Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/69, K.1995/8 Sayılı Karar - 15/02/1995

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/69

Karar Sayısı : 1995/8

Karar Günü : 15.2.1995

R.G. Tarih-Sayı :16.08.1996-22729

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 10. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 MalîYılı Bütçe Kanunu"nun 28. maddesinin, Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Adalet Bakanlığı İşletmeler ve İşyurtları Kurumu tarafından MaliyeBakanlığı'na karşı Maliye Bakanlığı Muhâsebat Genel Müdürlüğü'nün 512 sıranumaralı Genel Tebliği kapsamından çıkartılmaları yolundaki başvurularınınreddine ilişkin işlemin iptali için açtığı dâvada, Danıştay 10. Dairesi,dâvacının Anayasa'ya aykırılık savının ciddî olduğu kanısına vararak, 1994 MalîYılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinin Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162.maddelerine aykırılığı savıyla iptalini istemiştir.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralı

1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesi şöyledir:

"Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere bağlıdöner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafi hasılatının % 10'u ile, sermayeyeeklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve cari yıl kârları Hazine'yeirat kaydedilir. Maliye Bakanı bu oranı, döner sermayeler veya işletmeleriitibariyle % 30'una kadar yükseltebilir.

Peşin gelirlerin ve yıl sonu kârlarının toplanmasına, kaydına, raporlanmasına,bildirim ve ödeme sürelerinin tesbitine ve peşin gelirlerin yıl sonu kârlarınınmahsubuna ilişkin hususlar Maliye Bakanlığı'nca belirlenir.

Yıl sonu kârları ve peşin gelirler yatırılmadığı takdirde, 6183sayılı Kanun'daki usullere göre yıllık % 12 zamlı olarak tahsil edilir. Ancak,hesaplanan zam, döner sermayelerin ita amiri ve saymanlarından yarı yarıyaalınır. Maliye Bakanlığı'nca verilen ek süreler için zam uygulanmaz.

Daha önceden veya yılı içinde herhangi bir suretle statüsüdeğiştirilen döner sermayeli işletmeler hakkında da bu madde hükmüuygulanır."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Dâva dilekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.

Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."

3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisincekabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.

Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.

Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."

4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçetasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından enaz yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.

Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER,Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılımı ile 16.8.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

A- Sınırlama Sorunu

Danıştay 10. Dairesi'nde açılan yürütmeyi durdurma istemli dâva,512 sayılı Tebliğ'in İşletmeler ve İşyurtları Kurumu'na uygulanacağına dâirMaliye Bakanlığı'nın 9.7.1994 günlü, 04273 sayılı idarî işleminin iptalineilişkindir.

Danıştay 10. Dairesi tüm döner sermayeli işletmeleri ilgilendiren1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinin tümünün iptalini istemektedir.

Oysa, Adalet Bakanlığı İşletmeler ve İşyurtları Kurumu, genelbütçe içinde yer alan idareye bağlı, döner sermayeli bir kuruluştur. Bu nedenle2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesi gereğince incelemenin, 24.12.1993 günlü, 3941sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28. maddesinin "Genel bütçeye dâhildairelere ... bağlı döner sermayeli işletmeler ..." ile sınırlı olarakyapılması gerekir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesikarşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan kuralın bütçe yasasıile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiş,Genel Kurul'da üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş; 89. maddesiyle Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarının birdaha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamış; 163.maddesinde de bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları belirlenmiş,Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmayetkisi verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tümüyle ayrı düzenlenen bu iki yasalaştırmayönteminin doğal sonucu olarak, genel yasalarla düzenlenmesi gereken birkonunun bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılmasıolanaksızdır.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasaları öteki yasalardanayrı olması nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse,bütçe yasaları da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasasıile değiştirilebilir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla"bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasınıkolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucununbaşka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerlegerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ileilgili hüküm" ifadesine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyuolağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıilgisiz kurallardan uzak tutmak, kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

524 sayılı "Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevlerinin Kuruluşve İdaresine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin sermaye kaynaklarınıdüzenleyen 9. maddesinin (g) fıkrasında, yılsonu kârlarından Yüksek Kurultarafından ayrılan miktar, döner sermaye kaynağı olarak gösterilmiştir. 10.maddesinin son fıkrasında ise, "İşletmeler ve İşyurtları Yüksek Kurulununonayı ile, işletme ve işyurtlarında görevli personel, işçi ve hükümlülere;işletme ve işyurtlarının senelik bilançolarında tahakkuk edecek kârdan bununyüzde yirmibeşini aşmamak ve ilgilinin ele geçen yıllık net ücretinin yüzdeellisini geçmemek üzere her sene Bütçe Kanunlarında gösterilen memur maaşkatsayısının taban olarak (5.000), tavan olarak (10.000) rakamı ile çarpımındanelde edilecek tutar arasında, çalıştıkları süre ile yaptıkları işin özellik vegüçlüğüne göre belirlenecek oranlarla kâr payı ödenir. Ödemeler, çalışmayıtâkip eden bütçe yılında ve bir defada yapılır" denilmektedir.

Oysa, 1994 yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinde, "Genelbütçeye dahil idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisâfihâsılatının % 10'u ile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın, kullanılmayangeçmiş ve carî yıl kârları Hazineye irad kaydedilir" denilerek, KHK'ninbelirtilen kuralları değiştirilmektedir.

Böylece, 1994 Bütçe Yasası'nın 28. maddesiyle 524 sayılı KHK'ninkuralları değiştirilerek bütçeyle ilgili olmayan, ancak Bütçe Yasası dışındabir yasa ya da KHK ile yapılabilecek bir düzenleme gerçekleştirilmiştir. İtirazkonusu kural Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğundan iptali gerekir.

VI- SONUÇ

24.12.1993 günlü, 3941 sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nunsınırlama kararı uyarınca incelenen itiraz konusu 28. maddesinin "Genelbütçeye dahil dairelere ... bağlı döner sermayeli işletmeler..." yönündenAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

15.2.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.