ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1993/48
Karar Sayısı : 1993/50
Karar Günü : 25.11.1993
R.G. Tarih-Sayı :25.12.1993-21799
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi TürkiyeBüyük Millet Meclisi Grubu adına Grup Başkanı A. Mesut YILMAZ.
İPTAL DAVASININ KONUSU : 16.9.1993 günlü Resmî Gazete'deyayımlanan 521 sayılı "Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve GörevleriHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Hükümlerinin Değiştirilmesine DairKanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın 2., 7., 87., 91. ve 153.maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
II- YASA METİNLERİ :
A. İptali İstenilen Kurallar :
İptali istenilen 521 sayılı "Gümrük Müsteşarlığının Teşkilatve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı HükümlerininDeğiştirilmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname" şöyledir :
"Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KanunHükmünde Kararnamenin bazı hükümlerinin değiştirilmesi, 24/6/1993 tarihli, 3911sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca 7/9/1993tarihinde kararlaştırılmıştır.
Madde 1- 2/7/1993 tarihli 485 sayılı Gümrük MüsteşarlığınınTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin (b)bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"b) Gümrük kontroluna tabi kişi, eşya ve araçların muayene vekontrolunu yapmak, bu işlemlerin etkin ve süratli yapılmasını sağlayacaktedbirleri almak, gerektiğinde ihtisas gümrükleri kurmak."
Madde 2- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 6 ncı maddesinin(b) ve (c) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"b) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü,"
"c) Gümrük Kontrol Genel Müdürlüğü,"
Madde 3- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesininbaşlığı, ilk cümlesi, (a) ve (b) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü"
"Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğünün görevlerişunlardır:"
"a) Deniz ve hava limanlarıyla, kara hudutlarındaki gümrükkapılarında giriş ve çıkış yapan kişi, eşya ve taşıtların muhafazası ilegümrüğe sevk edilmesini sağlamak; gümrük işlemleri yapılan yer ve sahalar ilegümrük bölgesinde gümrük muhafaza hizmetlerini yürütmek,"
"b) Kişi, eşya ve taşıtların gümrük işlemleri bitirilmedengümrüklü yer ve sahalardan çıkmalarını önlemek; gümrüklü yer ve sahaların takipve muhafazasını sağlamak,"
Madde 4- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 uncu maddesininbaşlığı, ilk cümlesi ve (a) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Gümrük Kontrol Genel Müdürlüğü,"
"Gümrük Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:"
"a) Gümrük mevzuatı ve ilgili diğer mevzuat esas alınarakgümrüklerce tahsil edilen vergiler ile diğer gelirler ve fonların tarh,tahakkuk ve tahsilini kontrol etmek."
Madde 5- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12 nci maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Teftiş Kurulu Başkanlığı
Madde 12- Teftiş Kurulu, Teftiş Kurulu Başkanının yönetimin demüfettişlerden oluşur.
Teftiş Kurulu, Müsteşarın emri veya onayı üzerine, Müsteşar adınaaşağıdaki görevleriyapar:
a) Müsteşarlık teşkilatı ile Müsteşarlığa bağlı kuruluşların hertürlü faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturmaişlerini yürütmek,
b) Müsteşarlığın ve bağlı kuruluşlarının denetimi altındaki hertürlü kuruluşun faaliyet ve işlemleri ile ilgili olarak, Müsteşarlığın görev veyetkileri çerçevesinde; teftiş, inceleme ve soruşturmalar yapmak,
c) Müsteşarlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata,plan ve programa uygun çalışmasını sağlamak amacıyla gerekli tekliflerihazırlamak ve Müsteşara sunmak,
d) Çeşitli kanun, tüzük, yönetmelik ve kararların GümrükMüsteşarına ve müfettişlerine tanıdığı teftiş, inceleme ve soruşturmayetkilerini kullanmak,
e) Müsteşar tarafından verilen diğer görevleri yapmak,
f) Gümrük bölgesiiçinde bulunan bütün nakil vasıtalarını, bunlarınyük ve eşyasını, personel ve yolcularını ve Müsteşarlığın denetimine tabiambar, antrepo, serbest bölge ve yerlerdeki mevcut mallar ile bunlarınkayıtlarını incelemek, teftiş etmek ve gerektiğinde idareninhaklarını koruyacaktedbirleri almak,
g) (a) bendinde teftişe tabi oldukları açıklanan daire vekuruluşların para ve para hükmündeki evrakları ile ambar ve depolarında bulunanayniyatı ve bunlarla ilgili gizli de olsa bütün defter ve belgeleri; muhafazave idareye memur olanlar, bunları müfettişin ilk talebinde göstermeye,saymasına ve incelemesine yardım etmeye mecburdurlar,
h) Müfettişler; teftiş, inceleme ve soruşturmanın her aşamasında;kaçakçılık, rüşvet, irtikap, zimmet veya ihtilas eylemleri veya işlemlerindeönemli yolsuzluğu görülen veya (g) bendinde sözü edilen talebi karşılamayanmemurları; Müsteşarlık teşkilatı veya bağlı kuruluşlarına mensup iseler,görevden doğrudan uzaklaştırmaya yetkilidirler. Bu memurlar diğer kuruluşlaramensup iseler, müfettişin teklifi üzerine kurumlarınca görevlerindenuzaklaştırılabilirler.
Görevleri başında kalmaları teftiş, inceleme veya soruşturmayıgüçleştireceği kanaatına varılan Müsteşarlık teşkilatı ve bağlı kuruluşlarınınmemurları; müfettişin teklifi üzerine, Müsteşar tarafından; haklarındasözkonusu kanaata varılan (b) bendinde belirtilen kuruluşlara mensup görevlilerise, müfettişin teklifi üzerine, yetkililerince görevlerindenuzaklaştırılabilirler.
ı) Müfettişler, görevleri sırasında tüm resmi daire, kurum,kuruluş ve kamuya yararlı derneklerle, gerçek ve tüzel kişilerden gerekliyardım, bilgi, evrak, kayıt ve belgeleri istemeye yetkili olup, yasal engelolmadıkça bu isteğin yerine getirilmesi zorunludur.
Müfettiş yardımcılığında en az üç yıl çalışıp yeterlik sınavındabaşarılı olamayanlar müfettişliğe atanamazlar. Müfettiş yardımcılığına alınma,müfettiş yardımcılığından müfettişliğe yükselme, Teftiş Kurulu ve Müfettişlerinçalışma esasları tüzükle düzenlenir."
Madde 6- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 20 nci maddesininbaşlığı ile ilk cümlesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Bilgi İşlem ve Haberleşme Dairesi Başkanlığı"
"Bilgi İşlem ve Haberleşme Dairesi Başkanlığının görevlerişunlardır:"
Madde 7- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 22 nci maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 22- Müsteşarlık, bakanlıkların kuruluş ve görevleriesaslarını düzenleyen 3046 sayılı Kanun ile Genel Kadro ve Usulü Hakkında KanunHükmünde Kararname hükümlerine uygun olarak taşra teşkilatı kurmaya yetkilidir.
Özel ve fiktif antrepo açılması ve kapatılması, bu antrepolara yenieşya konulması, her türlü süre uzatımı, idari yargı mercilerine savunma vetemyiz layihası verilmesi konularında merkeze ait olan yetkilerin Müsteşarlıkçagerekli görülen yerlerde taşra idarelerince yerine getirilmesine kısmen veyatamamen yetki verilebilir."
Madde 8- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28 inci maddesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 28- 23/4/1981 tarihli ve 2451 sayılı Kanun hükümleridışında kalan memurların atanmaları Müsteşar tarafından yapılır. Müsteşar buyetkilerini gerekli gördüğü alt kademelere devredebilir.
Ancak, Teftiş Kurulu Başkanı ile başmüfettiş ve müfettişunvanlarını taşıyan görevlere müşterek kararla atama yapılır."
Madde 9- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 29 uncu maddesinin(b) ve (c) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"b) Müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür, genel müdüryardımcısı, daire başkanı, başmüdür ve müsteşarlık müşavirliği görevlerineatanacakların hukuk, iktisat, maliye, işletme ve yönetim bilimi alanlarındalisans veya lisansüstü öğrenim görmüş olmaları"
"c) Teknik daire başkanlıklarına atanacaklarda (b) bendindekieğitim şartı aranmaz."
Madde 10- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye aşağıdaki maddeeklenmiştir.
Ek Madde 1- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4 üncümaddesinde bahsi geçen (Ek: l sayılı cetvel) deki Anahizmet Birimleri veYardımcı Birimler bölümü ekte belirtildiği şekilde değiştirilmiştir."
"Ek Madde 2- Gümrük Müsteşarlığı merkez teşkilatı kadrolarındaçalışan personel, 3056 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde öngörülen fazlaçalışma ücretinden aynı esas ve usuller dahilinde yararlandırılabilir."
Madde 11- 485 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 7 ncimaddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Geçici Madde 7- En az 10 yıldan beri Maliye ve GümrükBakanlığının gümrük kesiminde çalışanlardan 29 uncu maddede öngörülen öğrenimdallarına bakılmaksızın dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olanlar anılanmaddede belirtilen görevlere atanabilirler."
Madde 12- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğegirer.
Madde 13- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kuruluyürütür."
(Ek-l Sayılı Cetvel)
Anahizmet Birimleri
Yardımcı Birimler
1-Gümrükler Genel Müdürlüğü
1-PersonelDairesi Başkanlığı
2-Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü
2-Eğitim Dairesi Başkanlığı
3-Gümrük Kontrol Genel Müdürlüğü
3-İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı
4-Avrupa Topluluğu ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü
4-Bilgi İşlem ve Haberleşme Dairesi Başkanlığı
5-Savunma Uzmanlığı
B. Dayanılan Anayasa Kuralları :
İptal gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :
1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğinebağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk Devletidir."
2- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
3- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabuletmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği debelirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.
Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenintamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni biruygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.
Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetedeyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesiiptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,kararın ResmîGazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.
İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğudolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptal kararları geriye yürümez.
Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır veyasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek vetüzelkişileri bağlar."
C. İlgili Yasa Kuralları :
Dava konusu Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan24.6.1993 günlü, 3911 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu GörevlileriHakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilat Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına DairYetki Kanunu" şöyledir:
"Amaç
MADDE 1.- Bu Kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerininçalışmalarında etkinliği artırmak, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli veverimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere bunların malî, sosyal ve diğerhaklarında iyileştirmeler yapmak; yürütme organı bünyesindeki kamu kurum vekuruluşlarının (Genelkurmay Başkanlığı hariç) kuruluş, görev ve yetkilerineilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak ve Genel, Katma, Özel ve Özerkbütçeli bütün kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindekiyönetim ve tasarruf esaslarının tespiti; BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli SandığıKanunlarında düzenlemelerde bulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarladiğer kurum ve kuruluşlar arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarınıntespiti; TC. Merkez Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanunundadüzenlemeler yapılması için ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzereBakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermektir.
Kapsam
MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamugörevlilerinin malî, sosyal ve diğer haklarıyla ilgili olan kanun ve kanunhükmünde kararnamelerde,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkinolarak, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında bölünüşüne, bağlı ve ilgilikuruluşlar kurulmasına, mevcut kurum ve kuruluşların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, bunların kuruluş biçimlerine, görev, yetki ve yükümlülüklerineait esaslarla bu esaslar çerçevesinde teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesineilişkin hükümlerinde,
c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümünde,
d) Genel, Katma, Özel ve Özerk bütçeli bütün kamu kurum vekuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki yönetim ve tasarruf esaslarınıntespiti; BAĞ-KUR, SSK ve TC. Emekli Sandığı Kanunlarında düzenlemelerdebulunmak; özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kamu kurum vekuruluşları arasındaki ihtilafların çözülmesi esaslarının tespiti; TC. MerkezBankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanununda,
Yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.
İlkeler
MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, ivedi ve zorunlu durumlara münhasırolmak kaydıyla, 1 inci madde ile verilen yetkiyi kullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin verimli ve etkin bir şekilde yürütülmesini;ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak yeterli ve adil bir ücretseviyesini sağlamayı; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin malî, sosyal vediğer haklarında, hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmayı,
b) Başbakanlık, bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar eliyle,genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde iş bölümü vekoordinasyonun sağlanmasını; bağlı ve ilgili kuruluşlar kurulurken benzerhizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynakkullanımında israfın önlenmesini,
c) 28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölümündedeğişiklik yapılırken ülke ekonomisine yararlılık, verimlilik ve kârlılıkesaslarını,
Gözönünde bulundurur.
Yetki Süresi
MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bir yıl süreile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmündekararname çıkartabilir.
MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."
III. İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ :
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfü F. TUNCEL'inkatılmalarıyla 25.11.1993 günü yapılanilk inceleme toplantısında, konununözelliği nedeniyle başka hususlar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerekincelemenin sürdürülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptaliistenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları,bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü :
A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama :
Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.
Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve herhaldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün TBMM.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'ndakimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir.Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyalkonuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmakistenilmiştir.
Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasınadayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır.
Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikleTBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olmasıgerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerinikaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte vedeğiştirebilmektedir.
Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasaile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabuletmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabuledebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayladüzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organınındüzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.
Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yeralması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :
"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibiyetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini,kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulupkonulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevselyetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Ohalde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğekavuşturularak somutlaştırılması gerekir.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkçabelirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gerekenöğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileriarasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli konularda"ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87. maddede, BakanlarKurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konularda olabileceğiaçıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacakbiçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun yetki yasasındabelirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konudatanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHKçıkarmayetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenindışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere deuygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesizorunluluğunun bu yasayadayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasasıkapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerininyapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya başka bir anlatımlayasanın öngörmediği bir konudadüzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklarve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.
Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediğikonularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için biryetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı dakapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.
Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHKçıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konuyönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre YetkiYasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nunkendisine verilen yetki ileneleri gerçekleştirmesinin istendiğinibelirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır.KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecekbiçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişliolmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda,verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hemde siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışındayürürlüğekonulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygundeğilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.
Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır.
Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye BüyükMillet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.
Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."denilmektedir.
B- KHK'nin Yargısal Denetimi :
Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik veivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetkiyasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğekonulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanması istenilmiştir.
Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi deöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğindeolduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.
KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığıyetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetkiyasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa(Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yiAnayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olmasıAnayasa'yaaykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 3268, 3347 ve 3479 sayılıYetki Yasalarına dayanılarak yürürlüğe konulan 335 ve 347 sayılı KHK'lerdayandırıldıkları Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle AnayasaMahkemesi'nin 8.2.1989 gün E. 1988/38,K. 1989/7 ve 16.5.1989 gün E. 1989/4, K.1989/23 sayılı kararlarıyla iptal edilmiştir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmalarızorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bunedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'ninaynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasagücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğu ve yetki yasasınında Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasınınAnayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesidurumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHKAnayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğüölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olmasınedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriğiyönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'yaaykırı ise bu nedenle iptali gerekir.
KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar ile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygunolmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikleryönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortadaAnayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.
KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptaledilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimianlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarakçıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesiuygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararlarıgeriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkinkararın, Resmî Gazetedeyayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceğibiçiminde bir ilke de konulamaz.
Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'yaaykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya daAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.
C- 521 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya AykırılığıSorunu :
Dava dilekçesinde 521 sayılı Kanun Hükmünde Kararname"ninAnayasa'nın 2., 6., 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırı olması nedeniyleiptaline karar verilmesi istenilmiştir. Ancak, 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesi hükmü gereğinceAnayasa Mahkemesi, Anayasa'ya aykırılık konusunda ilgililer tarafından ilerisürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluylabaşka bir gerekçeile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir.
Dava konusu edilen 521 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 24.6.1993gün ve 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nindayandığı 3911 sayılı Yetki Yasası ise bir bölümünün Anayasa'nın 153.maddesine, kalan bölümünün de Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılığınedeniyle Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993 gün ve Esas 1993/26, Karar 1993/28sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
Böylece, 521 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerleAnayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 521 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yeralan egemenliği "Millet adına kullanmağa yetkili kılınanhiçbir kişi vekuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukukdevleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.", ilkeleriyle, KHKçıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında davadilekçesinde ileri sürülen diğer aykırılık nedenlerinin üzerinde durulmaksızınKHK'nin iptali gerekir.
Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.
D- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu:
Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi hükümleriuyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının ResmîGazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptalkararı ile meydana gelecek olan hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamuyararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptalkararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.
Dava konusu 521 sayılı KHK'nin iptaline karar verilmesi ilemeydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikteolduğundan, gerekli göreceği yeni düzenlemeleri yapması için Yasama organınasüre tanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasındanbaşlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.
IV- SONUÇ :
A. 7.9.1993 günlü, 521sayılı "Gümrük Müsteşarlığının Teşkilatve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı HükümlerininDeğiştirilmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin, dayanağını oluşturan24.6.1993 günlü, 3911 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993günlü, Esas 1993/26, Karar 1993/28 sayılı kararıyla iptal edilmiş bulunmasınedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile SacitADALI'nın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. İptal nedeniyle oluşan hukuki boşluğun doldurulması içinAnayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddeleri gereğince iptal kararının ResmîGazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine,OYBİRLİĞİYLE,
25.11.1993 gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Üye
Mustafa GÖNÜL
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL