Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/53, K.1994/48 Sayılı Karar - 08/07/1994

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/53

Karar Sayısı : 1994/48

Karar Günü : 8.7.1994

R.G. Tarih-Sayı :28.07.1994-22004

İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi TürkiyeBüyük Millet Meclisi grubu adına Grup Başkanvekili Hasan Korkmazcan.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 20.5.1994 günlü Resmî Gazete'deyayımlanan 527 saylı "Memurlar ve Diğer kamu Görevlileri ile ilgili BazıKanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair KanunHükmünde Kararname"nin Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerinin Anayasa'nın 6.,7.,10., 87., 91., 138. ve 153. maddesine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünündurdurulması istemidir.

II- YASA METİNLERİ :

A- İptali İstenilen Kurallar :

527 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgiliBazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair kanunHükmünde Kararname"nin iptali istenilen Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerişöyledir:

1- "GEÇİCİ MADDE 2- Başbakanlığa bağlı kuruluşların merkezteşkilatında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre çalışan personele, mülga433 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 1 inci Maddesi uyarınca ödenmekteolan fazla çalışma ücretlerinin, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadaraynı esas, usul ve oranlar dahilinde ödenmesine devam olunur."

2- "GEÇİCİ MADDE 3- Mülga 433 sayılı Kanun HükmündeKararnamenin Geçici 2 nci Maddesinin (b) bendine göre Milli Piyango İdaresipersoneline yapılan teşvik ödemelerine, yeni bir düzenleme yapılıncaya kadaraynı esas ve usullere göre devam olunur."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları :

İptal isteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kurallarııunlardır:

1- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

2- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

3- "MADDE 10- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasîdüşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.

Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanunönünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."

4- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmalarınonaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

5- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

6- "MADDE 138.- Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar;Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hükümverirler.

Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisininkullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimat veremez; genelgegönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargıyetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangi bir beyanda bulunulamaz.

Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymakzorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremezve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."

7- "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenintamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni biruygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetedeyayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesiiptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğudolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama,yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileribağlar."

III- İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekte GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, HaşimKILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F.TUNCEL'in katılmalarıyla 4.7.1994 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğündurdurulması isteminin Başkanlıkça belirlenecek başka bir günde incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ :

Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri,yürürlüğün durdurulması ve iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları,dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleriokunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama :

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her haldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün TBMMnin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,temelde1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimiyeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece,hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konularınortaya çıkardığısorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmakistenilmiştir.

Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasınadayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır.

Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi içinöncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmişolması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksalgücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte vedeğiştirebilmektedir.

Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasaile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabuletmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabuledebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayladüzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organınındüzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yeralması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :

"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibiyetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini,kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulupkonulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevselyetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Ohalde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğekavuşturularak somutlaştırılması gerekir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin"bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesindeaçıkça belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olmasıgereken öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak,1982 Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konulardaKanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev veyetkileri arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "bellikonularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87. maddede,Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konulardaolabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi,Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyukapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun yetkiyasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konudatanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK çıkarmayetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenindışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere deuygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesizorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasasıkapsamı içindekalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerininyapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konudadüzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.

Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediğikonularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için biryetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı dakapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.

Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHKçıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konuyönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre YetkiYasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nunkendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğindenyetkiyasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı vekapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genelanlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'ninyetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygunçıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasal denetimyönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsaya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun değilse bu durumu onuyetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.

Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır.

Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye BüyükMillet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."denilmektedir.

B- KHK'nin Yargısal Denetimi :

Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik veivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetkiyasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğekonulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi deöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğindeolduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.

KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığıyetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetkiyasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunundenetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk denetimininiçerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü,Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlariçerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa mad.121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'ya aykırıduruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırıolması ile özdeşleşir. Nitekim, 335ve 347 sayılı KHK'ler dayandırıldıkları3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmalarınedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516,517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları 3911sayılı YetkiYasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan HKH'lerin bir yetki yasasına dayanmalarızorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bunedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce aynenya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa'daöngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile olan bağı,KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK'yikendibünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu nedenle,KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin aynen ya dadeğiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının daAnayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasınınAnayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesidurumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğüölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olmasınedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriğiyönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'yaaykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan sözedilemez. Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikleryönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortadaAnayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmişbir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsızkalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılanKHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesiuygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararlarıgeriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkinkararın,Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceğibiçiminde bir ilke de konulamaz.

Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'yaaykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisikullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiylebağdaştırılmaları olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya daAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.

C- 527 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 2. ve Geçici 3.maddelerinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu :

Dava dilekçesinde, 527 sayılı "Memurlar ve Diğer KamuGörevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin Geçici 2. ve Geçici 3.maddelerinin Anayasa'nın 6., 7., 10., 87., 91., 138. ve 153. maddelerine aykırıolması nedeniyle iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Ancak, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesihükmü gereğince Anayasa Mahkemesi, Anayasa'ya aykırılık konusunda ilgililertarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir. İstemle bağlıkalmak koşuluyla başka bir gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararıverebilir.

Dava konusu edilen Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerin içinde yeraldığı 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 18.5.1994 gün ve 3990 sayılı YetkiYasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3990 sayılı YetkiYasası ise Anayasa Mahkemesi'nin 5.7.1994 gün ve Esas 1994/50, Karar 1994/44-2sayılı kararıyla iptal edilmiştir.

Böylece, 527 sayılı KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerianayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerleAnayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3990 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 527 sayılı KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3.maddeleri Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Millet adınakullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçidemokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisikullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesineaykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğeraykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3.maddelerinin iptali gerekir.

Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.

V- SONUÇ :

18.5.1994 günlü, 527 sayılı "Memurlar ve Diğer KamuGörevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin geciçi 2. ve geçici 3.maddelerinin;

A- Yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

B- İçinde yer aldığı 527 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan18.5.1994 günlü, 3990 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 5.7.1994günlü, Esas 1994/50, Karar 1994/44-2 sayılı kararıyla iptal edilmesi nedeniyleAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nin ise"Kararnamenin dayanağını oluşturan Yetki Yasası'nın iptali, öncedençıkarılmış kararnamenin iptal gerekçesi olamayacağı" yolundaki karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,

8.7.1994 gününde karar verildi.

DEĞİŞİKİPTAL GEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1994/53

Karar Sayısı : 1994/48

I. İptal Kararının Gerekçesine Katılmama Nedenlerimiz :

İptal gerekçesi, yetki kanununun iptali halinde ona dayanılarakçıkarılan KHK'lerin de başkaca bir Anayasaya uygunluk incelemesi yapılmasınagerek olmadan iptali gerektiği düşüncesine dayanmaktadır:

1- Anayasa Mahkemesi'nin 17.7.1990 tarihli ve E. 1990/1, K.1990/21sayılı GAP kararında bu konu tartışılmış ve aşağıdaki görüş benimsenmiştir.

"Anayasa'nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptalkararlarının geriye yürüyemeyeceği öngörülmüştür. Geriye yürümezlik ilkesi,böylece, Anayasa yargısında benimsenen bir sistem olarak Anayasa'da dayeralmıştır. Ancak öğretide, Anayasa Mahkemesi ve diğer yüksek mahkemekararlarında, geriye yürümezlik ilkesine zaman zaman değişik yorumlargetirilmiştir. İptal kararları, idarî yargıda "bildirici" nitelikteolmasına karşılık günümüz Anayasa yargısında, "kurucu" niteliktekararlardır. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının genelde idarîyargı kararları gibi geçmişe değil, geleceğe yönelik olması doğaldır. İptalkararının geriye yürümezliği ilkesi ve bu kararların sonuçları genelde yönetselve yargısal uygulamaya yönelik olmakta, anlam ve etkileri idarecekurulanyönetsel işlemler ya da yargı organları tarafından alınan kararlarla hayatiyetkazanmaktadır. Yönetsel işlemlere karşı açılan iptal davalarının idarî yargı,diğer uyuşmazlıkların adlî yargı yerinde görülmeleri sırasında sorun, yargısalçözüme kavuşmaktadır. Yetki yasalarına dayanılarak çıkarılan ve yapısı veetkileri yönünden yasa benzeri bulunan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğunundenetlenmesi Anayasa Mahkemesi'nin görevi olduğundan yetki yasasının iptalinin,buna dayanan KHK'lere etkisi doğrudan Anayasa Mahkemesi'nin değerlendirme alanıiçinde kalmaktadır.

Yetki yasasının iptalinin, buna dayanılarak çıkartılan KHK'lereetkisi konusunda tek ve kesin bir esas koymaya ve bu doğrultuda yorum yapmayaolanak yoktur. Olayın Anayasa Mahkemesi önüne getiriliş biçimi, yani iptaldavası ya da itiraz yolu ile aykırılık savında bulunulmuş olması değişiksonuçlar ortaya çıkarabilir. Ayrıca, KHK'nin dayandığı yetki yasasının iptalgerekçesi, iptali istenen KHK'nin anayasal durumunu belirleyecektir. Bubakımdan,öncelikle 3479 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa'ya aykırılığı nedeniyleiptali gerekçesi üzerinde durmak gerekir."

Bu karar, yetki kanununun iptalinin, buna dayanan KHK'lerinmutlaka iptalinin gerektiği düşüncesini kabul etmemektedir.

İptal kararında KHK'nin dayandığı yetki kanununun iptali konusu dışındaherhangi bir gerekçenin gözönünde tutulmaması ve tartışılmaması düşüncesinekatılmıyoruz.

2- Anayasa Mahkemesi'nin KHK'lerle ilgili davalarda yaptığıinceleme bir bütün olarak Anayasa'ya uygunluk denetimidir. Yoksa KHK'nin yetkiyasasına göre incelenip denetlenmesi değildir.

Yetki yasasında verilen yetkinin varlığının ve sınırlarınıntartışılması anayasal yetkinin ve unsurlarının tartışılmasıdır. Bu nedenlerleincelemenin yalnızca yetki yasasının yürürlüğü ile sınırlı tutulması, biçimselunsurların öne çıkarılarak özün ihmali ve sonuç olarak da anayasal denetimindaraltılmasıdır. Anayasa'ya uygunluk denetiminde, çeşitli yollardan AnayasaMahkemesi önüne gelen konuların esastan incelenerek bunların üzerindekiAnayasa'ya aykırılık gölgesinin kaldırılması temel yorum kuralı olmalıdır. Buamaçla incelemede şekil unsurlarını ve ön meseleleri olabildiğince azaltarakişin özünün incelenmesi yoluna gidilmelidir.

3- İptal davasına konu edilen KHK, çıkarılmasına yetki veren 3911sayılı Yetki Kanunu iptal edilmeden önce ve yetki yasasının Anayasa'yaaykırılığı hususunda Anayasa Mahkemesi'nce herhangi bir tesbit yapılmadığı veyetkinin eksiksiz var olduğu bir dönemde çıkarılmış ve yürürlüğe girmiştir.

Yetki yasaları, yasama organınca yürütmenin belirli konularda veyasada öngörülen amaç, ilke ve süre ile sınırlı olarak yasal düzenleme yapmaklayetkili kılınmasıdır. Bu hususlar, Anayasamızın 87. ve 91. maddelerinde kuralabağlanmıştır.

Yürütme tarafından yasal düzenleme yetkisinin KHK olarakkullanılması yürütmenin diğer yetkilerinin kullanılmasından farklı değildir.Yetkinin, kullanıldığı gün yasal temeller ve sınırlar içinde kullanılmış olmasıyeterlidir. Yetkinin kullanılmasından sonra yetkili organın yetkisininkaldırılması o organın daha önce yaptığı işlemleri yetki yönünden kusurlu halegetirmez. Ortada yetki yasasına dayanılarak ve yasal usullere göre konulmuş birKHK vardır. Sırf daha sonra kalkan bir yetki nedeniyle KHK'nin Anayasa'yaaykırı sayılması yürütmeye verilen "yetki"nin doğasına ve devletindevamlılığı anlayışına aykırıdır.

4- Daha önce Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilen 3911 sayılı YetkiYasası'na dayanılarak çıkarılan pek çok KHK, (503, 508, 514, 520 ve 524 sayılıKHK'ler) dayandıkları yetki yasasının iptali gerekçesiyle iptal edildiklerihalde Anayasa Mahkemesi'nce altı ay süreyle ayrıca yürürlükte bırakılmışlardır.

İptal edilen KHK'lere bir süre yaşam hakkı veren anlayış ile yetkiyasasının iptalinden sonra ona dayanılarak çıkarılan KHK'lerin başka bir nedenve gerekçe aramadan iptali gereğini benimseyen anlayış birbirleriyle çelişkiiçindedirler.

5- Anayasamız, 146-153. maddeleri ile Anayasa'ya uygunlukdenetiminde "dava" esasına dayanan bir denetim biçimini ve yargısalsistemi kabul etmiştir. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi, ancak, Anayasaca yetkilikılınan siyasal organlar veya mahkemelerce önüne getirilen davalarıinceleyebilir. Anayasamız, Anayasa Mahkemesi'nce bir yasanın veya yasakuralının iptali halinde benzeri bir yasa veya yasa kuralının talep olmadankendiliğinden incelenip iptaline imkan tanımamaktadır.

Daha önce bazı örneklerde gördüğümüz gibi Yetki Yasası iptaledilmesine rağmen bu Yasaya dayanılarak çıkarılan bir çok KHK dava edilmediğiiçin yürürlüktedir. Bu durum iptal öncesinde çıkarılan KHK'lerin Anayasa'yaaykırılık yönünden herhangi bir rahatsızlık yaratmadığı gerçeğinigöstermektedir.

Yukarıdaki nedenlerle iptal kararını, yetki yasasının iptalinedayandıran ve her yönüyle Anayasa'ya uygunluk incelemesine yer vermeyen iptalgerekçesine katılmıyoruz.

II- İptal kararına katılma gerekçesi :

Anayasa'nın 161. maddesine göre devletin ve (kamu iktisaditeşebbüsleri dışında kalan) bütün kamu tüzel kişilerin harcamaları yıllıkbütçelerle yapılır.

160. maddeye göre Genel veKatma bütçeli idarelerin gelir vegiderleri ile malları TBMM adına Sayıştay'ca denetlenir.

87. maddede ise, Kanun biçiminde oluşan bütçeleri yapma ve kabuletme görevi TBMM'ne aittir.

Anayasa'nın Devlet harcamalarını düzenleyen bu üç maddesi,Devletin malî yapısının temelini oluşturur.

KİT istisnası dışında, bütün Devlet gelirleri ve giderleri bütçedegörülmelidir. Devlet gelirlerini yasalaştırmak ve bunların bütçe yılı içindetoplanmasına ve harcanmasına izin vermek TBMM varlık nedenlerindendir ve hiçbirorgana devredilemez.

Bütçe harcamalarının önemli bir bölümünü personel harcamalarıteşkil eder. Personel harcamaları ise kamu görevlilerine ödenecek aylıklarınağırlıklı olduğu bir harcama bölümüdür.

Personelle ilgili yasalar ve personel istihdamına izin veren kadroyasaları, bütçe harcama kalemleri olarak mutlaka yasa biçimindedüzenlenmelidirler.

Yekti yasaları ile kamu personeline ait harcamalar ve kadrotahsisine ilişkin düzenleme yapma yetkisi KHKlerle Bakanlar Kuruluna bırakılamaz.Yetki Kanunlarında personelle ilgili olarak verilen yetkiler, harcama kalemleriveya yeni personel kadroları ihdası biçiminde yorumlanamaz.

Bu nedenlerle bir kısım kamu personeline yeni özlük haklarıtanıyan dava konusu KHK'yi Anayasa'nın 87., 160 ve 161. maddelerine aykırıbuluyor ve iptaline bu gerekçelerle katılıyoruz.

KARŞIOYGEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1994/53

Karar Sayısı : 1994/48

Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3990 sayılı Yetki Yasası iptaledilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'lerinde yasal dayanağıkalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir.

Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalıidi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasageçmeden Anayasa'ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir.

KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasındabelirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasaile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yanibuna dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demekhukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası varmıdıryokmudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonraonun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktanyoksun kaldığı anlamına gelemez.

Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesihalinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlüktenkaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir farkyoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışcasına hukukî tasarrufta bulunulamaz.Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığınıdevam ettirirler.

Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukukaaykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastaninceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir.

Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklarilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındakibu aykırılıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "YasalDayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancakKHK'nin esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir.

Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağınınkalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığıtarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153.maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez.

Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece"Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'yaaykırılık gerekçesine katılmıyoruz.