ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı: 1994/67
KararSayısı: 1994/64
KararGünü: 21/7/1994
İPTALDAVASINI AÇAN: Ana muhalefet (Anavatan) Partisi Türkiye Büyük Millet MeclisiGrubu adına Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN
İPTALDAVASININ KONUSU: 6.6.1994 günlü Resmî Gazete’de yayımlanan 546 sayılı “5434sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29.2.1984 tarihli ve 2983 sayılı, 28.5.1986tarihli ve 3291 Kanunlar ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında KanunHükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması ve 30.5.1994 tarihli ve 531 sayılıKanun Hükmünde Kararnameye Geçici Madde Eklenmesine Dair Kanun HükmündeKararname”nin 1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin, 3987 sayılı YetkiYasası’nın iptali nedeniyle anayasal dayanaktan yoksun bulunduğu ve Anayasa’nın2., 6., 7., 8., 10., 11., 48., 49., 87., 91., 138., 153., 161. ve 163.maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
II-YASA METİNLERİ:
A.İptali İstenilen Kurallar:
1.,2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin iptali istenilen 546 sayılı "5434 sayılıT.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29/2/1984 tarihli ve 2983 sayılı, 28/5/1986 tarihlive 3291 sayılı Kanunlar ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında KanunHükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması ve 30/5/1994 Tarihli ve 531 sayılıKanun Hükmünde Kararnameye Geçici Madde Eklenmesine Dair Kanun HükmündeKararname" şöyledir:
5434sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü HakkındaKanun Hükmünde Kararnamede değişiklik yapılması; 5/5/1994 tarihli ve 3987sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulunca 13/6/1994tarihinde kararlaştırılmıştır.
Madde1- T.C. Emekli Sandığı Kanunu’nun 39’uncu maddesine aşağıdaki fıkraeklenmiştir.
"k)Kamu kurum ve kuruluşlarından özelleştirme kapsamına, alınan kuruluşlardakiiştirakçiler (b) fıkrasının birinci bendinde belirtilen fiili hizmet süresinitamamladıklarında isteklerine bakılmaksızın resen;"
Madde2- T.C. Emekli Sandığı Kanununun 40’ıncı maddesinin (ç) fıkrasına aşağıdakibent eklenmiştir.
"V-Kamu kurum ve kuruluşlarından özelleştirme kapsamına alman kuruluşlardaki memurve sözleşmeli personel 55"
Madde3- 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu’nun 486 sayılı Kanun HükmündeKararname ile değişik ek 70’inci maddesi aşağıdaki şekilde yenidendüzenlenmiştir.
"EkMadde 70- Sandık iştirakçilerine ödenmekte olan;
a) Memuriyettaban aylığı ve kıdem aylığı tutarları ile,
b) Zamve Tazminatlar, ödenekler ile benzeri ödemeler toplamının 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu’na tabi en yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dahil) brüttutarının %10'una tekabül eden miktarı,
emeklilik keseneğine ve kurum karşılığına tabitutulur.
Birincifıkradaki oranı Maliye Bakanlığının teklifi üzerine beş katına kadar artırmayaBakanlar Kurulu yetkilidir.
Aylıklarınıpersonel kanunlarına göre almayan Sandık iştirakçileri hakkında da sınıfı,görev ve kadro unvanı, derecesi ve hizmet süresi esas alınarak 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu’na tabi emsali gibi işlem yapılır.
Madde4- Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan personelden, 28/5/1986tarihli ve 3291 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılı Kanun HükmündeKararname’nin 5’inci maddesi ile değişik 16’ncı maddesine göre diğer kamu kurumve kuruluşlarına atanacaklar için kullanılmak üzere aşağıdaki kadrolar ihdasedilerek 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’yeeklenmiştir.
İHDAS EDİLEN KADROLAR
(V) SAYILI CETVEL
SINIFI
UNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Memur
10
20.000
Bu cetveldeyer alan kadrolar; özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışanpersonelin durumuna uygun kadro bulunmaması halinde Bakanlar Kurulu Kararı ilesınıf, unvan ve derece değişikliği yapılmak suretiyle 190 sayılı Kanun HükmündeKararnamenin 2’nci maddesinde sayılan kurumların, merkez ve taşra teşkilatlarıile döner sermaye ve fonlarına tahsis edilebilir.
Buşekilde tahsis edilecek kadrolardan "Yardımcı Hizmetler Sınıfı"nadahil kadrolar hakkında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 36’ncı maddesinin"VIII- YARDIMCI HİZMETLER SINIFI" başlıklı bendine 18/5/1994 tarihlive 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen fıkra hükmü ile aynı KanunHükmünde Kararnamenin Geçici 4’üncü maddesi hükmü uygulanmaz.
Madde5- 29/2/1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 530 sayılıKanun Hükmünde Kararname ile değişik 8’inci maddesinin üçüncü fıkrasının sonunaaşağıdaki ibare eklenmiştir.
"Bukadrolardan I. Hukuk Müşaviri, Müşavir, Basın ve Halkla ilişkiler Müşaviri veAPK Uzmanı kadrolarında görevlendirileceklerin atama ve ilerlemelerinde de 657sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesi hükümleri uygulanır."
Madde6- 3291 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinin 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameile değişik ikinci fıkrasının (C) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"C)Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarından önce mülkiyetinde ve/veyatasarrufunda bulunan her türlü hak ve mameleki ile çeşitli kanunlardan doğanyükümlülükleri ve borçları, özelleştirme programına alındıktan veözelleştirildikten sonra da aynen devam eder."
Madde7- 28/5/1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılıKanun Hükmünde Kararname’nin 2’nci maddesi ile değişik 13’üncü maddesinin (A)bendinin (e) alt bendinden sonra gelen paragrafta yer alan "veyayarısından fazlası" ibaresi metinden çıkarılmış ve aynı Kanun HükmündeKararname’ye aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
"GeçiciMadde 2- Bu Kanun Hükmünde Kararname’nin yürürlüğe girdiği tarihten önceözelleştirme kapsamına alınmış bulunan kuruluşlardan 190 sayılı Kanun HükmündeKararname kapsamında bulunan Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Devlet PersonelBaşkanlığının teklifi üzerine atanmış bulunan memur ve sözleşmeli personelhakkında da bu Kanun Hükmünde Kararname’nin ilgili hükümleri uygulanır."
Madde8- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
Madde9- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.
B-Dayanılan Anayasa Kuralları:
İptalisteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1. "MADDE2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışıiçinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçtabelirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukukdevletidir."
2. "MADDE6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir. Türk milleti, egemenliğini,Anayasa’nın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle kullanır.
Egemenliğinkullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz.Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisikullanamaz."
3. "MADDE7. - Yasama yetkisi Türk milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
4. "MADDE8.- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından,Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir."
5. "MADDE10- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din,mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbirkişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devletorganları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesineuygun olarak hareket etmek zorundadırlar."
6. "MADDE11.- Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarınıve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.
KanunlarAnayasa’ya aykırı olamaz."
7. "MADDE48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özelteşebbüsler kurmak serbesttir.
Devlet,özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygunyürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirlerialır."
8. "MADDE49.- Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.
Devlet,çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek içinçalışanları korumak, çalışmayı desteklemek ve işsizliği önlemeye elverişliekonomik bir ortam yaratmak için gerekli ekonomik bir ortam yaratmak içingerekli tedbirleri alır.
Devlet,işçi-işveren ilişkilerinde çalışmak barışının sağlanmasını kolaylaştırıcı vekoruyucu tedbirler alır.
9. “MADDE87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak,değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; BakanlarKuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçeve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına vesavaş ilanına karar vermek, milletlerarası antlaşmaların onaylanmasını uygunbulmak, Anayasa’nın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariçolmak üzere, genel ve özel af ilanına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölümcezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasa’nın diğer maddelerindeöngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.”
10. "MADDE91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmaküzere, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alantemel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasîhaklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetkikanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterir.
BakanlarKurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre içinverilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanunhükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitimindenönce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devamettiği de belirtilir.
Sıkıyönetimve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan BakanlarKurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.
Kanunhükmünde kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler.Ancak kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir.
Kararnameler,Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetkikanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük MilletMeclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıklarıgün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, TürkiyeBüyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’deyayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilenkararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’deyayımlandığı gün yürürlüğe girer."
11. "MADDE138.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygunolarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler.
Hiçbirorgan, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere vehakimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez;tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekteolan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ileilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz.
Yasamave yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; buorganlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunlarınyerine getirilmesini geciktiremez."
12. "MADDE153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesiyazılmadan açıklanamaz.
AnayasaMahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünüiptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacakbiçimde hüküm tesis edemez.
Kanun,kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazete’deyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.
İptalkararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük MilletMeclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu dolduracak kanuntasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptalkararları geriye yürümez.
AnayasaMahkemesi kararları Resmî Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme veyargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar.”
13. "MADDE161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Malîyıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı veuygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun,kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçekanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.”
14. "MADDE163.- Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarınsınırını gösterir. Harcanabilecek miktarın sınırının Bakanlar Kurulu kararıylaaşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanunhükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yılbütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî veileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde,belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.”
III-İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ:
AnayasaMahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER,İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, MustafaBUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 21.7.1994günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka hususlarüzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdürülmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.
Yürürlüğüdurdurma istemine ilişkin görüşleri de içeren işin esasına ilişkin rapor, davadilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyladayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A-YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ:
546sayılı Kanun Hükmünde Kararname kurallarından anlaşılacağı gibi olası bir iptalkararının yürürlüğe girmesine kadar KHK’nın uygulanması durumunda ileridegiderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir. Böyleceverilebilecek bir iptal kararı belki de sonuçsuz kalacaktır.
Bunedenle, davalının istemi doğrultusunda 546 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin iptaline yönelik istem karara bağlanıpkarar yürürlüğe girinceye kadar uygulanmasından doğabilecek ve ileridegiderilmesi güç ve olanaksız durum ve zararları önlemek için KHK'nın 1., 2.,4., 5., 6. ve 7. maddelerinin yürürlüğünün durdurulmasına Esas 1994/64, Karar1994/64-1 sayı ile karar verilmiştir.
MustafaBUMİN ve Lütfi F. TUNCEL bu düşüncelere katılmamışlardır.
B-ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU:
1- KanunHükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama:
KanunHükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı yasa ile 1961Anayasası’nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Budeğişikliğin gerekçesinde “Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belliusullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydanagetirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadi ve sosyal şartların gereği olarakbazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaşdevlet anlayışının tabii sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.”
Anayasa'nın5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve herhâlde önceden yasama meclislerinceesasları bir kanunla tespit olunan sınırlar içerisinde kalmak kaydıylahükümete KHK'lar çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmünTBMM’nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenmesiuygun görülmüştür.” denilmektedir. KHK'lar, temelde 1961 Anayasası'ndan çokfarklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası’nda kimi yeniliklerle ve fakat benzergerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece hem yürütme organınıgüçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığısorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.
Olağandönemlerde çıkarılan KHK'ların mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur.Yetki Yasası’nın içeriği ve öğeleri de Anayasa’nın 91. maddesinde belirlenmiştir.87. maddede ise Bakanlar Kuruluna "belli konularda” KHK çıkarma yetkisivermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
BakanlarKurulunun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafındankendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. BakanlarKurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHKçıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlüktekiyasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımlayasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanunkoymak, değiştirmek ve kaldırmak” öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK,yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir.
Anayasa’daöngörüldüğü biçimi ile KHK’lar yapısal (organik-uzvi) bakımdan yürütme organıişlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedirler.Ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman gerialabileceği gibi kendisine sunulan KHK’ları aynen kabul etmek ya da reddetmekzorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul edebilir. Bakanlar KurulunaKHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla düzenlemesi gereken konuların yasamaalanından çıkarılıp yürütme organının düzenleme alanına sokulması sonucunudoğurmaz. Bu nedenle Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olmasıAnayasa’nın 7. maddesinde öngörülen “Yasama yetkisinin devredilmezliği”ilkesini ortadan kaldırmaz.
BakanlarKuruluna KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu öğelerAnayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir.Buna göre:
"Yetkikanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi yetki yasası,yürürlüğe konulacak KHK’nın amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresinive bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup konulamayacağınıbelirtmek zorundadır. Bakanlar Kuruluna verilen türevsel yetki, yasadaöngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O hâlde, yetkiyasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularaksomutlaştırılması gerekir.
BakanlarKuruluna KHK çıkarma yetkisinin "belli konularda" verilebileceği 1961Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nınyetki yasasının sahip olması gereken öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşulyer almamaktadır. Ancak 1982 Anayasası'nın 87. maddesinde "... BakanlarKuruluna belli konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisivermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış bulunmaktadır. Bunedenle, 91. maddede "belli konularda" ifadesinin yer almaması birnoksanlık sayılamaz. Çünkü 87. maddede, Bakanlar Kuruluna verilecek KHK çıkarmayetkisinin ancak belli konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Budurumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak belli konulardabu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisiveremez. KHK'nın konusunun yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki,somutlaştırılmış ve belli bir konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırlarıbelirsiz bir konuda KHK çıkarma yetkisi verilemez. KHK’nın konusu da yetkiyasasında belirlenen çerçevenin dışına çıkamaz. KHK’nın yetki yasasındabelirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkininkonusunun yasada gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğekonulan KHK'ların yetki yasası kapsamı içinde denetimlerinin yapılması yönündençok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında yürürlüğe konulanveya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan birKHK’nın Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Anayasa’dakimi konuların KHK’larla düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birincifıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hallersaklı kalmak üzere, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümünde yeralan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemez." denilmektedir.
Bunagöre, Anayasa'nın KHK'larla düzenlenemeyeceğini belirlediği konularda TBMMtarafından Bakanlar Kuruluna düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi deolanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının, Anayasa'nm 91.maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da kapsayıpkapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.
Bunedenlerle Bakanlar Kurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği YetkiYasası’nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka belirginolmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası’nda çıkarılacak KHK'nın"amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin de belirtilmesigerekir. Amaç, Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki ile nelerigerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK’nın amacıda somut olarak açıklanmalıdır. KHK’nın amacı ve kapsamı da konusu gibi genişiçerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli;değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK’nın yetki yasasında gösterilenamaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığınınsaptanması hem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasadagösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsaveya ilkelere uygun değilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıylaAnayasa'ya aykırı düşürür.
Anayasa'yagöre yetki yasasında, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin süresinin degösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük Millet Meclisininyetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır.
Yasadaöngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK’nın Anayasa'ya aykırı düşeceğikuşkusuzdur. Ancak yetki süresi içerisinde çıkarılmış olan KHK'lar yasadakisürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmışolmasalar da geçerliliklerini korurlar.
Anayasa'nın91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazete’deyayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak kararnamede yürürlük tarihiolarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler,Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetkikanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük MilletMeclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıklarıgün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, TürkiyeBüyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’deyayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilenkararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’deyayımlandığı gün yürürlüğe girer.” denilmektedir.
2- KHK’nınYargısal Denetimi:
Anayasa'yagöre KHK'lar Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine bağlıdırlar.Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıklarıgün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetkikanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük MilletMeclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür."denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmedençıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'ların aynıbiçimde Türkiye Büyük Millet Meclisinde karara bağlanması istenilmiştir.
Anayasa'daKHK'ların siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK'lar,işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarında bunlarınyargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerinegöre, KHK'ların Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu AnayasaMahkemesi denetler.
KHK'nınyargısal denetiminin söz konusu olduğunda KHK'nın dayandığı yetki yasasınınöncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nın kendisinin hem yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'ların yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetkiyasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetkiyasası olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışınaçıkılması KHK'yı Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nın yetkiyasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve347 sayılı KHK'lar dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı YetkiYasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509,510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılıKHK'lar ise dayandıkları 3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyleAnayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir.
Olağanüstühâl KHK’ları dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan (mad. 121) alırlar. Butür KHK’ların bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşın,olağan KHK’ların bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK’lar, yasagücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK’lar iledayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
YetkiYasası, KHK ve KHK'nın Türkiye Büyük Millet Meclisince aynen ya dadeğiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa'daöngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nın Yetki Yasası ile olan bağı,KHK'yı aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK'yıkendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bunedenle, KHK ile dayandığı Yetki Yasası arasındaki bağ KHK'nın aynen ya dadeğiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,dayandığı Yetki Yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının daAnayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki Yasası’nınAnayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesidurumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa’nın uygun gördüğüölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olmasınedeniyle Anayasa’ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriğiyönünden de Anayasa’ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'yaaykırı ise bu nedenle iptali gerekir.
KHK'nınAnayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Biryetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'yaaykırı olan bir KHK'nın kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılıkoluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
Öbüryönden, KHK'ların Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların denetimlerindenfarklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasa’ya aykırıolamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızcaAnayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'lar ise konu, amaç,kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'yauygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönündende Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortadaAnayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.
KHK'larınAnayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetkiyasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. ÇünküAnayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'larınAnayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Yetkiyasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lara etkisininAnayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. ÇünküAnayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları geriye yürümez."kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmî Gazete’deyayımı gününe kadar çıkarılan KHK'ların etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke dekonulamaz.
Bütünbu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı saptanan ya daiptaline karar verilen KHK’ların, Anayasa'nın Başlangıç’ındaki "Hiçbirkişi ve kuruluşun, bu Anayasa’da gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki"hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veyaorgan kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." kuralıve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.
Biryetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan,dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'yaaykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK’ların anayasal konumları birbirindenfarksızdır. Böyle durumlarda KHK'lar anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.
3- 546Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerininAnayasa'ya Aykırılığı Sorunu:
Davakonusu edilen 546 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 5.5.1994 gün ve 3987 sayılıYetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nın dayandığı 3987 sayılı YetkiYasası ise Anayasa Mahkemesi’nin 7.7.1994 gün ve Esas 1994/49, Karar 1994/45-2sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Böylece 546 sayılı KHK anayasal dayanaktanyoksun kalmıştır.
KHK’larınyargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırı görülerekiptal edilen 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 546sayılı KHK'nın Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Milletadına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa’dagösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzenidışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6.maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan birdevlet yetkisi kullanamaz." ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülendiğer aykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nın iptali gerekir.
HaşimKILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.
IV-SONUÇ:
13.6.1994günlü, 546 sayılı "5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29/2/1984Tarihli ve 2983 sayılı, 28/5/1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunlar ile 190Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede DeğişiklikYapılması ve 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye GeçiciMadde Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin, 1., 2., 4., 5., 6. ve7. maddelerinin, Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan 5.5.1994günlü, 3987 sayılı Yetki Yasası’nın Anayasa Mahkemesinin 7.7.1994 günlü, Esas1994/49, Karar 1994/45-2 sayılı kararıyla iptal edilmesi nedeniyle Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nın "Kararnamenindayanağını oluşturan Yetki Yasası’nın iptali, önceden çıkarılmış kararnameniniptal gerekçesi olamayacağı” yolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
21.7.1994gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkan vekili
Güven DİNÇER
Üye
İhsan PEKEL
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
KARŞIOYGEREKÇESİ
Çoğunlukgerekçesinde özetle; 3987 sayılı Yetki Yasası iptal edilmiş olduğundan buna dayanılarakçıkarılmış KHK'larında yasal dayanağı kalmayacağından esasın incelenmesinegeçmeden iptali gerekir denilmektedir.
Davakonusu KHK'nın esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı idi. Salt"yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasa geçmedenAnayasa’ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir.
KHK'larAnayasa’nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında belirtilen çerçeve içindeçıkarılabilir. Yani KHK'yı çıkarma yetkisi bu yasa ile verilir. KHK'nınçıktığı tarihte Yetki Yasası yürürlükte olduğuna, yani buna dayanarakçıkarıldığına göre "Yasal dayanaktan yoksundur." demek hukuka uygundüşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdır, yok mudurbuna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK’ya bu hayatiyeti verdikten sonra onunyürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nın yasal dayanaktan yoksunkaldığı anlamına gelemez.
Aynıdurum Yetki Yasası’nın Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi halinde de devameder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten kaldırılması, süresininsona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiçbir fark yoktur. Bu üç hâlde desonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz. Ama yasa sona ermedenevvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığını devam ettirirler.
Ancakbu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka aykırılık gerekçesiile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan inceleme yapılarakvarsa aykırılık iptal edilir.
YetkiYasası esastan Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Konusu, amacı,kapsamı ve ilkeleri yönünden tespit edilen anayasal aykırılıklar ilgiliKHK'ları da mutlaka etkiler. Yetki Yasası’nın belirtilen unsurlarındaki buaykırılıklar KHK'lara intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal Dayanak"gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK'nın esasınageçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tespit edilebilir.
YetkiYasası'nın iptali nedeniyle KHK'nın yasal dayanağının kalmadığını söylemek,iptal kararının etkisini KHK'nın hukuk alanına çıktığı tarihe kadar çekmekanlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153. maddesindeki iptalkararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez.
Bunedenle KHK'nın esasının incelenmesine geçmeden sadece "Yasal DayanaktanYoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya aykırılık gerekçesinekatılmıyoruz.
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI