Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/3, K.1994/69 Sayılı Karar - 20/09/1994

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/3

Karar Sayısı : 1994/69

Karar Günü : 20.9.1994

R.G. Tarih-Sayı :16.10.1994-22083

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 5. Dairesi.

İTİRAZIN KONUSU : 26.12.1992 günlü, 3859 sayılı 1993 Malî YılıBütçe Kanunu'nun 57. maddesinin, Anayasa'nın 161. Maddesinin son fıkrasınaaykırı olduğu görüşüyle iptali istemidir.

I- OLAY

Davacı, Danıştay'a başvurarak, oturmakta olduğu lojmanın yakıtgiderinin 9.11.1983 gün ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6. maddesigereğince kurumlarca karşılanması gerekirken 3859 sayılı, 1993 Malî BütçeKanunu'nun 57. maddesi ile verilen yetkiye dayanılarak Maliye Bakanlığı MillîEmlak Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan ve yakıt bedelinin lojmanda oturanlartarafından ödeneceğini öngören 25.1.1993 günlü, 177 sıra sayılı Tebliğ'e ek28.8.1993 günlü, 182 sıra nolu Millî Emlak Genel Tebliğ'inin iptaliniistemiştir.

Davaya bakmakta olan Danıştay 5. Dairesi, iptali istenen MaliyeBakanlığı'nın 182 nolu tebliğinin dayanağını oluşturan 1993 Malî Yılı BütçeKanunu'un 57. maddesinin Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasına aykırıgörerek iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A) İPTALİ İSTENEN YASA KURALI

25.12.1992 günlü, 3859 sayılı 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nuniptali istenen 57. maddesi şöyledir:

"9 Kasım 1983 tarih ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun5. maddesinin bir, iki ve dördüncü fıkraları ile 6. maddesi 1993 Malî Yılındauygulanmaz.

Yurt içindeki kamu konutlarından 1993 yılında beher metrekare içinkerpiç, ahşap, bağdadi ve benzerlerinde (1000) TL; kalorifersiz konutlarda(1500) TL; kaloriferlilerde ise (2000) TL. Kira alınır.

Kamu konutlarının yakıt ve işletme giderleri ile bakım ve onarımgiderlerinin karşılanması ile ilgili esas ve usuller Maliye ve GümrükBakanlığınca belirlenir."

B) DAYANILAN ANAYASA KURALI

İptal başvurusunda dayanılan Anayasa Kuralı da şudur:

"Madde 161- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındakikamu tüzelkişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe Kanunu'na bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılmalarıyla 8.3.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülen Yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralı,bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu

İtiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi, 3859 sayılı, 1993 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin tümünün iptal istemini içeren kararındabir sınırlama yapmamıştır.

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerinde, itiraz yoluyla AnayasaMahkemesi'ne yapılan başvuruların Mahkeme'nin bakmakta olduğu davadauygulanacak yasa kuralı ile sınırlı olması öngörülmüştür.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, 1993 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin birinci ve son fıkralarınınuygulanmasından doğmuştur. Maddenin birinci fıkrasında, 2946 sayılı KamuKonutları Kanunu'nun 5. Maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkraları ile ve6. maddesinin 1993 malî yılında uygulanmaması öngörülmekte, son fıkrasında dabu konuda yeni düzenleme yapmak üzere Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkilikılınmaktadır. Kamu Konutları Kanunu'nun uygulanmaması öngörülen 6. maddesindekamu kurum ve kuruluşlarınca yakıt gideri karşılanacak olan kamu konutlarıbelirtilmektedir. Böylece yakıt giderlerinin kamu kuruluşlarınca karşılanması1993 yılı için durdurulmakta, maddenin son fıkrası ile de yakıt giderlerininkarşılanması ile ilgili esasları belirleme yetkisi Maliye ve GümrükBakanlığı'na verilmektedir. 57. maddenin son fıkrası ile Maliye ve GümrükBakanlığı'na verilen yetkiye dayanılarak çıkarılan Tebliğ gereğince yakıt giderikonutta oturanlara ödettirilmektedir.

Buna göre, itiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi'nin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı kural 3859 sayılı 1993 Yılı Bütçe Yasası'nın 57.maddesinin tümü olmayıp 57. maddenin birinci fıkrasında yeralan "...KamuKonutları Kanununun 6. maddesi ..." ibaresi ile son fıkrasıdır. Bunedenlerle esas incelemenin bu sınırlama çerçevesinde yapılması gerekmektedir.

B- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı

İptali istenen 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin birincifıkrasında, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 5. maddesinin birinci, ikincive dördüncü fıkraları ile aynı Yasa'nın 6. maddesinin 1993 malî yılı içindeuygulanmayacağı öngörülmektedir.

1993 yılında uygulanmaması öngörülen Kamu Konutları Kanunu'nun 5.maddesinin birinci fıkrasında; konutların aylık kira bedeline esas olacak kirabirim bedellerinin maddede belirtilen komisyon tarafından her takvim yılınınbaşlangıcından en az üç ay önce tesbit edileceği ve Resmî Gazete'deyayımlanacağı, ikinci fıkrasında ise sosyal yardım niteliği gözönünde tutularakbir metrekare için saptanan kira birim bedellerine, farklı iklim karakterigösteren bölgeler de ısınmada kullanılan yakıt cins ve bedelleri gözetilerekhesaplanan bir metrekareye düşen ortalama aylık yakıt giderinin ekleneceğiöngörülmektedir.

Dördüncü fıkrasında da aylık kira bedelinin brüt inşaat alanı ilekira birim bedelinin çarpımı sonucu bulunacağı ve brüt inşaat alanının yüzyirmimetrekareden fazlasının dikkate alınmayacağı belirtilmektedir.

Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesinde ise kamu konutlarınınişletme, bakım ve onarım giderlerinin nasıl karşılanacağı açıklanmaktadır. Bunagöre, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu'na tabi olmayan kaloriferli konutlarınyakıt giderlerinin kamu kurum ve kuruluşları tarafından karşılanacağıbelirtildikten sonra konut tahsis edilenler tarafından karşılanacak giderlerayrıca saptanmıştır.

İtiraz konusu kuralın ikinci fıkrasında, 1993 yılında kamukonutlarının beher metrekaresinden alınacak kira bedeli saptanmakta son fıkrasındada kamu konutlarının yakıt ve işletme giderleriyle bakım ve onarım giderlerineilişkin usul ve esasların belirlenmesine Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkilikılınmaktadır.

Görüldüğü gibi, iptali istenen 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.maddesi ile Kamu Konutları Yasası'nın belirtilen kurallarının 1993 yılı içindeuygulanmaması öngörülmekte, yakıt, işletme ile bakım ve onarım giderlerininkarşılanması ile ilgili usul ve esasları belirlemeye Maliye ve Gümrük Bakanlığıyetkili kılınmaktadır.

C- İTİRAZ KONUSU KURALIN ANAYASA'YA AYKIRILIĞI SORUNU

Bütçe Yasalarının hazırlanması, görüşülmesi ve değiştirilmesiAnayasa'nın 161., 162. ve 163. maddelerinde özel yöntemlere bağlanmıştır. 161.maddede, Devletin ve diğer kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllıkbütçelerle yapılacağı belirtildikten sonra bütçe yasalarına, bütçe ile ilgilihükümler dışında hiçbir kuralın konulamayacağı öngörülmüştür.

Anayasa'nın 162. maddesinde, Bütçe Yasa tasarılarının TBMM'degörüşülme usul ve esasları belirlenerek Genel Kurulda yapılan görüşmelersırasında meclis üyelerinin gider artırıcı ve gelir azaltıcı önerilerdebulunamayacakları kuralı getirilmiştir. 163. maddede ise Bütçelerde yapılacakdeğişikliklerin esasları vurgulanmış ve Bakanlar Kurulu'na Kanun HükmündeKararname ile bütçelerde değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceği öngörülmüştür.

TBMM'ne, bütçe yasaları dışındaki yasaları koymak, değiştirmek vekaldırmak gibi görevler Anayasa'nın 87. maddesi ile verilmiş, bunlarınönerilmesi, görüşülmesi ve yayımlanması ise 88. ve 89. maddelerindedüzenlenmiştir.

Görülüyor ki Bütçe Yasaları ile genel yasaların oluşumuAnayasa'nın ayrı ayrı maddelerinde düzenlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesi ileCumhurbaşkanı'na, yayımlanmasını uygun bulmadığı yasaları bir daha görüşmeküzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi verilirken Bütçe Yasaları için böyle biryetki öngörülmemiştir.

Niteliği yönünden Bütçe Yasaları dışındaki yasalarla düzenlenmesigereken bir konunun Bütçe Yasaları ile düzenlenmesi Anayasa'nın 87. ve 88.maddelerini uygulanmaz duruma düşürür.

Öte yandan, Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrası "BütçeKanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" hükmünüiçermektedir. Anayasa Mahkemesi'nin konuyla ilgili pekçok kararındabelirtildiği gibi "Bütçe ile ilgili hükümler" deyişini malî niteliktekurallar anlamında değil, genel yasa konusu olabilecek bir kuralı içermemekkoşulu ile ancak bütçenin uygulanmasını kolaylaştırıcı ve açıklayıcı niteliktehükümler olarak anlamak gerekir. Bütçe Yasalarının bir yıl süre ile de olsadiğer

yasaları değiştirmesi ya da Bütçe ile ilgisi olmayan konularıiçermesi Anayasa'ya aykırılık oluşturur.

Buna göre, itiraz konusu 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.maddesinin birinci fıkrası ile Kamu Konutları Kanunu'nda düzenlenmiş olan yakıtgiderlerinin tesbit yönteminin uygulaması 1993 yılı için durdurulmakta sonfıkra da ise bu konuda gerekli düzenlemeler yapmak üzere Maliye ve GümrükBakanlığı yetkilendirilmektedir.

Bu yetkiye dayanılarak Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca çıkarılantebliğ ile Kamu Konutları Yasası'nın 6. Maddesindeki düzenlemeden ayrılarakkamu kuruluşlarınca karşılanması gereken yakıt giderlerinin lojmanlardaoturanlarca ödenmesi yöntemi benimsenmiştir.

Açıklanan nedenlerle Bütçe Yasası ile Kamu Konutları Yasası'ndadeğişiklik yapılması, Anayasa'nın 87., 88. ve 161. maddelerine aykırıolduğundan sınırlama kararı uyarınca, 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.maddesinin birinci fıkrasındaki "... 6. maddesi ..." ibaresi ile sonfıkrasının iptaline karar verilmesi gerekir.

VI- SONUÇ

1. Sınırlama kararı uyarınca incelenen 25.12.1992 günlü, 3859sayılı 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin;

a- Birinci fıkrasının 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6.maddesi yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

b- Son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

2. 57. maddenin birinci fıkrasında yeralan ve uygulama olanağıkalmayan "ile" bağlacının 2949 sayılı Yasa'nın 29. Maddesi uyarıncaİPTALİNE,

20.9.1994 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.