Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/68, K.1994/80 Sayılı Karar - 29/11/1994

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/68

Karar Sayısı : 1994/80

Karar Günü : 29.11.1994

R.G. Tarih-Sayı :10.02.1995-22198

İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi adınaTürkiye Büyük Millet Meclisi Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 7 Haziran 1994 günlü, 21953 sayılı ResmîGazete'de yayımlanan 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, SigortaMurakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde DeğişiklikYapılmasına İlişkin Yetki Kanunu"nun tümünün Anayasa'nın genel ilkeleriile 2., 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A- İptali istenilen 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, SigortaMurakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasınaİlişkin Yetki Kanunu" şöyledir :

"Amaç

MADDE 1.- Malî piyasaların güven ve istikrar içinde, ekonomik vesosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasını sağlayacak ve ekonomi hukukundaboşluk doğmasını önleyecek zorunlu ve ivedi düzenlemelerin yapılması amacıylaBakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir.

Kapsam

MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler,gerektiğinde madde ve bölüm başlıkları da dahil olmak üzere;

a) 3182 sayılı Bankalar Kanununun, 512 sayılı Kanun HükmündeKararname ile değişik, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 19, 20, 23, 31,33, 37, 38, 39, 41, 44, 46, 47, 50, 51, 52, 54, 57, 62, 64, 68, 69, 74, 83, 90,91, 92, 93, 94, 95 ile 65, 66, 67, 70 ve 71 inci maddelerinde yapılacak değişikliklerlebunlara ilişkingeçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacakhükümleri,

b) 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 510 sayılı KanunHükmünde Kararname ile değişik 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 20,22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 34, 37, 38, 39, 58 ile 41 incimaddelerinde yapılacak değişikliklerle bunlara ilişkin geçici hükümleri, budüzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacak hükümleri,

c) 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun sigorta sözleşmesine ilişkin1267, 1294, 1295, 1296 ve 1297 nci maddelerinde yapılacak değişiklikleri,

Kapsar.

İlkeler

MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, birinci madde ile verilen yetkiyikullanırken aşağıdaki ilkeleri gözönünde bulundurur:

a) Kaynakların ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun ve rasyonelkullanılmasını ve ekonomik istikrarı sağlamak,

b) Bankaların kuruluş ve faaliyetlerini yeniden düzenlemek, hukukîve malî bünyelerini tasarrufları güven altında tutacak şekilde takviye etmek,

c) Türk sigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak, sigortaşirketlerinin kuruluş ve faaliyetlerini düzenlemek suretiyle malî bünyelerinigüçlendirmek, sigorta akdinin tarafları arasındaki ilişkileri iyileştirmek.

Yetki Süresi

MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki 6 ay süre ilegeçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla Kanun HükmündeKararname çıkartabilir.

MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kuralları şunlardır:

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2."MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

3. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, TürkiyeBüyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerinResmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenintamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni biruygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığıtarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmününyürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın ResmîGazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğudolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır veyasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek vetüzelkişileri bağlar."

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER,Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılımlarıyla 16.8.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptaliistenilen Yasa kurallarıyla dayanılan Anayasa Kuralları, bunların gerekçelerive öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:

A- 3991 sayılı Yetki Yasası'nın Anlam ve Kapsamı

Yasa'nın amaca ilişkin 1. maddesinde, malî piyasaların güven veistikrar içinde, ekonomik sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasınısağlayacak ve ekonomi hukukunda boşluk doğmasını önleyecek, zorunlu ve ivedidüzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu'na yetki verildiğibelirtilmiştir. Yasa'nın kapsamı başlıklı 2. maddesi, çıkarılacak KanunHükmünde Kararnamelerin konularını da içermektedir.

Maddenin (a) fıkrasında 3182 sayılı Bankalar Kanunu; (b)fıkrasında 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun kimi maddelerindedeğişikliklerle bunlara ilişkin geçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucuolarak kaldırılacak hükümleri; (c) fıkrasında ise, 6762 sayılı Türk TicaretKanunu'nun sigorta sözleşmesine ilişkin kimi maddelerindedeğişiklikleryapılması öngörülmektedir.

Yasa'nın 3. maddesinde yetkinin kullanılmasında BakanlarKurulu'nun gözeteceği ilkeler, 4. maddesinde Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresi belirlenmiştir. 5. ve 6. maddeler ise, yürürlüğe ve yürütmeyeilişkindir.

Yasa ile; bankacılık alanında; bankaların kuruluş vefaaliyetlerinin yeniden düzenlenmesi, hukukî ve malî bünyelerinin tasarruflarıgüven altına alacak biçimde takviye edilmesi; sigortacılık alanında da; Türksigorta sisteminin gelişiminin hızlandırılması, sigorta şirketlerinin kuruluşve faaliyetlerinin yeniden düzenlenmesi suretiyle malî bünyeleriningüçlendirilmesi,

sigorta sözleşmelerinin taraflar arasında iyileştirilmesi; TürkTicaret Kanunu'nun sigorta sözleşmelerine ilişkin maddelerinde değişiklik yapılmasıöngörülmüştür.

B- Yasa'nın Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu

Dava dilekçesinde, özetle çok geniş ve sınırsız yetki içeren,yasama yetkisinin devri niteliği taşıyan ve Anayasa'da, kullanılması istisnaolarak öngörülen KHK çıkarma yetkisini yaygınlaştırılarak süreklilikkazandıran, öncelik ve ivedilik koşuluna uyulmayan, daha önce AnayasaMahkemesi'nce verilmiş iptal kararları gerekçelerine aykırı olarak çıkarılanYasa'nın; Anayasa'nın genel ilkeleriyle 2., 7., 87., 91. ve 153. Maddelerineaykırı olduğu savında bulunulmuşutur.

1- Anayasa'nın 153. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa'da kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsenmiştir. Anayasa'nınBaşlangıcı'nda belirtildiği gibi kuvvetler ayrılığı, Devlet organları arasındaüstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerininkullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı uygar bir işbölümü ve işbirliğidir.Üstünlük, ancak Anayasa ve yasalardadır.

Nitekim, Anayasa'nın "Anayasa'nın Bağlayıcılığı veÜstünlüğü" başlığını taşıyan 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin, yasama,yürütme ve yargı organlarını, yönetim makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileribağlayan temel hukuk kuralları olduğu, yasaların Anayasa'ya aykırı olamayacağıbelirtilmiştir.

Anayasa'nın 153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesikararlarının yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetim makamlarını, gerçekve tüzel kişileri bağlayacağı öngörülmüştür. Bu kural gereğince Yasama Organı,yapacağı yeni düzenlemelerde daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesikararlarını gözönünde bulundurmak, bu kararları etkisiz bırakacak biçimde yeniyasa çıkarmamak ve Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen kuralları tekraryasalaştırmamak yükümlülüğündedir. Üstelik yasama organı, kararların yalnızsonuçları ile değil, bir bütünlük içinde gerekçeleri ile de bağlıdır. Çünkü,kararlar gerekçeleriyle, genel olarak yasama işlemlerini değerlendirmeölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini yönlendirme işlevi de görürler.Bu yüzden Yasama Organı, yasa çıkarırken iptal edilen yasalara ilişkin kararlarınsonuçları ile birlikte gerekçelerini de gözönünde bulundurmak zorundadır. 153.madde uyarınca, iptal edilen yasalarla sözcükler ayrı da olsa aynı doğrultu,içerik ya da nitelikte yeni yasa çıkarılmaması gerekir.

Bir yasanın Anayasa'nın 153. maddesine aykırılığından sözedilebilmesi için, iptal edilen önceki yasayla "aynı" ya da"benzer nitelikte" olması zorunludur. İki yasanın "aynı" yada "benzer nitelikte" olup olmadığının saptanabilmesi için öncelikle,aralarında "özdeşlik", yani "anlam ve nitelik"ile"teknik, içerik ve kapsam" yönlerinden benzerlik olup olmadığınınincelenmelidir.

Bu nedenlerle, dava konusu Yetki Yasası'nın, 153. Madde yönündenaykırılık oluşturup oluşturmadığının saptanabilmesi için iptal edilen 3911sayılı Yetki Yasası'yla 3991 sayılı Yetki Yasası'nın karşılaştırılması gerekir.3911 sayılı Yasa'nın 1. maddesinde amaç, "Memurlar ve diğer kamugörevlileri hakkındaki bazı kanunlar ile Bağ-Kur, SSK ve TC Emekli SandığıKanunlarında düzenlemelerde bulunulması, özelleştirme kapsamına giren

kuruluşlarla diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki ihtilaflarınçözülmesi esaslarının tespiti, TC Merkez Bankası ve Bankalar Kanunu ile SigortaMurakabe Kanunu'nda düzenlemeler yapılması" olarak gösterilmiştir.

"Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanunu"ndayapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri de Yasa'nın 2. maddesinin (d) bendikapsamına alınmıştır. Yasa'nın "ilkeler" başlıklı 3. maddesinde,banka ve sigorta konularına ilişkin herhangi bir kural bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi, 3911 sayılı Yetki Yasası'nın, personel veörgütlenme konularına ilişkin bölümünü Anayasa'nın 153. Maddesine aykırıbularak; bunun dışında kalan bankacılık ve sigorta konusundaki düzenlemeyi de;Bakanlar Kurulu'na çok çeşitli konularda, çok geniş yetkiler verildiği, KHK'lerinamaç, kapsam ve ilkelerinin gösterilmediği, bunun da yasama yetkisinin devriniteliğini taşıdığı, dolayısıyla Yasa'nın Anayasa'nın 7., 87. ve 91.maddelerine aykırı olduğu gerekçeleriyle iptal etmiştir.

3991 sayılı Yasa'da ise, "Bankalar Kanunu, Sigorta MurakabeKanunu ve Türk Ticaret Kanunu"nun kimi maddelerinde değişiklik yapılmasıiçin Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Anılan Yasa'nın genelgerekçesinde de, 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış olan 510sayılı "Sigorta Murakabe Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik YapılmasıHakkındaki KHK" ile 512 sayılı "Bankalar Kanununda DeğişiklikYapılması Hakkındaki KHK"nin, Anayasa Mahkemesi'nce iptali üzerine doğanhukuksal boşluğun giderilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.

3911 sayılı Yasa, banka-sigorta konularında çok genel anlatımlariçermekte, 3991 sayılı Yasa ise, sadece bu konulara özgü ve KHK'lerle yapılacakdeğişikliklere ilişkin düzenleme yapma yetkisini vermektedir. Bu nedenle, heriki yetki yasası arasında, konu,amaç, ilke, teknik içerik ve kapsam bakımındanbenzerlik bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda yapılan açıklamalar karşısında 3991 sayılı dava konusuYetki Yasası'nın Anayasa'nın 153. maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir.

2- Anayasa'nın 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme

Dava dilekçesinde, 3991 sayılı Yetki Yasası'nın çok kapsamlıyetkiler içerdiği, amacının ve konusunun belirgin olmadığı, değişik yorumlaraelverişli bulunduğu, kısaca Anayasa Mahkemesi kararlarında öngörülen öğeleritaşımadığı ileri sürülerek Yasa'nın Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine aykırıolduğu savında bulunulmuştur.

Anayasa'nın 87. maddesinde, "... Bakanlar Kuruluna bellikonularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek ..." TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nin görevleri arasında sayılmıştır. KHK'lerin hukuksalrejiminin düzenlendiği 91. maddede de, yetki kanununun çıkarılacak KHK'ninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlaKHK çıkarılıp çıkarılmayacağını göstermesinin zorunlu olduğubelirtilmiştir.Buna göre, yetki yasasında çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararnameçıkarılıp çıkarılamayacağının açıkça gösterilmesi gerekir.

Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, Yasa'daöngörülen konu, amaç,kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Bu durumda, yetki yasasında,Anayasa'da belirlenen öğelerin belli bir içeriğe kavuşturulup somutlaştırılarakve verilen yetki açıkça sınırlanarak Bakanlar Kurulu'na çerçeve çizilmesigerekir.

Yetki Yasası'nda çıkarılacak KHK'lerin "amaç","kapsam" ve "ilke"lerinin belirtilmesinin nedeni BakanlarKurulu'na verilen yetki ile neleri gerçekleştireceğinin açıklıklagösterilmesidir. KHK'nin amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi genişiçerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarlagösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır.

Yasa'nın amacın belirlendiği 1. maddesinde, malî piyasaların güvenve istikrar içinde, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasınısağlayacak ve ekonomi hukukunda boşluk doğmasını önleyecek zorunlu ve ivedidüzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu'na yetki verildiği ifadeedilmiştir. 3. maddede, ilkeler sayılmıştır. Bu ilkeler, kaynakları, ekonomik,sosyalihtiyaçlara uygun ve rasyonel kullanarak ekonomik istikrarı sağlamak;bankaların kuruluş ve faaliyetlerini yeniden düzenlemek, hukukî ve malîbünyelerini tasarrufları güven altında tutacak şekilde takviye etmek; Türksigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak, sigorta şirketlerinin kuruluş vefaaliyetlerini düzenlemek suretiyle malî bünyelerini güçlendirmek, sigortaakdinin tarafları arasındaki ilişkileri iyileştirmek olarak belirtilmiştir.

Dava konusu Yasa'da amaç ve ilkeleri içeren 1. ve 3. maddeler,somut olmayıp belirginlikten yoksundur. Malî piyasaların güven ve istikrariçinde ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasının nasılsağlanacağı açıklanmamıştır. Ayrıca, bankacılık ve sigortacılık alanındayapılmak istenen "Bankaların malîbünyelerini güçlendirmek","Sigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak" gibi genel anlatımlar,değişik biçimde yorumlamalara olanak vermektedir.

"Kapsam" başlıklı ve konuyu da içeren 2. maddenin (a) ve(b) fıkralarında değişikliklere ilişkin geçici hükümler getirilmesi ve bununsonucu olarak kimi yasa kurallarının kaldırılması yetkisine yer verilmesi bubelirsizliğe neden olmaktadır.

Yetki Yasası'yla üç yasada toplam seksen maddede değişiklikyapılması öngörülmekte ve bu değişiklikler bankaların ve sigorta şirketlerininkuruluşundan faaliyetlerine, yönetim organlarına kadar uzanmaktadır. Bankalar,Sigorta ve Türk Ticaret Yasalarının düzenlediği konular, kamu oyunu yakındanilgilendiren kapmsamlı bilimsel çalışmayı gerektiren ve öncelikle TBMM'nindeğerlendirmeleriyle, sıkı sıkıya bağlantılıdır. Bunların belirsizlikler içindedüzenlenmesi Anayasa'ya uygun düşmez.

Yukarda açıklanan amaç, konu, kapsam ve ilkelerdeki belirsizliknedeniyle dava konusu Yetki Yasası'nın 1., maddesi, 2. maddenin (a) ve (b)bentleri ile 3. maddesi Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine, 2. maddenin (c)bendi ise Anayasa'nın 91. Maddesine aykırıdır.

Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.

3- Anayasa'nın 7. Maddesi Yönünden İnceleme

Dava dilekçesinde, 3991 sayılı Yasa ile KHK uygulamasınınyaygınlaştırıldığı, Bakanlar Kurulu'na verilen yetkilerin çok geniş kapsamlıtutulduğu böylece yasama yetkisinin devredildiği ileri sürülmektedir.

Anayasa'nın Başlangıç'ının 6. paragrafında "Kuvvetlerayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belliDevlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî birişbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlardabulunduğu" belirtilerek "kuvvetler ayrılığı" ilkesibenimsenmiştir. Anayasa'nın 7. maddesindeki "Yasama Yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez"açıklığıyla yürütme organının yasamaya ait bir yetkiyi kullanması kesin olarakyasaklanmaktadır. Öte yandan Anayasa'nın 87. maddesinde yasama organınınBakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisini belli konularda verebileceğinden sözedilmekte, 91. maddede de KHK'lerin hukuksal rejimi düzenlenmektedir. Bunlaragöre, yürütme organına verilen KHK çıkarma yetkisi, sınırları aşıldığında,yasama yetkisinin devri niteliğine dönüşür.

Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birliktedeğerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve temel bir yetki olması,TBMM'ne ait bulunması, devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisininkendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle, bu yetkiyasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimdeyaygınlaştırılarak genelleştirilmemelidir. KHK'ler, öğeleri Anayasa'dabelirlenen yetki yasalarına dayanılarak çıkarılırlar; ayrık durumlar içindirlerve bağlı yetkinin kullanılması yoluyla hukuk yaşamını etkilerler.

Parlamenter demokratik rejiminin temeli olan parlamentolar,iktidarı ve muhalefetiyle tüm ulusun temsilcilerinden oluşan organlardır. Yasaldüzenleme gereksiniminin yasama organınca gerçekleştirilmesi ve karşılanması daanayasal bir ilkedir.

KHK çıkarılmasına yetki verilmesi, yalnızca Yasama Organı'nınyetki yasasında belirlediği konu, amaç, kapsam ve ilke sınırları içerisindedüzenleme yetkisinin yürütme organınca geçici ve koşullu olarak kullanılmasıdır.Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine aykırılığı yukarda ilgili 2. bölümdeaçıklanan 3991 sayılı Yetki Yasası'nın gerekçesinde, 3182 ve 7397 sayılıYasaların 512 ve 510 sayılı KHK'lerle değiştirildiği, ancak bu KHK'lerinAnayasa Mahkemesi'nce iptal edildiği, iptal kararının ise kararınyayımlanmasından altı ay sonra yürürlüğe gireceğinin belirtildiği, bu nedenlemalî piyasalarda büyük hukukî boşlukların doğmasını engellemek için, bukonularda Bakanlar Kurulu'na yetki verilmesi amacıyla butasarının hazırlandığıbelirtilmektedir.

Anayasa Mahkemesi'nin 510 ve 512 sayılı KHK'leri iptal kararları,22.12.1993 ve 23.12.1993 günlü, Resmî Gazete'lerde yayımlanmış, söz konusukanun hükmündeki kararnamelerin yasalaştırılmaları için verilen altı aylıksürenin dolduğu 22.6.1994 gününden önce, dava konusu 3991 sayılı Yetki Yasası7.6.1994 günü yürürlüğe girmiştir. İptal edilen Yasa'nın, verilen süre içinde,iptal gerekçelerine uyularak yeniden düzenlenmesi gerekir.

Yukarıda yapılan açıklama karşısında Yasa'nın 1., 2. ve 3.maddelerindeki düzenlemeler yasama yetkisinin yürütme organına devriniteliğinde bulunduğundan Anayasa'nın 7. maddesine de aykırıdır.

1., 2. ve 3. maddelerin bu nedenle de iptali gerekir.

Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.

4- Yasa'nın Diğer Maddelerinin Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Yasa'nın 4. maddesinde verilen yetkinin 6 ay için geçerli olduğubu süre içinde Bakanlar Kurulu'nun birden fazla KHK çıkarabileceği öngörülmekteolup verilen süre yönünden Anayasa'ya aykırılık görülmemiştir. 3991 sayılı Yasa'nınyürürlük gününe ve yürütülmesine ilişkin olan 5. ve 6. maddelerinde Anayasa'yaaykırı bir yön bulunmamaktadır.

5- Yetki Yasası'nın 1., 2. ve 3. Maddelerinin İptalinin ÖbürMaddelere Etkisi

Yasa'nın 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali sonucunda öbür maddelerininuygulama olanağı kalmadığından 4., 5. ve 6. maddelerinin de 2949 sayılıYasa'nın 29. maddesi uyarınca iptalleri gerekir.

V- SONUÇ

1.6.1994 günlü, 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, SigortaMurakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde DeğişiklikYapılmasına İlişkin Yetki Kanunu"nun;

A- 1., 2. ve 3. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALLERİNE, Güven DİNÇER'in "Yalnız 2. maddenin (b) bendi ile 7397 sayılıSigorta Murakabe Kanunu'nun 58. maddesinde değişiklik yapma konusunda BakanlarKurulu'na verilen yetkinin Anayasa'ya aykırı olduğu" yolundaki karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA,

B- 4., 5. ve 6. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

C- İptal kararı nedeniyle uygulama olanağı kalmayan 4., 5. ve 6.maddelerinin, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALLERİNE,OYBİRLİĞİYLE,

29.11.1994 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1994/68

Karar Sayısı : 1994/80

I. Anayasa'nın 87. maddesinde, TBMM'nce belirli konularla sınırlıolmak üzere Bakanlar Kurulu'na, KHK çıkarma yetkisi verilebileceğiöngörülmüştür. Anayasa'nın 91. maddesinde ise KHK çıkarma yetkisinin genelolarak sınırları ve kullanım biçimi düzenlenmektedir.

Anayasa'nın çeşitli maddelerinde yalnız kanunla düzenlenebilecekkonular hakkında açık kurallara rastlamaktayız.

Anayasa'nın;

Temel hak ve hürriyetlerle ilgili, 13, 14 ve 16, kişinin haklarıve ödevleri ile ilgili 17-22, 26-29, 31-35, 38,

Sosyal ve ekonomik haklarla ilgili, 42-44, 46, 47, 50, 52-54, 61,63,

Siyasal haklarla ve ödevlerle ilgili, 66, 67, 69, 72, 74,

Yasama ile ilgili, 79, 82, 86,

Yürütme ile ilgili, 108, 113, 117, 118, 121, 122, 124-128,130-137,

Yargı ile ilgili, 140-142, 145, 149, 154-160,

Malî ve Ekonomik konularla ilgili, 165, 166, 167-170

Maddelerinde münhasıran kanunla düzenlenebilecek konularsayılmışlardır.

Anayasa'nın 91. maddesinde kanun hükmünde kararname iledüzenlenemiyecek olan alanlar sayılmıştır. Buna göre de Anayasa'nın 12-39 ve66-74. maddeleri kapsamına giren alanlarda KHK çıkarılamaz. Başka bir deyişlebu alanlar KHK yönünden yasak alan olarak belirlenmiştir. 91. madde KHKçıkarılamayacağı belirtilen alanlar ile Anayasa'nın diğermaddelerinde yalnızkanunla düzenlenebileceği belirlenen konularda, KHK ile düzenleme yapılmasıiçin Bakanlar Kurulu'na TBMM'nce yetki verilemez.

KHK ile Bakanlar Kurulu'na verilecek yetkinin esasları vesınırları yukarıda yazılı Anayasa maddelerinde açıkça belirtilmiştir. Bu açıksınırlamalar Anayasa Mahkemesi kararlarıyla daraltılıp genişletilemez.

Mahkememizin yetki kanunlarını iptaliyle ilgili olarak bundanönceki kararlarında getirilen "önemli" "zorunlu" ve"ivedi" olma ölçütleri Anayasa'da mevcut değildir. Dava konusu edilenYetki Yasası hakkında verilen iptal kararına esas olan ölçütler de Anayasa'nınKHK çıkarılmasına yetki veren 91. maddesi ile kanunla düzenlenecek konularhakkında çeşitli Anayasa maddelerindeki ölçütler dışına çıkılmıştır.

Kararın iptalle ilgili gerekçesi kararın aşağıya alınanparagraflarında toplanmıştır.

"Dava konusu Yasa'da amaç ve ilkeleri içeren 1. ve 3.maddeler, somut olmayıp belirginlikten yoksundur. Malî piyasaların güven veistikrar içinde ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasının nasılsağlanacağı açıklanmamıştır. Ayrıca, bankacılık ve sigortacılık alanındayapılmak istenen Bankaların malî bünyelerini güçlendirmek", "Sigortasektörünün gelişimini hızlandırmak" gibi genel anlatımlar, değişik biçimdeyorumlamalara olanak vermektedir.

Kapsam başlıklı ve konuyu da içeren 2. maddenin (a) ve (b)fıkralarında değişikliklere ilişkin geçici hükümler getirilmesi ve bunun sonucuolarak kimi yasa kurallarının kaldırılması yetkisine yer verilmesi bubelirsizliğe neden olmaktadır.

Yetki Yasası ile üç yasada toplam seksen maddede değişiklikyapılması öngörülmekte ve bu değişiklikler bankaların ve sigorta şirketlerininkuruluşundan faaliyetlerine, yönetim organlarına kadar uzanmaktadır. Bankalar,Sigorta ve Türk Ticaret Yasalarının düzenlediği konular, kamu oyunu yakındanilgilendiren kapsamlı bilimsel çalışmayı gerektiren ve öncelikle TBMM'nindeğerlendirmeleriyle, sıkısıkıya bağlantılıdır. Bunların belirsizlikler içindedüzenlenmesi Anayasa'ya uygun düşmez."

Çıkarılan Yetki Kanunu ile banka ve sigortacılık alanındaki kamuyaverilen müdahale ve düzenleme yetkilerini içeren "Bankalar Kanunu","Sigorta Murakabe Kanunu"nun çeşitli maddeleri ve "Türk TicaretKanunu"nun bankacılık ve sigortacılıkla ilgili dört maddesini değiştirmekiçinBakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisi verilmektedir.

Düzenlenecek alan, birbiri ile ilgili ve aynı paralelde düzenlenenmalî sektörün iki temel dalıdır. Verilen yetkiler ise evvelce yasayladüzenlenmiş olan bu alanda bazı kuralların değiştirilmesi ile ilgilidir.

Bakanlar Kurulu'na yasa ile verilen yetki, KHK ile yapılacakdeğişiklikleri ilgilendiren yasa maddeleri tek tek sayılarak ve amaç, kapsam veilkeleri ayrıntılı bir biçimde belirlenerek yasama organınca gerekli açıklıktasınırlandırılmıştır.

Sınırları ve kapsamı bu kadar belirli bir konuda, BakanlarKurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmemesi KHK ile düzenleme yolununkapatılması anlamındadır.

Kararın sergilediği yorum ve anlayış sürekli uygulandığı takdirdebelirli alanlarda ve konularda esasen KHK'lere kapalı olan yasal düzenlemeimkanları, 91. maddede izin verilen alan ve konularda bile kullanılamaz halegetirilebilecektir.

Ayrıca yukarıya alınan iptal gerekçesinde Yetki Yasası'nda toplamseksen maddenin değiştirilmesi için yetki verilmesi temel iptal nedenisayılmıştır.

Malî sektöre kamunun müdahale yetkisi ile ilgili ve teknik düzeydeolan bir düzenleme alanında birbirini tamamlayan ve bir bütünlük arzedendüzenleme ihtiyacının, değiştirilecek madde sayısı ile ele alınıp iptallesonuçlandırılması, KHK müessesesinin konuluş amacına uyan ve hükümetin ekonomikalanda hızlı ve etkin karar alma sürecinin zeminini oluşturan bir düzenlemesistemini adeta etkisiz hale getirmektedir.

Yetki konularının Anayasa'ya uygunluk denetimi diğer yasalarındenetimine göre daha biçimsel bir denetimdir. Genelde bu denetim yetkininanayasal sınırlar ve ölçüler içinde verilip verilmediği yönünden yapılmaktadır.Bu denetimin biçimsel yönden yapılan bütün denetimler gibi öze etkisi ilesınırlı bir anlayış içinde yapılması gerekir. Zira önemli olan Yetki Kanunu'nagöre çıkarılan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğudur. Bu konuda ise geniş denetimimkanı mümkündür.

Yetki Kanunu'nun denetimi, maksatı aşan bir duyarlıktayapılmıştır. Uygulanan aşırı biçimsel denetime anayasal gereklilik yoktur.

Yukarıda açıklanan nedenlerle 2. maddenin (b) bendi ile 7397sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 58. maddesinde değişiklik yapma yetkisiniveren kural dışında Kanun'un 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali kararınakarşıyım.

II. 7397 sayılı Kanun'un 58. maddesi bu Kanun'da yazılı suçlarlailgili özel kovuşturma usulünü düzenlemektedir. Ceza kovuşturma ile ilgilikonular KHK ile düzenlenecek alan içinde bulunmadığından Anayasa'nın 38. ve 91.maddelerine aykırıdır.

58. maddenin düzenlenmesi için yetki verilmesi hakkındaki kuralınbu nedenlerle iptali gerekir.