
AnayasaMahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Güven DİNÇER,Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, Oğuz AKDOĞANLI, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN,Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Sacit ADALI'nınkatılmalarıyla 6.10.1993 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konununözelliği nedeniyle başka hususlar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerekincelemenin sürdürülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptaliistenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları,bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü :
A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama :
Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.
Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her haldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün TB.MM.nin genel olarak görev ve yetkilerinibelirleyen 64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir.KHK'ler, temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982Anayasası'nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddededüzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişenekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmakamacına ulaşılmak istenilmiştir.
Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasınadayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır.
Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi içinöncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmişolması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte vedeğiştirebilmektedir.
Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasaile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabuletmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabuledebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayladüzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıpyürütme organınındüzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yeralması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :
"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibiyetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini,kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulupkonulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevselyetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Ohalde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğekavuşturularak somutlaştırılması gerekir.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkçabelirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gerekenöğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek. .." TBMM'nin görev ve yetkileriarasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "bellikonularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak bellikonularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; herkonuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusununyetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli birkonuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHKçıkarmayetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenindışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere deuygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesizorunluluğunun bu yasayadayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasasıkapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerininyapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya başka bir anlatımlayasanın öngörmediği bir konudadüzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklarve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.
Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediğikonularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için biryetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı dakapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.
Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHKçıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konuyönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre YetkiYasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nunkendisine verilen yetki ileneleri gerçekleştirmesinin istendiğinibelirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır.KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecekbiçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişliolmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda,verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hemde siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışındayürürlüğekonulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygundeğilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.
Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır.
Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye BüyükMillet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.
Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."denilmektedir.
B- KHK'nin Yargısal Denetimi :
Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik veivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetkiyasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğekonulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanmasıistenilmiştir.
Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi deöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğindeolduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.
KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığıyetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetkiyasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasamad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'yaaykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'yaaykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 3268, 3347 ve 3479 sayılı YetkiYasalarına dayanılarak yürürlüğe konulan 335 ve 347 sayılı KHK'lerdayandırıldıkları Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle AnayasaMahkemesi'nin 8.2.1989 gün E. 1988/38,K. 1989/7 ve 16.5.1989 gün E. 1989/4,K.1989/23 sayılı kararlarıyla iptal edilmiştir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan HKH'lerin bir yetki yasasına dayanmalarızorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bunedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'ninaynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasagücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetkiyasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetkiyasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline kararverilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarakçıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nınuygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucuçıkartılmış olması nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetkiyasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığıyetki yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.
KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan sözedilemez.
Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızcaAnayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç,kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'yauygunolmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden deAnayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada Anayasa'yauygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.
KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptaledilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimianlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarakçıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesiuygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararlarıgeriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkinkararın, Resmî Gazetedeyayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceğibiçiminde bir ilke de konulamaz.
Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'yaaykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiylebağdaştırılmaları olanaksızdır.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya daAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.
C- 503 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya AykırılığıSorunu :
Dava dilekçesinde 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunuile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde KararnamedeDeğişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2.,35., 48., 91. ve 153. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptaline karar verilmesiistenilmiştir. Ancak, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesi hükmü gereğince Anayasa Mahkemesi,Anayasa'ya aykırılık konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçeleredayanmak zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka bir gerekçe ilede Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir.
Dava konusu 503 sayılı "Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" 24.6.1993 gün ve 3911 sayılıYetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3911 sayılı YetkiYasası ise Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993gün ve Esas 1993/26, Karar 1993/28sayılı kararıyla bir bölümüyle Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerine birbölümüyle de 153. maddesine aykırılığı nedeniyle, iptal edilmiştir.
Böylece, 503 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerleAnayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 503 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yeralan egemenliği "Millet adına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi vekuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukukdevleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.", ilkeleriyle, KHKçıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında davadilekçesinde ileri sürülen diğer aykırılık nedenlerin üzerinde durulmaksızınKHK'nin 1. maddesinin iptali gerekir.
Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, ve Sacit ADALI bu görüşekatılmamışlardır.
D- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu:
Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi hükümleriuyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü yada bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının ResmîGazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptalkararı ile meydana gelecek olan hukuksal boşluğu kamu düzenini tehditveya kamuyararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararınınyürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.
Dava konusu 503 sayılı KHK'nin iptaline karar verilmesi ilemeydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikteolduğundan, gerekli göreceği yeni düzenlemeleri yapması için Yasama organınasüre tanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasındanbaşlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.
IV- SONUÇ :
A. 20.8.1993 günlü, 503 sayılı "Sosyal Sigortalar KurumuKanunu ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde KararnamedeDeğişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin, dayanağınıoluşturan 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı Yetki Yasası'nınAnayasa Mahkemesi'nin16.9.1993 günlü, Esas 1993/26, Karar 1993/28 sayılı kararıyla iptal edilmişbulunması nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in"Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'nın 153. maddesindeki AnayasaMahkemesi kararlarının bağlayıcılığı ilkesine ve Anayasa'nın 35. ve 60.maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali gerekir." yolundaki gerekçededeğişik oyu, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. İptal nedeniyle oluşan hukukî boşluğun yasama organıncadoldurulması için Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddelerigereğince iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı aysonra yürürlüğe girmesine, OYBİRLİĞİYLE,
6.10.1993 gününde karar verildi.
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Yılmaz ALİEFENDİOĞLU
Üye
Mustafa GÖNÜL
Üye
Oğuz AKDOĞANLI
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI